Uchwała Nr /18 Rady Miasta Gdyni z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie skargi Pana KS na działalność Prezydenta Miasta Gdyni polegającą na poborze opłat w Strefie Płatnego Parkowania w Gdyni oraz wniosku o dokonanie zwrotu nienależnie pobranych opłat w tej strefie. Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm. 1 ) w zw. z art. 229 pkt 3 oraz art. 241 i 242 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. 2 ), Rada Miasta uchwala co następuje: 1. Uznaje się skargę na działalność Prezydenta Miasta Gdyni, złożoną przez Pana KS w dniu 4 kwietnia 2018 r., w części dotyczącej stwierdzenia, że niedopuszczalnym było pobranie od niego opłat postojowych oraz opłat dodatkowych za parkowanie przez niego pojazdu w Strefie Płatnego Parkowania na miejscu, które nie zostało przez gminę wyznaczone prawidłowym oznakowaniem. 2. Nie uwzględnia się wniosku o dokonanie zwrotu opłat z tytułu parkowania w Strefie Płatnego Parkowania w Gdyni pobranych w okresie od 2008 r. do 10 XII 2015r. 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Przewodnicząca Rady Miasta Gdyni Joanna Zielińska 1 Zmiany: Dz. U. z 2017 r. poz. 2232, Dz. U. z 2018 r. poz. 130. 2 Zmiany: Dz. U. z 2018 r. poz. 149, poz. 650.
UZASADNIENIE W dniu 4 kwietnia 2018 r. do Rady Miasta Gdyni wpłynęła skarga pana KS z dnia 3 kwietnia 2018 r., w której Skarżący stwierdza, że Prezydent Miasta Gdyni od 2008 r. do 10 grudnia 2015 r. przekroczył uprawnienia wynikające z ustawy o drogach publicznych doprowadzając do płacenia opłat postojowych w strefie płatnego parkowania w Gdyni poza wyznaczonymi prawidłowo płatnymi miejscami postojowymi i poza drogami publicznymi, w tym na działkach budowlanych prywatnych znajdujących się w pasie drogowym. Skarżący zażądał także, aby Prezydent działając z urzędu zwrócił wszystkie opłaty postojowe i opłaty dodatkowe pobrane lub nałożone do 10 grudnia 2015 r. Strefa Płatnego Parkowania została ustanowiona w mieście Gdynia na mocy uchwały Rady Miasta Gdyni Nr XVII/410/08 z 27 lutego 2008 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie Miasta Gdyni oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej, która zaczęła obowiązywać w dniu 28 maja 2008 r. Uchwała ta nie była przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Została ona uchylona uchwałą Rady Miasta Gdyni Nr XVIII/340/12 z 28 marca 2012 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie Miasta Gdyni oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej, która weszła w życie 5 maja 2012 r. Ta uchwała także nie była przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. W dniu 17 lipca 2012 r. weszła w życie uchwała Rady Miasta Gdyni Nr XXI/443/12 z 27 czerwca 2012 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Gdyni oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej. Uchwała ta była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Sąd ten w wyroku z dnia 23 kwietnia 2015 r. (sygn. akt III SA/Gd 944/14) stwierdził jej nieważność w części paragrafu 1 punkt 2 obejmującej słowa w takich ich częściach, obiektach i urządzeniach lub. W części dotyczącej żądania naprawienia szkód poprzez zwrot nienależnie pobranych opłat postojowych i opłat dodatkowych skarga została przez Sąd odrzucona, ponieważ nie podlegała ona kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z wyżej wymienionym wyrokiem miejsca w strefie płatnego parkowania muszą być wyznaczone właściwie. Nie można uznać za takie prawidłowe wyznaczenie miejsca postojowego oznakowanie terenu całej strefy płatnego parkowania, w której przepisy prawa nie zakazują parkowania pojazdów. Skarżący ma zatem rację, że w strefie płatnego parkowania nie jest prawidłowe pobieranie opłat w sytuacji, w której miejsce do parkowania pojazdów nie było oznaczone liniami i znakami wymaganymi przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Argument Skarżącego, iż opłata za parkowanie oraz opłata dodatkowa może być pobierana jeżeli udowodnione zostanie nie tylko, że istnieje strefa płatnego parkowania, ale także, że pojazd podmiotu zobowiązanego do uiszczenia tych opłat był zaparkowany na miejscu, które było prawidłowo wyznaczone jest prawidłowy. Stanowisko to zaprezentowane jest w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2017 r. (sygn. akt I SA/Gd 1304/17) oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 2624/15). Skarżący ma zatem rację, że działania polegające na poborze od niego opłat za postój pojazdu w miejscach, w których parkował, a które nie były wyznaczone zgodnie z przepisami powszechnie
obowiązującymi było niezasadne i w tej części skarga, którą złożył jest uzasadniona. Stwierdzenie to nie zmienia jednak faktu, iż nie można uznać z góry, że wszystkie opłaty postojowe i opłaty dodatkowe pobrane lub nałożone do 10 grudnia 2015 r. zostały pobrane lub nałożone nieprawidłowo i bezprawnie. W każdym przypadku, który jest indywidualną i konkretną sprawą w której zostały pobrane lub nałożone takie opłaty konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, z którego wynika będzie czy doszło do pobrania opłat w miejscu niewłaściwie wyznaczonym czy też nie. W związku z tym, że sytuacja Skarżącego wykazana bezsprzecznie w skardze ma charakter indywidualny i konkretny można stwierdzić, że w tym, a nie innym wypadku doszło rzeczywiście do naruszenia prawa i dlatego w tej części skargę uznano za uzasadnioną. W skardze z dnia 3 IV 2018r. zawarty został także wniosek, aby Prezydent Miasta Gdyni z urzędu zwrócił wszystkie opłaty postojowe i dodatkowe pobrane lub nałożone do 10 grudnia 2015 r. W skardze zawarto także sformułowanie jeżeli Radni odmówią zwrotu co wskazuje, iż wniosek zawierający żądanie zwrotu opłat adresowany jest przez Skarżącego także do Rady Miasta Gdyni. Sformułowania użyte w skardze oznaczają, że wniosek odczytywać można w dwu aspektach. Po pierwsze jako oczekiwanie od Rady, iż to Rada dokona zwrotu opłat opisanych w piśmie z 3 kwietnia 2018 r., a po drugie, iż doprowadzi ona do tego, ażeby Prezydent Miasta Gdyni dokonał takiego zwrotu. W żadnym z tych aspektów wniosek ten nie może być uwzględniony. Nie jest to możliwe, ze względu na ustrojowy podział kompetencji między prezydentem a radą miasta w zakresie zarządzania mieniem gminnym, jak również ze względu na usytuowanie tych organów względem siebie i niemożliwość wydawania prezydentowi miasta poleceń dotyczących realizacji konkretnych zachowań oczekiwanych przez radę. Stwierdzić należy, że rada miasta nie jest organem uprawnionym do podjęcia uchwały w sprawie zwrotu jakichkolwiek należności. Rady gmin rozstrzygają bowiem wyłącznie sprawy przekraczające zwykły zarząd mieniem komunalnym. Bieżące gospodarowanie tym mieniem należy jednak wyłącznie do kompetencji prezydenta miasta. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W myśl art. 31 tej ustawy to prezydent, a nie rada kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Uprawnienia dotyczące spraw majątkowych gminy przewidziano także dla rady gminy, ale ich zakres ma charakter zamknięty i nie podlega wykładni rozszerzającej. Nie należy do tych spraw zaciąganie konkretnych i indywidualnych zobowiązań. W art. 18 ust. 2 pkt 9 i 10 ustawy zastrzeżono, że do wyłącznej właściwości rady należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących wyłącznie: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej (uchwała rady jest wymagana także w sytuacji, gdy po umowie zawartej na okres do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość), przy czym do czasu określenia wskazanych wyżej zasad wójt może dokonywać tych czynności tylko za zgodą rady gminy, zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów, ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez wójta w roku budżetowym,
zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy, ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym, emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez wójta, tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich, określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta, tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, a także - określanie wysokości sumy, do której wójt może samodzielnie zaciągać zobowiązania. Nie należą do nich pośrednie lub bezpośrednie uznawanie roszczeń indywidualnych lub grupowych. Co prawda, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej do właściwości rady należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jednakże ustanowione w tym uregulowaniu domniemanie właściwości rady gminy należy rozumieć tylko i wyłącznie w taki sposób, że rada jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem lub kontrolą. Rada nie może natomiast podejmować czynności, które należą do organu wykonawczego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 2 lipca 2008 r., sygn. II SA/Bd 345/08, LEX nr 519133). Dlatego też Rada Miasta Gdyni jako organ, który nie gospodaruje mieniem, w tym należnościami pieniężnymi Miasta Gdynia, nie jest uprawniona do podejmowania uchwał, w których będzie w imieniu Miasta zaciągała zobowiązania lub uznawała roszczenia względem gminy. Tak jak niedopuszczalną i podjętą bez podstawy prawnej byłaby uchwała rady gminy, w której rada postanawiałaby, że gmina dokona wypłaty kwoty x rzecz podmiotu y, tak też pozbawiona podstawy prawnej jest uchwała, w której rada nakazywałaby prezydentowi miasta dokonania wypłaty (zwrotu) należności na rzecz grupy podmiotów. W obu tych sytuacjach rada gminy przekraczałaby przyznane jej ustawowo kompetencje wkraczając bezprawnie w ustawowe uprawnienia prezydenta miasta, który jest jedynym podmiotem uprawnionym do zaciągania zobowiązań w imieniu i na rachunek gminy. Powstaje zatem pytanie czy rada może zobowiązać prezydenta miasta, ażeby zaciągnął lub wykonał tego rodzaju zobowiązania. Odpowiedź na to pytanie jest negatywna. Rada gminy nie może wydawać wiążących poleceń prezydentowi miasta. W ramach kompetencji rady gminy do określenia kierunków działania prezydenta nie mieści się bowiem wydawanie wiążących go poleceń, co do sposobu załatwienia określonej sprawy. Rada gminy nie posiada kompetencji do kreowania zobowiązań i zlecania ich prezydentowi miasta poprzez realizację konkretnej sprawy. W normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani załatwienie konkretnej sprawy. Ustawodawca upoważnił radę gminy tylko do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określenia w jakich formach i/lub jakim trybie działania te mają
być zrealizowane. Oznacza to, że uchwały rady w sprawie kierunków działania prezydenta miasta zobowiązujące go lub mające na celu doprowadzenie do wypłat z budżetu miasta wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego. Przyjmuje się tak w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że uchwały organów stanowiących gminy podejmowane w sprawach kierunków działania należą do aktów wydawanych w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne dla organu wykonawczego. Zarazem zastrzega się, że wytyczne te nie mogą przybierać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy. Określenie kierunków działania powinno wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań wójta, może wskazywać na konieczność zajęcia się przez wójta sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionymi wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy. W normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się jednak nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych. W takim zakresie uchwała wykracza poza zakres określony powołanym wyżej przepisem. Rada miasta nie posiada kompetencji do kreowania zobowiązań i zlecania ich wykonania prezydentowi miasta. Dlatego też wnioski zawarte w skardze nie zostały przez Radę Miasta Gdynia uwzględnione. Niniejsza uchwała stanowi zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi w rozumieniu art. 237 3 w zw. z art. 238 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rada Miasta, stosownie do treści art. 238 k.p.a. wskazuje, iż zgodnie z uregulowaniem art. 239 paragraf 1 k.p.a. jeżeli Skarżący ponowi skargę bez wskazania nowych okoliczności Rada Miasta Gdyni może podtrzymać swoje poprzednie stanowisko z odpowiednią adnotacją w aktach sprawy - bez zawiadamiania skarżącego.