MINISTER-CZŁONEK RADY MINISTRÓW SZEF KANCELARII PREZESA RADY MINISTRÓW Jacek Cichocki DKN-583-6(4)/14 Warszawa, dnia 15 października 2014 r. Pan Mateusz Szczurek Minister Finansów Na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej 1 (dalej: ustawa o kontroli), Kancelaria Prezesa Rady Ministrów przeprowadziła w Ministerstwie Finansów (dalej: Ministerstwo lub MF) kontrolę 2 w zakresie okoliczności publikacji ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: ustawa zmieniająca) w okresie od 16 września do 3 października 2014 r. 3. Zgodnie z art. 52 ust. 4 i 5 ustawy o kontroli przekazuję Panu Ministrowi Sprawozdanie z kontroli. I. OCENA OGÓLNA SPRAWOZDANIE Z KONTROLI Ustalenia kontroli uzasadniają negatywną ocenę skuteczności i rzetelności działań Ministerstwa Finansów dotyczących zapewnienia wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej w zakresie zagranicznych spółek kontrolowanych (CFC 4 ) z dniem 1 stycznia 2015 r. 1. Ministerstwo Finansów jako autor ustawy zmieniającej nie monitorowało daty jej opublikowania w terminie umożliwiającym wejście w życie z dniem 1 stycznia 2015 r., tym samym nie zapewniono objęcia przepisami dotyczącymi CFC jak najszerszej grupy podmiotów. 2. Nie podjęto również działań w celu przyspieszenia prac nad publikacją ustawy zmieniającej nawet w ostatnim możliwym dniu jej ogłoszenia, tj. 30 września 2014 r. Odpowiedzialny za przygotowanie ustawy zmieniającej był Departament Podatków Dochodowych, który nie dostrzegł ryzyka związanego z nieopublikowaniem ustawy w oczekiwanym terminie i nie informował członków Kierownictwa MF o potencjalnych skutkach nieogłoszenia regulacji do dnia 30 września 2014 r. 1 Dz. U. Nr 185, poz. 1092. 2 Kontrola prowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 51-53 ustawy o kontroli, na zlecenie Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w związku z poleceniem Prezesa Rady Ministrów. 3 Zakres kontroli nie obejmował badania procesu legislacyjnego. 4 Controlled Foreign Corporation.
II. SZCZEGÓŁOWE USTALENIA KONTROLI [Rola Ministra Finansów] W procesie ogłaszania aktów prawnych na etapie pomiędzy momentem podpisania ustawy przez Prezydenta RP, a jej opublikowaniem w Dzienniku Ustaw RP, Minister Finansów nie jest zobowiązany przepisami prawa do podjęcia formalnych działań w tym zakresie. Jednakże, zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej 5, w celu realizacji swoich zadań minister kierujący określonym działem współdziała, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach oraz w zakresie wynikającym z potrzeb danego działu z innymi członkami Rady Ministrów oraz innymi organami administracji rządowej i państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Wobec powyższego Minister Finansów powinien współdziałać z Prezesem RCL w celu skutecznego wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej. Ponadto rzetelność i skuteczność działań w procesie legislacyjnym wymagały od MF monitorowania terminu wejścia w życie przepisów w planowanym przez projektodawcę terminie. [Cel ustawy i wejście w życie przepisów w zakresie CFC] 3. Ustawa zmieniająca wprowadza po raz pierwszy do polskiego systemu prawnego przepisy odnoszące się do opodatkowania dochodów zagranicznych spółek kontrolowanych 6 i jest ważnym aktem prawnym z zakresu ustaw podatkowych. Regulacja ta zawiera zmiany mające na celu zwalczanie szkodliwej konkurencji ze strony części państw, przede wszystkim tzw. rajów podatkowych oraz przeciwdziałanie odraczania lub unikania opodatkowania przy wykorzystaniu mechanizmu przesuwania dochodów do spółek zależnych, zlokalizowanych w krajach o preferencyjnych systemach podatkowych. Ustawa zmieniająca stanowi połączenie dwóch projektów ustaw przygotowanych przez Ministra Finansów, tj. projektu ustawy zakładającej opodatkowanie przez polskich podatników dochodów uzyskiwanych przez kontrolowaną przez nich zagraniczną spółkę 7 oraz części projektu ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw 8. Pan Janusz Cichoń, Sekretarz Stanu w MF wyjaśnił, że przepisy o zagranicznych spółkach kontrolowanych miały równorzędnie znaczenie z innymi rozwiązaniami wprowadzanymi w ostatnich latach w zakresie uszczelnienia systemu podatkowego. 4. Pierwotnie zakładano, że przepisy dotyczące zagranicznych spółek kontrolowanych wejdą w życie 1 stycznia 2014 r., jednakże w związku z połączeniem obu projektów ustaw i dyspozycją Rady Ministrów 9 nie było możliwe dotrzymanie przyjętego terminu. 5. Na etapie procedowania połączonej ustawy jako termin jej wejścia w życie wskazano 1 stycznia 2015 r., z wyłączeniem m.in. regulacji dotyczących dochodów zagranicznych spółek kontrolowanych, które miały wejść w życie pierwszego dnia miesiąca, następującego po trzech miesiącach od dnia ogłoszenia ustawy 10. Zamierzeniem MF było objęcie nowymi 5 Dz. U. z 2013 r., poz. 743 ze zm. j.t. 6 Uzasadnienie do ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw. 7 Ujętego w Wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów pod nr UD 97 w dniu 7 maja 2013 r. 8 Ujętego w Wykazie prac Rady Ministrów pod nr UD 44 w dniu 2 sierpnia 2012 r. (po wyłączeniu z niego m. in. przepisów zakładających opodatkowanie podatkiem CIT spółek komandytowo-akcyjnych decyzją Rady Ministrów z dnia 6 sierpnia 2013 r.). 9 Z dnia 6 sierpnia 2013 r. o konieczności ponownego przeanalizowania pozostałych rozwiązań zaproponowanych w projekcie ustawy [wyłączonych z projektu UD 44], w szczególności w zakresie ich wpływu na obywateli i przedsiębiorców. 10 Przepis zaproponowany przez Ministerstwo Finansów, który na etapie późniejszych prac został zmieniony na pierwszego dnia czwartego miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia. Projekt ustawy został przekazany przez Ministra Finansów do rozpatrzenia przez Radę Ministrów w dniu 21 lutego strona 2 z 6
regulacjami tych zagranicznych spółek kontrolowanych, których rok podatkowy rozpocznie się z upływem 3-miesięcznego vacatio legis i zakładano, że przepisy dotyczące CFC wejdą w życie przed 1 stycznia 2015 r. Konstrukcja vacatio legis w przypadku regulacji CFC nakazywała, dla pełnej skuteczności ustawy zmieniającej, ogłoszenie przepisów najpóźniej 30 września 2014 r. 6. Przyjęcie ustawy przez Parlament w dniu 29 sierpnia 2014 r. oraz podpisanie ustawy przez Prezydenta RP w dniu 16 września 2014 r. oznaczało, że pierwszym możliwym terminem wejścia w życie tego przepisu będzie 1 stycznia 2015 r., o ile akt prawny zostanie ogłoszony przed 1 października 2014 r. [Dowód: akta kontroli, str. 19-22, 31-38, 47-194, 227-260, 321, 359, 367] [Przyczyny opóźnienia] Ustawa zmieniająca nie została opublikowana przed 1 października 2014 r., ponieważ Ministerstwo Finansów nie dostrzegło ryzyka związanego z nieopublikowaniem ustawy w oczekiwanym terminie, nie monitorowało terminu opublikowania regulacji umożliwiającego jej wejście w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. oraz nie podejmowało działań w celu przyspieszenia prac nad jej publikacją. Nawet w ostatnim możliwym dniu jej ogłoszenia (30 września 2014 r.) nie skontaktowało się w tej sprawie z Rządowym Centrum Legislacji. [Dowód: akta kontroli, str. 31-44, 261-270, 315-320, 353-367] [Osoby odpowiedzialne za nieprawidłowości i brak rzetelności w działaniu, w tym przede wszystkim należytej staranności] 1. Odpowiedzialny za proces przygotowania ustawy zmieniającej w MF był Departament Podatków Dochodowych (dalej: DPD), nadzorowany przez Sekretarza Stanu, pana Janusza Cichonia 11. Dyrektorem DPD jest pani Ewa Adamiak 12, która odpowiedzialna była m.in. za koordynowanie procesu zmian prawa w podatkach dochodowych i nadzór nad pracami legislacyjnymi 13, natomiast bezpośrednio prace nad procesem przygotowania ustawy zmieniającej nadzorował Zastępca Dyrektora DPD, pan Jarosław Szatański 14. [Dowód: akta kontroli, str. 195-226, 271-290, 325, 329-348] 2. Kierownictwo Departamentu Podatków Dochodowych nie dostrzegło zagrożenia związanego z brakiem publikacji ustawy zmieniającej i nawet w ostatnim możliwym dniu na jej ogłoszenie, tj. 30 września 2014 r. nie skontaktowało się z Rządowym Centrum Legislacji w celu uzyskania informacji o terminie publikacji ustawy. Zdaniem Dyrektor DPD, mając na uwadze dotychczasowe pozytywne doświadczenia w zakresie priorytetowego traktowania publikacji ustaw podatkowych przez RCL oraz termin podpisania ustawy zmieniającej przez Prezydenta RP (16 września 2014 r.) nie było obaw, że ogłoszenie ustawy nie nastąpi przed 1 października 2014 r. 15. Podstawą wyrażenia przeświadczenia o priorytetowym traktowaniu przez Rządowe Centrum Legislacji publikacji ustaw zmieniających ustawy o podatkach dochodowych był fakt, iż dotychczas ich publikacja następowała w terminie gwarantującym zachowanie odpowiedniego vacatio legis 16. [Dowód: akta kontroli, str. 31-44, 321] 2014 r., pismo znak: DD5/0301/2/12/KGK/2014/. 11 Pełniący funkcję od dnia 15 stycznia 2013 r. Zarządzenie nr 33 Ministra Finansów z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie podziału kompletacji w Kierownictwie Ministerstwa Finansów. 12 Pełniąca funkcję od dnia 20 listopada 2006 r. 13 Opis stanowiska pracy Dyrektora Departamentu DPD, zadanie 1, str. 2. 14 Pełniący funkcję od 12 stycznia 2009 r. Odpowiedzialny m.in. za koordynowanie procesu zmian prawa w podatku dochodowym i prowadzenie procesu legislacyjnego na podstawie opisu stanowiska pracy Zastępcy Dyrektora Departamentu DPD odpowiedzialnego za realizację zadań w zakresie podatku dochodowego od osób prawnych, zadanie 1, str. 2. 15 Wyjaśnienia pani Ewy Adamiak, Dyrektora DPD, z dnia 8 października 2014 r., znak: DD1/0802/1/ADX/2014. 16 Wyjaśnienia pani Ewy Adamiak, Dyrektora DPD, z dnia 9 października 2014 r., znak: DD1/0802/2/ADX/2014. strona 3 z 6
3. Kierownictwo DPD nie sygnalizowało również Sekretarzowi Stanu panu Januszowi Cichoniowi ryzyka nieopublikowania przepisów w oczekiwanym terminie, tj. do dnia 30 września 2014 r. 17. Pan Minister Janusz Cichoń wyjaśnił, że był przekonany, że RCL w swoich działaniach w zakresie publikacji aktów prawnych bierze pod uwagę termin wejścia w życie ustawy ustalając priorytety w zakresie ich publikacji. W opinii Pana Ministra w uzasadnieniu ustawy zmieniającej wyraźnie wyartykułowano, że harmonogram prac zakładał, że część ustawy dotycząca CFC wejdzie w życie jak najwcześniej 18. [Dowód: akta kontroli, str. 261-269, 315-319, 353-372] 4. Pani Ewa Adamiak, Dyrektor DPD była zaangażowana w ostatnich dniach września 2014 r. w prowadzenie procesu legislacyjnego priorytetowego dla Rządu projektu dotyczącego zmiany ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw 19 i nie otrzymała informacji o braku publikacji ustawy zmieniającej od bezpośrednio nadzorującego pion odpowiedzialny za przygotowanie tej ustawy, pana Jarosława Szatańskiego, Zastępcy Dyrektora DPD. Dyrektor DPD wyjaśniła, że w związku z powyższym nie mogła podjąć działań w tym zakresie. [Dowód: akta kontroli, str. 261-269] 5. Pan Jarosław Szatański nie informował Dyrektora DPD o zagrożeniach wynikających z braku publikacji ustawy i nie wyznaczył konkretnemu pracownikowi zadania w zakresie monitorowania procesu publikacji ustawy, ponieważ po otrzymaniu informacji o podpisaniu ustawy przez Prezydenta RP w dniu 16 września 2014 r., nie dostrzegł ryzyka nieopublikowania ustawy do końca września 2014 r. 20. [Dowód: akta kontroli, str. 261-269, 315-319] 6. Ponadto dwóch pracowników DPD bezpośrednio zaangażowanych w prace nad przepisami dotyczącymi zagranicznej spółki kontrolowanej przeszło do innych Departamentów 21, natomiast Naczelnik Wydziału, który bezpośrednio nadzorował prace nad przedmiotową regulacją przebywa na zwolnieniu lekarskim 22. [Dowód: akta kontroli, str. 3-4, 195-226, 261-265, 291-312] 7. W związku z powyższym, w okresie 17-30 września 2014 r. żaden z pracowników i dyrektorów departamentu nie monitorował terminu publikacji ustawy zmieniającej 23. [Dowód: akta kontroli, str. 261-269, 315-319] 8. Po ukazaniu się w dniu 3 października 2014 r. artykułu pn. Koszt błędu urzędnika 24 Kierownictwo Departamentu Podatków Dochodowych złożyło wyjaśnienia panu Ministrowi Januszowi Cichoniowi i kontaktowało się z pracownikami Biura Legislacyjnego Sejmu RP i Senatu RP. Sekretarz Stanu w MF kontaktował się z Szefem Kancelarii Sejmu, panem 17 Wyjaśnienia pani Ewy Adamiak, Dyrektora DPD, z dnia 9 października 2014 r., znak: DD1/0802/3/ADX/2014 oraz wyjaśnienia pana Jarosława Szatańskiego, Zastępcy Dyrektora DPD, z dnia 10 października 2010 r., znak: DD1/0802/4/JSQ/2014. 18 Wyjaśnienia pana Janusza Cichonia, Sekretarza Stanu w MF, z dnia 10 października 2014 r, znak: SJCN/062/2/RD-92381/2014. 19 Wyjaśnienia pani Ewy Adamiak, Dyrektora DPD, z dnia 9 października 2014 r., znak: DD1/0802/3/ADX/2014. Projekt wpisany w Wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów pod nr UA 48, stanowiący realizację zmian w zakresie ulgi na dzieci, którą Prezes Rady Ministrów zapowiedział podczas 73. posiedzenia Sejmu (Stały Komitet Rady Ministrów w dniu 23 września 2014 r., Rada Ministrów w dniu 30 września 2014 r.). 20 Pismo pana Jarosława Szatańskiego, Zastępcy Dyrektora DPD, z dnia 10 października 2010 r., znak: DD1/0802/4/JSQ/2014 oraz wyjaśnienia pani Ewy Adamiak, Dyrektora DPD, z dnia 9 października 2014 r., znak: DD1/0802/3/ADX/2014. 21 Pan Grzegorz Taborski, główny specjalista, przeszedł w dniu 25 sierpnia 2014 r. do Departamentu Prawnego, natomiast osoba, która przejęła po nim zadania, pan Mariusz Staniak, w dniu 29 września 2014 r. przeszedł do Departamentu Rozwoju Rynku Finansowego, ponadto w dniach od 21 do 26 września 2014 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. 22 Od 19 września 2014 r. Naczelnik Wydziału podatku dochodowego od osób prawnych I (DD5) pani Katarzyna Gortat-Kopacka. 23 Wyjaśnienia pani Ewy Adamiak, Dyrektora DPD, z dnia 9 października 2014 r., znak: DD1/0802/3/ADX/2014 oraz wyjaśnienia pana Jarosława Szatańskiego, Zastępcy Dyrektora DPD, z dnia 10 października 2010 r., znak: DD1/0802/4/JSQ/2014. 24 Rzeczpospolita, str. 1. strona 4 z 6
Ministrem Lechem Czaplą w celu ustalenia jak najszybszego i najskuteczniejszego sposobu przeprowadzenia procesu legislacyjnego. [Dowód: akta kontroli, str. 3-7, 261-269] [Skutki nieprawidłowości] 1. W toku kontroli ustalono, że kwota podana przez media 3,3 mld zł, jako strata dla budżetu państwa, nie została wskazana przez MF. Skutki finansowe wejścia w życie przepisów dotyczących CFC nie były uwzględniane w projekcie ustawy budżetowej na 2015 r. i nie ujęto ich w żadnym innym dokumencie przygotowanym przez MF (np. uzasadnienie do ustawy, Action Plan) ze względu na brak wiarygodnych danych źródłowych. Przykładowo w uzasadnieniu do projektu ustawy podkreślono jedynie, że w związku z wejściem w życie tych przepisów należy liczyć się z pozytywnym wpływem przedmiotowego rozwiązania na dochody sektora finansów publicznych. W ocenie MF wyrażone w uzasadnieniu ustawy przekonanie o pozytywnych skutkach tej regulacji na dochody sektora finansów publicznych wynikało głównie z jej prewencyjnego oddziaływania. [Dowód: akta kontroli, str. 3-4, 11-12, 19-26, 31-37, 111-194] 2. Z uwagi na publikację ustawy zmieniającej w dniu 3 października 2014 r., jej przepisy w zakresie zagranicznych spółek kontrolowanych objęły te spółki, których rok podatkowy zaczyna się w lutym lub w każdym następnym miesiącu w trakcie 2015 r. Ustawa nie obejmuje najbliższego roku podatkowego tych spółek kontrolowanych, których rok podatkowy zaczyna się 1 stycznia 2015 r. [Dowód: akta kontroli, str. 1-2, 19-22] 3. W związku z tym koniecznym było podjęcie niezwłocznych działań nad przygotowaniem nowelizacji 25 ustawy zmieniającej, w której wskazano, że dotyczyć będzie ona roku podatkowego zagranicznej spółki kontrolowanej, który rozpoczął się po dniu 31 grudnia 2014 r. Jednym z wnioskodawców nowelizacji jest pan Janusz Cichoń, Sekretarz Stanu w MF. Uwzględniając wymogi konstytucyjne zmiana ta powinna być ogłoszona do 30 listopada 2014 r. [Dowód: akta kontroli, str. 1-2, 27-30] III. ZALECENIA Biorąc pod uwagę ustalenia i oceny na podstawie art. 52 ust. 4 ustawy o kontroli zalecam Panu Ministrowi: 1. Wzmocnienie nadzoru nad monitorowaniem procesu ogłaszania aktów prawnych w celu zapewnienia wejścia w życie przepisów w planowanym terminie. 2. Wyciągnięcie konsekwencji służbowych wobec osób odpowiedzialnych za stwierdzone nieprawidłowości. IV. INFORMACJE O KONTROLI Kontrolę przeprowadzili kontrolerzy z Departamentu Kontroli i Nadzoru Kancelarii Prezesa Rady Ministrów: Agnieszka Wolniak, radca Szefa KPRM, na podstawie upoważnienia nr 29/2014 z dnia 7 października 2014 r., Robert Fekete, radca generalny, na podstawie upoważnienia nr 28/2014 z dnia 7 października 2014 r. [Dowód: akta kontroli str. 375-378] 25 Projekt poselski z dnia 6 października 2014 r., druk nr 2787. strona 5 z 6
Czynności kontrolne zostały przeprowadzone w siedzibie Ministerstwa Finansów przy ul. Świętokrzyskiej 12, 00-916 Warszawa, w okresie od 7 do 13 października 2014 r. W okresie objętym kontrolą funkcję Ministra Finansów od dnia 27 listopada 2013 r. pełni pan Mateusz Szczurek (ponownie powołany na to stanowisko w dniu 22 września 2014 r.). [Dowód: akta kontroli str. 327, 373] Na podstawie art. 52 ust. 5 ustawy o kontroli, kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo do przedstawienia stanowiska do sprawozdania z kontroli, w terminie 3 dni roboczych od dnia jego otrzymania. Przekazanie stanowiska nie wstrzymuje realizacji ustaleń kontroli. strona 6 z 6