IV SA/Wr 820/17, Posiadanie ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna a dopuszczalność ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu LEX nr 2445071 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2018 r. IV SA/Wr 820/17 Posiadanie ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna a dopuszczalność ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. TEZA aktualna Art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" do uzyskania świadczenia mniej korzystnego (zasiłku dla opiekuna), którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwana świadczenia poprzedniego (świadczenia pielęgnacyjnego). Demokratyczne państwo prawa winno służyć swoim obywatelom, celem realizacji zasady sprawiedliwości społecznej, szczególnie osobom, które w niezawinionych okolicznościach, rezygnując z pracy podjęły się opieki nad niepełnosprawnym członkiem swojej rodziny. Fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku dla opiekuna nie może być przeszkodą do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe wymaga uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. UZASADNIENIE Skład orzekający Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków. Sędziowie WSA: Ewa Kamieniecka (spr.), Lidia Serwiniowska. Sentencja Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia (...), nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji. Uzasadnienie faktyczne Zaskarżoną decyzją z dnia 12 września 2017 r., nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. S. (dalej: strona, skarżący) od wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Starszego Administratora w Dziale Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia 11 lipca 2017 r., nr (...) o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad matką - K. S., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 25 kwietnia 2017 r. strona złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Złożony jednocześnie wniosek o uchylenie, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji w przedmiocie uprawnienia do zasiłku dla opiekuna, przyznanego na podstawie decyzji z dnia 24 lipca 2014 r., nr (",]), został następnie przez stronę wycofany. W dniu 25 kwietnia 2017 r. strona złożyła także wniosek o zmianę decyzji 24 lipca 2014 r., nr (...) na podstawie art. 155 k.p.a. przez uchylenie prawa do zasiłku dla opiekuna i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na wezwanie organu I instancji, w dniu 14 czerwca 2017 r. strona oświadczyła, że oczekuje "zamiany dotychczas wypłacanego Zasiłku Dla Opiekuna na Świadczenie Pielęgnacyjne". Wniosła jednocześnie o "pozytywne rozpatrzenie mojego wniosku i wydanie decyzji o przyznaniu Świadczenia Pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad mamą". Mając powyższe na względzie, organ I instancji, rozpatrując wniosek strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydał zaskarżoną decyzję, na mocy której odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w przypadku strony wystąpiła negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia w postaci posiadania uprawnienia do zasiłku dla opiekuna na tę samą osobę. W złożonym odwołaniu strona podniosła, że na podstawie przepisu art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy ma prawo dokonania wyboru między świadczeniem pielęgnacyjnym a zasiłkiem dla opiekuna. W ocenie Kolegium, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm., dalej jako ustawa) Zaakcentowano, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną rozstrzygnięcia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne w sytuacji jednoczesnego pobierania na tę samą osobę niepełnosprawną zasiłku dla opiekuna. Wedle tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Jak wynika z akt sprawy, strona jest uprawniona do zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Jednocześnie ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania nad nią opieki. Podstawą prawną rozstrzygnięcia żądania jest zatem wyłącznie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy. Przepis ten jednoznacznie wyklucza uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad tą samą osobą, na którą przysługuje już zasiłek dla opiekuna. Zdaniem Kolegium taka wykładnia przepisów określających warunki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest wynikiem zastosowania dyrektyw językowo - logicznych. Już bowiem na etapie wykładni literalnej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy możliwe okazało się uzyskanie jednoznacznej normy prawnej, wedle której osoba uprawniona do zasiłku dla opiekuna nie może uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak już podkreślono, przepis ten dotyczy sytuacji, w której na daną osobę niepełnosprawną - osoba sprawująca opiekę ma już ustalone prawo, na przykład do zasiłku dla opiekuna i jednocześnie na tę samą osobę ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne. Sytuacja taka ma miejsce w przypadku strony, która będąc osobą uprawnioną do zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad matką ubiega się jednocześnie o świadczenie pielęgnacyjne także z tytułu sprawowania opieki nad nią. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 27 ust. 5 ustawy. Powołany przepis inaczej niż przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, w zakresie zastosowania odnosi się do sytuacji zbiegu uprawnienia do zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad dwojgiem różnych osób wymagających opieki (np.: niepełnosprawne dziecko oraz jednocześnie niepełnosprawna osoba dorosła lub też dwoje niepełnosprawnych dzieci albo dwie osoby dorosłe niepełnosprawne). Wtedy właśnie uruchamia się dyspozycja, wedle której wnioskodawca/ świadczeniobiorca ale tylko - na etapie ubiegania się o świadczenia - ma wybór i sam decyduje, czy skorzysta ze świadczenia pielęgnacyjnego czy z zasiłku dla opiekuna. Takiego wyboru nie stwarza natomiast mający w niniejszej sprawie zastosowanie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, który jednoznacznie stanowi, iż w razie posiadania uprawnienia do zasiłku dla opiekuna - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Odmienna wykładnia, zaprezentowana w uzasadnieniu odwołania, prowadziłaby do odkodowania sprzecznych norm prawnych z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy oraz art. 27 ust. 5 ustawy. Gdyby przyjąć, tak jak wskazuje to odwołujący się, że oba przepisy znajdują zastosowanie wtedy, gdy mamy do czynienia z rozstrzyganiem o uprawnieniach do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad tą samą osobą niepełnosprawną, oznaczałoby, że ustawodawca dwukrotnie w tej samej ustawie unormował identyczną kwestię posiadania uprawnienia do zasiłku dla opiekuna oraz ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad tą samą osobą. Jednocześnie zakresy normowania odkodowane z tych przepisów byłyby sprzeczne, jeden przewidujący jednoznacznie prawo tylko do zasiłku dla opiekuna, drugi-stwarzający sytuację wyboru dla wnioskodawcy. Tymczasem w świetle ustaleń prawoznawstwa nie można zaakceptować takiej wykładni przepisów prawnych, która prowadziłaby do odkodowania sprzecznych norm prawnych. Z założenia domniemania racjonalności ustawodawcy wynika bowiem zasada, że prawodawca nie stanowi norm sprzecznych. Kolegium podkreśliło zatem, że strona w sytuacji dysponowania uprawnieniem do zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad matką, nie może uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wynika to jednoznacznie z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy. Przepis ten bowiem dotyczy sytuacji, w której opieka sprawowana przez wnioskodawcę i świadczeniobiorcę dotyczy jednej i tej samej osoby. Przyjęta przez Kolegium wykładnia przepisu uwzględnia także kontekst systemowy, w tym regulację zawartą w przepisie art. 27 ust. 5 ustawy, dotyczącą zbiegu uprawnienia do zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad dwiema różnymi osobami. Jednocześnie mając na uwadze pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu, Kolegium podkreśliło, że organ I instancji pozostaje w zwłoce co do rozpatrzenia wniosku strony o uchylenie lub zmianę decyzji z dnia 24 lipca 2014 r., nr (...) na podstawie art. 155 k.p.a.
W ocenie Kolegium, ze złożonego w dniu 14 czerwca 2017 r. oświadczenia strony wynika, że w tym właśnie trybie oczekuje weryfikacji decyzji przyznającej mu zasiłek dla opiekuna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez: a) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna przyznanego w oparciu o przepisy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; b) nie zastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych i przez to, nie uwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń jak wynika z treści art. 27 ust. 5. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 6, art. 9, art. 77 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, iż sam fakt pobierania zasiłku dla opiekuna przez skarżącego skutkuje brakiem prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony; b) art. 107 1 k.p.a. poprzez uznanie przez SKO, że podstawą do wydania decyzji był art. 17 ust. 5 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych podczas gdy organ I instancji wskazał jako podstawę art. 17 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Wobec powyższego skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował stanowisko wyrażone przez organy orzekające w sprawie. Zarzucił, że dokonując wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy organy administracji poprzestały na jego literalnym brzmieniu przyjmując, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy może on znaleźć zastosowanie. Zastosowanie przez organy orzekające wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło, zdaniem skarżącego do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odstępstwo od sensu językowego przepisu było nie tylko prawem, ale wręcz obowiązkiem organu. Nie może zatem budzić wątpliwości, że sytuacja prawna będąca przedmiotem niniejszej skargi uzasadniała konieczność kreatywnej interpretacji przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy i odstąpienia od jej literalnego sensu w celu zapewnienia zgodności wykładni przepisu z Konstytucją RP, uwzględniając przy tym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego bezpośrednio kształtujące sytuację beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego. Organy administracji publicznej odmawiając skarżącemu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, gdyż pominęły prawnie uzasadnione cele ustawy oraz zasady konstytucyjne.
Według skarżącego, analizując całokształt sytuacji związanej ze sprawowaniem przez niego opieki nad matką, w tym labilność prawa normującego kwestie uprawnienia do świadczeń z tego tytułu, poza sporem jest, że spełnianie przez skarżącego przesłanek do prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przesądzone było już decyzją wygaszoną z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. i sytuacja faktyczna w tym zakresie nie uległa zmianie. Nie ma zatem podstaw do ich ponownej weryfikacji. Nie bez znaczenia dla oceny sytuacji prawnej objętej niniejszą skargą jest okoliczność, że skarżący został niejako zmuszony do wystąpienia o zasiłek dla opiekuna przez ustawodawcę, który po wygaszeniu prawa do świadczenia w sposób niekonstytucyjny, w art. 5 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna, tzw. ustawy naprawczej zakreślił 4 miesięczny termin od dnia wejścia w życie ustawy do wystąpienia z odpowiednim wnioskiem. Na poparcie przedstawionego stanowiska skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, m.in. uzasadnienie wyroku WSA w Białymstoku z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 139/17, w którym stwierdzono, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną "przymuszając" do uzyskania świadczenia mniej korzystnego (zasiłku dla opiekuna), którego uzyskanie jest obecnie przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskania świadczenia poprzedniego (świadczenia pielęgnacyjnego). Zdaniem skarżącego, wskazany w art. 27 ust. 5 ustawy zbieg uprawnień określonych w nim świadczeń ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy chodzi o zbieg różnych uprawnień odnoszących się w sensie podmiotowym zarówno co do osoby sprawującej opiekę jak i osoby wymagającej opieki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, argumentując jak w zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 134 1 w zw. z art. 145 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja organu drugiej instancji oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarżący ubiega się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, do którego to świadczenia posiadała już prawo, ustalone na czas nieokreślony, decyzją organu pierwszej instancji z dnia 19 stycznia 2011 r. Prawo to utracił
na skutek nowelizacji ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1557 z późn. zm.). W art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej przewidziano bowiem, że wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (to jest wygasły z dniem 1 lipca 2013 r.). Należy zauważyć, że art. 11 ust. 3, jako niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, utracił moc z dniem 16 grudnia 2013 r. na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. zapadłego w sprawie sygn. akt K 27/13 (Dz. U. z 2013 r. poz. 1557). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał m.in., że wygaszenie wszystkich decyzji administracyjnych przyznających świadczenie pielęgnacyjne nastąpiło niezależnie od sytuacji faktycznej poszczególnych świadczeniobiorców. Taka sytuacja, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, będąca wyjątkiem od zasady stabilności decyzji administracyjnych, jest dopuszczalna, ale wyłącznie w celu urzeczywistnienia jakiejś normy konstytucyjnej, w sposób niearbitralny oraz przy zagwarantowaniu mechanizmów ochronnych podmiotom, których sytuacja uległa pogorszeniu. Jak wskazał Trybunał, nie mogą być podstawą takiego działania trudności w ustaleniu rzeczywistego sprawowania opieki i pielęgnowania osoby niepełnosprawnej. Nadto, wygaszenie z mocy prawa wszystkich decyzji administracyjnych przyznających świadczenia pielęgnacyjne nie realizowało żadnych racji konstytucyjnych, które powinny w tym wypadku mieć pierwszeństwo przed ochroną praw słusznie nabytych oraz zasadą lojalności państwa wobec obywatela. Trybunał Konstytucyjny w tej sprawie negatywnie ocenił także labilność legislacji dotyczącej przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że zaskarżone przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r. nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z pielęgnacją osoby niepełnosprawnej otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne, i tym samym naruszyły ich bezpieczeństwo prawne (a w sposób pośredni również bezpieczeństwo osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi). Nowelizacja nie uwzględniła sytuacji faktycznej świadczeniobiorców, dokonujących często trudnych wyborów życiowych przez rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Świadczeniobiorcy ci, z jednej strony utracili prawo do świadczenia (na skutek nowelizacji), a z drugiej nie są w stanie uzyskać ponownie zatrudnienia. Co więcej, jak podkreślił Trybunał, po utracie mocy z dniem 1 lipca 2013 r. decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej), w obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura, ani nie został wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym "przywróceniu" prawa do tego świadczenia. Trybunał wskazał na konieczność zmiany przepisów prawa w tym zakresie. Konsekwencją powyższego wyroku było uchwalenie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567). Na mocy art. 5 ust. 1 tej ustawy umożliwiono wystąpienie z wnioskiem o przyznanie zasiłku dla opiekuna w okresie czterech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od dnia 15 maja 2014 r. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący wystąpił o zasiłek dla opiekuna, który został jemu przyznany decyzją z dnia 24 lipca 2014 r., od dnia 1 lipca 2013 r. na czas nieokreślony.
Tę okoliczność organy obu instancji uznały za przesądzającą o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego - z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu nie można jednak, z uwagi na treść powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego (podważającego legalność regulacji wygaszającej uprzednio wydane decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego), zaakceptować literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, skutkującej odmową przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na uzyskanie przez niego prawa do zasiłku dla opiekuna, bez szerszego spojrzenia na system zmian w przepisach o świadczeniach rodzinnych w kontekście reguł dobrej legislacji i przestrzegania zasady z art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zaznaczyć przy tym należy, że w literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowym, postuluje się przeprowadzenie kompleksowej wykładni tekstu prawnego - dokonanie wykładni językowej wraz z wykładnią systemową, funkcjonalną, nawet jeżeli rezultat wykładni językowej jest jednoznaczny (por. uzasadnienia uchwał siedmiu sędziów NSA: z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz 14 marca 2013 r., sygn. akt II FPS 8/10; W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 551-555). W świetle powołanej wyżej zasady, za niedopuszczalne należy uznać doprowadzenie do sytuacji, w której wadliwa działalność ustawodawcza państwa pozbawiła obywatela prawa do świadczenia pomocowego dwukrotnie wyższego w skutek "przymusu" sytuacyjnego (skorzystania z mniej korzystnego świadczenia). Nie można bowiem w demokratycznym państwie prawa akceptować stanowiska, że "przymuszenie" obywatela do wystąpienia o świadczenie mniej korzystne, na skutek wydania przepisów niekonstytucyjnych, których negatywne skutki godzące w stabilność sytuacji prawnej zagwarantowanej ostateczną decyzją administracyjną nie zostały przez prawodawcę należycie wyeliminowane, jest sytuacją nieodwracalną tylko i wyłącznie z powodu zastosowania literalnej wykładni przepisów. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sytuacji należy zastosować wykładnię celowościową i wskazać, że art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" do uzyskania świadczenia mniej korzystnego (zasiłku dla opiekuna), którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwana świadczenia poprzedniego (świadczenia pielęgnacyjnego). Demokratyczne państwo prawa winno służyć swoim obywatelom, celem realizacji zasady sprawiedliwości społecznej, szczególnie osobom, które w niezawinionych okolicznościach, rezygnując z pracy podjęły się opieki nad niepełnosprawnym członkiem swojej rodziny (zob. wyroki w sprawach o sygn. akt: II SA/Bk 139/17, II SA/Łd 422/16 z dnia 23 sierpnia 2016 r.; II SA/Sz 1174/15 z dnia 17 marca 2016 r.; VIII SA/Wa 480/16 z dnia 28 października 2016 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, fakt uzyskiwania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie może być przeszkodą do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe wymaga uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że
skarżący oświadczył, iż oczekuje zamiany dotychczas wypłacanego zasiłku dla opiekuna na świadczenie pielęgnacyjne. Podnieść również należy, że z akt sprawy wynika, że skarżący spełniał warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przed i po nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z grudnia 2012 r. Przed tą nowelizacją posiadał ustalone decyzją prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zaś po wejściu w życie nowelizacji nie wystąpiły negatywne przesłanki, które wykluczałyby go z kręgu uprawnionych do tego świadczenia, za wyjątkiem wskazanego w zaskarżonej decyzji warunku uzyskiwania zasiłku dla opiekuna. Należy bowiem zaznaczyć, że okoliczność, iż Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności we W. w orzeczeniu z dnia 17 grudnia 2010 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności stwierdził, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność matki skarżącego, winien być rozpatrywany z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443), w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zatem zarówno przed zmianą stanu prawnego wprowadzoną wymienioną ustawa z 7 grudnia 2012 r., jak i w chwili obecnej skarżący nadal opiekuje się swoją niepełnosprawną matką, przy czym z tego tytułu pobiera świadczenie w dwukrotnie niżej kwocie, co niewątpliwie obniża standard i tak już trudnej egzystencji (w wymiarze materialnym i psychicznym). W ocenie Sądu analizując daną sprawę tych okoliczności pominąć nie można. Z powyższych względów fakt pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna nie może być w okolicznościach danej sprawy przeszkodą do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Organ winien rozważyć możliwość zastosowania w sprawie przepisu art. 155 k.p.a., który daje możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, przy spełnieniu przesłanek w nim wymienionych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 1 pkt 1it. a p.p.s.a., decyzje organów obydwu instancji zostały uchylone. Rozpoznając ponownie sprawę, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., organ winien uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażone w niniejszy wyroku.