KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ WYDZIAŁ ANALIZ EKONOMICZNYCH I SPOŁECZNYCH Fundusz Pracy Marzec 1995 Józefina Hrynkiewicz Informacja Nr 303 Opracowanie przedstawia podstawy prawne funkcjonowania funduszu pracy w okresie międzywojennym oraz po 1989 r. Omawia dochody funduszu pracy oraz wydatki tego funduszu. W analizie wydatków uwzględniono strukturę i funkcje poszczególnych grup wydatków.
BSE 1 1. Podstawy prawne funkcjonowania funduszu pracy Fundusz pracy jest funduszem celowym utworzonym na mocy ustawy o zatrudnieniu w 1989 r 1. Państwowy celowy fundusz pracy powołano ustawą o zatrudnieniu w grudniu 1989 r. Powołany w 1989 r. fundusz pracy nie jest adekwatny z funduszami: bezrobocia i pracy, które funkcjonowały w Polsce międzywojennej. 1.1. Fundusz bezrobocia i fundusz pracy w okresie międzywojennym Fundusz bezrobocia powołano 18 lipca 1924 r. w związku z wprowadzeniem obowiązkowego ubezpieczenia robotników na wypadek braku pracy. Fundusz bezrobocia rozpoczął działalność 31 sierpnia 1924 r. (na Górnym Śląsku - 31 lipca 1925 r.). Podstawowym zadaniem funduszu bezrobocia była wypłata zasiłków ubezpieczonym bezrobotnym. Obowiązkowi ubezpieczenia podlegali robotnicy zatrudnieni we wszystkich zakładach zatrudniających powyżej 5 osób (za wyjątkiem zakładów rolnych). Fundusz bezrobocia czerpał dochody z obowiązkowych składek stanowiących 2% zarobków, które w 75% obciążały pracodawców i w 25% pracowników. Zasiłki wypłacano tym bezrobotnym, którzy w ostatnim roku przed utratą pracy pracowali co najmniej 20 tygodni (od 1932 r. - 26 tygodni). Maksymalny czas wypłacania zasiłku wynosił 13 (wyjątkowo 17) tygodni. Wysokość zasiłku wynosiła 30% utraconych zarobków. W okresach kryzysów zasiłki pobierało od 1/6-1/3 bezrobotnych. Fundusz prowadził ponadto akcje pomocy doraźnej dla osób pozbawionych pracy. Od 1 czerwca 1935 r. fundusz bezrobocia włączono do funduszu pracy 2. Fundusz pracy powołano 16 marca 1933 r. Jego zadaniem było zatrudnianie bezrobotnych przez finansowanie przedsięwzięć gospodarczo uzasadnionych, tj. robót publicznych. Fundusz pracy pomagał w tworzeniu samodzielnych warsztatów pracy, zajmował się organizowaniem pomocy doraźnej, zatrudnianiem młodzieży bezrobotnej, pośrednictwem pracy. Środki funduszu pracy pochodziły ze składek pracowników i pracodawców (stanowiących 2% wynagrodzenia), które w połowie opłacali pracodawcy, w połowie pracownicy, ponadto z innych dochodów (m.in. dopłat do biletów, dodatków do cen niektórych towarów konsumpcyjnych). Większość środków funduszu pracy przeznaczano na roboty publiczne, które finansowano w formie dotacji lub kredytów. Po 1936 r. środki funduszu pracy włączono do realizacji zadań czteroletniego planu inwestycyjnego. 1 Ustawa o zatrudnieniu z 29 grudnia 1989 r. (nie obowiązuje). Ustawa o zatrudnieniu i bezrobociu z dn. 16.10.1991 r. (Dz.U. nr 106, poz. 457; zmiany: Dz.U. z 1992 r. nr 21, poz. 84; Dz.U. z 1992 r. nr 78, poz. 394; Dz.U. z 1994 r. nr 43, poz. 165, Dz.U. z 1994 r. nr 108, poz. 516. Ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dn. 14.12.1994 r., Dz.U. 1995 nr 1, poz. 1. 2 Por. K. Rożniewicz - Dziesięciolecie Funduszu Bezrobocia, Warszawa 1934. M. Ciechocińska - Próby walki z bezrobociem w Polsce międzywojennej, Warszawa 1965.
2 BSE 1.2. Bezrobocie i bezrobotni w polskim prawie od 1989 r. Dla stworzonej koncepcji funduszu pracy oraz przyjętych zasad gospodarowania tym funduszem istotne znaczenie mają przyjęte w rozwiązaniach ustawowych koncepcje bezrobocia i bezrobotnego. Pojęcie bezrobocia i bezrobotnego znika z polskiego prawa po 1945 r. w związku z przyjęciem doktryny pełnego zatrudnienia. Pojęcie bezrobocia i bezrobotnego pojawia się natomiast w polskim prawie (po drugiej wojnie światowej) dopiero w ustawie z dnia 29.12.1989 r. 3 Ustawa ta stanowi, iż bezrobotnym jest osoba posiadająca następujące cechy: jest zdolna do pracy, pozostaje bez pracy, jest gotowa do podjęcia pracy oraz jest zarejestrowana we właściwym organie zatrudnienia 4. Definicja bezrobotnego przyjęta w tej ustawie była bardzo szeroka i zawierała kilka istotnych niespójności w konstrukcji prawnej 5. Zakres jej został znacznie zawężony w ustawie o zatrudnieniu i bezrobociu. Obowiązująca obecnie w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu definicja bezrobotnego uwzględnia kilka istotnych elementów: - wiek - ograniczenie najniższego (od 18 roku życia z wyjątkiem młodocianych absolwentów) i najwyższego wieku (granica wieku emerytalnego 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn), - brak innych źródeł stałego dochodu (np. własna działalność gospodarcza, dochód z gospodarstwa rolnego, renta lub emerytura lub uzyskiwany dochód z zatrudnienia niższy, niż połowa najniższego wynagrodzenia miesięcznego), - zdolność i gotowość do pracy oraz czynne jej poszukiwanie (zarejestrowanie się w odpowiednim biurze pracy) 6. Zgodnie z obowiązującymi obecnie (styczeń 1995 r.) przepisami ustawowymi 7 bezrobotny to osoba, która: - ukończyła 18 lat (z wyjątkiem młodocianych absolwentów), nie uczy się w szkole dziennej, - nie ukończyła 60 lat (kobieta) i 65 lat (mężczyzna), - jest osobą niepełnosprawną, której stan zdrowia nie pozwala podjąć zatrudnienia co najmniej w połowie wymiaru czasu pracy w danej służbie lub zawodzie), - nie prowadzi działalności gospodarczej lub innej działalności dającej tytuł do ubezpieczenia, nie ma gospodarstwa rolnego (w określonej wielkości i dochodzie), - nie jest tymczasowo aresztowana i nie odbywa kary pozbawienia wolności), - nie nabyła prawa do emerytury, renty inwalidzkiej (a po ustaniu zatrudnienia nie pobiera świadczenia rehabilitacyjnego, zasiłku chorobowego, macierzyńskiego lub 3 Dz.U. z 1990 r. nr 6, poz. 446. 4 Por. pkt. 8, ust. 1. art. 2. 5 Została ona znacznie zawężona w ustawie o zatrudnieniu i bezrobociu z dn. 16.10.1991 r. Por. Dz.U. nr 106, poz. 457 z późn. zm. 6 Kolejna nowelizacja ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu z dn. 3.10.1992 r. wprowadza nowe uregulowania w definiowaniu bezrobotnego (usunięto kontrowersyjne przepisy dotyczące właścicieli gospodarstw rolnych, osób zatrudnionych w częściowym wymiarze czasu pracy, wprowadzono też jednoznaczne kryterium wieku - 18 lat). 7 Ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dn. 14.12.1994 r., Dz.U. 1995 nr 1, poz. 1. Por. art. 2.p. 2.
BSE 3 wychowawczego), - jest zdolna i gotowa do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy w obowiązującym w danym zawodzie lub służbie, - jest zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania rejonowym urzędzie pracy. 2. Dochody Funduszu Pracy Funkcjonujący od 1990 r. fundusz pracy czerpie swoje dochody z: - obowiązkowych składek płaconych na fundusz pracy przez zakłady pracy oraz od osób podlegających ubezpieczeniu społecznemu, - dotacji z budżetu państwa uzupełniających środki funduszu przeznaczone na wypłatę obowiązkowych świadczeń po wyczerpaniu środków z obowiązkowych składek, - oprocentowania depozytów oraz udziałów funduszu pracy w spółkach, - prowadzenia działalności gospodarczej, - innych dochodów i wpływów, - wpłat od jednostek zatrudniających polskich obywateli u pracodawców zagranicznych. Składki na fundusz pracy opłaca się według zasad opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne (za czas trwania obowiązkowego ubezpieczenia społecznego). Poboru składek dokonuje ZUS łącznie ze składkami na ubezpieczenie społeczne. Wysokość składki na fundusz pracy określa ustawa budżetowa (w 1995 r. składka wynosi 3% podstawy ich wymiaru). Podstawowym źródłem dochodów funduszu pracy jest składka na fundusz pracy oraz dotacja budżetu państwa. Wielkość dotacji oraz plan finansowy funduszu określony jest w ustawie budżetowej. Wielkość dotacji budżetowej wynika z przewidywanego poziomu bezrobocia. Dotacje budżetu państwa do funduszu pracy w latach 1990-1995 kształtowały się następująco (w mld zł): rok ogółem dochody dotacja budżetu* % ogółu dochodów 1990-4.691.5 4.191.5 89,3 1991-18.441.3 14.156.0 76,7 1992-23.073.0 16.284.0 70,6 1993-33.500.0 19.900.0 59,4 1994-44.600.0 28.000.0 60,9 1995-61.475.0 38.975.0 63,4 *dane na podstawie ustaw budżetowych (1995 r. - wg projektu) Dotacja budżetowa stanowi najważniejszą pozycję w dochodach funduszu pracy. Następną pozycją są dochody ze składek opłacanych' na fundusz pracy.
4 BSE Dochody ze składek stanowiły w latach 1991-1995 (w mld zł): rok wielkość składki (w mld zł) % ogółu dochodów 1991 4.000 21,7 1992 6.789 29,4 1993 12.800 38,2 1994 16.100 36,1 1995 21.900 35,6 Źródło: Dane według ustawy budżetowej, (1995 r. według projektu ustawy budżetowej). Dochody z pozostałych źródeł stanowią nieznaczną część (niewiele ponad 1%) w ogólnej sumie dochodów funduszu pracy. 3. Wydatki Funduszu Pracy Środki funduszu pracy przeznacza się na sfinansowanie: - kosztów przyuczenia, przekwalifikowania, przeszkolenia bezrobotnych lub pracowników zagrożonych zwolnieniem z pracy, - pożyczek udzielanych bezrobotnym (oraz kosztów obsługi) na zorganizowanie własnych miejsc pracy, - części kosztów wynagrodzeń i składek na ubezpieczenie społeczne bezrobotnych zatrudnionych przy pracach interwencyjnych i robotach publicznych, - zasiłków dla bezrobotnych (oraz składek ubezpieczeniowych opłacanych za pobierających zasiłki), - zwrotów pobranych pożyczek, - biletów kredytowych, - dodatków wyrównawczych wypłacanych osobom objętym przepisami o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz składki na ubezpieczenie społeczne, - opracowania wojewódzkich i centralnych informacji zawodowych oraz wyposażenia dla prowadzenia orientacji i poradnictwa zawodowego, - wynagrodzeń wypłacanych młodocianym pracownikom oraz składek na ubezpieczenie społeczne opłacane za tych pracowników, - wynagrodzeń wypłacanych młodocianym pracownikom zatrudnionym na podstawie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego (oraz składki na ubezpieczenie społeczne od refundowanych wynagrodzeń), - dodatków i premii wypłacanych pracownikom za wykonywanie obowiązków opiekunów praktyk uczniowskich, - depozytów celowych w bankach i innych instytucjach, - kosztów wysyłki wezwań, zawiadomień i przekazywania bezrobotnym należnych świadczeń pieniężnych, - badań, ekspertyz i analiz dotyczących rynku pracy oraz wprowadzania systemu informatycznego, - zadań związanych z pomocą bezrobotnym, realizowanych w ramach działań
BSE 5 statutowych przez organizacje i instytucje, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Zatrudnienia, - odsetek ustawowych za nieterminowe wypłaty świadczeń bezrobotnym. - innych wydatków określonych ustawą 8. Zasady finansowania wydatków pokrywanych ze środków funduszu pracy określa ustawa. Dysponentem Funduszu Pracy jest Prezes Krajowego Urzędu Pracy. Środki przewidziane na poszczególne zadania w planie finansowym Funduszu Pracy na dany rok stanowią załącznik do ustawy budżetowej. Prezes Krajowego Urzędu Pracy za zgodą Ministra Pracy i Polityki Socjalnej może dokonywać przesunięć środków przewidzianych w planie Funduszu Pracy na finansowanie poszczególnych zadań związanych z kosztami szkoleń. Minister Pracy i Polityki Socjalnej po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Zatrudnienia oraz w porozumieniu z Ministrem Finansów może określić inne, niż wymienione cele, na które przeznaczono środki funduszu pracy. Minister Pracy i Polityki Socjalnej określa w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady finansowania wydatków z Funduszu Pracy oraz sposób współpracy z bankami. Wypłaty wynagrodzeń z Funduszu Pracy nie wchodzą do podstawy opodatkowania podatkiem od płac, od wynagrodzeń i podatkiem za wzrost wynagrodzeń. Od tych wynagrodzeń nie ustala się składki na Fundusz Pracy. Dochody Funduszu Pracy są wolne od podatku dochodowego. Środki Funduszu Pracy przeznacza się głównie na sfinansowanie zasiłków dla bezrobotnych, które stanowią, ze względu na udział w wydatkach, podstawową formę pomocy bezrobotnym. Na zasiłki dla bezrobotnych wydano z funduszu pracy: rok w % ogółu dochodów 1990 68,0 1991 93,0 1992 95,3 1993 89,7 1994 87,2 1995 85,9 Źródło: Dane według ustawy budżetowej, (1995 r. według projektu ustawy budżetowej). 4. Pomoc bezrobotnym Pomoc bezrobotnym według obowiązujących przepisów obejmuje zróżnicowane formy o charakterze socjalnym, rekompensujące bezrobotnemu i jego rodzinie brak dochodów z pracy. W przyznawaniu pomocy obowiązujące przepisy przewidują tryb administracyjny. Prawo do zasiłku określone jest przepisami ustawy, która wymienia wszystkie sytuacje, gdy bezrobotnemu należy wypłacić zasiłek. Prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu który: 8 por. Ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z d. 14 grudnia 1994 r. Dz.U. 1995 poz. 1. (art. rozdz. 7.).
6 BSE 1) nie ma pracy, propozycji przyuczenia do zawodu lub przekwalifikowania, skierowania do prac interwencyjnych lub robót publicznych lub na utworzone dodatkowo miejsce pracy, a osoba bezrobotna wcześniej pracowała (w okresie 12 miesięcy poprzedzających zgłoszenie przynajmniej przez 180 dni - z wyjątkiem absolwentów szkół, byłych więźniów, osób po urlopach wychowawczych, osób zwolnionych ze służby wojskowej, których nie obowiązuje spełnienie wymienionych warunków), 2) nie ma renty, ani dochodu miesięcznego przekraczającego połowę minimalnego wynagrodzenia). Spełnienie przez bezrobotnego wymienionych warunków powoduje, że przyznanie zasiłku jest obowiązkowe. Zasiłek nie może być przyznany, gdy bezrobotny przyczynił się do utraty pracy (porzucił ją lub rozwiązał stosunek pracy bez wypowiedzenia przed upływem 90 dni od daty zarejestrowania się w urzędzie pracy). Wysokość zasiłku wynosi 36% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. Okres pobierania zasiłku nie może być dłuższy, niż 12 miesięcy (nie dotyczy to osób, które przepracowały przed rejestracją 25 lat kobiety i 30 lat mężczyźni - w tych przypadkach zasiłek przysługuje 18 miesięcy). Ponowne prawo do zasiłku nabywa się - na czas do 12 miesięcy - po przepracowaniu 180 dni w ciągu 12 miesięcy poprzedzających ponowną rejestrację. Zasadę limitowania zasiłków wprowadzono od dnia 1 grudnia 1991 r. Dotyczy ona także wszystkich osób, którym przyznano zasiłek przed tą datą. Przedłużenie zasiłku przysługuje kobiecie, która urodziła dziecko (dodatkowo przez czas równy urlopowi macierzyńskiemu: 14-26 tygodni). Dłużej mogą pobierać zasiłek ci, którzy przepracowali ogółem 30 lat (kobiety) i 35 lat (mężczyźni), z tego co najmniej 15 lat w warunkach uznanych za szczególne. Absolwenci szkół ponadpodstawowych mają skrócony okres pobierania zasiłku do 9 miesięcy. Z prawem do zasiłku przysługują jednocześnie prawa do pracowniczych świadczeń: zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych, pogrzebowych, świadczeń z tytułu chorób zawodowych i wypadków przy pracy, świadczeń ochrony zdrowia (bezrobotnemu oraz jego rodzinie). Prawo do zasiłku ustaje, gdy bezrobotny: 1) nie stawi się w urzędzie pracy w terminie wyznaczonym, 2 odmówi podjęcia zaproponowanej pracy, przyuczenia do zawodu (w takich przypadkach traci zasiłek na 90 dni), 3) wyjechał za granicę, 4) otrzymał kredyt na podjęcie własnej działalności gospodarczej, 5) utracił status bezrobotnego. Po wyczerpaniu prawa do zasiłku z funduszu pracy bezrobotny i jego rodzina mają możliwość ubiegania się o zasiłek z pomocy społecznej (na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej) 9. 9 Inne formy pomocy bezrobotnemu i jego rodzinie, niż ustawa o zatrudnieniu i bezrobociu, przewiduje ustawa o pomocy społecznej z 29 listopada 1990 r. Zgodnie z ustawą o pomocy społecznej bezrobotni stanowią jedną z wymienionych przez ustawodawcę kategorii podopiecznych. Katalog potencjalnych form pomocy jest w tym przypadku obfity, lecz środki, jakimi dotychczas dysponuje pomoc społeczna pozwalają im na korzystanie niemalże wyłącznie z zasiłków pieniężnych.
BSE 7 W konstruowaniu zasad pomocy socjalnej bezrobotnym przyjęto zasady podobne do obowiązujących w pomocy społecznej. Podstawowym warunkiem uzyskania prawa do zasiłku jest utrata pracy i zarobku, następnie brak środków utrzymania. Przyjęte zasady pomocy socjalnej bezrobotnym (zbliżone do zasad obowiązujących w pomocy społecznej) stały się przyczyną nadużywania prawa do pobierania zasiłków. Przyjęto zasadę zaopatrzeniową, a nie zasadę ubezpieczeniową. Zastosowanie zasady ubezpieczeniowej powodowałoby, że uprawnienia do zasiłku nabywałaby tylko ta osoba, która wcześniej opłacała przez określony czas składki i następnie utraciła pracę. Przyjęcie zasady ubezpieczeniowej wymagałoby stworzenia ubezpieczenia od bezrobocia i uzależnienia pomocy od: 1) czasu opłacania składek, 2) wysokości składek, 3) stażu pracy bezrobotnego. Osobom, które nie pracowały, nie utraciły pracy, nie płaciły składek - pomoc świadczona byłaby przez instytucje pomocy społecznej (po ustaleniu, czy sytuacja tej osoby, odpowiada kryteriom obowiązującym w pomocy społecznej). Rozwiązania prawno-organizacyjne dotyczące pomocy socjalnej bezrobotnym przyjęte obecnie w Polsce nie są stosowane w innych krajach o gospodarce rynkowej. W krajach znajdujących się w okresie transformacji systemowej (m.in. na Węgrzech) zastosowano ubezpieczenia od ryzyka bezrobocia, jako bardziej odpowiednie dla warunków gospodarki rynkowej. Ponad 85% ogólnej sumy wydatków funduszu pracy przeznaczona jest na wypłatę zasiłków dla bezrobotnych (oraz transfery wewnątrz sektora budżetowego, składki, podatki, koszty administracyjne i inne). Druga grupa środków pomocy bezrobotnym obejmuje różne przedsięwzięcia, których zasadniczym celem jest pomoc w odzyskaniu (lub uzyskaniu) aktywności zawodowej. Ponadto udzielenie pomocy w stworzeniu możliwości zatrudnienia: pośrednictwo pracy (powszechnie dostępne, fachowe i nieodpłatne), orientacja zawodowa, poradnictwo zawodowe, przyuczenie do zawodu, przekwalifikowanie, pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej. Ta grupa świadczeń to świadczenia o charakterze dobrowolnym: nie są one ani obligatoryjne, ani gwarantowane przez państwo. Podejmuje się je i przyznaje według uznania organu zatrudnienia i w miarę posiadanych środków. Podobne cele spełniać też mogą takie przedsięwzięcia, jak inicjowanie tworzenia nowych miejsc pracy, inicjowanie i współfinansowanie robót interwencyjnych, i publicznych, zatrudnienia młodzieży w OHP 10. Trzecia grupa działań obejmuje różne formy ulg podatkowych (i finansowych) dla pracodawców organizujących nowe miejsca pracy. Ulgi te w zamierzeniu skłaniać mają pracodawców do popierania i powiększania zatrudnienia. Dotyczą one wszystkich grup zatrudnionych. Preferencje podatkowe związane z popieraniem zatrudnienia dotyczą głównie obniżenia kosztów pracy. Obecnie w Polsce na terenie gmin objętych 10 W trybie szczególnym uregulowano zatrudnienie osób niepełnosprawnych. Por. ustawa o rehabilitacji i zatrudnieniu inwalidów z dnia 9 maja 1991 r., Dz.U. nr 46, poz. 201 z późn. zm.
8 BSE strukturalnym bezrobociem przysługują preferencje podatkowe dla podmiotów gospodarczych i pracodawców przyczyniających się do powiększenia możliwości zatrudnienia. 5. Środki funduszu pracy na aktywne formy zwalczania bezrobocia O rzeczywistych możliwościach działania decyduje wielkość środków, jaką z funduszu pracy można przeznaczyć na aktywne formy zwalczania bezrobocia (szkolenia, przekwalifikowania, organizowanie nowych miejsc pracy itp). W latach 1990-1995 środki przeznaczone z funduszu pracy na aktywne formy zwalczania bezrobocia wynosiły (w mld zł oraz w % ogólnej kwoty funduszu): lata kwota ogółem (w mld zł) z tego na formy aktywne (w %)* 1990 3.702 1.890 32,0 1991 13.584 567 7,0 1992 22.827 457 4,7 1993 33.500 1.206 10,3 * 1994 44.600 5.699 12,8 1995 61.475 8.975 14,1** Źródło: ustawy budżetowe. *dane dotyczące lat 1993-1994 wg ustaw budżetowych, **dot 1995 wg projektu ustawy budżetowej. W procentach podano udział wydatków na formy aktywne. Udział środków na tzw. aktywne formy zwalczania bezrobocia w funduszu pracy wzrasta, ale wciąż jest nieznaczny. O możliwościach zastosowania form aktywnych w stosunku do bezrobotnych świadczyć może wielkość środków na formy aktywne, które można wydać na jednego bezrobotnego z funduszu pracy. Wielkość ta w latach 1990-1995 kształtowała się następująco: Fundusz pracy na 1 bezrobotnego (w tys. zł) w latach 1990-1995 wynosił: lata kwota na 1 bezrobotnego z tego na formy aktywne 1990 5.923 formy aktywne: 1.890 (1.890)* 1991 8.134 567 (333)* 1992 9.693 457 (188)* 1993 11.713 1.206 (375)* 1994 15.333 1.959 1995 20.288 2.714 Źródło: ustawy budżetowe. Dane dotyczące lat 1993-1994 wg ustaw budżetowych, **dot 1995 wg. projektu ustawy budżetowej. Obliczenia własne. Dane w nawiasie oznaczone *informują o wartościach realnych wydatków na aktywne programy zwalczania bezrobocia w cenach z roku 1990. Udział wydatków z funduszu pracy na formy aktywne zwalczania bezrobocia w latach 1990-1995 był (i pozostaje) niski. Zatem i możliwości działania były i są bardzo ograniczone. Zarówno ogólna wartość środków na aktywne formy zwalczania bezrobocia, jak i wartość środków przeznaczona (przeciętnie) na jednego bezrobotnego nie pozwalała (i nadal nie pozwala) na podejmowanie działań skuteczniej zwalczających bezrobocie i trwale zmniejszających jego skalę.
BSE 9 Rozdział środków na aktywne formy zwalczania bezrobocia w poszczególnych województwach dokonywany jest w relacji do liczby zarejestrowanych tam bezrobotnych (i stopy bezrobocia). W latach 1992-1994 dla rejonów uznanych za szczególnie zagrożone wysokim bezrobociem strukturalnym limit środków na formy aktywne ustalono z zastosowaniem współczynników "3" (tzn. jeden bezrobotny liczony był jak trzy osoby). W 1993 r. dla rejonów tzw. "monitorowanych" o wysokiej stopie bezrobocia (powyżej 20,42%) ustalono limit współczynnika "2.0". 11 Możliwości i skalę działań zwalczających bezrobocie wyznacza m. in wielkość środków, jakie przeznacza się na aktywne formy zwalczania bezrobocia (organizowanie miejsc pracy, szkolenia, przekwalifikowania i in.). W latach 1990-1995 z funduszu pracy przeznaczono na formy aktywne niewielką część środków. Zmiany w strukturze wydatków funduszu pracy następują powoli, co spowodowane jest głównie przytłaczającymi fundusz pracy zadaniami walki z ubóstwem bezrobotnych, nie zaś ze zwalczaniem bezrobocia. Struktura wydatków funduszu pracy wykazuje pewne trwałe cechy. Znajdują one odzwierciedlenie także w zaplanowanej na 1995 r. strukturze wydatków funduszu pracy, która nie odbiega zasadniczo od struktury wydatków w latach poprzednich. W 1995 r. środki funduszu pracy przeznaczy się na: - zasiłki dla bezrobotnych - 85,89% ogółu wydatków, (zasiłki pobiera ok. 42% zarejestrowanych bezrobotnych) 12, - wydatki na szkolenia - 1,64%, - zrefundowanie wynagrodzeń bezrobotnym - 11,57%, (prace interwencyjne, roboty publiczne, inne), - umorzenie pożyczek - 0,25%, - opłaty administracyjne - 0,56%, - dofinansowanie organizacji pozarządowych - 0,03%, - inwestycje - 0,07%, - pożyczki bezrobotnym - 1,3%. Wydatki funduszu pracy zdominowane są przez wysoki udział zasiłków. Wydatki na tzw. formy aktywne zwalczania bezrobocia stanowiły (w ogólnej kwocie funduszu pracy) 7,4% w 1991 r., w 1995 r. stanowić mają 14,1%. Udział środków na formy tzw. aktywne wprawdzie stale wzrasta, jednak ich wielkość nie pozwala na podjęcie działań zmieniających istotnie sytuację na rynku pracy w Polsce. W 1995 r. (podobnie, jak w latach poprzednich) nie ma w wydatkach funduszu pracy odpowied- 11 W Ministerstwie Pracy i Polityki Socjalnej istnieje rezerwa środków w wysokości 10% - 12% (ogólnej kwoty funduszu pracy na formy aktywne) z której zwiększa się limity z uwzględnianiem zmieniającej się sytuacji na rynku pracy i doraźnych potrzeb (inicjatyw) lokalnych. Podział środków na poszczególne województwa następuje po przedstawieniu programu przez wojewódzkie biuro pracy oraz po uzyskaniu opinii Rady ds. Zatrudnienia. 12 Według przyjmowanych od kilku lat założeń środków na zasiłki wystarcza tylko dla 42% ogółu bezrobotnych. Prowadzi to do pogłębiania się ubóstwa rodzin bezrobotnych oraz nadmiernego obciążenia funduszów pomocy społecznej. W funduszu pracy znaczny udział stanowią środki przeznaczone na tzw. transfery wewnętrzne (składki ZUS, podatki ftp.). W ogólnej kwocie wydatków funduszu pracy w 1995 r. 30,47% stanowią zobowiązania wobec ZUS wypłacane od zasiłków dla bezrobotnych, zasiłków szkoleniowych, wynagrodzenia bezrobotnych zatrudnianych przy pracach interwencyjnych i robotach publicznych, młodocianych.
10 BSE nich środków na systemowe rozwiązanie głównych problemów polityki zatrudnienia: zmiany w wielkości i strukturze zatrudnienia młodzieży, zmianę funkcji organów zatrudnienia tak, aby były zdolne do realizowania polityki państwa w dziedzinie zatrudnienia i aktywnego zwalczania bezrobocia. Nie ma też środków na zwalczanie długotrwałego strukturalnego bezrobocia w regionach, które są nim dotknięte. W budżecie państwa nie ma tez środków na podniesienie poziomu skolaryzacji młodzieży na poziomie średnim i wyższym. Wykazywane w statystykach nieznaczne zmniejszenie się liczby bezrobotnych w końcu 1994 r. nie może jeszcze zaświadczać o trwałej tendencji do spadku bezrobocia. Obowiązujące w Polsce zasady pomiaru bezrobocia mogą pozostawiać poza oficjalną statystyką tych bezrobotnych, którzy z różnych powodów nie zgłaszają się do urzędów pracy. W celu pełnej obserwacji procesów na rynku pracy oraz oszacowania skali faktycznego bezrobocia należałoby się posłużyć kilkoma metodami jednocześnie. Bezrobotni "ukryci" są w systemie emerytalno-rentowym (wcześniejsze emerytury, liberalne warunki uzyskiwania uprawnień do rent), na "czarnym" rynku pracy krajowym i zagranicznym, są wśród nich również osoby tzw. "luźne", które nie rejestrują się w urzędach pracy.