Zeszyty Naukowe WSEI seria: ADMINISTRACJA, 2(1/2012), s. 25-31 Jarosław Czerw Wyższa Szkoła Ekonomii i Innowacji w Lublinie Wydział Administracji Tryb uchwalenia budżetu powiatu The procedure of passing the poviat budget S t r e s z c z e n i e Do dnia 15 listopada, roku poprzedzającego rok budżetowy, zarząd powiatu zobowiązany jest sporządzić i przedłożyć radzie powiatu i regionalnej izbie obrachunkowej projekt uchwały budżetowej. Po przedłożeniu przez zarząd powiatu projektu budżetu do pracy przystępuje rada powiatu i jej komisje. Organy te pracując nad budżetem powinny kierować się podjętą przez radę powiatu uchwałą w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej, aby najpóźniej do dnia 31 stycznia roku budżetowego uchwalić budżet. S u m m a r y Till 15 November, the year preceding the budget year, the poviat management board is obliged to make and submit the draft budget resolution to the poviat council and the regional accounting chamber. After the submission of the draft budget by the poviat management board, the poviat council and its commissions commence their work. These bodies working on the budget should act according to the poviat council resolution on the procedure of the draft budget resolution so that they should pass the budget not later than 31 January the budget year. S ł o w a k l u c z o w e : projekt uchwały budżetowej, budżet powiatu, uchwała budżetowa, zarząd powiatu, rada powiatu K e y w o r d s : the draft budget resolution, the poviat budget, the budget resolution, the poviat management board, the poviat council
26 Zeszyty Naukowe WSEI seria: ADMINISTRACJA, 2(1/2012) Czwarty kwartał każdego roku to czas wzmożonej pracy organów powiatu związanej z przygotowaniem budżetu powiatu na kolejny rok budżetowy. Niniejszy artykuł przedstawi w jaki sposób powinny procedować organy powiatu, aby w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa i terminowo uchwalić budżet. Tryb prac organów powiatu nad projektem budżetu ustalają rady powiatów podejmując uchwały w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej. Uchwały te określają w szczególności: 1. wymaganą szczegółowość projektu budżetu powiatu; 2. terminy obowiązujące w toku prac nad projektem uchwały budżetowej; 3. wymogi dotyczące uzasadnienia i materiały informacyjne, które zarząd powiatu powinien przedłożyć radzie powiatu wraz z projektem uchwały budżetowej (art. 234 ustawy o finansach publicznych 1 ). Zgodnie z art. 53 ustawy o samorządzie powiatowym 2 rada powiatu, określając tryb prac nad projektem uchwały budżetowej, uwzględnia w szczególności obowiązki powiatowych służb, inspekcji i straży w toku prac nad tym projektem. Rada powiatu w uchwale w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej powinna określić między innymi zasady uchwalania budżetu: kwestie związane z opiniowaniem projektu budżetu przez komisje rady powiatu, obowiązujące terminy, a także kwestie związane z samym przebiegiem sesji budżetowej. Uchwała ta nie może jednak regulować zasad sporządzania samego projektu uchwały budżetowej, jak stwierdziła bowiem w swojej uchwale z dnia 23 marca 2010 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Rzeszowie: z art. 234 n.u.f.p. [nowej ustawy o finansach publicznych przyp. autora] wynika, że uchwała podejmowana na tej podstawie ma regulować tryb prac nad projektem uchwały budżetowej. Prace nad projektem uchwały budżetowej rozpoczynają się od momentu sporządzenia projektu tej uchwały przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego. Brakuje podstaw prawnych do regulowania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w omawianym trybie etapu prac poprzedzających sporządzenie projektu uchwały budżetowej, w tym określania obowiązków skarbnika, kierowników jednostek organizacyjnych i naczelników wydziałów w toku prac poprzedzających sporządzenie projektu uchwały budżetowej. 3 Organy powiatu (w tym komisje stałe rady powiatu), podejmując kolejne czynności w ramach procedury uchwalania budżetu, powinny kierować się podjętą przez radę powiatu uchwałą w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej. 1 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). 2 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). 3 Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 23 marca 2010 r. VII/1191/10, OwSS 2010/3/89/89-90.
Zeszyty Naukowe WSEI seria: ADMINISTRACJA, 2(1/2012) 27 Do dnia 15 listopada, roku poprzedzającego rok budżetowy, zarząd powiatu zobowiązany jest sporządzić i przedłożyć radzie powiatu oraz właściwej regionalnej izbie obrachunkowej projekt uchwały budżetowej (art. 238 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Zgodnie z art. 238 ust. 2 ustawy o finansach publicznych do projektu budżetu powinny być dołączone: uzasadnienie do projektu uchwały budżetowej oraz inne materiały określone w uchwale rady powiatu w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej. Przykładowo 6 ust. 1 uchwały Rady Powiatu w Białogardzie w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej 4 zobowiązuje zarząd powiatu do przedłożenia wraz z projektem uchwały budżetowej uzasadnienia i objaśnień. Zgodnie z 6 ust. 2 powołanej wyżej uchwały Rady Powiatu w Białogardzie objaśnienia do projektu budżetu powinny zawierać: 1. w zakresie dochodów szczegółowe omówienie poszczególnych źródeł dochodów 2. w zakresie wydatków szczegółowe uzasadnienie poszczególnych rodzajów wydatków z wyodrębnieniem: a) wydatków jednostek budżetowych i wydatków na zadania budżetowe, z wyszczególnieniem wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń oraz wydatków rzeczowych, b) dotacji udzielanych z budżetu z wymienieniem jednostek dotowanych, c) wydatków na inwestycje; 3. omówienie przychodów związanych z pokryciem deficytu (niedoboru) budżetu oraz rozchodów związanych ze spłatami zaciągniętych długoterminowych kredytów; 4. informację o finansowaniu zadań inwestycyjnych obejmującą w szczególności: a) nazwę inwestycji, b) ogólny koszt inwestycji, c) źródła finansowania inwestycji, d) datę rozpoczęcia i zakończenia inwestycji, e) stan zaawansowania robót, f) inne dane uzupełniające. Po przedłożeniu przez zarząd powiatu projektu budżetu do pracy przystępuje rada powiatu i jej komisje stałe. Prace podejmuje także właściwa regionalna izba obrachunkowa jej rola polega na wydaniu opinii o projekcie uchwały budżetowej, opinię tę zarząd powiatu zobowiązany jest przedstawić, przed uchwaleniem budżetu, radzie powiatu (art. 238 ust. 3 ustawy o finansach publicznych). Ze względu na fakt, że rady powiatów w różny sposób regulują procedurę uchwalania budżetu poniżej przedstawiona zostanie procedura przykładowa, uwzględniająca uregulowania obowiązujące w poszczególnych powiatach. 4 Uchwała Nr LVI/297/10 Rady Powiatu w Białogardzie z dnia 24 września 2010 r. w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej.
28 Zeszyty Naukowe WSEI seria: ADMINISTRACJA, 2(1/2012) Przygotowany przez zarząd powiatu projekt budżetu przesyłany jest przez przewodniczącego rady powiatu wszystkim radnym. Następnie projektem budżetu zajmują się komisje stałe rady powiatu (za wyjątkiem komisji rewizyjnej). Zgodnie z 7 ust. 1 uchwały Rady Powiatu w Zwoleniu w sprawie określenia trybu prac nad projektem uchwały budżetowej 5 przewodniczący rady powiatu przekazuje niezwłocznie projekt budżetu wraz z materiałami do zaopiniowania stałym komisjom rady. W części powiatów komisje zajmują się tylko częścią budżetu dotyczącą zakresu działania danej komisji, w pozostałych zaś przedmiotem obrad komisji jest cały projekt budżetu. W trakcie swoich obrad komisje formułują opinie dotyczące projektu budżetu. Jak stanowi 7 ust. 2 powołanej wyżej uchwały Rady Powiatu w Zwoleniu komisje rady powiatu wyrażają swoje opinie o projekcie uchwały budżetowej i przekazują na piśmie przewodniczącemu komisji budżetu rozwoju gospodarczego i rolnictwa (komisji właściwej do spraw budżetu) w terminie 14 dni od daty jego otrzymania. Zgodnie z przyjętymi w poszczególnych powiatach zasadami komisje mogą także przyjmować wnioski dotyczące zmian projektu budżetu. Przy czym w przypadku zmian proponujących wprowadzenie nowego wydatku lub też zwiększenie wydatku przewidzianego w projekcie budżetu komisja powinna wskazać źródło finansowania. Tak kwestię tę reguluje przykładowo 7 ust. 3 powołanej wyżej uchwały Rady Powiatu w Zwoleniu: Komisja proponująca wprowadzenie nowego wydatku lub zwiększenie wydatku przewidzianego w projekcie budżetu zobowiązana jest wskazać źródło jego sfinansowania. Komisją, która obraduje jako ostatnia, jest komisja właściwa do spraw budżetu, zwana najczęściej komisją budżetową. Powszechnie przyjęło się, że w posiedzeniu tej komisji uczestniczą także przewodniczący wszystkich komisji stałych rady powiatu, które wcześniej zajmowały się projektem budżetu (za wyjątkiem komisji rewizyjnej). Przewodniczący komisji w trakcie posiedzenia komisji budżetowej przedstawiają opinie sformułowane przez poszczególne komisje. Po analizie projektu budżetu komisja budżetowa formułuje opinię w sprawie projektu budżetu, nie jest w tym jednak związana opiniami pozostałych komisji. Komisja budżetowa, tak jak pozostałe komisje, może także formułować wnioski dotyczące zmian projektu budżetu. Opinie i wnioski komisji rady powiatu kierowane są do zarządu powiatu. Zmiany do projektu budżetu zgłoszone przez komisje mogą być przyjęte przez zarząd powiatu i w takim wypadku będą potraktowane jako autopoprawki do projektu budżetu. W przypadku nieuwzględnienia przez zarząd powiatu zmian wniesionych przez komisje ogólnie przyjętym rozwiązaniem jest obowiązek uzasadnienia przez niego powodu nieuwzględnienia tych zmian. Tak przykładowo tą kwestię reguluje 9 ust. 2 uchwały Rady Powiatu w Szczecinku w sprawie określenia trybu prac nad projektem uchwały budżetowej 6 : 5 Uchwała Nr XXXVII /246 /09 Rady Powiatu w Zwoleniu z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie określenia trybu prac nad projektem uchwały budżetowej. 6 Uchwała Nr LVI/392/2010 Rady Powiatu w Szczecinku z dnia 30 czerwca 2010r. w sprawie określenia trybu prac nad projektem uchwały budżetowej.
Zeszyty Naukowe WSEI seria: ADMINISTRACJA, 2(1/2012) 29 nieuwzględnienie przez zarząd w projekcie uchwały budżetowej wniosków komisji wymaga pisemnego uzasadnienia. Zarząd powiatu może także wnosić do projektu budżetu autopoprawki z własnej inicjatywy 7. Dobrym rozwiązaniem, stosowanym w części powiatów, jest sporządzanie i dostarczanie radnym projektu budżetu uwzględniającego wszystkie wniesione przez zarząd powiatu autopoprawki. Po odbyciu się wszystkich posiedzeń komisji, w tym posiedzenia komisji budżetowej, projekt budżetu staje się przedmiotem obrad rady powiatu. Sesja budżetowa rady powiatu zwoływana jest przez przewodniczącego rady powiatu, tak jak każda inna sesja zwyczajna, dlatego zgodnie z art. 15 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie powiatowym do zawiadomienia o sesji należy dołączyć porządek obrad wraz z projektami uchwał. W przypadku zwoływania sesji budżetowej statuty niektórych powiatów regulują zasady zwołania sesji w ten sposób, że zawiadomienie o sesji zwyczajnej wraz z odpowiednimi materiałami winno być dostarczone radnym na 7 dni przed terminem sesji, zaś w przypadku sesji budżetowej - na 14 dni przed terminem sesji. Tak kwestię tą reguluje przykładowo Statut Powiatu Kraśnickiego 8, stwierdzając w 14 ust. 3, że materiały na sesję, w szczególności projekty uchwał, doręcza się radnym na 7 dni przed rozpoczęciem sesji rady powiatu, z tym że materiały na sesje, których przedmiotem jest uchwalenie budżetu powiatu oraz rozpatrzenie sprawozdania z wykonania budżetu, doręcza się radnym co najmniej na 14 dni przed rozpoczęciem sesji. Jeśli procedura uchwalania budżetu nie przewiduje sporządzania ostatecznej wersji projektu budżetu powiatu uwzględniającego wszystkie przyjęte autopoprawki, nie ma potrzeby ponownego przesyłania z porządkiem obrad sesji budżetowej projektu budżetu powiatu wystarczy wzmianka w przesyłanym porządku obrad, że projekt został już wcześniej przesłany radnym. Uchwały w sprawie określenia trybu prac nad projektem uchwały budżetowej wskazują punkty, które powinny być uwzględnione w porządku obrad sesji budżetowej. Porządek obrad sesji budżetowej powinien uwzględniać co najmniej następujące punkty: odczytanie projektu uchwały budżetowej wraz z uzasadnieniem, odczytanie opinii regionalnej izby obrachunkowej, odczytanie opinii i wniosków komisji, w tym komisji budżetowej, dyskusja nad projektem uchwały budżetowej, głosowanie. 7 Warto wspomnieć, że przeciwne zdanie w tej kwestii wyraziła Regionalna Izba Obrachunkowa w Zielonej Górze (Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze z dnia 1 grudnia 2010 r. 410/10, OwSS 2011/1/87/87-89) stwierdzając, że po 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy organ wykonawczy traci prawo zgłaszania autopoprawek i samodzielnych zmian do przedstawionego przez siebie i przedłożonego do uchwalenia projektu uchwały budżetowej. 8 Uchwała Nr IX-66/99 Rady Powiatu w Kraśniku z dnia 30 czerwca 1999 r. w sprawie zmian w statucie Powiatu Kraśnickiego i ustalenia jednolitego tekstu (Dz.Urz.Woj.Lubel. z 1999 nr 65, poz. 1719 z późn. zm.).
30 Zeszyty Naukowe WSEI seria: ADMINISTRACJA, 2(1/2012) Przykładowo 11 ust. 3 uchwały Rady Powiatu w Bielsku Podlaskim w sprawie określenia trybu prac nad projektem uchwały budżetowej 9 stanowi, że porządek sesji budżetowej powinien zawierać następujące punkty: 1. przedstawienie projektu uchwały budżetowej wraz z uzasadnieniem zarządu, 2. przedstawienie opinii regionalnej izby obrachunkowej o projekcie uchwały budżetowej, 3. przedstawienie opinii komisji stałych, 4. przedstawienie stanowiska zarządu powiatu w sprawie opinii (wniosków komisji), 5. przedstawienie ewentualnych autopoprawek do projektu budżetu, 6. dyskusja nad proponowanymi poprawkami oraz ich przegłosowanie, 7. dyskusja nad projektem uchwały budżetowej, 8. głosowanie nad projektem uchwały budżetowej zgłoszonym przez zarząd, uwzględniającym autopoprawki i przegłosowane przez radę powiatu poprawki. Zgodnie z art. 12 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej kompetencji rady powiatu należy uchwalenie budżetu powiatu, dlatego rada powiatu powinna odnieść się do zmian nieuwzględnionych w projekcie budżetu zgłoszonych przed sesją budżetową oraz zgłoszonych w trakcie trwania sesji budżetowej. Powinno się to odbyć przed ostatecznym głosowaniem nad projektem budżetu. Zmiany zgłoszone do projektu budżetu w trakcie sesji budżetowej mogą być przyjęte przez zarząd powiatu i w takim wypadku będą potraktowane jako autopoprawki do projektu budżetu. Bez zgody zarządu powiatu rada powiatu nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu powiatu (art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych). Uchwałę w sprawie budżetu powiatu rada powiatu podejmuje zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym (art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Rada powiatu podejmuje uchwałę budżetową przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego (art. 239 ustawy o finansach publicznych). Jak stwierdził w swoim wyroku z dnia 15 lipca 2011 r. Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Łodzi: terminy dla podjęcia uchwały są kategoryczne i nie podlegają żadnym przesunięciom 10. Do czasu podjęcia uchwały budżetowej, jednak nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony przez zarząd powiatu radzie powiatu (art. 240 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). W przypadku nieuchwalenia przez 9 Uchwała Nr XXXVIII/253/10 Rady Powiatu w Bielsku Podlaskim z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie określenia trybu prac nad projektem uchwały budżetowej. 10 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lipca 2011 r., I SA/Łd 764/11, niepubl.
Zeszyty Naukowe WSEI seria: ADMINISTRACJA, 2(1/2012) 31 radę powiatu budżetu do dnia 31 stycznia roku budżetowego, jest on ustalany, do końca lutego roku budżetowego, przez regionalną izbę obrachunkową, w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych. Do dnia ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony przez zarząd powiatu radzie powiatu (art. 240 ust. 3 ustawy o finansach publicznych). Po uchwaleniu budżetu starosta przedkłada właściwej regionalnej izbie obrachunkowej uchwałę budżetową w ciągu 7 dni od dnia jej podjęcia (art. 78 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). B i b l i o g r a f i a A k t y p r a w n e 1. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). 2. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). 3. Uchwała Nr IX-66/99 Rady Powiatu w Kraśniku z dnia 30 czerwca 1999 r. w sprawie zmian w statucie Powiatu Kraśnickiego i ustalenia jednolitego tekstu (Dz.Urz.Woj.Lubel. z 1999 nr 65, poz. 1719 z późn. zm.). 4. Uchwała Nr XXXVII/246/09 Rady Powiatu w Zwoleniu z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie określenia trybu prac nad projektem uchwały budżetowej. 5. Uchwała Nr LVI/392/2010 Rady Powiatu w Szczecinku z dnia 30 czerwca 2010r. w sprawie określenia trybu prac nad projektem uchwały budżetowej. 6. Uchwała Nr XXXVIII/253/10 Rady Powiatu w Bielsku Podlaskim z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie określenia trybu prac nad projektem uchwały budżetowej. 7. Uchwała Nr LVI/297/10 Rady Powiatu w Białogardzie z dnia 24 września 2010r. w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej. O r z e c z n i c t w o 1. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lipca 2011r., I SA/Łd 764/11, niepubl. 2. Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 23 marca 2010r. VII/1191/10, OwSS 2010/3/89/89-90 3. Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze z dnia 1 grudnia 2010 r. 410/10, OwSS 2011/1/87/87-89.