KRAJOWA IZBA KOMUNIKACJI ETHERNETOWEJ Al. Wilanowska 7A/32, 02-765 Warszawa Tel. + 48 22 29 28 700, Fax +48 22 29 28 701 e-mail: biuro@kike.pl, grap@kike.pl, http://www.kike.pl KRS 0000316678, REGON: 141637224, NIP 9512270210 Warszawa, 15 lipca 2015 roku Sz. P. Magdalena Gaj Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ul. Kasprzaka 18/20 01-211 Warszawa ID KIKE: GRAP-479/15 Sygn. UKE: DRI-ZWZ-6175-3/13 Szanowna Pani Prezes, Działając w imieniu Krajowej Izby Komunikacji Ethernetowej z siedzibą w Warszawie, kontynuując zainicjowaną przez Izbę stanowiskiem konsultacyjnym do sprawy DRI-ZWZ- 6175-2/13 o dostępie dla SEJNET do słupów PGE Dystrybucja S.A. dyskusję na temat barier finansowych inwestycji telekomunikacyjnych oraz wysokości i metodologii wyliczania przez Prezesa UKE opłat za dostęp do infrastruktury energetycznej, niniejszym przedstawiamy kolejne stanowisko, tym razem do projektu decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ustalającej warunki dostępu dla Grzegorza Czarczyńskiego, prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą G-NET Grzegorz Czarczyński do infrastruktury technicznej ENEA Operator sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu, zlokalizowanej w miejscowości Stary Kisielin. Zasadniczo Izba podtrzymuje swoje uwagi zawarte w poprzednim stanowisku, przesłanym do UKE w dniu 2 lipca 2015 roku, jako że zastosowanie znajdują one także w niniejszym postępowaniu. Wyrażenie stanowiska uznajemy za niezbędne z uwagi na możliwość ukształtowania się niebezpiecznych dla rynku telekomunikacyjnego precedensów, mogących wzmocnić istniejący już na lokalnych rynkach monopol przedsiębiorców energetycznych. Poprzednie, pełne stanowisko Izby zostało opublikowane w dniu 9 lipca 2015 roku: (http://www.uke.gov.pl/wyniki-konsultacji-decyzji-dla-firmy-sejnet-16341). Przypominamy, że przyjęcie w konsultowanych projektach decyzji stawek nie tylko spowoduje wzrost kosztów świadczenia usług telekomunikacyjnych i w konsekwencji podniesienie cen dla konsumentów, ale uczyni bardziej kosztownymi, czy wręcz 1
nieopłacalnymi inwestycje finansowane środkami unijnymi, które w wielu przypadkach bazują na wykorzystaniu istniejącej infrastruktury energetycznej. Należy również wskazać, iż wykorzystanie podbudowy słupowej do realizacji inwestycji szerokopasmowych jest wartą wspierania praktyką, zgodną z celami Dyrektywy Kosztowej oraz zasadą maksymalizacji efektywności wydatkowanych środków publicznych w realizacji projektów w ramach nadchodzących konkursów POPC i osiągania celów NPS/EAC. KIKE obserwuje niestety często faktyczną obstrukcję przedsiębiorstw energetycznych oraz zmienność stawek na etapie negocjacji umów na udostępnienie istniejącej podbudowy słupowej na cele telekomunikacyjne. Sprawne i efektywne działanie Urzędu oraz określanie stawek z uwzględnieniem ilości słupów segmentów magistralnych i dostępowych per HP względem rynkowych stawek za usługi abonenckie w segmencie konsumenckim jest nie tylko wskazane, ale i kluczowe dla powodzenia planowanej interwencji na obszarach białych NGA. Wskazać wreszcie należy, że koszt dostępu do słupów jest tylko jednym z licznych obciążeń finansowych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, wpływających na cenę usługi detalicznej. Zdaniem Izby, nie da się stworzyć konkurencyjnej oferty cenowej dla osób zamieszkujących tereny wiejskie, mało nasycone, w sytuacji, gdy oprócz ponoszonych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych opłat za dostępy do nieruchomości, podatków lokalnych, opłat za zajęcie pasa drogowe narzucane są na nich dodatkowe, tak wysokie koszty korzystania z istniejącej już infrastruktury, często wcześniej wybudowanej z zaangażowaniem finansowania unijnego. Sankcjonowanie tak wysokich opat za dostęp do infrastruktury energetycznej, z duchem powołanej Dyrektywy jest sprzeczne. Izba wskazuje i przypomina, iż: 1. Zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 Ustawy o Wspieraniu Rozwoju, Prezes UKE wydaje decyzję w sprawie współkorzystania lub dostępu do infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę następujące kryteria: 1) interes odbiorców usług świadczonych przez podmioty wykonujące zadania z zakresu użyteczności publicznej; 2) interes użytkowników sieci telekomunikacyjnych; 3) obowiązki nałożone na podmiot wykonujący zadania z zakresu użyteczności publicznej; 4) promocję nowoczesnych usług telekomunikacyjnych; 5) charakter zaistniałych kwestii spornych oraz praktyczną możliwość wdrożenia rozwiązań dotyczących technicznych i ekonomicznych aspektów współkorzystania lub dostępu do infrastruktury technicznej zarówno zaproponowanych przez strony negocjacji, jak też mogących stanowić rozwiązania alternatywne; 6) interes publiczny, w tym ochronę środowiska; 7) utrzymanie ciągłości świadczenia usług. 2
Zastrzeżenia Izby budzi przede wszystkim wysokość stawki za zapewnienie dostępu do słupów energetycznych z przeznaczeniem na potrzeby budowy publicznej sieci telekomunikacyjnej oraz metodologia jej wyliczenia przez Prezesa UKE. W 3 ust. 14 projektu zobowiązano operatora do uiszczania opłaty na rzecz udostępniającego w wysokości 7,25 zł netto z tytułu dostępu do każdego wykorzystanego słupa energetycznego, waloryzowanej corocznie. 2. Właściwa dla ustalenia opłaty powinna być wartość rynkowa, co wynika z treści art. 17 Ustawy o Wspieraniu Rozwoju. Prezes UKE przyjął, iż wartość rynkowa oznacza kwotę, jaką w celu uzyskania w danym momencie danych towarów lub usług, nabywca lub usługobiorca musiałby, w warunkach uczciwej konkurencji, zapłacić niezależnemu dostawcy lub usługodawcy na terytorium kraju. Określenie wartości stawki za słup w oparciu o cenę rynkową na terytorium kraju wydaję się słuszne, niemniej jednak, zaproponowana przez Prezesa UKE stawka oraz sposób jej określenia nie odpowiadają przyjętemu założeniu. Prezes UKE ustalając stawkę, odniósł się bowiem wyłącznie do jednej umowy(!) umowy zawartej przez udostępniającego oraz nie wziął pod uwagę stawek za udostępnienie słupów linii niskiego napięcia stosowanych przez pozostałych operatów sieci energetycznej na terenie kraju. Dopiero taka analiza pozwoliłaby uzyskać wiarygodne dane na temat stawki rynkowej za udostępnienie słupa na terytorium kraju. Prezes ustalił więc cenę ale nie w warunkach uczciwej konkurencji! Inaczej mówiąc, ustalił cenę tak, jakby tej konkurencji w skali kraju nie było. W celu ustalenia wartości stawki rynkowej należy w pierwszej kolejności zdefiniować pojęcie rynku. W niniejszej sprawie (oraz pozostałych prowadzonych w przedmiocie udostępnienia podbudowy słupowej przedsiębiorcom telekomunikacyjnym) należy przyjąć szerokie rozumienie pojęcia rynku, tj. w oparciu o kryteria: geograficzne- terytorium kraju, podmiotowe- przedsiębiorcy będący operatorami sieci energetycznej, przedmiotowe- rynek produktu/usługi, tj. rynek udostępniania przedsiębiorcom telekomunikacyjnym podbudowy słupowej sieci niskiego napięcia, dla zapewnienia analizy z uwzględnieniem konkurencji analizę umów innych dysponentów słupów, niż w przypadku NE, a więc istniejące przykłady słupów telekomunikacyjnych (np. OPL), trakcyjnych (tramwajowych i kolejowych) oraz oświetleniowych. Mając powyższe na uwadze, już samo wzięcie pod ocenę wyłącznie umów/y zawartych/ej przez udostępniającego i dostarczonych/ej przez niego budzi wątpliwości Izby i jest sprzeczne założeniem, że stawka rynkowa ma być uśrednioną stawką stosowaną na terytorium całego kraju przez różnych gestorów słupów. Należy jednoznacznie stwierdzić, iż przyjęcie stawki stosowanej wyłącznie przez udostępniającego i wyłącznie na podstawie jednej umowy nie jest jednoznaczne z ustaleniem 3
wartości stawki rynkowej obowiązującej na terenie kraju. Takie rozwiązanie wzmacnia lokalny monopol zakładu energetycznego, a sposób obliczenia ceny nie uwzględnia przesłanki istnienia uczciwej konkurencji. Prezes UKE nie zdecydował się na weryfikację wysokości stawek w podobnych umowach zawieranych przez operatora, nie oceniał również innych umów, zawartych przez podmioty trzecie, posiadające status operatora sieci energetycznej (podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej). Należy zaznaczyć, iż takie umowy i podobną metodologię ustalenia stawek, Prezes UKE brał pod uwagę m. in. przy wydawaniu decyzji dotyczących udostępnienia infrastruktury pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi na podstawie art. 139 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (dalej PT). Zdaniem KIKE, stawka określona w projekcie decyzji nie jest stawką rynkową, jako że oparta jest na jednej li tylko umowie i nie odpowiada kwocie, jaką w celu uzyskania w danym momencie danych towarów lub usług, nabywca lub usługobiorca musiałby, w warunkach uczciwej konkurencji, zapłacić niezależnemu dostawcy lub usługodawcy na terytorium kraju. Przekonanie to pogłębia fakt pominięcia w analizie Urzędu również stawek innych dysponentów podbudowy słupowej. Analiza taka jest wskazana, gdyż z uwagi na podział rynku energetycznego w Polsce przedsiębiorstwa energetyczne działają de facto w warunkach regionalnych monopoli dystrybucyjnych, co oznacza, iż mogą one w zasadzie dowolnie określać zasady dostępu do słupów i stawki dla różnych odbiorców. KIKE w ub.r. wystąpiła do wszystkich zakładów energetycznych w kraju oraz do URE z wnioskiem o przedstawienie ofert ramowych dot. właśnie dostępu do podbudowy słupowej. Niestety, bez odzewu. Zaś Prezes URE odpowiedział, iż nie gromadzi tego typu ofert. Właśnie dlatego nieodzownym jest zbadanie ofert innych dysponentów słupów. Tylko w ten sposób można bowiem określić rynkowe i konkurencyjne stawki na dostęp do słupów na terenie kraju. 3. Rynek dystrybucji energii elektrycznej (podmiotów, które posiadają własną infrastrukturę) jest podzielony terytorialnie, a poszczególni przedsiębiorcy posiadają swoją infrastrukturę w różnych regionach kraju. Jedynie kompleksowe zbadanie stawek stosowanych co najmniej przez wyżej wymienionych dysponentów infrastruktury energetycznej, przy założeniu, że zaistniałyby tam warunki uczciwej konkurencji pozwala na ustalenie wartości rynkowej stawki za wykorzystanie jednego słupa NN. Badanie stawek (konkretnie jednej umowy!) stosowanych wyłącznie przez udostępniającego, bez uwzględnienia stawek stosownych na rynku krajowym przez innych uczestników rynku udostępniania podbudowy słupowej narusza zasady uczciwej i wolnej konkurencji, o których mowa w art. 17 Ustawy o Wspieraniu Rozwoju. Zdaniem Izby, zastosowany sposób ustalenia stawki z tytułu udostępnienia jednego słupa (obliczenie średniej na podstawie umów dostarczonych wyłącznie przez udostępniającego) 4
jest niemiarodajne i nie spełnia warunków, o których mowa w art. 17 Ustawy o Wspieraniu Rozwoju. Należy także zaznaczyć, że w świetle Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej (Dz. U. UE. L 155/1), dostęp do infrastruktury innego operatora powinien odbywać się na sprawiedliwych i rozsądnych warunkach i zasadach, w tym cenowych, na potrzeby realizacji elementów szybkich sieci łączności elektronicznej (art. 3 ust. 2). Dyrektywa ta ma na celu wprowadzenie takich rozwiązań, które umożliwią rzeczywiste korzystanie z już istniejącej infrastruktury w celu budowy sieci szerokopasmowych. Określone są w niej minimalne prawa i obowiązki mające ułatwić realizację szybkich sieci łączności elektronicznej i koordynację między sektorami (preambuła, pkt 11). Warunki dostępu określone w projekcie decyzji poddanej konsultacjom, ze względu na zaproponowaną wysokość opłaty, nie spełniają tych kryteriów. 4. Stawki rynkowe według wiedzy KIKE są inne Zdaniem KIKE stawka na poziomie 7,25 zł odbiega od stawki rynkowej stosowanej przez operatorów sieci energetycznej niskiego napięcia w kraju i stanowi zagrożenie dla realizacji inwestycji telekomunikacyjnych oraz założeń NPS/EAC. Z posiadanych przez Izbę danych wynika, że średnia miesięczna stawka za udostępnienie jednego słupa oscyluje w granicach 3,50 do maksymalnie 7 zł netto i uzależniona jest od ilości udostępnionych korzystającemu słupów. Takie ewentualne rozwiązanie (wprowadzenie widełek kwot w zależności od ilości wykorzystywanych słupów) postuluje Izba. Jednocześnie trudno byłoby uznać, że niższa stawka (niż 7,25 zł netto za jeden słup energetyczny miesięcznie) mogłaby spowodować niekorzystną zmianę cen lub stawek opłat za dostarczaną energię elektryczną odbiorcom przyłączonym do sieci (art. 26 ust. 1 pkt 2 Ustawy o Wspieraniu Rozwoju). Podwieszenie infrastruktury telekomunikacyjnej na podbudowie słupowej operatora sieci energetycznej nie generuje dodatkowych kosztów po stronie udostępniającego, co zresztą słusznie zauważył Prezes UKE wskazując w uzasadnieniu, że świadczenie udostępniającego polega na znoszeniu i nie generuje dodatkowych kosztów po stronie udostępniającego. 5. Istotny jest interes użytkowników sieci telekomunikacyjnej, promocja nowoczesnych usług telekomunikacyjnych Potrzeba i możliwość skorzystania z infrastruktury energetycznej na cele związane z podwieszeniem sieci telekomunikacyjnej występuje najczęściej na terenach słabo zurbanizowanych. Budowa sieci światłowodowej na takim terenie już sama w sobie jest przedsięwzięciem kosztownym i czasochłonnym, a o zwrocie i tym samym opłacalności inwestycji można mówić w odległej perspektywie czasowej. Trzeba mieć na uwadze, że 5
średni przychód na użytkownika końcowego rzadko kiedy przekracza kwotę 40 zł netto (ARPU) 1, stąd ustalona kwota za dostęp do jednego słupa, z uwagi na swój cenotwórczy charakter czyni inwestycję nieopłacalną bądź przełoży się na zwiększenie kwoty abonamentu z tytułu świadczenia usługi użytkownikowi końcowemu, zwłaszcza tam, gdzie niezbędne jest współkorzystanie z infrastruktury przedsiębiorcy energetycznego. Pamiętać, że budowa sieci na podbudowie słupowej obejmuje często nie tylko zlokalizowaną na terenie miejscowości sieć dostępową, ale i sieć magistralną łączącą miejscowość i abonentów z nadrzędnymi węzłami sieci operatora. Tym samym często umowy na podbudowę słupową obejmują również słupy tranzytowe między miejscowościami, co zwiększa liczbę słupów na każdego podłączanego abonenta. A więc wpływ kosztu dzierżawy słupów na cenę usługi abonenckiej nie jest ograniczony do relacji 1 abonent=1 słup. Przyjmując więc, co może się zdarzyć zwłaszcza na terenach słabo zurbanizowanych, że na każdego abonenta przypada co najmniej jeden słup, do kwoty abonamentu należałoby doliczyć kwotę opłaty na rzecz zakładu energetycznego za korzystanie z tego słupa (lub wielokrotność tej kwoty), co w sposób znaczący podwyższy cenę usługi. W efekcie stanowić to będzie barierę dostępności usług szerokopasmowych NGA dla konsumentów i obniży konkurencyjność operatora na danym terenie. W praktyce negatywny wpływ jest tym większy, im mniej zurbanizowany jest obszar inwestycji. A właśnie na takich obszarach alternatywna możliwość realizacji inwestycji poprzez np. budowę kanalizacji doziemnej, nie będzie z uwagi na wyższe koszty budowy możliwa, co pogłębi wykluczenie cyfrowe tego typu obszarów. Określenie stawki w zaproponowanej wysokości nie służy więc interesowi użytkowników sieci telekomunikacyjnych, ani promocji nowoczesnych usług telekomunikacyjnych (art. 22 ust. 1 pkt 2 i 4 Ustawy o Wspieraniu Rozwoju), bowiem obniża opłacalność inwestycji i zwiększa istotnie cenę usług możliwych do zaoferowania na terenach słabo zurbanizowanych. Zastosowanie opłat w proponowanej wysokości spowoduje więc negatywne skutki dla operatora mającego świadczyć usługi telekomunikacyjne i dla użytkowników końcowych (o czym mowa powyżej). Można również założyć, iż dyskutowana decyzja Prezesa UKE wywoła dodatkowo negatywne skutki dla całego rynku telekomunikacyjnego wykluczając z powodów kosztowych (OPEX) z planów inwestycyjnych PT wykorzystanie istniejącej podbudowy słupowej i w konsekwencji ograniczy inwestycje szerokopasmowe na tych obszarach. Wyliczenie przez Prezesa UKE (jako regulatora rynku) stawek za udostępnienie jednego słupa i określanie ich stawkami rynkowymi na terytorium kraju, może przełożyć się również 1 Miesięczny przychód na jednego abonenta w 2014 r. wyniósł 32,90 zł (str. 8 Raportu Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o stanie rynku telekomunikacyjnego w Polsce w 2014 r.) 6
na zwiększenie stawek przez wszystkich operatorów sieci energetycznej, świadczących takie usługi na rzecz przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Te argumenty powinien wziąć pod uwagę Prezes UKE, uwzględniając jednak równocześnie czynnik popytowy zakotwiczony w w/w średnich cenach usług. Izba pragnie przypomnieć, iż analizy kosztowo-popytowe prowadzone są przez UKE w kontekście wyznaczania obszarów interwencji w ramach POPC. Tym bardziej więc należy przyjąć, iż analogiczną podbudowę powinna mieć decyzja regulatora w zakresie dostępu do słupów. Koszt ten stanowić zresztą musi jedną z wartości wyznaczania obszarów dla konkursów infrastrukturalnych w ramach nowej perspektywy finansowej. Obliczanie stawki przez Prezesa UKE, przy uwzględnieniu stawek stosowanych wyłącznie przez jednego dystrybutora energii i w jednej, zawartej przez niego umowie (przedstawionej na potrzeby postępowania) z nazywaniem ich stawkami średnimi na terytorium kraju może tym czasem spowodować globalne w skali kraju podwyższenie stawek (z powołaniem się na wyliczenia Prezesa UKE). Inaczej mówiąc, ustalenie w jednej ze spraw sztywnej i zdaniem Izby wysokiej, nie rynkowej stawki za słup energetyczny miesięcznie może spowodować, że inni operatorzy sieci energetycznych (dzisiaj oferujący udostępnienie słupa niskiego napięcia za kwoty znacząco niższe) będą podwyższać swoje stawki do kwoty wskazanej przez Prezesa UKE. Wyższe stawki ponadto wpłyną na analizy finansowe i wybór rozwiązań technicznych w ramach projektów zgłaszanych do POPC. Potencjalnie podnosząc koszty lub ograniczając liczbę możliwych do objęcia inwestycjami HP. Podsumowanie Zdaniem Izby, zaproponowana przez Prezesa UKE w projekcie decyzji stawka za udostępnienie infrastruktury energetycznej w wysokości 11,55 zł netto za jeden słup: nie stanowi stawki rynkowej za udostępnienie jednego słupa linii niskiego napięcia stosowanej na terytorium kraju, została obliczona w sposób sprzeczny z przyjętą przez Prezesa UKE metodologią, w zakresie w jakim uwzględnia tylko jedną umowę zawartą przez operatora energetycznego, przewyższa stawki rynkowej (art. 17 Ustawy o Wspieraniu Rozwoju), negatywnie wpływa na promocję nowoczesnych usług telekomunikacyjnych (art. 22 ust. 1 pkt 4 Ustawy o Wspieraniu Rozwoju) i może prowadzić do ograniczenia inwestycji telekomunikacyjnych, z uwagi na swój cenotwórczy charakter, przełoży się na znaczne podwyższenie ceny za świadczenie usług telekomunikacyjnych, a co za tym idzie, nie uwzględnia interesu użytkowników sieci telekomunikacyjnych (art. 22 ust. 1 pkt 2 Ustawy o Wspieraniu Rozwoju), 7
nie uwzględnia praktycznej możliwości wdrożenia rozwiązań dotyczących ekonomicznych aspektów współkorzystania lub dostępu do infrastruktury technicznej (art. 22 ust. 1 pkt 5 Ustawy o Wspieraniu Rozwoju), negatywnie wpłynie na rynek udostępniania infrastruktury energetycznej przez podmioty wykonujące zadania z zakresu użyteczności publicznej (operatorów infrastruktury energetycznej), jest sprzeczna z założeniami dyrektywy kosztowej, określanie w projektach decyzji przez Prezesa UKE zawyżonych stawek za udostępnienie słupa linii niskiego napięcia jako rynkowe, wpłynie na podwyższenie stawek za udostępnienie infrastruktury przez innych właścicieli infrastruktury energetycznej, co ostatecznie może doprowadzić do wzrostu cen usług dla użytkowników końcowych lub wstrzymania nowych inwestycji telekomunikacyjnych, konsekwentnie zwiększy lukę finansową i obniży rentowność inwestycji w ramach POPC. Mając na uwadze powyższą, szeroką argumentację i cele stojące przez regulatorem oraz rynkiem, a zdefiniowane w Narodowym Planie Szerokopasmowym, zdaniem KIKE i jej Członków, konieczne jest ponowne zebranie danych (przez UKE lub wyłonionego biegłego, który uwzględni, oprócz średniej stawki za słup niskiego napięcia, także inne czynniki jak ilość udostępnianych słupów, warunki miejscowe, utrudnienia powstałe w wyniku zabudowy) pozwalających na ustalenie stawki rynkowej obowiązującej na terenie całego kraju. Ponadto Izba wskazuje, iż stawka ta powinna uwzględniać zarówno koszty usług, które może opłacić konsument, jak i cele wynikające z dyrektywy kosztowej i NPS. Zdaniem Izby, cena za jeden słup nie powinna przekraczać kwoty ok. 3,50-4,50 zł netto. Z poważaniem, Piotr Marciniak V-ce Prezes KIKE Grupa Robocza ds. Administracji Publicznej KIKE Ewelina Grabiec Radca prawny Grupa Robocza ds. Administracji Publicznej KIKE Kancelaria itb Legal Łukasz Bazański Radca prawny Grupa Robocza ds. Administracji Publicznej KIKE Kancelaria itb Legal 8