Wstęp WSTĘP Finanse jednostek samorządu terytorialnego, tj. gmin, powiatów i województw są integralną częścią finansów publicznych i wiążą się z organizacją i strukturą podziału terytorialnego państwa, z zasadami podziału zadań publicznych pomiędzy poszczególne szczeble władzy i administracji publicznej, ze wspieraniem rozwoju lokalnego i regionalnego oraz z zakresem decentralizacji finansów publicznych. Stopień decentralizacji finansów publicznych wymaga analizy decentralizacji dochodów i wydatków publicznych. Decentralizacja dochodów publicznych wskazuje na udział samorządu terytorialnego w strukturze zgromadzonych dochodów publicznych ogółem (lub rządowych szczebla centralnego), natomiast decentralizacja wydatków publicznych wskazuje jaką część zadań publicznych realizuje samorząd terytorialny; jej miarą jest udział wydatków samorządu terytorialnego w wydatkach publicznych ogółem (lub rządowych szczebla centralnego). Gospodarowanie publicznymi zasobami pieniężnymi przez JST ze względu na stale rosnące potrzeby społeczne oraz ograniczoność posiadanych zasobów, powinno być racjonalne. Konieczna jest więc racjonalizacja działania władz samorządowych w celu pozyskania środków ze źródeł budżetowych (np. aktywna lokalna polityka podatkowa, kształtowanie konstrukcji opłat lokalnych, efektywne gospodarowanie majątkiem JST) oraz ze zwrotnych źródeł finansowania (np. przeprowadzanie analiz opłacalności zaciągnięcia kredytów bankowych lub wyemitowania obligacji komunalnych w celu pozyskania środków na realizację inwestycji samorządowych). Niezbędne są też działania w kierunku racjonalizacji wydatków JST, gdyż w ocenie gospodarowania zasobami pieniężnymi nie tylko istotne jest czy zaplanowane zadanie zostało wykonane, ale jakie poniesiono koszty na jego realizację i jakie otrzymano efekty. Celem publikacji jest przedstawienie złożonej problematyki finansów jednostek samorządu terytorialnego w ujęciu teoretycznym i empirycznym. Opracowanie zostało wzbogacone analizą danych dotyczących finansów JST w Polsce w latach 2004 2010 na tle państw członkowskich Unii Europejskiej, a w tym ich dochodów, wydatków, wyniku budżetu i długu. Podręcznik podzielono na dziesięć rozdziałów, które dotyczą następujących aspektów problematyki finansów JST: istoty i zadań JST, gospodarki finansowej JST, gospodarki budżetowej i budżetu JST (dochodów, wydatków, wyniku budżetu) i długu JST, a także zarządzania, polityki, strategii, kontroli i audytu w sferze działalności finansowej JST. Rozdział 1 poświęcony został omówieniu istoty i cech samorządu terytorialnego oraz jego ustroju z uwzględnieniem zmian jakie zaszły w tym zakresie od 1990 r. Zwrócono również uwagę na istotę poszczególnych JST, tj. gmin, powiatów i województw 11
Wstęp w trójszczeblowym modelu samorządu terytorialnego z omówieniem zakresu kompetencji ich organów władzy. Ponadto poddano analizie funkcje samorządu terytorialnego w aspekcie zakresu samodzielności JST. W rozdziale 2 przedstawiono znaczenie podstawowych terminów, takich jak finanse JST, samorządowa gospodarka finansowa, system finansowy JST i samodzielność finansowa JST. Poddano analizie zakres finansów samorządu terytorialnego w krajach Unii Europejskiej oraz zbadano stopień samodzielności finansowej JST. Zwrócono także uwagę na związki finansów samorządu terytorialnego z finansami na szczeblu centralnym. Rozdział 3 poświęcono problematyce budżetu JST, określono jego pojęcie, cechy i funkcje, a także scharakteryzowano podstawowe typy budżetu samorządowego, tj. budżet tradycyjny, zadaniowy, celów i efektów. Następnie skupiono się na problematyce samorządowej gospodarki budżetowej, stanowiącej rdzeń samorządowej gospodarki finansowej, oraz na problematyce systemu budżetowego na szczeblu samorządu terytorialnego, będącego integralną częścią systemu finansów publicznych. W związku z tym omówiono zasady samorządowej gospodarki budżetowej oraz formy organizacyjno- -prawne jej prowadzenia. W rozdziale 4 scharakteryzowano poszczególne etapy procedury budżetowej (tzw. cyklu budżetowego) na szczeblu JST, tj. proces planowania, uchwalania, wykonywania i kontroli wykonania budżetu JST. Rozdziały 5 7 zostały poświęcone poszczególnym elementom struktury budżetu JST, tj. dochodom i wydatkom budżetu JST oraz bezzwrotnym środkom zagranicznym oddanym do dyspozycji JST. Następnie w rozdziale 8 omówiono problematykę wyniku budżetu JST oraz długu JST z uwzględnieniem przyczyn i skutków występowania deficytu budżetu JST i długu JST w kontekście sytuacji finansowej i samodzielności finansowej JST. Z kolei w rozdziale 9 scharakteryzowano instrumenty zaciągania długu wykorzystywane przez JST z określeniem kryteriów ich wyboru przez władze samorządowe. Rozważania w zakresie finansów jednostek samorządu terytorialnego zamyka problematyka zawarta w rozdziale 10, tj. zarządzania finansami, polityki finansowej, strategii finansowej, kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego jako procesów służących racjonalizacji finansów JST. Książka jest kierowana do studentów i pracowników naukowo-dydaktycznych uczelni wyższych wydziałów ekonomicznych, prawa i administracji, jak i do szerokiego grona praktyków samorządowych i innych osób zainteresowanych problematyką finansów jednostek samorządu terytorialnego. 12
1.1. Pozycja ustrojowa i specyfika samorządu terytorialnego Rozdział 1 Istota jednostek samorządu terytorialnego 1.1. Pozycja ustrojowa i specyfika samorządu terytorialnego Ustrój samorządu terytorialnego zależy od uwarunkowań społecznych i gospodarczych w danym kraju. Wraz z rozbudową funkcji ekonomicznych i socjalnych państwa wzrastała rola samorządu terytorialnego w realizowaniu tych funkcji i samorząd terytorialny stał się podmiotem władzy powołanym do wykonywania funkcji państwa 1. Podział zadań państwa między władze centralne i samorządowe związany jest z procesem decentralizacji i demokratyzacji oraz z ekonomiczną koniecznością wykonywania zadań publicznych przez szczebel władzy, który robi to najefektywniej z punktu widzenia poniesionych kosztów oraz poziomu zaspokojenia potrzeb społecznych obywateli. O podziale zadań i urządzeń państwowych między różne szczeble władzy i administracji publicznej decydują: ekonomiczne granice decentralizacji (wyznaczone przez zasady gospodarki i gospodarności); możliwość ustalenia lokalnego/regionalnego rynku zbytu (zasięgu zaspokajania potrzeb społecznych); oparcie działalności na lokalnych zasobach czynników wytwórczych 2. Reaktywowanie samorządu terytorialnego w 1990 r., będące efektem procesu decentralizacji, było w Polsce jednym z niezbędnych warunków realizacji transformacji gospodarki w kierunku jej urynkowienia. Decentralizacja wiąże się z przeniesieniem części uprawnień władzy centralnej na organy niższych szczebli. Istota decentralizacji polega więc na wyposażaniu organów szczebla niższego w określoną sferę samodzielności, przy równoczesnym ograniczaniu dopuszczalności ingerowania przez organy szczebla wyższego w dziedzinę działalności uprzednio przekazanej 3. W polskich rozwiązaniach systemowych decentralizacja oznacza wykonywanie zadań publicznych przez administrację samorządową w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (czasem również z określonym skutkiem dla administracji rządowej, dotyczy zadań zleconych JST przez administrację rządową) 4. Decentralizacja administracji publicznej stała się więc jednym z istotnych elementów budowy mechanizmu wolnorynkowego (rozwój samorządności 1 Por. E. Denek, J. Sobiech, J. Wolniak, Finanse publiczne, Warszawa 2001, s. 155 157. 2 Por. H. Sochacka-Krysiak, Równoważenie budżetów terenowych, Warszawa 1989, s. 7. 3 Por. Z. Pirożyński, H. Sochacka-Krysiak, Budżet państwa, Warszawa 1970, s. 48, 55. 4 Por. A. Wągrodzka, Federalizm fiskalny, decentralizacja i mechanizm subwencjonowania, Sam. Teryt. 2011, nr 1 2, s. 32. 13
Rozdział 1. Istota jednostek samorządu terytorialnego mobilizuje aktywność społeczną na poziomie lokalnym/regionalnym oraz włącza ludzi w proces demokratyczny w sposób trwały. Można wymienić kilka sfer decentralizacji w państwie, tj. decentralizację: a) władzy publicznej (władze centralne i samorządowe), b) administracji publicznej (administracja rządowa i samorządowa), c) zadań publicznych (zadania o zasięgu ogólnokrajowym, regionalnym, lokalnym), d) podmiotów publicznych i ich kompetencji do wykonywania zadań publicznych (podmioty podsektora rządowego i podsektora samorządowego systemu finansów publicznych 5 ), e) majątku publicznego (majątek Skarbu Państwa, majątek jednostek samorządu terytorialnego mienie gminy, powiatu, województwa samorządowego), f) finansów publicznych na szczeblu centralnym i samorządu terytorialnego decentralizacja: systemu budżetowego (budżet państwa i budżety samorządowe, formy państwowej i samorządowej gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, uprawnienia do kształtowania procesów procedury budżetowej); dochodów publicznych i władztwa dochodowego, systemu podatkowego i władztwa podatkowego; wydatków publicznych i władztwa wydatkowego; kompetencji w zakresie określania poziomu deficytu budżetowego i wyboru instrumentów zwrotnego finansowania oraz ograniczenia poziomu zaciągania długu i kosztów obsługi długu. Zdecentralizowany system administracji publicznej oferuje większy wybór w zakresie ilości i jakości dóbr publicznych (zróżnicowanie podaży zgodnie z preferencjami lokalnymi/regionalnymi). Decyzje dotyczące wydatków publicznych mogą być dokonywane bardziej racjonalnie przez władze samorządowe niż przez władze centralne. Z jednej strony zmniejszenie dystansu między władzą a wyborcami powinno prowadzić do lepszego rozpoznania przez władze samorządowe potrzeb społeczności samorządowych i szybszego reagowania na ich oczekiwania, umożliwiając jednocześnie wyborcom kontrolę i ocenę postępów władz samorządowych w realizowaniu programów wyborczych. To z kolei powinno przyczyniać się do większej odpowiedzialności władz samorządowych i wzrostu efektywności podejmowanych przez nie działań. Decentralizacja władzy stymuluje też konkurencję między poszczególnymi JST, co wpływa na podniesienie poziomu efektywności ich działania. Jednak decentralizacja może też prowadzić do trudności związanych z koordynacją realizacji poszczególnych celów strategicznych państwa oraz do rozproszenia odpowiedzialności pomiędzy różne szczeble władzy publicznej 6. Ponadto decentralizacja pozwala na opracowanie polityk lokalnych/regionalnych w zakresie np. walki z bezrobociem, oświaty, gospodarki komunalnej, kultury, sportu, turystyki oraz na racjonalne określenie funkcji administracji publicznej oraz sprzyja stabilności politycznej 7. Sedno procesu decentralizacji nie zawiera się jedynie w wyposażeniu samorządu terytorialnego w określone zasoby i atrybuty władzy, ale również w sposobie działania władzy centralnej. Władze centralne poprzez regulacje prawne oraz kształtowanie wa- 14 5 W art. 9 u.f.p. określone zostały podmioty sektora finansów publicznych. 6 Por. B. Karbownik, G. Kula, Efektywność sektora publicznego na poziomie samorządu lokalnego, Warszawa 2009, s. 8. 7 Zob. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2001, s. 16 20.
1.1. Pozycja ustrojowa i specyfika samorządu terytorialnego runków ekonomicznych i politycznych w kraju kreują model samorządu terytorialnego, a tym samym stosunki wzajemne rząd-samorząd terytorialny w państwie prawa kształtowane są przede wszystkim przez prawo konstytucyjne i ustawy. W celu stworzenia stabilnych warunków działania samorządu terytorialnego w Konstytucji RP 8 zawarte są uregulowania dotyczące ustroju samorządu terytorialnego i podstaw prowadzenia samorządowej gospodarki finansowej. Ustawa zasadnicza zawiera określenie zasad i kryteriów rozdziału kompetencji między administrację rządową i samorządową oraz ustroju wewnętrznego samorządu terytorialnego, a także zakresu nadzoru nad samorządem terytorialnym. Konstytucja RP reguluje również zagadnienia źródeł dochodów JST, lokalnego władztwa podatkowego i gwarancji dla poziomu dochodów otrzymywanych przez JST z budżetu państwa 9. Zgodnie z zasadą pomocniczości (subsydiarności) 10 zawartą we wstępie do Konstytucji RP administracja samorządowa nie ma uprawnień władzy ustawodawczej. Uchwały podejmowane przez organy gmin, powiatów i województw samorządowych muszą być zgodne z Konstytucją RP i ustawami, a ponadto nad zgodnością prawa stanowionego przez organy samorządowe czuwają również organy nadzoru. Istotę samorządu terytorialnego określa jego podmiot i przedmiot oraz sposób wykonywania przezeń zadań publicznych. Podmiotem samorządu terytorialnego jest społeczność zamieszkała na określonym obszarze, zorganizowana w terytorialny związek samorządowy (wspólnota samorządowa) powołany przez państwo w celu realizacji jego zadań (zgodnie z zasadą decentralizacji), a przedmiotem samorządu terytorialnego jest wykonywanie zadań publicznych przez samorząd terytorialny jako zdecentralizowaną formę administracji publicznej 11. Samorząd terytorialny jest zdecentralizowanym związkiem publicznoprawnym powołanym do wykonywania określonych zadań administracji publicznej. Powyższe podejście do pojęcia samorządu terytorialnego wynika z jego istoty prawnej. Z punktu widzenia materialnego nie ma w zasadzie różnicy między administracją rządową a samorządową, gdyż są one częściami składowymi administracji funkcjonującej na terytorium całego państwa (administracji państwowej, publicznej). Różnice między administracją rządową a samorządową mają charakter formalny (organizacyjny). Funkcje i zadania samorządu terytorialnego zależą od zadań i funkcji państwa oraz ich podziału między władzę centralną a samorząd terytorialny 12. A zatem, dobra publiczne mające charakter krajowy (np. zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego, wymiar sprawiedliwości, nauka) dostarczane są przez władze centralne, natomiast w dobra publiczne o charakterze lokalnym i regionalnym (korzyści z tych dóbr mają ograniczony zasięg 8 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). 9 Zob. E.J. Nowacka, Samorząd terytorialny w administracji publicznej, Warszawa 1997, s. 21 24. 10 Zasada pomocniczości to jedna z zasad organizacji współczesnych państw, która polega na takim podziale zadań pomiędzy różne podmioty, aby państwo jako całość wykonywało tylko te zadania, które nie mogą być realizowane przez samych obywateli, ich wspólnoty czy też rozmaite organizacje. A zatem, władza powinna mieć znaczenie pomocnicze, wspierające w stosunku do działań jednostek, które ją ustanowiły tyle władzy, na ile to konieczne, tyle wolności, na ile to możliwe oraz tyle państwa, na ile to konieczne, tyle społeczeństwa, na ile to możliwe ; por. Z. Ofiarski, M. Mokrzyc, B. Rutkowski, Reforma samorządu terytorialnego, t. 1, Zagadnienia administracyjnoprawne, Szczecin Zielona Góra 1998, s. 17. 11 Por. K. Byjoch, J. Sulimierski, J.P. Tarno, Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa, Warszawa 2000, s. 15 16. 12 Por. M. Kotulski, Pojęcie i istota samorządu terytorialnego, Sam. Teryt. 2000, nr 1 2, s. 85 86. 15
Rozdział 1. Istota jednostek samorządu terytorialnego geograficzny i różny jest ich poziom) zaopatrują swych mieszkańców władze lokalne i regionalne (np. drogi, komunikacja, oświata, imprezy kulturalne i sportowe). Pozycja ustrojowo-prawna i ekonomiczna organów samorządu terytorialnego w Polsce jest wynikiem historycznego rozwoju tych instytucji i specyfiki ich funkcjonowania, a także przeobrażeń politycznych oraz społeczno-gospodarczych 13. W latach 1990 1998 funkcjonował w Polsce jednoszczeblowy model samorządu terytorialnego, gdyż gmina (wiejska, miejska, miejsko-wiejska) była podstawowym, a jednocześnie jedynym szczeblem tego samorządu. W latach 1994 1995 realizowany był tzw. program pilotażowy, który miał na celu dalszą decentralizację administracji publicznej. W ramach tego programu 46 dużych miast liczących ponad 100 tys. mieszkańców (wyjątkiem był np. Sopot, który liczył ponad 45 tys. mieszkańców) dobrowolnie, na skutek porozumienia przejęło określone zadania od administracji rządowej na zasadzie zlecenia. Wraz z zadaniami nieodpłatnie przekazano gminom mienie niezbędne do wykonania tych zadań, natomiast wykonujące zadania jednostki i zakłady budżetowe stały się z dniem 1 stycznia 1994 r. komunalnymi jednostkami administracyjnymi. Administracja rządowa przekazywała w formie dotacji celowych środki finansowe na realizację tzw. zadań pilotażowych. Niestety miasta nie miały żadnego wpływu na wysokość otrzymywanych środków i w praktyce poziom dotacji był zbyt niski w stosunku do potrzeb, w związku z czym miasta musiały dopłacać do realizowanych zadań pilotażowych (mających charakter zadań zleconych fakultatywnych). Sytuacja taka spowodowała wycofanie się kilku miast z programu. Program pilotażowy był pewnego rodzaju eksperymentem przed wprowadzeniem powiatów (plany utworzenia powiatów i zmiany podziału terytorialnego państwa przedstawił w 1993 r. rząd H. Suchockiej). Do zadań pilotażowych należały np. zadania w dziedzinie: oświaty i wychowania prowadzenie szkół ponadpodstawowych, przedszkoli i szkół specjalnych, organizowanie opieki w rodzinach zastępczych, dotowanie niepublicznych szkół ponadpodstawowych, ochrony zdrowia zadania związane z prowadzeniem publicznych zakładów opieki zdrowotnej finansowanych przez wojewodów, tj. przychodni lekarskich, pogotowia ratunkowego, kolumn transportu sanitarnego, niektórych szpitali, opieki społecznej prowadzenie domów pomocy społecznej i ośrodków opiekuńczych, kultury i sztuki muzea, teatry operetki wpisane do rejestrów prowadzonych przez wojewodów, ochrony przeciwpożarowej kontrola przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, drogownictwa zadania w zakresie wykonywania uprawnień zarządcy dróg krajowych i wojewódzkich oraz finansowania budowy, modernizacji i utrzymania dróg krajowych, wojewódzkich w granicach administracyjnych miast, szeroko rozumianych spraw administracyjnych zadania związane np. z zatwierdzaniem planów realizacyjnych, ustanawianiem stref ochronnych, wydawaniem pozwoleń na budowę, przeprowadzaniem scalania gruntów, dokonywaniem rejestracji pojazdów, wydawaniem uprawnień do kierowania pojazdami. Pomimo niepowodzenia programu pilotażowego dalsza decentralizacja administracji publicznej miała miejsce w latach 1996 1998. Tym razem zadania przekazane dużym miastom zostały określone w akcie rangi ustawowej (a nie tak jak w przypadku programu pilotażowego w formie rozporządzenia Rady Ministrów) i miały charakter zadań własnych 16 13 Por. M. Kosek-Wojnar, K. Surówka, Podstawy finansów samorządu terytorialnego, Warszawa 2007, s. 147 152.
1.1. Pozycja ustrojowa i specyfika samorządu terytorialnego obowiązkowych (a nie jak w programie pilotażowym zadań zleconych fakultatywnych). W ramach ustawy miasta w niej wymienione (46) jako zadania własne przejęły: domy pomocy społecznej i ośrodki opiekuńcze, licea ogólnokształcące, szkoły zawodowe, szkoły artystyczne, szkoły medyczne, szpitale, przychodnie rejonowe, przychodnie i jednostki specjalistyczne, przychodnie przyzakładowe, ośrodki zdrowia, placówki przemysłowej służby zdrowia, inne placówki służby zdrowia, placówki kultury, zarząd drogami krajowymi i wojewódzkimi w granicach miast. Źródłem finansowania powyższych zadań był dodatkowy udział tych miast we w wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych. Obok zadań własnych duże miasta na mocy tzw. ustawy miejskiej (zwanej też ustawą o dużych miastach) zobowiązane zostały do finansowania zadań zleconych z zakresu: administracji rządowej realizowanych przez rejonowe organy administracji rządowej, organizacji ruchu drogowego, budowy i modernizacji dróg realizowanych przez Ministerstwo Transportu i Gospodarki Morskiej, ochrony dóbr kultury realizowanych przez wojewódzkich konserwatorów zabytków, inspekcji sanitarnej realizowanych przez państwowych terenowych inspektorów sanitarnych, ochrony przeciwpożarowej należącej do państwowej straży pożarnej. Zgodnie z ustawą miejską zadania przejmowane przez duże miasta mogły być także w całości przekazane do realizacji miejskim strefom usług publicznych 14. Strefy działały na zasadach związku komunalnego posiadającego osobowość prawną, jednak związki komunalne (związki międzygminne) przejmowały część zadań i kompetencji od gmin, a strefy od administracji rządowej; inna też była podstawa prawna ich funkcjonowania (w przypadku związków ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.). Strefy były też traktowane jako krok w kierunku tworzenia obecnego powiatu ziemskiego. Zadania przekazane strefom miały w całości charakter zadań zleconych, a więc były finansowane dotacjami celowymi z budżetu państwa. Ponadto strefy mogły otrzymywać dobrowolne świadczenia gmin i innych podmiotów oraz inne wpływy należne strefie. Jednak dotacje były głównym źródłem finansowania zadań strefy i tak jak w przypadku programu pilotażowego brakowało mechanizmów umożliwiających negocjacje z administracją rządową poziomu planowanych w budżecie państwa dotacji. Stąd też w związku z niedoszacowaniem środków na realizację zadań narastały długi stref. Zdobyte doświadczenia zostały wykorzystane przy powołaniu do życia miast na prawach powiatu w wyniku realizacji drugiego etapu reformy samorządowej. Z dniem 1 stycznia 1999 r. wprowadzono nowe szczeble samorządu terytorialnego obok już funkcjonującego samorządu gminnego, tj. samorząd powiatowy i samorząd województwa. Tym samym zmienił się model samorządu terytorialnego z jednoszczeblowego na trójszczeblowy. Zmieniono także podział terytorialny kraju 15 i zasadniczymi jednostkami tego podziału stały się gminy, powiaty i województwa 16. 14 Na mocy ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. Nr 141, poz. 692 z późn. zm.). Ustawa ta straciła moc z dniem 31 grudnia 1998 r. 15 Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603 z późn. zm.). 16 Na koniec 2009 r. było w Polsce 2974 JST, z tego 2414 gmin, 65 miast na prawach powiatu, 314 powiatów, 16 województw, 165 związków komunalnych; por. Sprawozdanie z działalności regionalnych izb obrachunkowych i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2010 roku, Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych, Warszawa 2011, s. 128, protokół dostępu: http://www.rio.gov.pl/html/sprawozdania_rio/2010/pdf/sprawozdanie_za_2010.pdf. 17
Rozdział 1. Istota jednostek samorządu terytorialnego Przeprowadzenie drugiego etapu reformy samorządowej było wsparte gwarancjami konstytucyjnymi funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce zasadami: unitarności państwa, decentralizacji władzy publicznej, pomocniczości, przysługiwania samorządowi istotnej części zadań publicznych, domniemania kompetencji samorządu terytorialnego. Cele reformy samorządowej były następujące 17 : decentralizacja zarządzania sprawami publicznymi, rozbudowa mechanizmów społeczeństwa obywatelskiego, demokracji i społecznej kontroli działania administracji, zwiększenie efektywności działania instytucji świadczących usługi publiczne (np. w zakresie oświaty, ochrony zdrowia, opieki społecznej) w skali ogólnokrajowej, regionalnej i lokalnej, wzrost racjonalności wydatków publicznych i zwiększenie szczelności przebudowanego systemu finansów publicznych (położenie nacisku na przestrzeganie dyscypliny finansów publicznych i na ograniczenie poziomu zadłużania się), decentralizacja systemu finansów publicznych, w tym przede wszystkim systemu budżetowego, przez możliwość prowadzenia samodzielnej gospodarki finansowej przez gminy, powiaty, województwa, w tym przede wszystkim gospodarki budżetowej, której podstawą jest odpowiednio budżet gminy, budżet powiatu, budżet województwa, uporządkowanie systemu kompetencyjnego administracji publicznej oraz poprawa przepływu informacji między podmiotami sektora finansów publicznych zarówno tych na szczeblu samorządowym jak i na szczeblu centralnym, wykreowanie instrumentów prowadzenia polityki regionalnej, usprawnienie mechanizmów funkcjonowania rządu, w tym modernizacja rządowej administracji centralnej i terenowej, stworzenie możliwości stopniowego awansu elit politycznych rozpoczynając od stopnia podstawowego, np. władze gminne, poprzez władze powiatowe i władze wojewódzkie, a na władzach centralnych kończąc, przystosowanie podziału terytorialnego kraju do standardów Unii Europejskiej (podział na najmniejsze, średnie i duże jednostki zasadniczego podziału terytorialnego kraju ma znaczenie dla rozwijania współpracy między krajowymi i zagranicznymi JST). 1.2. Model samorządu terytorialnego Samorząd terytorialny w modelu trójszczeblowym jest obligatoryjnym związkiem mieszkańców gmin, powiatów i województw utworzonym dla realizowania zadań o charakterze lokalnym przez gminy i powiaty oraz zadań o charakterze regionalnym przez województwa, w celu zapewnienia rozwoju danego terenu i zaspokojenia potrzeb zbiorowych (z zakresu użyteczności publicznej) ludności na tym terenie 18. 17 Por. Państwo sprawne, przyjazne, bezpieczne. Program decentralizacji funkcji państwa i rozwoju samorządu terytorialnego, Sam. Teryt. 1997, nr 7, s. 7 9. 18 M. Jastrzębska, Nowy model samorządu terytorialnego. Istota, zadania, autonomia, władze, jednostki organizacyjne, finanse, nadzór, Sam. Teryt. 1999, nr 1 2, s. 14. 18
1.2. Model samorządu terytorialnego Z przytoczonej definicji wynikają następujące cechy samorządu terytorialnego: korporacyjny (zrzeszeniowy) charakter samorządu terytorialnego polega na zabezpieczeniu określonym grupom społecznym i wyłonionym przez nie organom prawa do zarządzania swoimi sprawami (zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi) 19, obligatoryjny udział w wykonywaniu samorządu terytorialnego oznacza, że osoba fizyczna staje się członkiem samorządu terytorialnego z mocy ustawy, a nie na podstawie własnego aktu woli 20, wykonywanie przez samorząd terytorialny i jego organy zadań z zakresu administracji publicznej, zdecentralizowana struktura samorządu terytorialnego oznacza, że nadzór nad jego działalnością jest możliwy jedynie w formach określonych ustawą i nie naruszających zakresu przyznanej mu prawem samodzielności w działaniu 21. Gmina, powiat, województwo, jako jednostki samorządu terytorialnego, stanowią szczególnego rodzaju system społeczno-gospodarczy (tzw. terytorialną korporację samorządową; korporację prawa publicznego), na który składają się następujące elementy: obszar, który zajmuje gmina, powiat, województwo, mieszkańcy tworzący wspólnotę samorządową (w gminie i w powiecie lokalną, a w województwie regionalną), władza, wybieralne demokratycznie organy gminy, powiatu i województwa, jednostki organizacyjne gminy, powiatu, województwa. Poszczególne JST powstają z mocy prawa, przy czym w modelu trójszczeblowym gmina jest szczeblem podstawowym, powiat szczeblem pośrednim, a województwo szczeblem najwyższym. Powiat i województwo samorządowe odgrywają rolę pomocniczą w sprawnym funkcjonowaniu systemu samorządu terytorialnego, a rolę podstawową odgrywa gmina. Podział taki został dokonany z uwagi na zakres zadań, jaki mają do wykonania JST, nie zaś ze względu na zakres podległości. Tak więc powiat czy województwo nie jest jednostką nadrzędną w stosunku do gminy, jak również województwo nie jest jednostką nadrzędną w stosunku do powiatu. Rozgraniczenie zadań gminy, powiatu i województwa sprawia, że wspólnoty te działają niezależnie od siebie, co nie oznacza, że nie mogą ze sobą współpracować, tworząc różnego rodzaju porozumienia o wzajemnym powierzaniu sobie określonych zadań publicznych, czy też związki dla wspólnego wykonywania zadań (związki międzygminne, związki powiatów). Każdy mieszkaniec Polski jest jednocześnie członkiem trzech wspólnot samorządowych, tj. gminy, powiatu i województwa, i nie może odmówić przynależności do terytorialnego związku samorządowego (zamieszkanie jest w zasadzie jedynym kryterium przesądzającym o przynależności do terytorialnej wspólnoty samorządowej), a organy gminy, powiatu czy województwa nie mogą go wykluczyć, przy czym może on być aktywnym albo biernym członkiem społeczności samorządowej. 19 Zgodnie z uregulowaniami ustaw samorządowych najwyższą władzą w gminie i w powiecie jest ogół mieszkańców, który sprawuje władzę bezpośrednio poprzez wybory/referendum oraz za pośrednictwem organów samorządowych. Podobne rozwiązanie przyjęto w województwie samorządowym, z tym że w tej JST występuje dualizm władzy (organy samorządu województwa i organy administracji rządowej). 20 Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową art. 1 ust. 1 u.s.g. Mieszkańcy powiatu tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową art. 1 ust. 1 u.s.p. Mieszkańcy województwa tworzą z mocy prawa regionalną wspólnotę samorządową art. 1 ust. 1 u.s.w. 21 Por. Z. Leoński, Ustrój i zadania samorządu terytorialnego w Polsce, Poznań 1994, s. 8. 19
Rozdział 1. Istota jednostek samorządu terytorialnego Na szczeblu gminy wykonywanie zadań publicznych powierzono radzie gminy oraz wójtowi, burmistrzowi i prezydentowi miasta. Na szczeblu powiatu zadania publiczne wykonuje rada powiatu i zarząd powiatu oraz terenowe organy administracji rządowej o kompetencji szczególnej. W województwie występuje dualizm władzy, gdyż obok organów samorządu województwa, tj. sejmiku województwa i zarządu województwa występują też organy administracji rządowej (terenowe organy administracji rządowej), która dzieli się na administrację zespoloną (na czele z wojewodą) i administrację niezespoloną. Administrację zespoloną tworzy wojewoda oraz działający pod jego zwierzchnictwem kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży, a także wicewojewodowie, dyrektor generalny urzędu wojewódzkiego oraz dyrektorzy wydziałów urzędu wojewódzkiego, wykonujący zadania wojewody z upoważnienia ustawowego albo we własnym imieniu. Zespolenie kompetencyjne oznacza, że wykonywanie zadań i kompetencji następuje w zasadzie przez samego wojewodę albo w jego imieniu z upoważnienia ustawowego przez wojewódzkich komendantów, inspektorów lub inne osoby ustawowo określone. Administracja niezespolona to organy administracji rządowej działające niezależnie od wojewody, podporządkowane naczelnym lub centralnym organom administracji rządowej (np. administracja skarbowa, wojskowa, górnicza, miernicza, celna, morska, statystyczna, leśna); może być tworzona w drodze ustawy tylko wówczas, gdy jest to uzasadnione ogólnopaństwowym charakterem wykonywanych zadań lub terytorialnym zasięgiem (zadania wykraczają poza obszar jednego województwa). Wojewodę powołuje prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej i nadzoruje jego działalność według zgodności jego działań z prawem, polityką rządu oraz kryterium rzetelności i gospodarności. Wojewoda jest zobowiązany do składania premierowi sprawozdań z działalności według określonych przez premiera zasad. Zgodnie z uregulowaniami ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (art. 3 ust. 1 i 2 u.w.a.r.) wojewoda jest: przedstawicielem Rady Ministrów w województwie do kompetencji wojewody należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie nie zastrzeżone na rzecz innych organów tej administracji, zwierzchnikiem zespolonej administracji rządowej w województwie wojewoda kieruje działaniami tej administracji, zapewnia warunki do jej skutecznego działania i ponosi odpowiedzialność za jej działania, koordynatorem działań administracji niezespolonej w województwie wojewoda ma wpływ na obsadę organów terenowych tej administracji, uzgadnia projekty aktów prawa miejscowego stanowionych przez te organy, rozpatruje ich roczne sprawozdania informacyjne (bieżące wyjaśnienia), organem nadzoru nad działalnością JST i ich związków kontroluje pod względem legalności, gospodarności i rzetelności wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej, organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wojewoda rozpatruje odwołania od decyzji organów pierwszej instancji w sprawach z zakresu administracji rządowej, 20
1.2. Model samorządu terytorialnego reprezentantem Skarbu Państwa wojewoda reprezentuje Skarb Państwa w odniesieniu do mienia powierzonego mu w celu wykonywania zadań, wykonuje bieżące uprawnienia wynikające z reprezentowania Skarbu Państwa oraz uprawnienia i obowiązki organu założycielskiego wobec przedsiębiorstw państwowych (do czasu przekazania tej funkcji Ministrowi Skarbu Państwa). W strukturze organizacyjnej JST podstawową rolę odgrywa organ stanowiący i kontrolny JST, tj. w gminie rada gminy, w powiecie rada powiatu i w województwie sejmik województwa. Skład rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa ustalany jest w wyniku wyborów samorządowych (radni są reprezentantami mieszkańców odpowiednio gminy, powiatu i województwa). Organ stanowiący JST obraduje na sesjach zwoływanych przede wszystkim przez jego przewodniczącego. Do podstawowych kompetencji organu stanowiącego JST można zaliczyć: 1) stanowienie aktów prawa miejscowego, w tym statutu: gminy, powiatu, województwa; 2) ustalanie wynagrodzenia wójta, burmistrza, prezydenta miasta w gminie, starosty w powiecie i marszałka województwa w województwie; 3) powoływanie i odwoływanie komisji rewizyjnej i innych komisji stałych i doraźnych organu stanowiącego JST, skarbnika JST; w przypadku powiatu i województwa powoływanie i odwoływanie odpowiednio zarządu powiatu, zarządu województwa; 4) określenie zasad organizacji i funkcjonowania urzędu JST: w gminie urzędu gminy / urzędu miasta, w powiecie starostwa powiatowego, w województwie urzędu marszałkowskiego; 5) uchwalanie budżetu oraz wieloletniej prognozy finansowej odpowiednio gminy, powiatu, województwa; 6) rozpatrywanie sprawozdań z wykonania budżetu odpowiednio gminy, powiatu, województwa; 7) udzielenie lub nieudzielenie absolutorium organowi wykonawczemu JST z tytułu wykonania budżetu odpowiednio gminy, powiatu, województwa; 8) uchwalanie stawek, ulg i zwolnień w podatkach i opłatach lokalnych; 9) podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych dotyczących: zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, emisji obligacji i określenia zasad ich zbywania, nabywania i wykupu, zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów, określenia maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez organ wykonawczy JST w roku budżetowym, realizacji inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustaloną corocznie przez organ stanowiący JST, tworzenia i przystępowania do związków, stowarzyszeń, fundacji i spółdzielni oraz ich rozwiązywania lub występowania z nich, przystępowania do spółek i tworzenia spółek prawa handlowego oraz rozwiązywania i występowania ze spółek, zasad wnoszenia, cofania i zbywana udziałów oraz akcji przez organ wykonawczy JST, zasad tworzenia, przekształcania, likwidacji, wyposażania w majątek jednostek organizacyjnych JST, 21
Rozdział 1. Istota jednostek samorządu terytorialnego zasad określenia wysokości sumy, do której organ wykonawczy JST może samodzielnie zaciągać zobowiązania, zasad współdziałania z innymi JST, jeżeli jest to związane z koniecznością wydzielenia majątku; 10) podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji organu stanowiącego JST. Ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o samorządzie powiatowym i ustawa o samorządzie województwa przewiduje możliwość utworzenia komisji stałych i doraźnych organu stanowiącego JST w celu zmniejszenia jego obciążenia pracą oraz lepszego zapoznania się przez radnych z zagadnieniami, które będą przedmiotem prac organu stanowiącego JST. W tym też celu powołuje się, np. komisję budżetową, która pracuje nad projektem budżetu JST i nad odpowiednią uchwałą przyjmującą budżet oraz inne komisje stałe i doraźne organu stanowiącego JST (np. komisja oświaty, komisja kultury, komisja bezpieczeństwa, komisja gospodarki komunalnej, komisja polityki gospodarczej). W celu kontroli działalności organu wykonawczego JST oraz jednostek organizacyjnych JST organ stanowiący JST powołuje komisję rewizyjną. W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni z wyjątkiem radnych pełniących funkcje przewodniczącego i wiceprzewodniczącego organu stanowiącego JST oraz radnych będących członkami organu wykonawczego JST. Komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu i występuje z wnioskiem do organu stanowiącego JST w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu JST. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez RIO. Komisja rewizyjna wykonuje też inne zadania zlecone przez organ stanowiący JST w zakresie kontroli. Uprawnienie to nie narusza kompetencji innych komisji powoływanych przez organ stanowiący JST. Organ wykonawczy JST (zarząd JST) spełnia ważną funkcję w zarządzaniu JST. W gminie organem wykonawczym od listopada 2002 r. jest wójt, burmistrz, prezydent miasta wybierany przez mieszkańców w wyborach samorządowych (w latach 1990 2002 funkcjonował zarząd gminy na czele z wójtem w gminie wiejskiej, burmistrzem lub prezydentem miasta w gminie miejskiej). W wyniku nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym znacznemu wzmocnieniu uległa pozycja wójta, burmistrza, prezydenta miasta wobec rady gminy / rady miasta, gdyż może on być odwołany tylko w drodze referendum lub przez prezesa Rady Ministrów na wniosek wojewody, jeżeli permanentnie narusza przepisy Konstytucji RP lub ustaw i nie zaprzestał dokonywania takich naruszeń mimo wezwań wojewody. Stąd też praktycznie może dojść do osłabienia funkcji kontrolnych rady i koncentracji władzy oraz zarządu majątkiem w rękach wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Wójt, burmistrz, prezydent miasta jest kierownikiem odpowiednio urzędu gminy / urzędu miasta i powierzono mu nadanie w formie zarządzenia regulaminu organizacyjnego urzędu gminy / urzędu miasta. W powiecie i województwie funkcje organu wykonawczego wykonuje zarząd, w skład którego wchodzi przewodniczący, jego zastępcy oraz pozostali członkowie. Przewodniczącym zarządu powiatu jest starosta, a zarządu województwa marszałek województwa. Przewodniczący zarządu powiatu jest jednocześnie kierownikiem jednostki pomocniczej, przez którą zarząd wykonuje swoje zadania, tj. starostwa powiatowego, a przewodniczący zarządu województwa urzędu marszałkowskiego. 22
1.2. Model samorządu terytorialnego Do podstawowych funkcji organu wykonawczego JST można zaliczyć: 1) przygotowywanie projektów uchwał organu stanowiącego JST; 2) wykonywanie uchwał organu stanowiącego JST; 3) gospodarowanie mieniem odpowiednio gminnym, powiatowym, wojewódzkim oraz przekazywanie informacji o stanie tego mienia organowi stanowiącemu JST; 4) przygotowanie projektu budżetu oraz sprawozdania z wykonania budżetu JST; 5) wykonywanie budżetu JST; 6) zgłaszanie wniosków zmian w budżecie JST w trakcie roku budżetowego; 7) dokonywanie zmian w budżecie JST i dysponowanie rezerwami budżetowymi z upoważnienia organu stanowiącego JST; 8) zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych JST. Wójt, burmistrz, prezydent miasta oraz przewodniczący zarządu powiatu i zarządu województwa spełnia następujące podstawowe funkcje: 1) organizuje bieżącą działalność odpowiednio gminy, powiatu, województwa; 2) organizuje proces realizacji uchwał podejmowanych przez organ stanowiący JST; 3) organizuje pracę administracji; w przypadku powiatu i województwa przewodniczący zarządu organizuje też pracę zarządu; 4) reprezentuje JST wobec osób i instytucji z zewnętrz; 5) podejmuje czynności należące do kompetencji organu wykonawczego JST w sprawach niecierpiących zwłoki, związanych z bezpośrednim zagrożeniem interesu publicznego; 6) wydaje decyzje administracyjne jako organ w postępowaniu administracyjnym lub może upoważnić swoich zastępców albo innych pracowników odpowiednio urzędu gminy, urzędu miasta, starostwa powiatowego, urzędu marszałkowskiego, a także kierowników jednostek organizacyjnych gminy, powiatu, województwa, powiatowych służb, inspekcji i straży, do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu. Aparatem pomocniczym służącym realizacji zadań jest: dla wójta, burmistrza, prezydenta miasta urząd gminy i gminne jednostki organizacyjne, dla zarządu powiatu powiatowa administracja zespolona (pod kierownictwem starosty), składająca się ze starostwa powiatowego, kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży oraz innych powiatowych jednostek organizacyjnych, dla zarządu województwa urząd marszałkowski i wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne lub wojewódzkie osoby prawne. Pracowników urzędu można podzielić na tych, którzy wykonują bezpośrednio usługi na rzecz mieszkańców (np. w zakresie oświaty i wychowania, kultury i rekreacji, ochrony środowiska, komunikacji, bezpieczeństwa, pomocy społecznej, mieszkalnictwa, ochrony zdrowia) oraz na tych, którzy wykonują wewnętrzne prace w urzędzie (np. sekretariat, kadry, finanse, służba informatyczna, wydział public relations). W urzędzie JST tworzy się stanowisko sekretarza JST, tj. w urzędzie gminy sekretarza gminy, w starostwie powiatowym sekretarza powiatu, w urzędzie marszałkowskim sekretarza województwa. Sekretarz urzędu JST podlega kierownikowi urzędu JST, który zawiera z nim umowę o pracę. Kierownik urzędu JST może upoważnić sekretarza JST do wykonywania w jego imieniu zadań, np. z zakresu zapewnienia właściwej 23
Rozdział 1. Istota jednostek samorządu terytorialnego organizacji pracy urzędu JST oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi (art. 5 u.p.s.). Sekretarz JST wyłaniany jest w drodze konkursu, podczas którego następuje weryfikacja kandydatów pod względem kwalifikacji wymaganych na tym stanowisku przez ustawę o pracownikach samorządowych. Nowa ustawa o pracownikach samorządowych zawiera zmiany zmierzające do stworzenia spójnego systemu zarządzania zasobami ludzkimi w administracji samorządowej między innymi przez ustanowienie jawności procedur rekrutacyjnych i zasadę równego dostępu do stanowisk publicznych, jak również wprowadza zmiany w statusie prawnym sekretarza na wszystkich szczeblach samorządu terytorialnego, stanowiąc, że jego zatrudnianie i zwalnianie przeszło z kompetencji organu stanowiącego JST do kompetencji organu wykonawczego JST 22. Zadaniem sekretarza JST jest: 1) organizowanie pracy urzędu JST, tj. zapewnienie obsługi techniczno-biurowej urzędu, prawidłowe wykonywanie czynności kancelaryjnych, właściwy obieg informacji w urzędzie, koordynowanie działalności kontrolnej urzędu, przestrzeganie wewnętrznego porządku pracy, nadzór nad organizacją pracy i przestrzeganiem dyscypliny pracy w urzędzie, rozpatrywanie skarg dotyczących pracowników urzędu, zapewnienie warunków do podnoszenia kwalifikacji zawodowych pracowników urzędu, wdrażanie nowych zasad i technik zarządzania; 2) dbanie o sprawną obsługę interesantów, np. nadzorowanie przestrzegania przepisów proceduralnych przy załatwianiu spraw w trybie postępowania administracyjnego i skargowego oraz interpelacji i zapytań radnych; 3) organizowanie procesu właściwego przyjmowania, rozpatrywania i załatwiana skarg i wniosków obywateli; 4) nadzór nad zapewnieniem terminowego i prawidłowego przygotowania przez departamenty/wydziały urzędu JST i inne jednostki organizacyjne JST materiałów na posiedzenia dla organu wykonawczego i stanowiącego JST. Zadania administracji finansowej wykonywane są pod bezpośrednim kierownictwem skarbnika JST powoływanego przez organ stanowiący JST na wniosek organu wykonawczego JST. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych (art. 54 ust. 1 u.f.p.) skarbnik JST jest głównym księgowym budżetu. Zadaniem skarbnika JST jest: 1) zapewnienie wykorzystania zasobów finansowych zgodnie z budżetem oraz prowadzenie księgowości zgodnie z aktualnymi regulaminami i przepisami; 2) monitorowanie działalności księgowej innych jednostek organizacyjnych zarządzanych lub finansowanych przez JST; 3) przygotowanie przepisów wewnętrznych dotyczących planu kont, inwentaryzacji i obiegu dokumentów, dowodów kasowych; 4) zapewnienie prawidłowości zawieranych umów pod względem finansowym, terminowego ściągania należności i regulowania zobowiązań, legalności dokumentów dotyczących wykonania planów JST; 5) wykonywanie bieżącej kontroli przebiegu realizacji budżetu JST i innych zadań finansowych. Skarbnik powinien mieć silną osobowość, wiedzę i doświadczenie zawodowe, aby być współtwórcą i realizatorem polityki finansowej JST, jak również menedżerem zarzą- 24 22 Por. T. Siemoniak, Jak będzie powoływany skarbnik gminy, Gazeta Prawna, 11 stycznia 2009.
1.3. Funkcje i zadania jednostek samorządu terytorialnego dzającym finansami JST. Bardzo ważna jest współpraca skarbnika z audytorem i kontrolerem wewnętrznym, sekretarzem JST oraz z organem wykonawczym i stanowiącym JST, pozwalająca mu na bycie kreatorem budżetu w układzie wieloletnim, co jest szczególnie ważne w procesie absorpcji środków unijnych. Trudno jednak, aby jedna osoba (skarbnik) była strażnikiem budżetu (głównym księgowym budżetu) i menedżerem zarządzającym finansami JST przede wszystkim w długim okresie. Konieczne jest więc rozdzielenie tych dwóch funkcji skarbnika (w regulacjach prawnych i praktyce) i stworzenie dwóch odrębnych stanowisk, tj. skarbnika JST jako menedżera i głównego księgowego budżetu JST. 1.3. Funkcje i zadania jednostek samorządu terytorialnego Wśród podstawowych funkcji samorządu terytorialnego wyróżnić należy upodmiotowienie społeczności lokalnej (w gminie, w powiecie) oraz regionalnej (w województwie) przejawiające się w jej wyodrębnieniu i usamodzielnieniu jako podmiotu władzy i administracji publicznej. Związana z tym procesem partycypacja obywatelska (członków społeczności samorządowej) sprowadza się do stworzenia efektywnego systemu zaspokajania potrzeb społecznych, a także do uzyskania społecznej akceptacji dla działań organów JST i zaufania mieszkańców jako warunków skuteczności ich działań. Partycypacja ta wyraża się: we wpływie członków społeczności samorządowej na podejmowanie rozstrzygnięć przez organy JST w drodze referendum, w ich udziale w inicjowaniu procesu inwestycyjnego, wywieraniu przez nich wpływu na kształt planu zagospodarowania przestrzennego, w społecznej kontroli realizowanych zadań przez organy JST 23. Samorząd terytorialny powołany jest do organizowania rozwoju społecznego poprzez stworzenie odpowiednich warunków życia społecznościom samorządowym w związku ze wzrostem liczebności ludności, postępem organizacyjnym, zagrożeniami dotyczącymi środowiska naturalnego człowieka. Realizacja zadań JST winna też służyć rozwojowi gospodarczemu na terenie JST. Możliwe są różne formy uczestnictwa JST w przedsięwzięciach gospodarczych, np. jako bezpośredni kontrahenci podmiotów gospodarczych (np. poprzez zamówienia publiczne dokonywane przez JST), kreatorzy warunków prowadzenia działalności gospodarczej przez inne podmioty (np. poprzez ustalanie wysokości czynszu za wynajem lokali, stawek, ulg, zwolnień w podatkach i opłatach lokalnych zgodnie z przyznanym zakresem lokalnego władztwa podatkowego), podmioty prowadzące działalność gospodarczą w określonym prawnie zakresie, podmioty wyznaczające kierunki polityki gospodarczej na terenie JST 24. Realizację powyższych funkcji samorządu terytorialnego warunkuje szereg czynników, które można sklasyfikować w dwóch sferach. W mikrosferze państwowej wyróżnia się: ład instytucjonalno-prawny, zaufanie społeczne, politykę gospodarczą, dobra wspólne, mające na celu integrowanie społeczeństwa, zróżnicowanie dochodowe, zdol- 23 Zob. A. Szewczuk, Partycypacja obywatelska ważnym czynnikiem umacniania misji samorządu terytorialnego (w:) Znaczenie samorządu terytorialnego dla rozwoju regionalnego w Polsce, Niemczech i na Ukrainie. VI Forum Samorządowe. I Międzynarodowe Forum Samorządowe, red. S. Flejterski, A. Szewczuk, M. Kogut-Jaworska, Szczecin 2010, s. 471 485. 24 Por. A. Drwiłło, J. Gliniecka, Finanse organów lokalnych, Gdańsk 1992, s. 9 i 10. 25
Rozdział 1. Istota jednostek samorządu terytorialnego ność do kompromisu np. partii politycznych, grup zawodowych, organizacji religijnych, etnicznych, zakres szarej strefy i korupcji. Do mikrosfery lokalnej należą takie czynniki jak: związek władzy lokalnej z mikrośrodowiskiem, zakres uprawnień decyzyjnych samorządu terytorialnego, sprawność władz samorządowych, mobilność społeczności samorządowej, edukacja i świadomość społeczna, stosunek do dóbr publicznych, stosunek do innych 25. Zadania JST można podzielić według kryterium 26 : przynależności zadania własne, zlecone, powierzone, powszechności zadania obligatoryjne i fakultatywne; zadania obligatoryjne zawarte są w ustawie o samorządzie gminnym, ustawie o samorządzie powiatowym, ustawie o samorządzie województwa; zadania fakultatywne wynikają z podjętych uchwał lub podpisanych porozumień przez władze samorządowe. Zadania własne wykonywane są przez JST na własny rachunek i na własną odpowiedzialność w zakresie określonym w ustawie (zadania własne obligatoryjne) lub w uchwale organu stanowiącego JST (zadania własne fakultatywne). Jednostka samorządu terytorialnego ma w wykonywaniu tych zadań znaczny zakres swobody co do sposobu realizacji zadań i wydatkowania środków finansowych (zróżnicowanie: poziomu odpłatności za świadczone usługi publiczne, stopnia dotowania działalności podmiotów podsektora samorządowego, form organizacyjno-prawnych podmiotu wykonującego zadanie, poziomu i kierunków inwestowania). Zadania własne JST finansowane są z dochodów własnych (podatki i opłaty lokalne, dochody z majątku i działalności gospodarczej, udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa, pozostałe dochody własne), z subwencji ogólnej i dotacji celowych. Nadzór i kontrola nad realizacją zadań własnych są sprawowane według kryterium legalności. Zadania zlecone z zakresu administracji rządowej są zlecane JST na mocy ustaw (zadania zlecone obligatoryjne). Jednostka samorządu terytorialnego wykonuje te zadania po zapewnieniu środków finansowych przez zleceniodawcę zadań, przy czym JST nie może odmówić ich realizacji nawet z powodu braku środków finansowych lub ustalenia ich na niewystarczającym do realizacji poziomie, albo z powodu nieterminowego przekazania środków. Szczegółowe zasady i terminy przekazywania środków finansowych na realizację zadań zleconych powinny być określone w ustawach, nakładających na JST obowiązek ich wykonania lub w porozumieniach zawartych z organami administracji rządowej. Jednostka samorządu terytorialnego otrzymuje środki finansowe w formie dotacji celowych z budżetu państwa w wysokości koniecznej do wykonywania tych zadań. Dotacje te są przekazywane przez wojewodów, jeżeli inne ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto dotacje celowe powinny być przekazywane w trybie umożliwiającym JST pełne i terminowe wykonywanie zlecanych zadań. W razie niedotrzymania terminów przekazania tych środków JST przysługują odsetki w wysokości ustalonej dla zaległości podatkowych (art. 49 u.d.j.s.t.). Nadzór i kontrola nad realizacją zadań zleconych są sprawowane według kryterium legalności, celowości, rzetelności i gospodarności. Kryterium 25 Zob. J. Kleer, Samorząd lokalny jako dobro publiczne. Przypadek Polski (w:) Samorząd lokalny. Od teorii do badań empirycznych, red. J. Kleer, Warszawa 2009, s. 25 46. 26 Por. M. Dylewski, B. Filipiak, M. Gorzałczyńska-Koczkodaj, Finanse samorządowe. Narzędzia, decyzje, procesy, Warszawa 2006, s, 23 25. 26