Publiczny dostęp do dokumentów 2015 Wkład Prezydium do rocznego sprawozdania Parlamentu Europejskiego Dział ds. Przejrzystości Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego Parlament Europejski Maj 2016 r. PE 583.360/BUR/ANN. PE 583.360/BUR/ANN.
WPROWADZENIE Od dnia 3 grudnia 2001 r. Parlament, Rada i Komisja stosują rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do ich dokumentów. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tego rozporządzenia każda instytucja opublikuje corocznie sprawozdanie za poprzedni rok wyszczególniające liczbę przypadków, w których instytucja odmówiła prawa dostępu do dokumentów, przyczyny takich odmów oraz liczbę dokumentów sensytywnych nieujętych w rejestrze. Zgodnie z art. 116 ust. 7 Regulaminu Parlamentu Europejskiego komisja parlamentarna odpowiedzialna za sprawy z zakresu prawodawstwa dotyczącego przejrzystości, czyli Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (LIBE), sporządza sprawozdanie roczne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, na podstawie informacji otrzymanych z Prezydium i uzyskanych z innych źródeł. Roczne sprawozdanie komisji LIBE jest następnie przedstawiane na posiedzeniu plenarnym. Niniejszy dokument stanowi propozycję wkładu Prezydium do rocznego sprawozdania Parlamentu Europejskiego za 2015 r., o którym mowa w art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001. METODYKA Propozycja wkładu Prezydium do rocznego sprawozdania Parlamentu Europejskiego za 2015 r. po raz drugi przyjęła zmieniony układ i dostosowaną metodykę. Zgodnie z wykorzystaną uaktualnioną metodyką w szczególności: liczby dotyczące dokumentów przeglądanych i zamawianych odnoszą się wyłącznie do określonych dokumentów; wnioski o bardzo dużą lub nieokreśloną liczbę dokumentów, których instytucja nie była w stanie zidentyfikować nie są odzwierciedlone w statystykach dotyczących przeglądanych i zamawianych dokumentów; liczby dotyczące wniosków o dostęp do dokumentów obejmują zarówno wnioski o określoną, jak i nieokreśloną liczbę dokumentów; częściowy dostęp jest uznawany za odpowiedź pozytywną; ponowne wnioski odnoszą się do całkowitej odmowy i częściowego dostępu; ponowne wnioski są uwzględniane w roku odpowiadającym początkowemu wnioskowi. 2
S P I S T R E Ś C I S t r e s z c z e n i e...................................................................... 4 R O Z D Z I A Ł I W d r a ż a n i e r o z p o r z ą d z e n i a ( W E) n r 1 0 4 9 / 2 0 0 1 w 2 0 1 5 r.............................................................................. 5 A) Zawartość publicznego rejestru dokumentów Parlamentu...5 B) Liczby dotyczące dokumentów przeglądanych i zamawianych...6 B.1) Dokumenty przeglądane bezpośrednio...6 B.2) Dokumenty, o które wnioskowano za pośrednictwem formularza internetowego lub pocztą elektroniczną...7 C) Dane liczbowe dotyczące wniosków...8 D) Profil wnioskodawców...11 R O Z D Z I A Ł I I T e n d e n c j e i k w e s t i e s p e c y f i c z n e...................... 1 4 A) Skoordynowane działania dziennikarzy dotyczące dokumentów związanych ze zwrotem kosztów i diet posłów...14 B) Przejrzystość a dokumenty dotyczące rozmów trójstronnych...15 C) Wnioski dotyczące niesprecyzowanej liczby dokumentów...16 R O Z D Z I A Ł I I I E u r o p e j s k i R z e c z n i k P r a w O b y w a t e l s k i c h i o r z e c z n i c t w o................................................................... 1 8 1. Decyzja Rzecznika Praw Obywatelskich o zamknięciu skargi 1257/2014/KM...18 2. Rewizja sądowa...18 A) Wyroki Sądu...18 B) Nowe sprawy...18 U w a g i k o ń c o w e................................................................ 2 0 3
Projekt wkładu Prezydium do rocznego sprawozdania Parlamentu Europejskiego na temat publicznego dostępu do dokumentów 2015 r. (art. 17 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001) Streszczenie Dane liczbowe Liczba dokumentów referencyjnych w rejestrze publicznym wciąż rośnie. Na dzień 31 grudnia 2015 r. baza danych rejestru zawierała 606 256 dokumentów referencyjnych. W 2015 r. 82 612 dokumentów przejrzano bezpośrednio na stronie internetowej rejestru publicznego Parlamentu, a ponad milion dokumentów zostało udostępnionych za pomocą innych platform. W tym samym okresie za pośrednictwem formularza internetowego lub pocztą elektroniczną do Parlamentu wpłynęły 444 wnioski dotyczące 747 konkretnych dokumentów, co oznacza wzrost o ponad 40% w porównaniu z rokiem 2014. Z tych 444 wniosków 107 dotyczyło dokumentów, które nie były wcześniej ujawniane publicznie. Ogólny odsetek pozytywnych odpowiedzi w 2015 r. był bliski 90%. Parlament odmówił dostępu w 44 przypadkach, związanych głównie z wnioskami o dokumenty dotyczące posłów. Nauczyciele akademiccy i badacze nadal stanowią najszerszą grupę wnioskujących: przynależność do tej kategorii zadeklarowało 32% wnioskodawców. Tymczasem od dziennikarzy pochodziło najwięcej wniosków w sprawie wcześniej nieujawnianych dokumentów. Tendencje W 2015 r. liczba wniosków dotyczących bardzo dużej lub nieokreślonej liczby dokumentów (wnioski złożone w odniesieniu do wszystkich dokumentów związanych z daną sprawą, wszystkich dokumentów zawierających informacje o określonej tematyce, dokumentów obejmujących pewien okres czasu itp.) dramatycznie wzrosła i potroiła się w stosunku do 2014 r. W 2015 r. Parlament stał się przedmiotem dziennikarskiej kampanii, podczas której próbowano uzyskać dostęp do wszystkich dokumentów związanych ze zwrotem kosztów i dietami posłów. Wzrosło zainteresowanie opinii publicznej dokumentami dotyczącymi negocjacji prowadzonych z myślą o osiągnięciu wczesnego porozumienia w ramach procedury ustawodawczej, a w szczególności wielokolumnowymi tabelami przygotowywanymi na międzyinstytucjonalne posiedzenia trójstronne. Złożono trzy nowe skargi wszczynające postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości i zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji Parlamentu w sprawie dostępu do dokumentów. 4
... R O Z D Z I A Ł I W d r a ż a n i e r o z p o r z ą d z e n i a ( W E) n r 1 0 4 9 / 2 0 0 1 w 2 0 1 5 r.... A) Zawartość publicznego rejestru dokumentów Parlamentu Publiczny rejestr dokumentów Parlamentu zawiera odniesienia do oficjalnych dokumentów Parlamentu od 2001 r. Liczba dokumentów referencyjnych rośnie z każdym rokiem, przy czym w 2015 r. zarejestrowano wzrost o 8% w stosunku do 2014 r. Na dzień 31 grudnia 2015 r. baza danych rejestru zawierała 606 256 numerów referencyjnych dokumentów (co stanowi 3 889 393 dokumentów, jeśli liczyć wszystkie wersje językowe). W publicznym rejestrze dokumentów Parlamentu nie odnotowano żadnego dokumentu sensytywnego w rozumieniu art. 9 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001. (Rys. 1) Ewolucja publicznego rejestru dokumentów Parlamentu 5
B) Liczby dotyczące dokumentów przeglądanych i zamawianych 1 Zgodnie z art. 12 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 około 95% dokumentów Parlamentu można przeglądać bezpośrednio na stronie internetowej rejestru publicznego Parlamentu 2. Dokumenty, do których nie ma bezpośredniego dostępu można zamówić przez wypełnienie formularza elektronicznego 3 lub drogą mailową. B.1) Dokumenty przeglądane bezpośrednio W 2015 r. bezpośrednio na stronie internetowej rejestru publicznego Parlamentu przejrzano 82 612 dokumentów. Liczba ta nie obejmuje jednak dokumentów przeglądanych za pomocą innych platform powiązanych z bazą danych rejestru, w tym stron komisji parlamentarnych i ośrodka analitycznego Parlamentu (całkowita liczba pobranych dokumentów wynosi ponad milion). Najczęściej przeglądanymi dokumentami na stronie internetowej rejestru publicznego Parlamentu były (w porządku malejącym): odpowiedzi na pytania (40,72%), pytania wymagające odpowiedzi na piśmie (25,71%), teksty przyjęte (4,41%), projekty rezolucji (2,06%). (Rys. 2) Liczba dokumentów przeglądanych na stronie publicznego rejestru dokumentów 1 Liczby te odnoszą się wyłącznie do określonych dokumentów 2 http://www.europarl.europa.eu/registreweb/search/simplesearchhome.htm?language=pl 3 https://www.secure.europarl.europa.eu/registreweb/requestdoc/secured/form.htm?language=pl 6
B.2)Dokumenty, o które wnioskowano za pośrednictwem formularza internetowego lub pocztą elektroniczną W 2015 r. za pośrednictwem formularza internetowego lub pocztą elektroniczną do Parlamentu zwrócono się o udostępnienie 747 określonych dokumentów, co stanowi wzrost o ponad 40% w porównaniu z określonymi dokumentami zamawianymi rok wcześniej. Wzrost ten nie uwzględnia jednak niesprecyzowanej liczby dokumentów, o które zwrócono się za pomocą wniosków złożonych w odniesieniu do wszystkich dokumentów związanych z daną sprawą, wszystkich dokumentów zawierających informacje o określonej tematyce, dokumentów obejmujących pewien okres czasu itp. Dokumentów tych nie można policzyć do celów statystycznych. (Rys. 3) Liczba określonych dokumentów, o które wnioskowano za pośrednictwem formularza internetowego lub pocztą elektroniczną 7
C) Dane liczbowe dotyczące wniosków W 2015 r. za pośrednictwem formularza internetowego lub pocztą elektroniczną do Parlamentu wpłynęły 444 wnioski. Parlament odpowiedział mianowicie na 322 wnioski dotyczące określonych dokumentów, 112 wniosków o dostęp do nieokreślonej liczby dokumentów i 10 międzyinstytucjonalnych konsultacji na mocy protokołu ustaleń 4. Warto podkreślić, że liczba wniosków dotyczących niesprecyzowanej liczby dokumentów wzrosła ponad trzykrotnie w porównaniu z 2014 r. Prawie 25% wszystkich wniosków otrzymanych w 2015 r. dotyczyło dostępu do wszystkich dokumentów związanych z daną sprawą lub wszystkich dokumentów zawierających informacje o określonej tematyce. Z 444 wniosków otrzymanych w 2015 r. Parlament pozytywnie rozpatrzył 400, a w czterech przypadkach przyznał częściowy dostęp do żądanych dokumentów. (Rys. 4) Liczba wniosków i odpowiedzi pozytywnych Ponadto 107 z 444 wniosków otrzymanych w 2015 r. dotyczyło dokumentów, które nie były wcześniej ujawniane publicznie. Wnioski w sprawie wcześniej nieujawnianych dokumentów dotyczyły w szczególności dokumentów związanych z posłami (46,7%), organami politycznymi (17%), finansowaniem partii politycznych na poziomie europejskim (10%), dokumentów z posiedzeń trójstronnych (8,5%), opinii prawnych (8%) i zamówień publicznych (3%). W 2015 r. Parlament rozpatrzył pozytywnie 63 z 107 wniosków o wcześniej nieujawniane dokumenty. 4 Protokół ustaleń między służbami Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji podpisany w dniu 9 lipca 2002 r. i dotyczący stosowania art. 4 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji 8
(Rys. 5) Liczba wniosków o wcześniej nieujawnione dokumenty i odpowiedzi pozytywnych W 2015 r. Parlament odmówił publicznego dostępu w 44 przypadkach na mocy decyzji podjętej przez właściwy organ, a w dwóch przypadkach przyznał częściowy dostęp do żądanych dokumentów. 40 z 44 odpowiedzi odmownych dotyczyło dokumentów odnoszących się do posłów; dwie odpowiedzi odmowne dotyczyły finansowania partii politycznych, a kolejne dwie odnosiły się odpowiednio do trwających negocjacji w sprawie rozporządzenia o jednolitym rynku telekomunikacyjnym oraz do bezpieczeństwa budynków Parlamentu. Warto też zauważyć, że wspomniana większa liczba odpowiedzi odmownych w porównaniu z rokiem poprzednim była bezpośrednim skutkiem 31 odpowiedzi odmownych udzielonych w związku ze skoordynowanymi działaniami 31 dziennikarzy ubiegających się o dostęp do wszystkich dokumentów potwierdzających dotyczących wniosków o zwrot kosztów i diet posłów (zob. rozdział II sekcja A). 9
(Rys. 6) Liczba wniosków o wcześniej nieujawnione dokumenty i odpowiedzi odmownych Podobnie jak w 2014 r. odpowiedzi odmowne Parlamentu opierały się zasadniczo na konieczności ochrony prywatności i integralności osób fizycznych (art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1049/2001), interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej (art. 4 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001) oraz procesu podejmowania decyzji przez Instytucję (art. 4 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001). 10
(Rys. 7) Wskaźnik odwoływania się do wyjątków na mocy art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Podsumowując, wskaźnik pozytywnie rozpatrzonych przez Parlament wniosków pozostaje w 2015 r. wysoki, przy czym ogólny wskaźnik pozytywnych odpowiedzi wynosi około 90%, a wskaźnik pozytywnych odpowiedzi dotyczących nieujawnianych wcześniej dokumentów 60%. D) Profil wnioskodawców 5 Nauczyciele akademiccy i badacze nadal stanowią największą grupę wnioskujących ponad 32% wniosków pochodzi od tej kategorii wnioskodawców, kolejną grupą jest sektor biznesu, organizacje działające na rzecz ochrony środowiska i inni przedstawiciele grup interesu, którzy łącznie składają ok. 25% wniosków. W 2015 r. znaczna liczba wniosków wpłynęła od dziennikarzy (12,5%), którzy stanowią największą grupę wnioskujących w przypadku nieujawnianych wcześniej dokumentów, podczas gdy odsetek wniosków pochodzących od prawnikowi pozostaje mniej więcej na stałym poziomie ok. 9%. W 2015 r. odnotowano podobny rozkład pochodzenia geograficznego wnioskodawców (według państw członkowskich Unii), jak w latach poprzednich. Podobnie jak w poprzednim roku około 30% wnioskodawców pochodziło z Belgii, a następnie (według liczebności) z Niemiec (około 14%), Francji (9%), Hiszpanii (6,5%), Holandii i Zjednoczonego Królestwa (w obydwu przypadkach około 6%). Liczba wniosków z krajów trzecich nadal spadała i wyniosła ok. 3,1% ogólnej ich liczby. W 2015 r., podobnie jak w latach poprzednich, najczęściej używanym językiem wniosków pozostawał angielski (56,5%), a po nim francuski (13%), który wyprzedził niemiecki (nieznaczny spadek do 11%), i hiszpański (prawie 7%) 5 Dane o profilu wnioskodawców gromadzone są na podstawie informacji dostarczanych przez wnioskodawców w składanych wnioskach. Jednak rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 nie wymaga od wnioskodawców podawania informacji o ich tożsamości, a pewna liczba wnioskodawców postanowiła nie podawać wykonywanego zawodu. 11
(Rys. 8) Profil wnioskodawców zwracających się o dostęp do dokumentów w 2015 r. 6 (Rys. 8a) Obywatelstwo 6 rysunków w wykresach: salem / Fotolia - kebox / Fotolia- Pekchar / Fotolia - DIDEM HIZAR / Fotolia - Claudio Divizia / Fotolia - ravennka / Fotolia - photolars / Fotolia - Becky Stares / Fotolia - Sylvie Bouchard / Fotolia - atscene / Fotolia - Seraphim Vector / Fotolia- valentint / Fotolia - quka / Fotolia - Gstudio Group / Fotolia - mostafa fawzy / Fotolia - BERLINSTOCK / Fotolia - Double-J Design - Unia Europejska 12
(Rys. 8b) Zawód (Rys. 8c) Język 13
... R O Z D Z I A Ł I I Tendencje i kwestie s p e c y f i c z n e...... Dwa rodzaje wniosków otrzymanych przez Parlament w 2015 r.: Skoordynowane działania przeprowadzone przez 31 dziennikarzy ubiegających się o dostęp do wszystkich dokumentów potwierdzających dotyczących zwrotu kosztów i diet posłów oraz rosnąca presja na dostęp do dokumentów dotyczących negocjacji wczesnego porozumienia w ramach procedury ustawodawczej, w szczególności wielokolumnowych tabel przygotowywanych na posiedzenia trójstronne (tzw. międzyinstytucjonalne rozmowy trójstronne). Ponadto w 2015 r. odnotowano zawrotny wzrost liczby wniosków o dostęp do dużej lub niesprecyzowanej liczby dokumentów. A) Skoordynowane działania dziennikarzy dotyczące dokumentów związanych ze zwrotem kosztów i diet posłów Tendencja wzrostowa w odniesieniu do dokumentów dotyczących posłów była widoczna także w 2015 r. Około 11% wszystkich wniosków odnosiło się do dostępu do dokumentów dotyczących posłów, ze szczególnym naciskiem na zwrot kosztów i diet oraz interakcje posłów z przedstawicielami grup interesu. Postępując z tego rodzaju wnioskami, Parlament stosuje dwie główne zasady: a) art. 116 ust. 2 Regulaminu PE, na mocy którego dokumenty sporządzane przez poszczególnych posłów lub grupy polityczne są dokumentami Parlamentu do celów dostępu do dokumentów jedynie wówczas, gdy są one przedkładane zgodnie z Regulaminem; oznacza to, że dokumenty osobiste posłów, w tym wymiany maili, pisma sporządzane lub otrzymywane przez nich bądź wewnętrzne komunikaty nie są uznawane za dokumenty Parlamentu i nie są objęte zakresem rozporządzenia (WE) nr 1049/2001; b) wytyczne przyjęte przez Prezydium dnia 20 lutego 2008 r. na podstawie najlepszych praktyk stosowanych w parlamentach narodowych, zgodnie z którymi szczegółowe zestawienia kwot wypłacanych poszczególnym posłom nie są podawane do wiadomości publicznej, chociaż posłowie mogą sami ujawniać dodatkowe informacje na ten temat. W 2015 r. Parlament stał się w szczególności obiektem skoordynowanych działań dotyczących ujawnienia wszystkich dokumentów potwierdzających dotyczących wniosków o zwrot kosztów i diet posłów. 31 dziennikarzy ze wszystkich państw UE złożyło podobne wnioski o dostęp do wszystkich dokumentów będących w posiadaniu Parlamentu dotyczących zwrotu kosztów posłów z krajów pochodzenia danych dziennikarzy i odnoszących się do okresu od jednego roku do ponad czterech lat. W przypadku trzech państw członkowskich wpłynęły co najmniej dwa wnioski od rożnych wnioskodawców, którzy zwracali się o dostęp do dokumentów z różnych lat. Wnioskodawcy zażądali dostępu do wszystkich dokumentów potwierdzających dotyczących kosztów podróży i pobytu, zwrotu kosztów ogólnych oraz dodatku na pomoc 14
parlamentarną 7, twierdząc, że ujawnienie tych dokumentów jest niezbędne, aby 1) zagwarantować kontrolę publiczną nad wydatkowaniem środków publicznych, co umożliwiłoby ujawnienie potencjalnych nieprawidłowości finansowych oraz by b) przyczynić się do debaty publicznej na temat funkcjonowania Parlamentu i sposobu generowania i utrzymywania pewnych wydatków. Liczbę ewentualnych dokumentów, których dotyczyły te wnioski, Parlament oszacował na ponad 200 000 rocznie. W odpowiedziach udzielanych wnioskodawcom Parlament wziął pod uwagę najnowsze orzecznictwo w tej sprawie 8 oraz zobowiązanie instytucji do zachowania właściwej równowagi między interesem publicznym przemawiającym za ujawnieniem dokumentów a prawem zainteresowanych osób do ochrony prywatności i integralności. W szczególności Parlament oparł odpowiedzi odmowne na następujących założeniach: a) braku dokumentów Parlamentu uznawanych za dokumenty potwierdzające dotyczące wykorzystania zwrotu kosztów ogólnych i kopie wyciągów z kont bankowych posłów; b) potrzebie ochrony prywatności i integralności osób, zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, gdyż wnioskodawcy nie wykazali konieczności przekazania im danych osobowych; c) nadmiernym obciążeniu administracyjnym związanym z ewentualnym ujawnieniem przedmiotowych dokumentów, które byłoby nieproporcjonalne w porównaniu z celem wniosków oraz sprzeczne z zasadą proporcjonalności i dobrej administracji. Decyzja Parlamentu o odmowie dostępu do żądanych dokumentów została zaskarżona przez wnioskodawców do Trybunału Sprawiedliwości, przed którym toczy się obecnie postępowanie. B) Przejrzystość a dokumenty dotyczące rozmów trójstronnych Drugą tendencją w 2015 r. zasługującą na uwagę jest rosnące zainteresowanie dokumentami dotyczącymi negocjacji wczesnego porozumienia w ramach procedury ustawodawczej, w szczególności wielokolumnowymi tabelami przygotowywanymi na rozmowy trójstronne. Jednocześnie w ciągu roku Rzecznik Praw Obywatelskich rozpoczął w tej sprawie dochodzenie z własnej inicjatywy. Dokument wielokolumnowy jest dokumentem wspólnym, ponieważ zazwyczaj zawiera stanowisko trzech instytucji biorących udział w negocjacjach, a ponadto czwartą kolumnę, w której wpisuje się ewentualne rozwiązania kompromisowe. Kolejność i liczba kolumn mogą się jednak różnić w zależności od konieczności politycznej i rodzaju negocjacji. Dokumenty wielokolumnowe stały się głównym narzędziem roboczym instytucji, kiedy omawiają one wnioski ustawodawcze w celu osiągnięcia porozumienia. Mają one pomóc w zbliżeniu stanowisk trzech instytucji, tak aby przygotować grunt pod przyjęcie danego aktu na wczesnym etapie procedury. W związku z powyższym dokumenty wielokolumnowe zostały opracowane jako pragmatyczne narzędzie, które służy zapewnieniu 7 Sformułowanie dokumenty potwierdzające miało obejmować bilety kolejowe, bilety elektroniczne ze wskazaniem trasy, karty pokładowe, deklaracje dotyczące podróży, oryginały rachunków za wydatki na zakwaterowanie, dokumentację dotyczącą zatrudnienia akredytowanych asystentów parlamentarnych, umowy między posłami a ich krajowymi upoważnionymi płatnikami i asystentami krajowymi, odcinki wypłaty, umowy o staż, umowy z usługodawcami oraz rachunki za świadczone usługi, a także kopie wyciągów z kont bankowych posłów. 8 Sprawa T-115/13 Dennekamp przeciwko Parlamentowi, ECLI:EU:T:2015:497 15
uporządkowanego postępu w negocjacjach, dopilnowaniu, by wszystkie zaangażowane strony otrzymywały aktualne informacje, oraz zagwarantowaniu wewnętrznej przejrzystości procesu negocjacji. Stały się one niezbędnym narzędziem gwarantującym skuteczność procesu negocjacji oraz służącym budowaniu i zapewnieniu zaufania wszystkich stron do tego procesu. W 2015 r. Parlament otrzymał zwłaszcza wniosek o publiczny dostęp do wszystkich dokumentów wielokolumnowych dotyczących wszystkich bieżących procedur ustawodawczych. Około 40 procedur ustawodawczych wchodziło w zakres wniosku, co oznaczało ok. 119 dokumentów wielokolumnowych. Choć Parlament otrzymywał już w przeszłości wnioski o publiczny dostęp do dokumentów z posiedzeń trójstronnych, był to pierwszy przypadek, kiedy do Parlamentu wpłynął tak obszerny wniosek, co może mieć daleko idące konsekwencje dla negocjacji międzyinstytucjonalnych oraz dla wewnętrznych metod pracy Parlamentu i ogólnie dla jego polityki przejrzystości. Początkową odmowę uzasadniono tym, że z uwagi na bardzo dużą liczbę powiązanych dokumentów przetwarzanie wniosku stanowiłoby nadmierne obciążenie administracyjne dla Parlamentu, co byłoby sprzeczne z zasadą proporcjonalności i dobrej administracji. Następnie wnioskodawca złożył ponowny wniosek, zawężając jego zakres do tabel wielokolumnowych dotyczących procedur ustawodawczych na podstawie art. 16 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) lub objętych zakresem tytułu V TFUE: Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Stwierdzono, że dla ponownego wniosku istotnych jest pięć procedur ustawodawczych i osiem dokumentów wielokolumnowych. Aby znaleźć odpowiednią równowagę między interesem publicznym przemawiającym za ujawnieniem dokumentów a ochroną procesu decyzyjnego instytucji, Parlament dokonał oceny każdego dokumentu, którego dotyczył ponowny wniosek. Dla każdego konkretnego projektu ustawodawczego Parlament wziął pod uwagę różne możliwe skutki ujawnienia, włącznie z potrzebą utrzymania zaufania między uczestnikami negocjacji unikając negatywnego wpływu na współpracę między instytucjami i znaczeniem zasady nic nie jest uzgodnione, dopóki wszystko nie jest uzgodnione. W związku z tym, zapewniając ujawnienie w miarę możliwości, Parlament doszedł do wniosku, że ochrona minimum poufności stanowisk negocjacyjnych, odzwierciedlonych w dokumentach wielokolumnowych, mająca na celu zapewnienie prawidłowego funkcjonowania procesu podejmowania decyzji w instytucji, ma znaczenie nadrzędne w stosunku do ogólnego interesu, jakim jest przejrzystość, i to nawet w kontekście stanowienia prawa. W związku z tym pełen dostęp przyznano w przypadku sześciu żądanych dokumentów, natomiast do dwóch dokumentów można było udzielić tylko częściowego dostępu, ponieważ dotyczące ich negocjacje w szczególnie wrażliwych dziedzinach nie były jeszcze zakończone: ich pełne ujawnienie na tym etapie procedury ustawodawczej poważnie naruszyłoby proces decyzyjny instytucji w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) nr 1049/2001. C) Wnioski dotyczące niesprecyzowanej liczby dokumentów Jak już wspomniano w sprawozdaniu za 2014 r., w ostatnich latach zaobserwowano wzrost liczby wniosków o dostęp do dużej lub niesprecyzowanej liczby dokumentów, takich jak 16
wnioski złożone w odniesieniu do wszystkich dokumentów związanych z daną sprawą, wszystkich dokumentów zawierających informacje o szczególnej tematyce czy wszystkich dokumentów obejmujących cały okres. W 2015 r. liczba wniosków dotyczących niesprecyzowanej liczby dokumentów wzrosła dramatycznie i trzykrotnie przekroczyła liczbę z 2014 r.: stanowiła ona 25 % wszystkich wniosków o dokumenty w ciągu tego roku. Wnioski te są często kierowane za pośrednictwem publicznych portali internetowych, takich jak Ask the EU, który udostępnia automatyczny system generowania doraźnych adresów e-mail służących składaniu wniosków o dostęp do dokumentów instytucji UE, nie wymagając od użytkowników podawania jakichkolwiek informacji o ich istnieniu lub tożsamości 9. W przeciwieństwie do niektórych ustaw krajowych rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 nie zawiera przepisów dotyczących nieprzepisowych, nieuzasadnionych lub wyraźnie niedorzecznych wniosków. Nie wymaga ono od wnioskodawców podawania informacji o ich tożsamości ani powodu składania wniosku. W niektórych jednak okolicznościach brak wyjaśnienia, które mogłoby pomóc Parlamentowi w zidentyfikowaniu żądanych dokumentów, lub brak tożsamości wnioskodawcy może stanowić problem przy właściwym rozpatrywaniu wniosków. Np. wnioski o wszystkie dokumenty mogą spowodować nadmierne obciążenia administracyjne, sprzeczne z zasadą dobrej administracji, ponieważ ich rozpatrywanie często wymaga dogłębnych badań w celu identyfikacji wszystkich potencjalnie istotnych dokumentów i współpracy wielu służb parlamentarnych wykraczającej poza ich normalną działalność. Ponadto brak informacji o tożsamości wnioskodawcy stanowi problem, gdy utrudnia Parlamentowi walkę z nadmiernym składaniem wniosków o dostęp do dokumentów oraz unikanie fikcyjnych lub powtarzających się wniosków z tzw. shellowych adresów elektronicznych. W związku z powyższym oraz w celu zapewnienia ochrony interesu dobrej administracji, w 2015 r. Parlament Europejski utrwalił praktykę proszenia wnioskodawców o podanie adresu pocztowego w celu należytego informowania ich o odmowie dostępu do dokumentów listem poleconym z potwierdzeniem odbioru, co daje pewność prawną. Z tych samych względów w 2015 r. Parlament zaczął bardziej systematycznie odwoływać się do art. 6 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, zwracając się do wnioskodawców o wyjaśnienia w przypadkach, gdy wnioski nie były wystarczająco precyzyjne. 9 http://www.asktheeu.org/en/body/european_parliament 17
... ROZDZIAŁ III Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich i orzecznictwo... 1. Decyzja Rzecznika Praw Obywatelskich o zamknięciu skargi 1257/2014/KM W 2014 r. złożono skargę na Parlament (1257/2014/KM) w sprawie proceduralnych aspektów wniosku o udostępnienie szeregu dokumentów dotyczących petycji parlamentarnych. Po dogłębnej analizie odpowiedzi Parlamentu i uwag skarżącego w maju 2015 r. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich postanowił zamknąć sprawę, nie doszukawszy się przypadku niewłaściwego administrowania. 2. Rewizja sądowa A) Wyroki Sądu Wyrokiem z dnia 15 lipca 2015 r. w sprawie T-115/13 (Dennekamp przeciwko Parlamentowi) Sąd częściowo unieważnił decyzję Parlamentu z dnia 11 grudnia 2012 r., w której ten odmówił dostępu do listy nazwisk posłów do Parlamentu Europejskiego objętych systemem dobrowolnych ubezpieczeń emerytalnych ze względu na ochronę prywatności i integralności osób fizycznych zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001. W wyniku postępowania sądowego Sąd stwierdził nieważność spornej decyzji jedynie w zakresie odmowy dostępu do nazwisk członków Parlamentu objętych uzupełniającym systemem emerytalnym, którzy, jako członkowie zgromadzenia plenarnego Parlamentu, rzeczywiście wzięli udział w głosowaniach dotyczących dodatkowego systemu emerytalnego w dniach: 24 kwietnia 2007 r., 22 kwietnia 2008 r. i 10 maja 2012 r. W celu wykonania wyroku Parlament udzielił publicznego dostępu do trzech dokumentów zawierających wyniki głosowań imiennych (poprawki i ostateczna decyzja) w sprawie dodatkowego systemu emerytalnego w kontekście absolutorium Parlamentu za rok budżetowy 2005 (głosowanie w dniu 24 kwietnia 2007 r.), 2006 (głosowanie w dniu 22 kwietnia 2008 r.) i 2010 (głosowanie w dniu 10 maja 2012 r.). B) Nowe sprawy W 2015 r. do trybunału Sprawiedliwości zostały wniesione trzy nowe skargi przeciwko Parlamentowi: 1) Sprawa T-540/15 - Evropäiki Dynamiki przeciwko Parlamentowi (procedury zamówień publicznych): Sprawę wniósł do Sądu w marcu 2015 r. wykonawca umowy ramowej na usługi informatyczne ITS08 (świadczenia zewnętrznych usług dla służb IT) w następstwie decyzji Parlamentu z dnia 13 lutego 2015 r., na mocy której ten odmówił publicznego dostępu do wszystkich wniosków o wyceny, włącznie z załącznikami technicznymi, wydanych przez Parlament Europejski do wszystkich części umowy ramowej. Odmowa Parlamentu była uzasadniona potrzebą ochrony bezpieczeństwa publicznego, prywatności i integralności osób fizycznych, interesów handlowych osób trzecich i procesu decyzyjnego. Ponadto Parlament zwrócił uwagę na nadmierne obciążenie administracyjne wynikające z wniosku, które wymagałoby wydzielenia ok. 1500 dokumentów z puli 10 000 18
dokumentów i poddania ocenie łącznie 18 000 stron w celu ewentualnego ujawnienia; 2) Sprawa T-540/15 De Capitani przeciwko Parlamentowi (dokumenty z posiedzeń trójstronnych): Sprawę wniesiono do Sądu we wrześniu 2015 r. w następstwie decyzji Parlamentu z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie udzielenia tylko częściowego dostępu do dwóch dokumentów wielokolumnowych, które odnosiły się do trwających negocjacji międzyinstytucjonalnych nad wnioskiem ustawodawczym w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Agencji Unii Europejskiej ds. współpracy organów ścigania i szkolenia w zakresie egzekwowania prawa (EUROPOL); 3) Sprawy od T-639/15 do T-666/15 Dziennikarze przeciwko Parlamentowi (dodatki poselskie i wydatki): W listopadzie 2015 r. wniesiono do Sądu 29 skarg w następstwie decyzji Parlamentu o odmowie publicznego dostępu do wszystkich dokumentów potwierdzających w zakresie wydatków i dodatków poselskich ze względu na ochronę prywatności i integralności osób fizycznych. 19
U w a g i k o ń c o w e Proaktywne działania Parlamentu przyczyniają się do zwiększenia ilości i poprawy jakości informacji rozpowszechnianych publicznie za pośrednictwem strony internetowej. Działania te są podstawą polityki przejrzystości Parlamentu. Dane liczbowe przedstawione w rozdziale I pokazują, że publiczny rejestr dokumentów Parlamentu stał się ważnym narzędziem umożliwiającym obywatelom bardziej bezpośrednie i czynne śledzenie prac Parlamentu, co umacnia jego demokratyczny system. Liczba bezpośrednio dostępnych dokumentów stale rośnie, a przejrzystość w odniesieniu do roli Parlamentu jako organu decyzyjnego jest stale promowana i zwiększana. Ogólna liczba wniosków o udostępnienie dokumentów wzrosła w 2015 r. Jednocześnie wzrosła też złożoność wniosków. Gwałtowny wzrost liczby wniosków o dostęp do dużej lub niesprecyzowanej liczby dokumentów postawił przed Parlamentem nowe wyzwanie polegające na zachowaniu właściwej równowagi między dwoma wartymi ochrony rodzajami interesu publicznego: przejrzystością procesu podejmowania decyzji oraz zasadą skuteczności i dobrej administracji. 20