ŁÓDZKI URZĄD WOJEWÓDZKI W ŁODZI PNIK-I.4131.53.2018 Łódź, 19 stycznia 2018 r. Rada Gminy Moszczenica Zawiadomienie o wszczęciu postępowania Na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), w związku z art. 61 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) zawiadamiam, że wszczęte zostało z urzędu postępowanie określone w rozdziale 10 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w celu kontroli legalności uchwały Nr XLVI/377/17 Rady Gminy Moszczenica z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia regulaminu targowiska gminnego w Moszczenicy, która wpłynęła do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi w dniu 27 grudnia 2017 r. Uzasadnienie Zastrzeżenia organu nadzoru dotyczą 4 uchwały Nr XLVI/377/17 Rady Gminy Moszczenica z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia regulaminu targowiska gminnego w Moszczenicy, a ponadto: 2 ust. 1 i 4, 5 ust. 1, 6 pkt 1, 7 pkt 2, 11 i 13 Regulaminu stanowiącego załącznik do ww. uchwały. Zgodnie z 4 uchwały - uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Kwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Według art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 296 ze zm.) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wyjątkowo, istnieje możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, o ile zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 u.o.a.n.). ŁÓDZKI URZĄD WOJEWÓDZKI W ŁODZI 90-926 Łódź, ul. Piotrkowska 104, tel.: (+48) 42 664 10 00, fax: (+48) 42 664 10 40 Elektroniczna Skrzynka Podawcza epuap: /lodzuw/skrytka www.lodzkie.eu
2 ust. 1 Regulaminu stanowi, że Właścicielem targowiska jest Gmina Moszczenica. Przepis ten nie wpływa na istniejące stosunki prawne ani nie określa uprawnień i obowiązków związanych z korzystaniem z targowiska. Nie reguluje zasad i trybu korzystania z targowiska, a zatem nie będąc przepisem prawa nie powinien zostać zamieszczony w akcie prawa miejscowego (wyrok WSA w Gdańsku 19 maja 2016 r., III SA/Gd 280/16). Ponadto zagadnienie zamieszczone w 1 ust. 2 Regulaminu nie mieści się w zakresie pojęcia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a jedynie w takich ramach organ stanowiący gminy został upoważniony do wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji kompetencję rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (por. wyrok WSA Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r. III SA/Kr 731/13). Należy również zaważyć, że w 2 ust. 8 Regulaminu mówi się o działkach na których zlokalizowane jest targowisko bez ich sprecyzowania. Zdaniem organu nadzoru obiekt użyteczności publicznej powinien być wyodrębniony w przestrzeni tak aby było możliwe określenie obszaru obowiązywania regulaminu jego korzystania. Zasadne wydaje się zatem sprecyzowanie w niniejszej sprawie obszaru targowiska poprzez wskazanie działek, na których targowisko gminne ma być zlokalizowane. W 1 ust. 5 Regulaminu administratorem targowiska jest Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o.o. w Moszczenicy. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 827) jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Zatem Rada może jedynie określić sposób i formę prowadzenia gospodarki komunalnej (np. gminną jednostkę organizacyjną), a nie wskazywać imiennie oznaczony podmiot wykonujący te zadania. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. W analizowanej sprawie wybór konkretnego podmiotu należy zatem do kompetencji Wójta jako organu gminy
gospodarującego mieniem komunalnym. Zdaniem organu nadzoru nie jest zatem dopuszczalne wskazanie w uchwale, że to Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o.o. w Moszczenicy będzie administratorem targowiska. W wyroku NSA z dnia 18 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2072/12 wskazano, że do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym, stąd rada gminy nie może w tym zakresie przejmować tych zadań, w tym także określać administratora obiektów użyteczności publicznej. Wątpliwości organu nadzoru wzbudza treść 4, zgodnie z którym Koszt wynajmu powierzchni handlowej targowiska przez rolników ustala się w wysokości 25 % miesięcznej opłaty za rezerwację stanowiska handlowego przez inne podmioty. W ocenie organu nadzoru wprowadzenie ulgi wynoszącej 75 % w opłacie za wynajem stanowiska handlowego poprzez zastosowanie kryterium wykonywania określonego zawodu jest sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz zasadą równości wobec prawa, określoną w art. 32 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 32 Konstytucji RP wszyscy są równi wobec prawa, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (a więc również przez władze samorządowe) oraz nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakichkolwiek przyczyn. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż zasada równości w prawie, o której mowa, polega na tym, iż wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną mają być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (wyrok NSA z 18 maja 2000 r., sygn. Akt I SA/Kr 392/2000). Tymczasem Rada Gminy Dmosin wprowadzając kwestionowane preferencje nie wskazała na istnienie cech istotnych, które pozwalałyby jej na zgodne z prawem faworyzowanie osób, których te preferencje dotyczą. Taką cechą nie może być bowiem fakt wykonywania określonego zawodu. Na marginesie należy zauważyć na trudności jakie mogą pojawić się w ustaleniu kto jest rolnikiem a kto nie a tym samym uprawnionym do ulgi. W ocenie organu nadzoru nie ma jednak przeszkód by wprowadzić stosowną ulgę przedmiotową polegającą na uprzywilejowaniu osób sprzedających np. płody rolne. Wątpliwości organu nadzoru wzbudza poprawność legislacyjna 5 Regulaminu. W 5 ust. 1 wprowadzono zapis powodujący, że zakazana jest sprzedaż towarów, których sprzedaż jest regulowana innymi przepisami. Przepis ten jest w ocenie organu nadzoru niejasny, a tym samym sprzeczny z zasadami prawidłowej legislacji. Nie wiadomo bowiem do jakich towarów ma się ten zakaz odnosić. W praktyce większość towarów podlega bowiem mniejszej lub większej regulacji w drodze przepisów rangi ustawowej czy w randze rozporządzeń.
Zgodnie z 7 pkt 2 Regulaminu sprzedający na targowisku powinni przestrzegać przepisów dotyczących zawartych innych aktach prawnych. Przepisu tego nie da się pogodzić z obowiązującym hierarchicznym systemem źródeł prawa. W świetle art. 87 i 94 Konstytucji ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Ustanowiony w Konstytucji, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Akt prawa miejscowego nie może zatem nakładać obowiązku stosowania przepisów dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu np. w ustawach. W 11 osoby handlujące na targowisku bez wymaganego zezwolenia nie przestrzegające niniejszego regulaminu oraz przepisów prawa powszechnie obowiązującego mogą zostać usunięte z targowiska przez administratora (...). Zdaniem organu nadzoru w normie kompetencyjnej art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącej podstawę wydania przedmiotowej uchwały, nie mieści się określenie sankcji za naruszenie postanowień regulaminu. Uchwała wydana na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 nie może zawierać przepisów porządkowych. Przepisy porządkowe wydawane są w oparciu o art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i podlegają odrębnym rygorom w zakresie publikacji i daty wejścia w życie. Przepisy takie rada może wydawać jedynie wówczas gdy jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a nadto jedynie w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Uchwała w zakresie wprowadzenia zasad i sposobu korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie stanowi przepisów porządkowych. Rada Miejska może wprowadzić regulamin korzystania z parku miejskiego, skwerów zieleni i miejsc rekreacji, zawierający nakazy i zakazy określonego zachowania się osób. Zakazy te i nakazy nie mogą być jednak zagrożone sankcjami karnymi (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2017 r. IV SA/Po 147/17 WSA we Wrocławiu z dnia 7 października 2010 r. III SA/Wr 421/10). W 6 pkt 1 wprowadzono zakaz zakłócania porządku publicznego i spokoju publicznego. Przepisy te dotyczą już kwestii uregulowanych w Kodeksie wykroczeń. W 13 sformułowano zapis dotyczący składania skarg i wniosków. Tymczasem kwestię składania skarg i wniosków reguluje już Kodeks postępowania administracyjnego. Wydanie aktu prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym polega na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów,
które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach obowiązujących, albo przepisy te uszczegóławiają w określonym zakresie, w ramach ustawowych upoważnień. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (Wyrok NSA z dnia 14 maja 2015 r., II OSK 862/15). Wobec powyższego, w terminie dni od doręczenia niniejszego zawiadomienia, proszę o złożenie wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. Wyjaśnienia należy przesłać do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi na adres Elektronicznej Skrzynki Podawczej epuap: /lodzuw/skrytka. Z up. WOJEWODY ŁÓDZKIEGO Do wiadomości: Wójt Gminy Moszczenica Ireneusz Krześnicki Dyrektor Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli