167/2/B/2015. POSTANOWIENIE z dnia 26 listopada 2014 r. Sygn. akt Ts 196/14

Transkrypt

1 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Małgorzata Pyziak-Szafnicka, 167/2/B/2015 POSTANOWIENIE z dnia 26 listopada 2014 r. Sygn. akt Ts 196/14 po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej B.S. w sprawie zgodności: art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.) w zw. z art. 35 oraz art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.) i w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168, ze zm.) z art. 21, art. 78 oraz art. 176 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 22 lipca 2014 r. B.S. (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.; dalej: specustawa drogowa) w zw. z art. 35 oraz art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.; dalej: prawo budowlane) i w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168, ze zm.; dalej; k.p.a.) w zakresie, w jakim przepisy te uniemożliwiają obywatelom kontrolę zasadności przebiegu inwestycji, a co za tym idzie, kontrolę zakresu wywłaszczenia nieruchomości w toku jakiegokolwiek postępowania administracyjnego i nie nadają kompetencji organowi orzekającemu o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, z art. 21, art. 78 oraz art. 176 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym sprawy. W dniu 10 września 2010 r. Wójt Gminy Gdów wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji drogowej obwodnicy Gdowa (znak: RLO.VI.7624/1-27/08/09/10). Żaden z podmiotów uprawnionych, w tym skarżąca, nie wniósł od niej odwołania, więc decyzja ta stała się ostateczna. Wojewoda Małopolski, decyzją z 15 czerwca 2012 r. (nr 8/12), udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą Budowa obwodnicy Gdowa Etap I, Zadanie I w ramach nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr 967, w miejscowościach Gdów i Bilczyce. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej: Minister Transportu), decyzją z 17 maja 2013 r. (znak: BOII-3ks /12/13), po rozpatrzeniu kilku odwołań, w tym odwołania skarżącej, utrzymał co do zasady w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 15 czerwca 2012 r.

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 25 października 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1587/13), oddalił skargę, którą skarżąca złożyła na decyzję Ministra Transportu, a Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z 28 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 93/14), oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji. Na wszystkich etapach postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skarżąca sprzeciwiała się temu, by planowana obwodnica przebiegała przez jej działkę. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony wolności lub praw. Musi ona spełniać przesłanki jej dopuszczalności. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekły ostatecznie o wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. W art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) sprecyzowano, że skarga może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu 3 miesięcy od dnia doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Wymóg wyczerpania drogi prawnej gwarantuje, że skarżący doprowadzi do wydania w swojej indywidualnej sprawie orzeczenia cechującego się przymiotem ostateczności, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Takie ukształtowanie wymogu skargi konstytucyjnej odzwierciedla, podkreślany już wielokrotnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jej subsydiarny charakter jako środka niemającego służyć zastępowaniu dostępnych w danej sprawie procedur i instytucji ochrony praw. Zdaniem Trybunału podstawowe znaczenie dla rozpoznawanej skargi konstytucyjnej ma to, że skarżąca zrezygnowała z dochodzenia swoich praw w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie obwodnicy Gdowa. Organy administracyjne oraz sądy rozstrzygające w sprawie zezwolenia na realizację tej inwestycji drogowej wielokrotnie podkreślały, że zarzuty skarżącej dotyczące przebiegu obwodnicy mogły zostać rozpatrzone na wcześniejszym etapie procedury związanej z jej budową, tj. w ramach postępowania środowiskowego. Zgodnie bowiem z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.; dalej: ustawa o środowisku) w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po dokonaniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ określa m.in. rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia. Tymczasem skarżąca nie skorzystała z prawa do odwołania się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) od decyzji Wójta Gminy Gdów z 10 września 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji drogowej obwodnicy Gdowa. Ponieważ odwołania nie wniosła żadna z uprawnionych do tego osób, więc decyzja ta stała się ostateczna, a w konsekwencji wiążąca dla organów orzekających w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie bowiem z art. 86 ustawy o środowisku decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 (pkt 10 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Przepis ten ma bezpośrednie przełożenie na kwestionowany przez skarżącą zakres postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W myśl podważanego w skardze art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nieuregulowanych w niniejszej ustawie, stosuje się 2

3 odpowiednio przepisy prawa budowlanego, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Artykuł 35 ust. 4 prawa budowlanego przewiduje, że W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei art. 35 ust. 1 prawa budowlanego stanowi, że Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Artykuł 32 ust. 4 prawa budowlanego przewiduje warunki formalne wydania pozwolenia na budowę, a art. 15 k.p.a. wyraża zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Jak podkreśla się we wszystkich orzeczeniach wydanych w sprawie dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, analiza inwestycji pod względem środowiskowym, ekonomicznym i technicznym została dokonana w ramach postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. To w tamtym postępowaniu analizowano trzy warianty przebiegu drogi, a wariant trzeci uznano za najbardziej racjonalny. Trybunał podkreśla, że sądy obu instancji ustaliły, iż wybór wariantu trzeciego w postępowaniu środowiskowym nastąpił po analizie aspektów technicznych, podczas której brano pod uwagę długość i krętość drogi, kolizję z terenami zabudowanymi, liczbę obiektów mostowych i przejazdów gospodarczych koniecznych do budowy, zgodność z korytarzem drogi wytyczonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Gdów, a także wpływ inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi. Przeanalizowano również ekonomiczne konsekwencje pozostałych wariantów przebiegu inwestycji, ocenionych jako mniej korzystne niż wariant trzeci. Z uzasadnienia wyroków wynika, że wszystkie te aspekty wyboru wariantu przebiegu obwodnicy były rozważane w postępowaniu środowiskowym. Zgodnie z ukształtowaną przez ustawodawcę procedurą dotyczącą budowy dróg wariant przebiegu drogi zostaje wybrany w postępowaniu środowiskowym. Podmioty niezadowolone z wybranego wariantu mają prawo do odwołania się od decyzji środowiskowej do SKO, a następnie do sądów administracyjnych. Trybunał przypomina, że podmiot domagający się ochrony praw konstytucyjnych przed Trybunałem Konstytucyjnym nie może samodzielnie decydować o tym, czy skorzysta z przysługujących mu w zakresie obrony tych praw procedur odwoławczych. Nie może też przypuszczać czy zakładać, że jego argumenty nie zostaną uwzględnione przez organ odwoławczy lub sąd administracyjny. Taka postawa uniemożliwia organom administracyjnym i sądom ustosunkowanie się do ewentualnych naruszeń praw 3

4 podmiotowych. Prowadzi to w konsekwencji do przerzucenia na Trybunał Konstytucyjny obowiązku korygowania ewentualnych błędów, które można było naprawić w procesie stosowania prawa, co w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji jest niedopuszczalne. Skarga konstytucyjna jako szczególny i nadzwyczajny środek ochrony praw musi zawierać zarzuty wobec prawa. Rozpatrywanie takich zarzutów jest możliwe dopiero wówczas, gdy organy oraz sądy administracyjne uznają, że naruszenie praw skarżącego nie wynika z błędów popełnionych przy stosowaniu prawa. Podsumowując, Trybunał uznaje, że skoro w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas którego rozstrzygany jest przebieg (lokalizacja) drogi, przysługuje prawo do odwołania się do SKO, a skarżąca z prawa tego nie skorzystała, to nieuprawnione jest kwestionowanie regulacji z zakresu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z powodu braku możliwości kontroli przebiegu inwestycji. Orzeczenie wskazane jako ostateczne (tj. wyrok NSA z 28 lutego 2014 r.) nie rozstrzyga więc o prawach, których ochrony skarżąca oczekuje. Ponieważ skarżąca nie spełniła wymogu uzyskania ostatecznego orzeczenia o swoich wolnościach i prawach w tym aspekcie, w którym upatruje ich naruszenie, więc Trybunał postanowił odmówić nadania jej skardze konstytucyjnej dalszego biegu ze względu na treść art. 79 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Trybunał stwierdza także, że skarżąca nie spełniła przewidzianego w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK wymogu określenia sposobu naruszenia swoich praw. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lutego 2014 r. podkreślił, że Minister Transportu w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przekazał inwestorowi kopię odwołań od decyzji z 15 czerwca 2012 r., w tym kopię odwołania skarżącej, aby ten ustosunkował się do uwag i zastrzeżeń co do przebiegu trasy, a w szczególności wypowiedział się na temat tego, czy możliwa jest zmiana przebiegu obwodnicy pozwalająca ominąć działki odwołujących się. Jak zauważył sąd, inwestor w obszernej argumentacji dotyczącej m.in. zwiększenia kosztów inwestycji; ograniczeń korzystania z innych nieruchomości, związanych z koniecznością przebudowy gazociągu wysokiego ciśnienia; znacznego wydłużenia trasy obwodnicy; a także konieczności wykonania dodatkowych zabezpieczeń antyhałasowych odniósł się do zarzutów skarżącej. Wykazał, że wybrany wariant trzeci był optymalny pod każdym względem: ekonomicznym, środowiskowym (wpływ na środowisko i zdrowie ludzi) i technicznym (długość i krętość drogi), kolizja z terenami zabudowanymi, liczba obiektów mostowych i przejazdów gospodarczych koniecznych do budowy). Argumentację inwestora w tym zakresie organy uznały za uzasadnioną. Powyższe, zdaniem Trybunału, prowadzi do wniosku, że zarzuty skarżącej dotyczące zmiany lokalizacji inwestycji zostały poddane wnikliwej ocenie i uznane za niezasadne. Skarżąca nie wykazała więc, w ocenie Trybunału, że to w normatywnej treści kwestionowanych przepisów tkwi przyczyna naruszenia jej praw. Ponadto Trybunał stwierdza, że rozpatrywana skarga zawiera uchybienia dotyczące wzorców kontroli. Zdaniem Trybunału, skarżąca błędnie uczyniła art. 78 Konstytucji (prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji) oraz art. 176 Konstytucji (prawo do dwuinstancyjnego postępowania sądowego) wzorcami kontroli, gdyż pozostają one bez związku z istotą jej skargi. Skarżąca zakwestionowała bowiem wynikający z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 35 oraz art. 32 prawa budowlanego zakres postępowania w sprawach o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, w którym nie ma możliwości zmiany przebiegu takiej inwestycji. Skarżąca nie zarzuciła więc, że jej prawo do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji czy prawo do dwuinstancyjnego postępowania sądowego zostały ograniczone. Trybunał podkreśla, że zakres kompetencji organów odwoławczych oraz sądów administracyjnych jest wyznaczony przez ramy postępowania w 4

5 pierwszej instancji i w sprawach dotyczących zezwoleń nie został on w żaden sposób ograniczony. Stąd, zdaniem Trybunału, skarżąca błędnie wskazała jako wzorce kontroli art. 78 i art. 176 Konstytucji, co narusza wymóg określony w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Jej prawo do odwołania oraz prawo do zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądów co najmniej dwóch instancji nie zostało w żaden sposób ograniczone. Skarżąca przywołała jako wzorzec kontroli także art. 21 Konstytucji. Nie sprecyzowała jednak, z którym ustępem tego przepisu są w jej przekonaniu niezgodne art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 35 oraz art. 32 prawa budowlanego i w zw. z art. 15 k.p.a. W skardze (s. 3) wskazała, że przepisy te wprowadzają nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności, co narusza jej zdaniem art. 21 Konstytucji. Ponadto jak stwierdza skarżąca naruszenie prawa własności wynika z braku możliwości kontroli celu publicznego oraz proporcjonalności przyjętych rozwiązań projektowych (s skargi). Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, Trybunał stwierdza, że art. 21 Konstytucji przewiduje ustrojową zasadę ochrony prawa własności i prawa dziedziczenia w ustępie pierwszym. Jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, status człowieka i obywatela jest wyznaczany przede wszystkim przez postanowienia rozdziału II Konstytucji, a więc przez wolności i prawa, których podstawą ( źródłem ) jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka (art. 30 Konstytucji). Właśnie te uregulowania określają sferę wolności i praw człowieka i obywatela, a więc to one są podstawą do formułowania konstytucyjnych wolności i praw, których naruszenie uprawnia do złożenia skargi konstytucyjnej. Zasady ustrojowe mogą oddziaływać na ten status, a zwłaszcza poszerzać sferę wolności jednostki, wpływać na zakres określonych praw lub dopuszczalność ograniczeń. Ponieważ jednak podstawą ich obowiązywania jest przyjęte przez ustrojodawcę założenie, że mają one w szczególnym stopniu przyczyniać się do realizacji dobra wspólnego wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji), więc nie mogą mieć pierwszeństwa przed postanowieniami rozdziału II Konstytucji. Ich znaczenie w sferze wolności i praw jednostki jest jedynie uzupełniające. Oznacza to, że rozdział I ustawy zasadniczej ma w sferze wolności i praw jednostki znaczenie subsydiarne, jest uzupełnieniem regulacji umieszczonych w rozdziale II (zob. wyrok TK z 29 kwietnia 2003 r., SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego bardziej skonkretyzowane normy dotyczące wolności lub praw mogą być wywodzone z ogólnych norm rozdziału I Konstytucji wtedy, gdy zostanie ustalone, że regulacja tych praw nie wynika z jej rozdziału II lub że w pewnych wyjątkowych sytuacjach to normy rozdziału I precyzyjniej regulują określoną problematykę życia społecznego. Jednakże to w art Konstytucji zostały zgrupowane zarówno przepisy określające zasady ogólne, jak i przepisy dotyczące poszczególnych wolności, praw, środków ich ochrony oraz obowiązków. Świadczy to o woli ustrojodawcy, by kompleksowo uregulować konstytucyjny status jednostki (zob. postanowienie TK z 7 lipca 2004 r., SK 69/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 75). Wziąwszy pod uwagę treść art. 64 Konstytucji należało uznać, że wzorzec kontroli określony w art. 21 ust. 1 Konstytucji ma charakter niesamoistny. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi (s ) skarżąca przywołała jako wzorzec także art. 64 Konstytucji, z którego wywiodła ochronę własności i innych praw majątkowych, ale jej rozważania w tym kontekście miały charakter ogólny, nieodnoszący się do przedmiotu skargi. Ponadto w końcowej części tego fragmentu skargi skarżąca stwierdziła, że przepisy określające ograniczenia prawa własności ( ) powinny we właściwy sposób równoważyć interes właścicieli i interes publiczny. Artykuł 64 ust. 1-3 Konstytucji gwarantuje ochronę prawa własności opartą na zasadach równości z poszanowaniem granic dopuszczalnej ingerencji w treść tego prawa. Tym samym, w ocenie Trybunału, przepis ten nie jest 5

6 adekwatny do oceny konstytucyjnej dopuszczalności instytucji wywłaszczenia, której immanentnym elementem jest naruszenie istoty prawa własności. Ponadto w skardze (s. 5) skarżąca oświadczyła, że kwestionowane przepisy są niezgodne z art. 21 ust. 2 Konstytucji, gdyż organy orzekające w sprawie pozbawione są kontroli przedstawionego przez inwestora zakresu wywłaszczenia. Skarżąca stwierdziła też, że kwestionowana procedura pozbawia ją prawa własności, co jest naruszeniem art. 21 ust. 2 Konstytucji (s. 7 skargi). W ocenie Trybunału tak sformułowany zarzut zawiera błąd logiczny. Wywłaszczenie ze swej istoty jest instytucją, która służy odjęciu prawa własności. Wzorzec kontroli w postaci art. 21 ust. 2 Konstytucji nie może więc służyć ocenie przyjętych rozwiązań ustawowych w kontekście ich proporcjonalności. Z art. 21 ust. 2 Konstytucji wynika możliwość wywłaszczania na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W postępowaniu w sprawie skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny wykazał, że rozwiązania przyjęte w specustawie drogowej służą realizacji celu publicznego, a kwestia odszkodowania nie była przedmiotem tego postępowania. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 49 w zw. z art. 46 ust. 1 i w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, postanowił jak w sentencji. 6