STRONY POSTĘPOWANIA W SPRAWIE WYDANIA DECYZJI O WARUNKACH ZABUDOWY

Człowiek i Środowisko 37 (1-2) 2013, s. 97-105 Anna Fogel STRONY POSTĘPOWANIA W SPRAWIE WYDANIA DECYZJI O WARUNKACH ZABUDOWY PROBLEMY NA GRUNCIE STOSOWANIA PRZEPISÓW KODEKSU POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO Słowa kluczowe: decyzja o warunkach zabudowy, strona postępowania, interes prawny Uwagi wstępne dotyczące decyzji administracyjnej Pojęcie strony postępowania jest jednym z kluczowych zagadnień doktrynalnych procesowego prawa administracyjnego. Wiąże się ono ściśle z samym zagadnieniem postępowania administracyjnego, a także decyzji administracyjnej jako podstawowego aktu kończącego postępowanie administracyjne. Szczególnym aktem zewnętrznym działania administracji publicznej są decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy, uregulowane w rozdziale 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 1. Przepisy wyżej wymienionej ustawy nie wskazują wprost, że decyzje te są decyzjami administracyjnymi oraz że mają do nich zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego 2. Decyzja administracyjna, będąca pod- 1 Tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 647, ze zm., dalej: u.p.z.p. 2 Tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a. 97

Anna Fogel stawowym aktem administracji w sferze zewnętrznej wywołuje konkretne, indywidualnie oznaczone skutki prawne 3. Jak wskazuje się w nauce prawa administracyjnego, o tym, czy mamy do czynienia z decyzją administracyjną nie przesądza jednak jej nazwa ustawowa, bowiem unormowania ustawowe często posługują się różnymi określeniami, np. zezwolenie, pozwolenie, orzeczenie, zgoda itd., przy czym za każdym razem w takim przypadku możemy mieć do czynienia z decyzją administracyjną 4. Przykładem takiej decyzji jest sprzeciw co do rozpoczęcia robót budowlanych, określony w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane 5. Szczegółową i przekonującą analizę charakteru prawnego sprzeciwu przeprowadził B. Majchrzak 6. Z kolei jako przykład aktu określonego w przepisach jako decyzja administracyjna, ale wykazującego cechy aktu normatywnego, z uwagi na cechy generalne i abstrakcyjne, wskazać można art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 o ochronie przyrody 7, zgodnie z którym regionalny dyrektor ochrony środowiska może ustalać i likwidować, w drodze decyzji administracyjnej, strefy ochrony ostoi oraz stanowisk roślin i grzybów objętych ochroną gatunkową, a także strefy ochrony ostoi, miejsc rozrodu i regularnego przebywania zwierząt objętych ochroną gatunkową. Podobny charakter można przypisać decyzjom w sprawie terenów zamkniętych. Zgodnie z art. 4 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne 8 tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego. Akt ten, mimo określenia jako decyzja, wykazuje jednak wiele cech generalnych, przez co zbliżony jest do aktu normatywnego. Stanowisko takie zajęte zostało między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2008 r., II OSK 1075/07. 3 Szerzej: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 9 wydanie, Warszawa 2008, s. 473. Wobec zakresu zagadnienia i utrwalonych stanowisk, w niniejszym artykule pominięte zostaną, mające wieloletnią historię, rozważania doktryny i orzecznictwa na temat definicji decyzji administracyjnej. 4 I. Zachariasz, Czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją administracyjną? [w:] I. Zachariasz (red. ). Kierunki reformy prawa i planowania zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2012, s. 161. 5 Tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. 6 B. Majchrzak, Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Warszawa 2008, s. 59-62. 7 Tj. Dz. U. 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm. 8 Tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287. 98

Specyfika decyzji o warunkach zabudowy Decyzje o warunkach zabudowy całościowo uregulowane zostały w przepisach u.p.z.p. Należy zaznaczyć, że w żadnym przepisie nie zostało wskazane wprost, że jest to decyzja administracyjna, ani też, że wydaje się ją w trybie przepisów k.p.a. Prowadzi to część autorów do wniosku, że decyzje o warunkach zabudowy nie mogą być w istocie traktowane jako decyzje administracyjne w rozumieniu przepisów k.p.a. Jak wskazuje się, w aspekcie podmiotowym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma charakteru indywidualnego (konkretnego), ponieważ wymaga dla swej realizacji dalszej indywidualizacji, co przesądza o tym, że nie jest to indywidualny akt stosowania prawa. Można w przypadku tego aktu prawnego, podobnie jak w przypadku aktu prawa miejscowego, mówić jedynie o stworzeniu warunków prawnych zagospodarowania terenu, co oczywiście będzie miało swoje konsekwencje jednak tylko pośrednie dla właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości w sytuacji realizacji na terenie objętym decyzją innych czynności i aktów administracyjnoprawnych, np. wydania pozwolenia na budowę, co spowoduje konieczność dostosowania treści tego pozwolenia do warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu 9. Jednocześnie jednak ustawodawca zawarł szereg przepisów odwołujących się do konkretnych instytucji procedury administracyjnej uregulowanej w k.p.a. (jak zawieszenie postępowania, czy też stwierdzenie wygaśnięcia decyzji). Można ponadto wskazać na akty administracyjne o podobnym charakterze, to jest nie rodzące praw do terenu i mające charakter zbliżony do swoistej promesy. W literaturze przedmiotu wskazuje się jako przykład takiego aktu decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, przewidzianą przez przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko 10. J. Goździewicz-Biechońska uznaje, że jest to decyzja administracyjna w znaczeniu kodeksu postępowania administracyjnego, wykazuje ponadto cechy szczególne: nie stwarza praw do terenu, nie narusza praw własności i uprawnień innych osób, wiąże natomiast organ wydający decyzje wymienione w art. 72 ustawy ooś 11. 9 I. Zachariasz, op. cit., s. 164. 10 Dz. U. Nr 199 poz. 1227 ze zm., dalej: ustawa ooś. 11 Por. J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2012, s. 17. 99

Anna Fogel Jednak, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2007 r., II OSK 292/2006, w decyzji o warunkach zabudowy określa się już i charakteryzuje oraz konkretyzuje zamiar inwestycyjny, nie jest to więc abstrakcyjny akt spełniający jedynie funkcję informacyjną. Na tym tle istotne jest odniesienie do decyzji o warunkach zabudowy kryteriów zakwalifikowania jej do aktu o charakterze deklaratoryjnym lub konstytutywnym. Za J. Zimmermannem można wskazać, że akty konstytutywne to te, które mają twórczy charakter, czyli tworzą, zmieniają lub uchylają stosunki prawne, a skutek powstaje tu właśnie z mocy danego aktu a nie z mocy ustawy. Natomiast akty deklaratoryjne mają za zadanie potwierdzenie skutków prawnych, które wynikają wprost z mocy ustawy 12. Również w tym przypadku decyzja o warunkach zabudowy nie wykazuje wyraźnych cech pozwalających na zaliczenie jej do jednej z tych kategorii. Jednak w literaturze przedmiotu, na gruncie u.p.z.p., przeważa stanowisko, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem deklaratoryjnym. Jak wskazuje Z. Niewiadomski, nie ma ona roli kształtującej takiej, jaką ma plan miejscowy. W konsekwencji nie zmienia ona sytuacji prawnej nieruchomości 13. Według J. Jakimowicza jest to decyzja deklaratoryjna i związana, ale zawiera pewien element konstytutywny związany z etapowaniem procesu inwestycyjnego i oznacza możliwość domagania się uwzględnienia ustalonych dla określonej inwestycji warunków jej zabudowy 14. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, że deklaratoryjny charakter decyzji o warunkach zabudowy przejawia się też w tym, że z punktu widzenia zagospodarowania terenu stwierdzają one istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. Określają podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które poprzedzają wydanie pozwolenia na budowę 15. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Co ważne, informacje o tym zamieszcza się w treści decyzji. Tym niemniej wskazuje się, że decyzja o warunkach zabudowy poszerza sferę uprawnień adresata i tworzy dla niego nowe uprawnienia publiczne prawo 12 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 295. 13 Z. Niewiadomski, [w:] Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, s. 519 14 W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 217. 15 Postanowienie NSA z dnia 31 października 2008 r., II OZ 1130/08. 100

podmiotowe do żądania pozwolenia na budowę, roszczenie o określone zachowanie organu orzekającego w sprawie (oczywiście po spełnieniu innych warunków określonych przez przepisy prawa) 16. Strony postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Definicja strony postępowania administracyjnego przyjęta w art. 28 k.p.a. nawiązuje do teoretycznej koncepcji strony wypracowanej przez E. Bernatzika. Zgodnie z założeniami tej koncepcji w sferze stosunków zachodzących między państwem a jednostką można wyróżnić trzy relacje. Pierwsza z nich opiera się na interesie prawnym, kształtującym prawo do określonego postępowania, zmierzającego do wydania orzeczenia. Druga opiera się na konstrukcji roszczenia prawnego stanowiącego podstawę do uzyskania orzeczenia o określonej treści. Trzecia relacja wiąże się z interesem faktycznym jednostki niepodlegającym ochronie prawnej 17. Oznacza to, że samo istnienie interesu faktycznego, bez wykazania zarazem interesu prawnego, nie pozwala na uznanie, że dany podmiot powinien być stroną postępowania. Tak określony w przepisach procedury administracyjnej status strony postępowania nie jest jednak łatwy do zastosowania w przypadku postępowania w sprawie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Skoro, jak zostało to już wskazane, decyzja taka nie narusza praw osób trzecich, to literalnie należałoby uznać, że trudno wskazać na konkretny przepis prawa materialnego, którego zakres w odniesieniu do możliwości albo powinności konkretnych podmiotów uległby modyfikacji wskutek ustalenia warunków zabudowy określonego terenu. Należy podzielić pogląd I. Zachariasza, który wskazuje, że w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy nie można mówić o interesie prawnym w klasycznym jego znaczeniu, w szczególności nie można go wywodzić z art. 6 u.p.z.p. Przepis ten nie stanowi bowiem, sam w sobie, normy materialnoprawnej, która mogłaby być podstawą konkretyzacji praw lub obowiązków indywidualnych. Trudno jest znaleźć takie przepisy prawa materialnego, na bazie których można 16 J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji, s. 25. 17 Szerzej: J. Borkowski, op. cit., s. 221. 101

Anna Fogel mówić o istnieniu normy prawnej będącej podstawą roszczenia w sprawie określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego 18. Według Z. Niewiadomskiego, decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu naruszającego prawa innych osób. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczania cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Zagrożenie czyichś praw, dotyczących nieruchomości sąsiedniej, ma charakter potencjalny. Realizacja inwestycji może naruszyć prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości, znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Uprawnieni do wskazanych nieruchomości mogą nabyć w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy status strony, ponieważ postępowanie dotyczy ich interesu prawnego, ale nie oznacza to, że go narusza 19. W literaturze przedmiotu wskazuje się jednak również na wątpliwości pojawiające się także w odniesieniu do spełnienia warunku aktualności interesu prawnego w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Aktualność interesu prawnego wyraża się tym, że podmiot występujący z roszczeniem, ze względu na swoje cechy i stan faktyczny, w jakim się znajduje, musi należeć do grupy osób, których dany przepis dotyczy musi istnieć stan faktyczny przewidziany prawem materialnym w chwili zgłaszania roszczenia 20. Jednak orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje, że do postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnych należy stosować kryterium interesu prawnego, pozwalające określić, czy dany podmiot ma status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tym przypadku szczególne znaczenie ma oddziaływanie zagospodarowania terenu na nieruchomości sąsiednie. Konieczna jest ocena ewentualnego oddziaływania planowanej inwestycji na sferę praw właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości sąsiedniej 21. Obowiązkiem organu jest zbadanie, czy taki interes strona wykazuje, czy też zainteresowanie sprawą wynika z interesu faktycznego a nie prawnego. W przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu ustalenie stron postępowania w istocie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływań zamie- 18 I. Zachariasz, op. cit., s. 168. 19 Z. Niewiadomski, op. cit, s. 513. 20 I. Zachariasz, op. cit., s. 169. 21 Por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., II OSK 917/09. 102

rzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 2008 r., II OSK 1401/07, uprawnione jest domniemanie, że inwestycja sąsiada może naruszać interes prawny właściciela działki i uzasadniać jego udział w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla budynku już istniejącego. Uzasadnione jest zarazem akceptowanie szerszego katalogu osób mających prawo uczestniczyć jako strony, korzystające w pełnym zakresie z uprawnień procesowych strony, w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, szczególnie w tych gminach, które brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą rekompensować w decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadnione jest więc wiązanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. z prawem własności i przyjmowaniem (obalanego) domniemania, że interes prawny właściciela (i innej osoby mającej tytuł prawny do działki) może być naruszony przez prace budowlane zamierzone na sąsiedniej działce. Oddziaływanie takie musi być w każdym przypadku analizowane indywidualnie. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2007 r., II OSK 1016/06, stronami w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy są, co do zasady, właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, przy czym mogą to być działki, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności. Tutaj jednak nie ma miejsca na żaden automatyzm w tej kwestii. Nawet jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora, nie oznacza to każdorazowo, iż osobie tej przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. W każdym takim przypadku należy bowiem przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu. W szczególności krąg stron w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest ustalany w oparciu o dobre sąsiedztwo 22. Jednak w przypadku, gdy wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedzone było wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, krąg podmiotów, które uznane zostały za stronę w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z uwagi na zasięg oddziaływania planowanej inwestycji, powinien być uwzględniony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. 22 Por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lutego 2012 r., II SA/Łd 1403/11. 103

Anna Fogel Przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych były również kwestie bardziej szczegółowe, odnoszące się do stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2009 r., II OSK 1404/08, wskazano, że interesu takiego nie mają osoby zgłaszające roszczenie do nieruchomości zgłoszone w trybie ww. dekretu o gruntach warszawskich. Roszczenie takie nie daje podstaw do przyjęcia, że skarżący ma interes prawny w postępowaniu o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Interes prawem chroniony w tym postępowaniu ma ten, kto ma tytuł prawny do nieruchomości w dacie rozstrzygania w sprawie, a nie ten podmiot, który takiego tytułu dopiero dochodzi. W tej sytuacji interes takiego podmiotu przybiera w sprawie postać interesu faktycznego, przesądzając w konsekwencji o braku przymiotu strony w postępowaniu o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a pierwszeństwo dotychczasowego (wcześniejszego) właściciela gruntu, na które powołuje się strona skarżąca w skardze kasacyjnej, może mieć znaczenie w postępowaniach związanych z dochodzeniem praw do gruntu, a nie postępowaniu o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 maja 2012, II SA/Gl 188/12, zgłoszenie roszczeń w stosunku do wywłaszczonych nieruchomości nie daje podstaw do przyjęcia, że byli właściciele lub ich następcy prawni mają interes prawny w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym nie mają oni przymiotu strony w takim postępowaniu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2010 r., II OSK 917/09, jeżeli członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny interes prawny, to istnieje podstawa, by występował jako strona postępowania administracyjnego w sprawie, w której może także występować wspólnota. Co do zasady jednak, członków wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu tym reprezentuje wspólnota mieszkaniowa (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 04 marca 2011 r., II OSK 419/10). Wnioski Decyzje o warunkach zabudowy są przedmiotem wieloletniej krytyki, jako element dekomponujący system planowania i zagospodarowania przestrzennego. W literaturze przedmiotu podnoszone są przede wszystkim 104

argumenty dotyczące braku jasnych zasad przy ustalaniu dobrego sąsiedztwa, czy też relacji decyzji o warunkach zabudowy do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jak wskazano jednak w niniejszym artykule, równie poważne wątpliwości budzi stricte proceduralne umiejscowienie tych decyzji w systemie prawa. Mają one charakter wyraźnie odbiegający od klasycznych decyzji administracyjnych. Co znamienne, gruntowną krytykę postrzegania decyzji o warunkach zabudowy jako decyzji administracyjnych podjęto prawie dziesięć lat od momentu obowiązywania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdy wiele zagadnień dotyczących określania interesu prawnego dla określenia stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy zyskało już utrwalone miejsce w orzecznictwie samorządowych kolegiów odwoławczych i sądów administracyjnych. Wadliwe określenie stron postępowania prowadzi tymczasem do wadliwości decyzji administracyjnej, która prowadzić może do jej wzruszenia w trybie wznowienia postępowania. Adres Autorki: dr Anna Fogel Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa 03-728 Warszawa, ul. Targowa 45 Parties to the proceedings on the issue of zoning decision - problems pursuant to the application of the provisions of the Code of Administrative Procedure Abstract The subject of the article is the issue of the parties to the proceedings with respect to the zoning decision issued under the provisions of the Act of 27 March 2007 on spatial planning and development. The concept of the parties to the proceedings is essential for administrative proceedings. However, with regard to a specific instrument as are zoning decisions, a number of theoretical questions about the application of the criterion of legal interest to those involved in such proceedings can be pointed out. These decisions do not create the right to the land and do not directly infringe the interests of third parties. However, despite the differences in legal doctrine, administrative courts consistently point to the criteria for considering as a party to the proceedings in accordance with the provisions of the Code of Administrative Procedure. 105