Uzasadnienie Bezpieczeństwo imprez masowych, a w szczególności meczów piłki nożnej jako obszar działania wszystkich podmiotów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i porządek publiczny, wymaga szczególnego zaangażowania i wprowadzenia rozwiązań systemowych, umożliwiających sprawne i skuteczne działania oraz egzekwowanie prawa. Wspomniana problematyka została uregulowana w ustawie z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych, która była już wielokrotnie nowelizowana. W obecnym kształcie, po nowelizacji z dnia 6 lipca 2007 r., przepisy ww. ustawy utraciły wewnętrzną spójność, nie przystając do innych uregulowań i uniemożliwiając skuteczne stosowanie prawa wobec narastającego zjawiska chuligaństwa stadionowego. Zgodnie z przyjętymi założeniami, projekt zawiera propozycje systemowych rozwiązań w obszarze działań wszystkich podmiotów zajmujących się organizacją, realizacją oraz zabezpieczeniem imprez masowych. Tekst projektu został usystematyzowany i podzielony na osiem rozdziałów. W rozdziale pierwszym wskazano płaszczyzny obowiązywania ustawy oraz precyzyjnie zdefiniowano najistotniejsze pojęcia, zawierając także te, które dotychczas pozostawały w sferze przepisów prawa europejskiego i terminologii organizacji i związków sportowych. Art. 3 zawiera pojęcia słownikowe ustawy, zarówno te, dotychczas stosowane, jak i nowe, w tym mecz piłki nożnej - precyzujące ten szczególny rodzaj imprezy masowej i wprowadzające obniżone wartości liczbowe osób mogących uczestniczyć w imprezie. Propozycja takiego zapisu wynika przede wszystkim ze złego stanu infrastruktury stadionowej w Polsce, a także z dogłębnej analizy ryzyka, wskazującej na konieczność wprowadzenia szczególnych warunków dla rozgrywek w tej dyscyplinie. Doprecyzowano definicję liczby miejsc udostępnionych dla publiczności przez organizatora imprezy masowej oraz uzupełniono definicję terenu imprezy masowej o liczbowy przelicznik określający wymagalną powierzchnię dla jednej osoby 0,5 m 2 jako brakujący element w dotychczasowych uregulowaniach, a niezwykle ważny ze względów bezpieczeństwa. Jak już wcześniej wspomniano, w projekcie wprowadzono nowe pojęcia: zorganizowany przejazd osób uczestniczących w imprezie masowej dookreślając kompetencje i odpowiedzialność w tym zakresie, na nowo zdefiniowano służby porządkowe organizatora imprezy masowej wskazując jednocześnie na oddzielną formację służby informacyjne organizatora imprezy masowej. Kolejne nowe definicje to: informacja o przewidywanych zagrożeniach, stanowiąca swoistą analizę ryzyka przeprowadzaną przez organizatora imprezy masowej, niezbędna do przygotowania całości zabezpieczenia imprezy przez wszystkie podmioty do tego zobowiązane oraz dwa rozwiązania o charakterze porządkowym tak zwany zakaz klubowy czyli kara porządkowa wymierzana przez organizatora meczu piłki nożnej polegająca na zakazie uczestniczenia w imprezach masowych, a także zakaz zagraniczny uniemożliwiający uczestnictwo w imprezach masowych, który będzie nakładany przez uprawnione krajowe organy wymiaru sprawiedliwości innych państw. Na szczególną uwagę zasługuje konstrukcja definicji regulaminu obiektu i regulaminu imprezy masowej, dająca szerokie uprawnienia organizatorowi imprezy masowej, pozwalająca na skuteczne egzekwowanie prawa oraz utrzymanie bezpieczeństwa i porządku w miejscu i czasie trwania imprezy masowej.
Dodatkowo, wymagania stawiane kierownikowi bezpieczeństwa, w postaci konieczności legitymowania się przez niego licencją drugiego stopnia pracownika ochrony fizycznej (nie technicznej) w przypadku imprezy zakwalifikowanej jako impreza masowa podwyższonego ryzyka, gwarantują profesjonalizm działań organizatora imprezy masowej. W rozdziale drugim zostały umieszczone zagadnienia dotyczące ogólnych warunków bezpieczeństwa imprezy masowej. W art. 7 proponuje się przyjęcie nowych, zliberalizowanych, przeliczników dotyczących liczby członków służb porządkowych organizatora imprezy i służb informacyjnych organizatora imprezy masowej. W odróżnieniu od dotychczas obowiązujących rozwiązań, do zabezpieczenia imprezy masowej niebędącej imprezą masową podwyższonego ryzyka, wymagane jest, aby jedynie dwóch na dziesięciu członków służb organizatora imprezy masowej było licencjonowanymi pracownikami ochrony fizycznej. Analogicznie w przypadku imprezy masowej będącej imprezą masową podwyższonego ryzyka jedynie połowa pracowników służb organizatora musi legitymować się licencją pracownika ochrony fizycznej. Przyjęte rozwiązanie jest spełnieniem postulatów zarówno organizatorów imprez masowych, przedstawicieli klubów piłkarskich, a także agencji ochrony, którzy dotychczas, ze względu na braki kadrowe, nie byli w stanie sprostać ustawowym wymogom, częstokroć stosując proceder pożyczania pracowników. Obniżeniu ulegną, często niepotrzebnie zawyżane, koszty związane z zabezpieczeniem imprezy masowej. Równocześnie organizator imprezy masowej, który zobowiązany jest do zapewnienia bezpieczeństwa w miejscu i czasie trwania imprezy masowej, niespełniający tych wymogów, będzie ponosił odpowiedzialność karną, a tym samym należy mieć pewność, że poziom bezpieczeństwa imprez masowych nie ulegnie obniżeniu. Kolejny rozdział projektu zatytułowany Tryb wydawania zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej, w odróżnieniu od dotychczas przyjętych rozwiązań cechuje się kilkoma rozwiązaniami, upraszczającymi pracę organu wydającego zgodę na przeprowadzenie imprezy masowej, poprzez wprowadzenie fakultatywności obowiązku dostarczania wymaganych dokumentów. Konsekwencją wspomnianego uproszczenia jest także propozycja zmniejszenia liczby dokumentów przedkładanych przez organizatora imprezy, przy jednoczesnym zachowaniu gwarancji właściwej oceny stanu bezpieczeństwa planowanej imprezy. Elementem nowym, którego wprowadzenie było postulowane przez jednostki samorządowe, jest dopuszczenie, w ściśle określonych warunkach, do sprzedaży alkoholu na imprezach masowych. W projektowanym art. 9 zostało zawarte upoważnienie do wydania aktu wykonawczego określającego warunki sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych podczas masowych imprez sportowych. Dodatkowo, rozszerzając uprawnienia służb porządkowych organizatora o możliwość stosowania miotaczy gazu pieprzowego oraz kajdanek art. 12 ust. 1 pkt 5 w dalszej części projektu wprowadzono zapisy dające ochronę prawną członkom służb porządkowej i informacyjnej organizatora. Z uwagi na niestosowanie praktyki odpłatnego działania Policji w zabezpieczaniu imprez masowych, zaproponowano usunięcie przepisów dających takie możliwości. Przepisy projektowanego art. 13, wprowadzające ewidencję wydawanych przez organizatora imprezy masowej identyfikatorów, mają na celu ułatwienie Policji, prokuraturze i sądom, postępowania w przypadku konieczności szybkiej, pełnej identyfikacji każdego z pracowników służb: porządkowej i informacyjnej organizatora imprezy masowej. 2
Całkowicie nowe rozwiązania zaproponowano w rozdziale czwartym, poświęconym warunkom bezpieczeństwa meczu piłki nożnej. Dotychczasowe doświadczenia polskiej Policji wskazują, że ten rodzaj współzawodnictwa sportowego wymaga szczególnej uwagi i wyjątkowej dbałości nie tylko na etapie tworzenia przepisów prawa, ale także ich stosowania. W rozdziale tym zawarto przepisy umożliwiające między innymi: pełną identyfikację wszystkich uczestników, a dodatkowo wskazano, że obiekty wykorzystywane do prowadzenia rozgrywek w ramach ligi zawodowej powinny być wyposażone w elektroniczny system identyfikacji osób, pozwalający na wszechstronne i w pełni elektroniczne kontrolowanie publiczności na stadionie; stosowanie zakazu klubowego, który pozwoli organizatorom meczów piłki nożnej na eliminację z terenu imprezy potencjalnych przestępców stadionowych ; sposób dystrybucji biletów wstępu na imprezę masową, kompatybilny z obowiązkiem pełnej identyfikacji uczestników meczów piłki nożnej; organizację przejazdów kibiców meczu piłki nożnej przez klub lub inny podmiot działający w jego imieniu; określenie warunków bezpieczeństwa dla budowanych, przebudowywanych i remontowanych stadionów. Jednocześnie wprowadzono wymóg udostępniania dla publiczności meczów piłkarskich jedynie miejsc siedzących. W rozdziale piątym zawarto przepisy dotyczące odpowiedzialności za szkody i koszty związane z zabezpieczeniem imprezy masowej. Zakłada się, że za rzeczywiste szkody, które poniosła Policja, Żandarmeria Wojskowa, straże miejskie (gminne), Państwowa Straż Pożarna oraz służba zdrowia w związku z działaniami w miejscu i czasie imprezy, odpowiada organizator imprezy masowej. Ponadto wskazano właściwe podmioty do kompetencji, których należy określenie szczegółowego zakresu ubezpieczenia organizatora imprezy masowej, terminu powstania obowiązku ubezpieczenia oraz minimalnej sumy gwarancyjnej. Rozdział szósty, poświęcony gromadzeniu i przetwarzaniu informacji dotyczących bezpieczeństwa imprez masowych, wykorzystuje rozwiązania przeniesione z obowiązującej ustawy, z korektami pozwalającymi na pełne wykonywanie zadań i uprawnień przez Komendanta Głównego Policji. Po przyjęciu zaproponowanych rozwiązań będzie możliwe gromadzenie przez Komendanta Głównego Policji informacji o wszystkich imprezach masowych, a nie jedynie o masowych imprezach sportowych. Obecnie obowiązująca ustawa nacechowana jest ułomnością w postaci zapisu nakazującego udzielanie przez Komendanta Głównego Policji informacji na temat imprez masowych inne niż sportowe, nie dając mu możliwości gromadzenia takich informacji. Ponadto uzupełniono zapisy zawierające katalogi podmiotów uprawnionych i podmiotów zobowiązanych do udzielania i przekazywania informacji dotyczących bezpieczeństwa imprez masowych o podmioty zarządzające rozgrywkami, wskazując jednocześnie zakres tych informacji. W rozdziale siódmym przepisy karne, dokonano penalizacji zachowań uczestników, ale także osób odpowiedzialnych za zapewnienie bezpieczeństwa imprez masowych. W projekcie proponuje się wyższe niż obecnie sankcje za czyny zabronione, popełnione w związku z imprezami masowymi, w szczególności meczami piłki nożnej. Należy podkreślić, że propozycje te mają charakter wychowawczy i konstruowane były z ideą prewencyjnych działań organów wymiaru sprawiedliwości, gwarantujących 3
wykluczenie ze środowiska kibiców osób, których głównym celem jest stadionowe awanturnictwo i agresja. Przygotowany projekt będzie wymagał kilku zmian (o charakterze porządkującym) w przepisach innych ustaw, tj. w ustawie z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. Nr 114, poz. 493, z późn. zm.), gdzie art. 34 ust. 8 otrzyma brzmienie: "8. Obowiązki organizatora imprezy masowej w zakresie bezpieczeństwa tej imprezy reguluje ustawa z dnia 2008 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. Nr, poz. ).", oraz w ustawie z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 226, poz. 1675), gdzie art. 50 ust. 3 otrzyma brzmienie: "3. Obowiązki organizatora imprezy masowej w zakresie bezpieczeństwa tej imprezy reguluje ustawa z dnia 2008 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. Nr, poz. ).". Ponadto, konsekwencją rezygnacji z unormowań zawartych w art. 5a ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych, stały się zmiany w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 1990 r. Nr 30, poz. 179, z późn. zm.) oraz w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.). Uchylenie art. 112 ust. 3 ustawy o Policji wynika z przyjętej w projekcie rezygnacji z zawierania przez Policję porozumień z organizatorem o odpłatnym zabezpieczaniu imprezy masowej, bowiem w przepisie tym zostały określone zasady wynagradzania policjantów biorących udział w tego rodzaju działaniach. Z kolei zmiana odnosząca się do art. 120 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji jest konsekwencją uchylenia art. 112 ust. 3, do którego przepis ten odsyła w zakresie ustalania wysokości zasiłku pogrzebowego, tak więc w miejsce przeciętnego wynagrodzenia za czerwiec roku ubiegłego proponuje się za podstawę obliczenia zasiłku przyjąć przeciętne uposażenie policjantów ustalane w relacji do kwoty bazowej, zgodnie z art. 99 ust. 3 ustawy o Policji. Zmiany zaproponowane w odniesieniu do ustawy o finansach publicznych mają na celu uchylenie lub modyfikację regulacji dotyczących dochodów własnych policyjnych jednostek budżetowych w związku z zaniechaniem odpłatnego zabezpieczania imprez masowych przez Policję. W przepisach przejściowych proponuje się, aby dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 15 ust. 8, art.18, art. 19 ust. 5, art. 20 ust. 2, art. 20g ust. 6 i 7, art. 20p obecnej ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, zachowały moc do czasu wydania odpowiednio nowych przepisów wykonawczych na podstawie art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 9, art. 17, art. 34 ust. 2, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 2 i art. 45 ust. 6 ustawy, nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Natomiast zaproponowane vacatio legis wynosi 6 miesięcy od dnia publikacji. 4
Ocena Skutków Regulacji 1. Cel wprowadzenia ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych Celem regulacji jest zapewnienie porządku i bezpieczeństwa publicznego podczas imprez masowych, a w szczególności meczów piłki nożnej. 2. Podmioty, na które oddziałuje projektowany akt prawny Wejście w życie ustawy będzie oddziaływać na osoby uczestniczące w imprezach masowych oraz organizatorów imprez masowych, a także organy wydające zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej oraz inne organy i instytucje biorące udział w zabezpieczeniu imprezy masowej. 3. Zakres konsultacji Projekt ustawy został uzgodniony wewnątrzresortowo i zamieszczony na stronie internetowej Komendy Głównej Policji. Projekt zamieszczono także na internetowej stronie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414). W trybie tym do projektu uwag nie zgłoszono. W ramach konsultacji społecznych projekt skierowano do: Polskiego Związku Piłki Nożnej; Polskiego Związku Hokeja na Lodzie; Polskiego Związku Motorowego Ekstraklasy S.A jako organizatora rozgrywek. Spośród wskazanych podmiotów uwagi do projektu zgłosił Polski Związek Piłki Nożnej oraz Polski Związek Hokeja na Lodzie. 4. Wpływ regulacji na dochody i wydatki sektora publicznego oraz na sytuację finansową innych podmiotów. Odnosząc się do skutków finansowych powyższego projektu zaznaczyć należy, że wykonywanie nowych powierzonych obowiązków będzie odbywać się w ramach istniejących instytucji (sądy, prokuratura, Policja) i będzie wymagać wydzielonych nakładów finansowych, w szczególności w zakresie modyfikacji Policyjnego Rejestru Imprez Masowych w Krajowym Systemie Informacyjnym Policji. Nakłady te w obecnej chwili są trudne do oszacowania. W związku z obowiązkiem wprowadzenia pełnego systemu identyfikacji uczestników imprez masowych, organizowanych w obiektach zamkniętych, wejście w życie ustawy spowoduje dodatkowe obciążenie finansowe dla ich organizatorów. 5. Wpływ regulacji na rynek pracy, konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym na funkcjonowanie przedsiębiorstw. Brak wpływu 5
6. Wpływ regulacji na sytuację i rozwój regionów Brak wpływu. 7. Ocena pod względem zgodności z prawem Unii Europejskiej Materia ustawy nie jest regulowana prawem unijnym. 6