1 Andrzej Wernik REFLEKSJE PO UCHWALENIU USTAWY BUDŻETOWEJ NA ROK 2007. Ustawa budżetowa na rok 2007 została uchwalona przez Sejm 25 stycznia br. i opublikowana 1 lutego. Zmiany, które Sejm wprowadził do projektu rządowego nie wydają się korzystne, ale równocześnie zaszły pewne okoliczności, które skłaniają do pewnych zmian w ocenie ustawy. Po pierwsze: wykonanie ustawy budżetowej na rok 2006 okazało się lepsze niż zakładano w projekcie rządowym ustawy na rok 2007, co powoduje nieco inne kształtowanie się efektu bazy. Po drugie: bardziej korzystna okazała się też sytuacja makroekonomiczna w 2006 r., a zwłaszcza dynamika realnego PKB, co właśnie wpłynęło pozytywnie na wykonanie budżetu, ale równocześnie będzie miało reperkusje w 2007 r. Dochody budżetu państwa według wstępnych danych wynosiły w 2006 r. 197,7 mld zł, co oznacza wzrost w stosunku do 2005 r. o 10,0%. Dochody podatkowe wykazały wzrost wyższy niż całość dochodów; wynosiły 175,2 mld zł, co oznacza wzrost o 12,4%, przy czym znacznie wyższy był wzrost wpływów z podatków dochodowych (z podatku od osób prawnych o 22,8%, z podatku od osób fizycznych o 15,5%) niż wpływów z podatków pośrednich (wzrosły o 10,3%). Dochody podatkowe okazały się o 1,3 mld zł wyższe niż przewidywano we wrześniu ub. r., gdy opracowywano projekt budżetu na rok 2007. Wydatki budżetu państwa według wstępnych danych wynosiły w 2006 r. 222,8 mld zł, co oznacza wzrost o 7,0%. Wzrost wydatków był więc wyraźnie niższy niż dochodów i nieznacznie tylko wyższy od wzrostu nominalnego PKB, który wyniósł 6,7%. Zrealizowane wydatki były o 3,1 mld zł niższe niż zakładano w projekcie ustawy budżetowej; w projekcie ustawy zakładano, iż przewidywane wykonanie wydatków w 2006 r. będzie kształtowało się na poziomie przyjętym w ustawie budżetowej na ten rok. Sprawa wystąpienia tzw. oszczędności w wydatkach jest dość tajemnicza, gdyż w zakresie pozycji wydatkowych, które uwzględniono w opublikowanej informacji o wstępnym wykonaniu budżetu państwa (obsługa długu publicznego, dotacje dla FUS i KRUS oraz subwencja ogólna dla samorządów łącznie 45,7% całości wydatków) oszczędności wyniosły 68 mln zł. Co więcej, w ostatniej chwili, to znaczy w grudniu zwiększono dotacje dla FUS o 1,1 mld zł. Było to uzasadnione całkowitym wykorzystaniem pierwotnej kwoty dotacji do końca
2 listopada, ale nie stanowiło absolutnej konieczności, gdyż FUS mógł pokryć niedobór grudniowy tak jak to czynił w przeszłości kredytem bankowym. W sumie oszczędności w innych pozycjach wynosiły 4,2 mld zł i tylko w niewielkim stopniu mogły wynikać z zaniechania uruchamiania rezerw celowych, bo stan niewykorzystanych rezerw celowych na koniec listopada wynosił tylko 1,6 mld zł. Wyjaśnienie przyniesie opublikowanie bardziej szczegółowych danych o wykonaniu budżetu państwa, co nastąpi na początku marca. Wyższe w porównaniu z ustawą budżetową dochody i niższe wydatki spowodowały, iż oficjalny deficyt budżetu państwa poważnie obniżył się w stosunku do limitu ustawowego. Zamiast 30,5 mld zł wyniósł tylko 25,1 mld zł, co można by uznać za duży sukces, gdyby nie okoliczność, iż prócz oficjalnego deficytu budżetu państwa istnieje drugi deficyt pod nazwą ujemne saldo rozliczenia przychodów z prywatyzacji, który tak samo jak oficjalny deficyt musi zostać sfinansowany emisją skarbowych papierów wartościowych. Otóż ten drugi deficyt wyniósł w 2006 r. 14,5 mld zł, podczas gdy w ustawie budżetowej zakładano tylko 8,6 mld zł, a więc o 5,9 mld zł mniej. Inaczej mówiąc, to co Skarb Państwa zyskał z obniżki oficjalnego deficytu, to stracił z okładem na wyższym ujemnym saldzie prywatyzacji. Emisja skarbowych papierów wartościowych netto (tzn. bez uwzględnienia emisji przeznaczonej na sfinansowanie wykupu papierów, na które zapadły terminy) na rynku krajowym wyniosła 40,4 mld zł zamiast zaplanowanych 23,5 mld zł. Równoczesne prezentowanie dwóch deficytów - praktykowane od 2004 r. jest typowym przejawem tak zwanej kreatywnej rachunkowości. Formalnym uzasadnieniem jest zapis w ustawie o prywatyzacji mówiący, iż przychody z prywatyzacji mają być przeznaczone m.in. na finansowanie kosztów reformy emerytalnej, jednakże w sytuacji, gdy przychody z prywatyzacji wynoszą 622 mln zł, zaś koszty reformy (tzn. refundacja dla FUS składek odprowadzanych do otwartych funduszy emerytalnych) 14,9 mld zł sprawa ma posmak groteski. Nota bene taka praktyka jest sprzeczna z art. 96 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, który stanowi, że przychody z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa stanowią pokrycie deficytu budżetu państwa. Gdyby powrócić do praktyki sprzed 2004 r. i traktować rekompensatę dla FUS z tytułu składek odprowadzanych do otwartych funduszy emerytalnych jako wydatek budżetu państwa, to deficyt budżetu państwa w 2006 r. wynosiłby 40,0 mld zł i był o 2,2% niższy od analogicznie liczonego deficytu w 2005 r. W relacji do PKB deficyt
3 budżetu państwa stanowiłby 3,8%. W celu uzyskania pełnego obrazu łącznego deficytu sektora finansów publicznych tylko taki deficyt ma sens makroekonomiczny i stanowi podstawę oceny poziomu deficytu w Unii Europejskiej należałoby dodać jeszcze nieznane w chwili obecnej deficyty funduszy celowych, jednostek samorządu terytorialnego oraz samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej. Ogólnie rzecz biorąc wyniki 2006 r. w zakresie finansów publicznych można uznać za dość dobre, choć mogłyby być lepsze. Po pierwsze można było uniknąć niektórych wydatków, jak choćby podwójnego becikowego, czy następstw finansowych wzrostów etatów R w administracji państwowej. Po drugie przyrost długu Skarbu Państwa byłby niższy, gdyby zrealizowane przyjęte w ustawie budżetowej postanowienia co do prywatyzacji. Trzeba jednak jednoznacznie stwierdzić, że pozytywy wykonania budżetu były odbiciem dobrej koniunktury, a nie rezultatem działań rządu. Oczywiście także dobra koniunktura nie była zasługą aktualnego rządu, gdyż po pierwsze powiązana była z trendem występującym w skali ponadnarodowej, po drugie jeśli chce się mówić o zasługach polityki rządowej, to trzeba przypisać je raczej poprzedniemu rządowi, bo efekty polityki ekonomicznej zwykle występują z pewnym odroczeniem, a nie na bieżąco. Uwzględniając korzystne wyniki 2006 r. można lepiej ocenić rządowy projekt ustawy budżetowej niż wtedy, gdy był analizowany w świetle założeń makroekonomicznych przyjętych w jego uzasadnieniu. Jednakże zmiany wprowadzone przez Sejm pogarszają obraz uchwalonego budżetu państwa. W uchwalonym budżecie przyjęto, iż dochody (zgodnie z art. 34 i 99 ustawy o finansach publicznych jest to tylko prognoza a nie postanowienie wiążące przy wykonywaniu budżetu) w 2007 r. wyniosą 228 952 mln zł, co oznacza wzrost w stosunku do 2006 r. o 15,8%. Jednakże wzrost ten wynika z włączenia do budżetu środków z budżetu Unii Europejskiej, zaś w ujęciu porównywalnym dochody mają zwiększyć się o 8,4%, w tym dochody podatkowe o 9,7%. Uwzględniając, iż nominalny PKB może wzrosnąć o około 6,8% trzeba uznać, że przyjęta prognoza dochodów budżetowych jest dość napięta, to jednak w sprzyjających okolicznościach może zostać zrealizowana. W stosunku do projektu rządowego prognoza dochodów budżetowych została zwiększona o 2,1 mld zł, z czego jedynie podwyższenie wpłaty zysku NBP o 463 mln zł (zadeklarowana przez NBP jeszcze za kadencji Leszka Balcerowicza) ma uzasadnienie merytoryczne. Pozostałe zwiększenia prognozy wynikają z widzimisię posłów pragnących przeforsować podwyżki wydatków bez
4 naruszenia art.220 Konstytucji RP (zakazującego wprowadzenia przez Sejm zmian w rządowym projekcie ustawy budżetowej powodujących zwiększenie deficytu). Wydatki budżetu państwa zgodnie z uchwaloną ustawą budżetową mają w 2007 r. wynieść 258 953 mln zł. Wydatki porównywalne z 2006 r. (tzn. bez wydatków, które mają być sfinansowane ze środków z budżetu Unii Europejskiej) wzrosły o 7,3%, zaś elastyczność względem PKB ukształtowała się na poziomie 1,07. Nie jest to polityka wydatkowa na miarę wyzwań stojących przed polskimi finansami publicznymi. Zmiany wprowadzone przez Sejm w zakresie wydatków budżetowych na ogół polegają na stosunkowo niewielkich podwyżkach w poszczególnych działach klasyfikacji budżetowej. Jednakże w dwóch działach obniżono limity wydatków, mianowicie w dziale Obsługa długu publicznego (o 36 mln zł) i w dziale Urzędy naczelnych organów władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa i sądownictwa (53 mln zł). Obniżka limitu budżetowego na koszty obsługi długu, choć minimalna (przy kwocie wydatków 28 mld zł), jest niewłaściwa bo już pierwotnie proponowana kwota wydaje się zbyt niska. Jednakże nie ma tu żadnego zagrożenia, gdyż niezależnie od wysokości limitu, wierzyciele muszą otrzymać takie odsetki, jakie im się należą. Może tylko wystąpić kłopot dla rządu, który będzie musiał znaleźć w budżecie brakujące środki, a to może nastąpić jedynie w drodze zmniejszenia limitu jakichś innych wydatków. Obniżka limitu wydatków Urzedów naczelnych organów jest w pełni uzasadniona. Zgodnie z art. 121 ustawy o finansach publicznych propozycje budżetowe tych urzędów (jest ich 13) są włączane do projektu ustawy budżetowej bez zmian i Rada Ministrów nie ma prawa wprowadzenia do nich zmian. Może to uczynić dopiero Sejm. Zaplanowany w ustawie budżetowej na rok 2007 oficjalny deficyt budżetu państwa w wysokości 30 mld zł oznacza wzrost w porównaniu z 2006 r. o 19,6%. Oczywiście istnieje możliwość, iż faktyczny deficyt tak jak w 2006 r. okaże się niższy od planowanego, ale zależy to przede wszystkim od zarządzania realizacją strony wydatkowej budżetu. W 2006 r. obniżenie w stosunku do ustawy budżetowej deficytu w 56% nastąpiło w wyniku oszczędności w wydatkach, a tylko w 44% dzięki wyższym dochodom. Przyjęte w ustawie budżetowej na rok 2007 przewidywania co
5 do poziomu dochodów budżetowych są napięte i trudno spodziewać się uzyskania wyższych dochodów. Zdecydowanie zaniżone jest przyjęte w ustawie budżetowej ujemne saldo prywatyzacji. Szacuje się je na 12,2 mld zł przy założeniu, że przychody z prywatyzacji wyniosą 3,0 mld zł. Abstrahując nawet od realności zaplanowanych przychodów z prywatyzacji (co do czego można mieć wątpliwości biorąc pod uwagę stosunek aktualnego ministra skarbu do prywatyzacji w 2006 r.), to zupełnie nierealistycznie oszacowano wysokość refundacji ubytku składek dla FUS. Przyjęto, iż wyniesie ona 14,5 mld zł, podczas gdy w 2006 r. osiągnęła 14,9 mld zł. Uwzględniając spodziewany silny wzrost płac w sektorze przedsiębiorstw, trzeba liczyć się, iż refundacja wyniesie 16-17 mld zł, a może i więcej. Gdyby założyć, iż refundacja wyniesie tylko 16 mld zł, należałoby przyjąć, iż deficyt budżetu państwa liczony według metody stosowanej do 2003 r. (była wyżej o niej mowa) sięgnąć może 46 mld zł, co stanowiłoby prawdopodobnie ponad 4,1% PKB 1. Można liczyć, iż w warunkach wysokiej dynamiki płac fundusze celowe nie wykażą deficytu (w szczególności dotyczy to FUS, Funduszu Pracy I Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych pozostałe są zazwyczaj zbilansowane), ale wystąpi deficyt budżetów samorządowych i samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej, co jeszcze bardziej zwiększy łączny deficyt całego sektora finansów publicznych. Tymczasem Komisja Europejska oceniając listopadowy polski Program Konwergencji aktualizacja 2006 r. domaga się obniżenia deficytu sektora poniżej 3,5% PKB już w 2007 r. Obniżenie w takim stopniu pozwoli na odliczenie od deficytu części kosztów reformy emerytalnej, tak iż obliczeniowy deficyt dla celów oceny z tytułu art. 104 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską kształtowałby się poniżej 3% PKB. Pozwoliłoby to uniknąć wszczęcia wobec Polski procedury nadmiernego deficytu i tym samym groźby odcięcia dostępu do funduszy unijnych. 1 W projekcie ustawy budżetowej zakładano, iż przy wzroście realnym 4,6% nominalny PKB wyniesie 1099,7 mld zł, jednakże w świetle wyników 2006 r. prognoza ta powinna zostać skorygowana w górę. Przyjmując, iż wzrost realny PKB wyniesie 5,5% można szacować nominalny PKB na około 1117 mld zł. Warto zauważyć, iż w Programie konwergencji aktualizacja 2006 r. przyjęto realny wzrost w 2007 r. w wysokości 5,1%, zaś Komisja Europejska oceniła to jako pesymistyczny wariant prognozy.