Strona w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy aspekty praktyczne i prawne

Transkrypt

1 Adw. Mirosław Narolski Brzezińska Narolski Mariański Adwokaci w Łodzi Strona w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy aspekty praktyczne i prawne Bezpośrednią motywacją, która skłoniła autora niniejszego referatu do zajęcia się problematyką związaną z określeniem stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy prowadzonego w trybie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 1, są wyniki analizy orzecznictwa organów sądowo-administracyjnych wskazujące, iż błędy organów w określeniu stron to jedna z najczęstszych przyczyn uchylania decyzji administracyjnych, zaś postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy charakteryzują się trudną do zaakceptowania w państwie prawa przewlekłością. Może budzić pewne zdziwienie, iż mimo upływu wielu lat, które minęły od wejścia w życie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego 2 oraz przepisów u.p.z.p., mimo bogatego orzecznictwa sądowego oraz licznych wypowiedzi komentatorów i praktyków, prawidłowość określenia stron w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy związana jest z tak dużymi trudnościami. Przyczyn takiego stanu rzeczy można upatrywać w tym, iż przepisy u.p.z.p. nie definiują wprost strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, tak jak to robi np. ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane 3. Artykuł 28 ust. 2 tejże ustawy jako uczestników postępowania wskazuje: inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wskazując takiej listy, odsyła w tym zakresie do ogólnej definicji strony w postępowaniu administracyjnym określonej przepisem art. 28 k.p.a. Oznacza to, iż bez prawidłowego zrozumienia pojęcia strony przez organ orzekający na gruncie ogólnych przepisów postępowania administracyjnego nie będzie możliwe prawidłowe ustalenie uczestników postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W tym miejscu warto podkreślić rolę, jaką aktualnie odgrywa decyzja o warunkach zabudowy w procesie kształtowania ładu przestrzennego. W pierwszej kolejności pamiętać należy o treści art. 4 u.p.z.p., który kształtuje generalną zasadę, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów gospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wynika stąd, iż wyłącznym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalane w ramach tzw. władztwa planistycznego realizowanego przez gminy. Dopiero w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie możliwych sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Lokalizacja inwestycji celu publicznego ustalana jest w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś dla innych inwestycji obejmujących zmianę zagospodarowania terenu, a opisanych w art. 59 u.p.z.p., ustalenie takie następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Warto przypomnieć, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 1 stycznia 1995 r. utraciły moc obowiązującą. Od tego dnia, w związku z bardzo powolnym procesem przyjmowania nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która na gruncie u.p.z.p. miała być narzędziem jedynie pomocniczym w procesie inwestycyjnym, uległ zasadniczej zmianie. Z perspektywy upływu lat ocenić należy, iż decyzja o warunkach zabudowy, wobec ciągłego braku dostatecznej ilości planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego, stała się na terenie kraju faktycznym narzędziem kształtowania ładu przestrzennego, co, jak się wydaje, nie było zamierzeniem ustawodawcy. Ocena prawna i faktyczna tej sytuacji oraz jej skutki w zakresie zagospodarowania przestrzennego przekraczają ramy niniejszego opracowania. Powracając do zasadniczego wątku niniejszego referatu, warto w pierwszej kolejności przypomnieć treść art Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako: u.p.z.p. Ustawa z 14 czerwca 1960 r., tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz ze zm.; dalej jako: k.p.a. 3 Tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz ze zm.

2 k.p.a. Otóż zgodnie z tym przepisem, stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organów ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak słusznie uważa prof. Janusz Borkowski 4, art. 28 k.p.a. zawiera w istocie dwie normy prawne, które zostały umieszczone w nim bez wyróżnienia ich technicznym zabiegiem legislacyjnym. Normy te są od siebie niezależne, rozdzielone słowem albo, tworząc alternatywę rozłączną. Jak dalej rozwija myśl prof. J. Borkowski, organ administracji nie może wszczynać postępowania z urzędu poza granicami swojej właściwości, kompetencji i zadań, gdyż działałby wtedy bezprawnie. Nie może jednak uchylić się od podjęcia czynności na żądanie jednostki, która występuje z żądaniem wszczęcia postępowania. W takiej sytuacji postępowanie, w zależności od wyniku czynności wyjaśniających organu, zakończy się albo decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty, albo umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe 5. W związku z tym wskazuje się na dwa rodzaje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Pierwsze, określane jako realizowane w ramach legitymacji czynnej, a związane z uprawnieniem jednostki do występowania przed organem, drugie realizowane przez stronę w ramach legitymacji biernej, rozumiane jako uprawnienie do reagowania na czynności organu wywołane postępowaniem wszczętym przez inną stronę realizującą swoje uprawnienia w ramach legitymacji czynnej (tak między innymi: J. Pokrzywnicki). Tak więc, odnosząc się do pierwszej z norm art. 28 k.p.a.: stroną jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Prof. J. Borkowski jako przesłanki zastosowania tej normy wskazuje istnienie podmiotu niepodporządkowanego organowi administracyjnemu, który uznaje się za legitymowany do udziału w postępowaniu administracyjnym. Podmiot ten zgodnie ze swoją oceną posiada interes prawny lub obowiązek, o których należy rozstrzygnąć poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a ponadto podmiot ten dokonuje czynności procesowej inicjującej postępowanie administracyjne. Czynność procesowa tego podmiotu, polegająca na żądaniu wszczęcia postępowania, będzie skuteczna w sensie merytorycznym tylko wtedy, gdy będzie można wskazać przepis prawa materialnego, który dopuszcza istnienie takiego interesu prawnego lub obowiązku. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie wszczęte w oparciu o żądanie czynności organu zgłoszone przez podmiot żądający, o którym mowa wyżej jest to druga z norm art. 28 k.p.a. Według prof. J. Borkowskiego przesłanki stosowania tej normy są następujące: musi istnieć organ administracji publicznej, właściwy w świetle prawa do załatwienia sprawy indywidualnej, sprawa ta może być załatwiona poprzez wydanie decyzji administracyjnej w toku postępowania jurysdykcyjnego oraz istnieje podmiot lub podmioty niepodporządkowane organowi administracyjnemu, mające zgodnie z przekonaniem organu swój interes prawny lub obowiązek, którego będzie dotyczyć postępowanie. Przegląd praktyki stosowania przepisów u.p.z.p. wskazuje, iż problemy z prawidłowym określeniem strony legitymowanej czynnie zasadniczo nie występują. Wynika to z faktu, iż zgłoszenie żądania wszczęcia postępowania administracyjnego uruchamia, z mocy tego tylko żądania, procedurę sprawdzającą organu, o której była mowa powyżej. Organ administracji musi podjąć bowiem czynności, których efektem będzie ocena, czy podmiot zgłaszający żądanie posiada przymiot strony, a więc czy żądana czynność jest realizowana w ramach interesu prawnego lub obowiązku podmiotu żądającego, oraz czy sprawa ma charakter sprawy administracyjnej. Jak powiedziano to już wcześniej, ten etap postępowania może zakończyć się decyzją organu o umorzeniu postępowania w sytuacji, kiedy odpowiedź na powyższe pytania byłaby negatywna, lub kontynuowaniem postępowania w celu wydania merytorycznej decyzji, w przypadku odpowiedzi pozytywnej. Jak już wspomniano, orzecznictwo sądowo-administracyjne związane jest głównie z problemami ze zdefiniowaniem drugiej grupy uczestników postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W związku z tym dalsze uwagi w ramach niniejszego referatu poświęcone stronie w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy będą dotyczyły wyłącznie podmiotów, które występują lub powinny występować w tymże postępowaniu jako uprawnione w ramach legitymacji biernej, a więc tych podmiotów, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie administracyjne wszczęte przez inny podmiot, realizujący swoje uprawnienia w ramach legitymacji czynnej. Z treści przepisu art. 28 k.p.a. wynika, że kluczowe dla uzyskania przez podmiot statusu strony w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie przez organ istnienia interesu prawnego uzasadniającego udział tego podmiotu 4 J. Borkowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s Tamże, s. 191.

3 w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Warto w związku z tym wskazać sposób rozumienia pojęcia interesu prawnego w orzecznictwie sądowym. Jak zauważył WSA w Warszawie w orzeczeniu z 29 marca 2006 r. 6 : Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Podobnie orzekł NSA w wyroku z 12 lipca 2007 r. 7, w którym stwierdził, że: Pojęcie»interes prawny«, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Wydaje się, że przywołane powyżej przykłady tez z orzeczeń sądów administracyjnych powinny w dostateczny sposób wyznaczać kierunki rozumowania organów administracji w toku ustalania katalogu podmiotów, których udział w tym postępowaniu w charakterze strony jest konieczny. Orzeczenia te wskazują, iż organ powinien poszukiwać stron postępowania, mając przede wszystkim na uwadze treść przepisów prawa materialnego. Normy prawa materialnego są bowiem podstawą (źródłem) interesu prawnego dla podmiotu ubiegającego się o status strony w postępowaniu administracyjnym, zaś interes ten musi dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej podmiotu (strony), a brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę 8. Komentatorzy wskazują, że przepisów prawa materialnego będących źródłem interesu prawnego strony należy poszukiwać w szeroko rozumianych przepisach prawa materialnego, w tym przede wszystkim prawa materialnego administracyjnego. Przegląd orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie stosowania przepisów u.p.z.p. wskazuje jednak, iż zasadniczo najczęściej wskazywaną podstawą interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są normy prawa materialnego wywodzące się ze stosunków cywilnoprawnych. W szczególności są to uregulowania dotyczące prawa własności i posiadania nieruchomości, w tym posiadania samoistnego, stosunki obligacyjne, prawem chronione dobra osobiste i prawo użytkowania wieczystego. Niestety, stosowanie przez sądy orzekające tychże przepisów prawa jest niejednolite. Wydaje się, że orzekający w sprawach o ustalenie warunków zabudowy na terenie kraju nie wykształcili jednolitych zasad rozumowania, których efektem byłoby ukształtowanie jednolitej praktyki orzeczniczej w zakresie ustalania kręgu uczestników postępowania, którym przysługuje status strony. Istnienie takiej jednolitej praktyki bez wątpienia poprawiłoby jakość stosowania prawa w ramach postępowań prowadzonych przez organy administracji w toku instancji. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na powszechnie pomijany przez organy i sądy przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Stanowi on, iż każdy ma prawo w granicach określonych przez przepisy tej ustawy do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Regulacja ta wprowadza zasadę, iż tzw. wolność zagospodarowania terenu kształtowana przepisami prawa administracyjnego (u.p.z.p.) nie może naruszać praw przysługujących innym osobom, które to prawa wynikają z prawa własności i innych praw rzeczowych i obligacyjnych do nieruchomości. Z treścią powyższego przepisu koresponduje bezpośrednio postulatywna norma z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., która stanowi, że: Decyzja o warunkach zabudowy [...] nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Jak słusznie podnosi prof. Z. Niewiadomski w komentarzu do u.p.z.p. 9, przepis art. 63 ust. 2 odnosi się nie tylko do naruszenia sfery praw rzeczowych lub obligacyjnych związanych bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być prowadzona inwestycja. Chodzi bowiem o szerszy kontekst ochrony praw osób trzecich wynikający między innymi z dyspozycji art. 6 ust. 2 pkt 2, o którym mowa powyżej Wyrok WSA z 29 marca 2006 r., VI SA/Wa 2401/05, Lex nr Wyrok NSA z 12 lipca 2007 r., I OSK 1559/06, LexPolonica nr Postanowienie NSA z 30 maja 1984 r., II SA 789/84, niepubl. 9 Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 516 i n.

4 Trzeba zgodzić się także z Autorem, iż nie musi chodzić wyłącznie o naruszenie praw osób trzecich bezpośrednio wskutek wydania decyzji ustalających warunki zabudowy, które będzie miało miejsce w dacie jej wydania. Owo naruszenie może mieć miejsce bowiem w przyszłości. Chodzi o zagrożenie ograniczenia praw rzeczowych lub obligacyjnych podmiotu, które może mieć miejsce w przyszłości, w sytuacji kiedy dojdzie do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy. Owo możliwe i przyszłe ograniczenie praw może być źródłem interesu prawnego osoby trzeciej. Istotne jest bowiem, co słusznie podnosi prof. Z. Niewiadomski, iż tylko ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości w zakresie kształtowania ładu przestrzennego i tylko zapisy planu miejscowego mogą być źródłem ograniczenia praw ich właścicieli. Takiej mocy nie mają natomiast decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu 10. Pamiętać należy, co się podkreśla w piśmiennictwie, że zagrożenie interesu podmiotu trzeciego musi być sprawdzalne obiektywnie (weryfikowalne), a jego istnienie musi znaleźć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że zagrożenie interesu prawnego podmiotu trzeciego musi być aktualne w chwili wstąpienia tego podmiotu do postępowania administracyjnego. W ocenie autora niniejszego referatu owa aktualność zagrożenia nie może oceniana z pominięciem normy prawnej wynikającej z treści art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 55 u.p.z.p. Z treści tych przepisów wynika bowiem, że organ wydający decyzje o pozwoleniu na budowę jest związany ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Wbrew twierdzeniu niektórych autorów i tez orzeczeń sądowo-administracyjnych, organ orzekający w sprawie decyzji o warunkach zabudowy ma obowiązek dokonana wnikliwej oceny możliwych ryzyk związanych z ustaleniem warunków zabudowy w kontekście praw rzeczowych lub obligacyjnych podmiotów trzecich już na etapie postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy, gdyż przyszła kontrola organów władz budowlanych w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę została ograniczona w sposób zasadniczy treścią normy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przyjęte rozwiązanie jest istotnym novum w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś kontekst wynikający z treści przepisu art. 55 ustawy jest powszechnie pomijany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W kontekście poczynionych powyżej uwag nie można pomijać pojawiających się prób zamknięcia katalogu osób, które powinny wystąpić w toku postępowania administracyjnego w roli strony do kręgu podmiotów wyłonionych wskutek zastosowania sztucznego i niczego niewnoszącego kryterium sąsiedztwa. Próby podziału na sąsiedztwo dalsze lub bliższe, jako kryterium kwalifikacji, nie znajdują uzasadnienia w treści normy prawnej ani nie są efektem rozumowania opartego na rozumieniu konstrukcji definicji strony przyjętej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jak wynika z uwag przedstawionych powyżej, wyłącznym kryterium kwalifikacyjnym podmiotu jako strony postępowania jest kryterium istnienia interesu prawnego, które rozumiane musi być na gruncie przepisów procedury administracyjnej i przepisów u.p.z.p. jako konkretne, indywidualne, aktualne i sprawdzalne (przy zastosowaniu kryteriów obiektywnych) ryzyko ograniczenia praw rzeczowych lub obligacyjnych przysługujących osobom trzecim do nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Pomocniczy dla organów administracji w konstruowaniu prawidłowego katalogu stron postępowania może być obligatoryjny element wniosku o wydanie decyzji administracyjnej o ustalenie warunków zabudowy, jakim jest (określony na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej) wykres obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p.). W ocenie autora chodzi raczej o wskazówkę dla organu administracji orzekającego o ustaleniu warunków zabudowy, jak daleko w ocenie wnioskującego może sięgać oddziaływanie planowanej inwestycji. Przy braku ustawowej, na gruncie u.p.z.p., definicji obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać oraz w kontekście normy prawnej z art. 28 k.p.a. pojęcie to może być rozumiane jedynie jako obszar, w ramach którego prawa rzeczowe lub obligacyjne do nieruchomości przysługujące osobom trzecim mogą być realnie ograniczone (naruszone) wskutek realizacji zamierzenia inwestycyjnego w oparciu o procedowaną decyzję ustalającą warunki zabudowy. Oczywiście ocena ta musi być przedmiotem szczegółowej weryfikacji organu administracji. Wydaje się iż nie ma przeszkód, aby organ administracji, dokonując ustalania w toku postępowania listy podmiotów, których udział uznaje za konieczny (a więc podmiotów posiadających interes prawny), doszedł do wniosku, że poza wnioskującym brak jest innych podmiotów uprawnionych. Można bowiem sobie wyobrazić sytuacje, kiedy planowana zmiana sposobu zagospodarowania terenu w sposób niebudzący wątpliwości może 10 Tamże, s

5 nie być związana z realnym, konkretnym i sprawdzalnym obiektywnie naruszeniem lub zagrożeniem takim naruszeniem prawa rzeczowego lub obligacyjnego przysługującego uprawnionemu do nieruchomości sąsiedniej. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art i art k.p.a. organ administracji jest zobowiązany z urzędu do ustalenia pełnego katalogu podmiotów, których prawa rzeczowe i obligacyjne do nieruchomości mogą być przedmiotem ograniczenia wskutek wydania decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy w ramach innej nieruchomości. Wymóg ustalenia tegoż katalogu uczestników jest jedną z podstawowych gwarancji zapewniających w państwie prawa ochronę praw osób trzecich w toku postępowania administracyjnego prowadzącego do realizacji inwestycji budowlanych. Warto pamiętać, co powinno być także przedmiotem szczególnej uwagi inwestorów, że błąd organu w ustaleniu kręgu stron może powodować wadliwość postępowania określoną przepisami art pkt 4 k.p.a. albo nieważność decyzji z mocy art k.p.a. z wszystkimi wynikającymi z tego faktu konsekwencjami prawnymi. Na szczególną uwagę zasługuje fakt, iż powszechne jest oczekiwanie pewności i bezpieczeństwa obrotu w procesach inwestycyjnych. Wadliwość postępowania w tym obszarze oznacza, iż możemy się liczyć z potencjalnym prawdopodobieństwem wzruszenia ostatecznych w toku instancji decyzji administracyjnych. Taka sytuacja oznaczać może zaś daleko idące, negatywne konsekwencje prawne i gospodarcze.