Opracowanie przygotowane na potrzeby projektu W stronę skutecznego modelu partycypacji obywatelskiej, realizowanego w ramach programu Obywatele dla Demokracji, finansowanego z Funduszy EOG Elżbieta Skóra Klauzule społeczne w polskim systemie zamówień publicznych na gruncie ustawy Prawo zamówień publicznych oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 Wstęp Zamówienia publiczne odgrywają istotną rolę w gospodarkach narodowych krajów członkowskich Unii Europejskiej, w tym Polski. Wydatki realizowane z wykorzystaniem przepisów o zamówieniach wynoszą około 2 biliony euro, co daje 19% Produktu Krajowego Brutto całej Unii 1. W Polsce, jak wynika ze Sprawozdania Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o funkcjonowaniu systemu zamówień publicznych - w 2014 r. wartość zamówień publicznych wyniosła 133,2 miliardy zł, stanowiąc 7,72 % PKB. 2 Duży potencjał rynku zamówień publicznych uwarunkował podjęcie w ostatnich latach, zarówno przez Komisję Europejską jak i poszczególne państwa członkowskie Unii Europejskiej, działań służących realizacji koncepcji tzw. nowego podejścia do zamówień publicznych. Chodziło o ukierunkowanie systemu zamówień publicznych na realizację dodatkowych celów w zakresie polityki gospodarczej, ochrony środowiska, innowacji i polityki społecznej, wtórnych wobec podstawowego celu zamówień publicznych, jakim jest 1 Dane za portalem Komisji Europejskiej: http://ec.europa.eu/environment/gpp/what_en.htm. 2 Sprawozdanie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o funkcjonowaniu systemu zamówień publicznych w 2014 r., Warszawa, 2015, s. 29.
nabycie dóbr, realizacja robót budowlanych czy wykonanie usług, przy zachowaniu jak najkorzystniejszej relacji jakości do ceny 3. Na gruncie koncepcji nowego podejścia do zamówień publicznych, rozwinęło się pojęcie tzw. społecznych zamówień publicznych. Zgodnie z wydaną w 2011 r. przez Komisję Europejską publikacją Kwestie społeczne w zakupach. Przewodnik dotyczący uwzględniania kwestii społecznych w zamówieniach publicznych są to zamówienia, w ramach których bierze się pod uwagę co najmniej jedną z następujących kwestii społecznych: możliwości zatrudnienia, godną pracę, zgodność z prawami społecznymi i z prawem do pracy, integrację społeczną, równość szans, dostępność, projektowanie dla wszystkich, uwzględnianie kryteriów zrównoważonego rozwoju, w tym kwestii etycznego handlu oraz szerszego dobrowolnego przestrzegania zasad społecznej odpowiedzialności biznesu, z jednoczesnym uwzględnieniem zasad ujętych w Traktacie Unii Europejskiej oraz w dyrektywach dotyczących zamówień publicznych 4. Nowe podejście do zamówień publicznych stało się istotnym elementem realizacji polityki społecznej i jako takie zostało wpisane w długookresowy program rozwoju UE na lata 2010-2020 EUROPA 2020 Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, zatwierdzonego przez Radę Europejską w dniu 17 czerwca 2010 r. Jednym z elementów społecznych zamówień publicznych są klauzule społeczne, będące regulacjami prawnymi, umożliwiającymi zamawiającemu uwzględnianie poprzez system zamówień publicznych, realizację istotnych celów społecznych, w tym wsparcie na rynku pracy, osób mających problemy z integracją społeczno-zawodową. Przedmiotem niniejszego opracowania będzie wskazanie klauzul społecznych, funkcjonujących obecnie na gruncie polskiego systemu prawa zamówień publicznych. Uwzględnione zostaną obowiązujące w tym zakresie, regulacje ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych 5 (zwanej dalej Pzp ) a także zapisy Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju 3 K. Ołdak-Bułanowska, Aspekty Społeczne w zamówieniach publicznych, UZP, Warszawa 2014, s.6. 4 Kwestie społeczne w zakupach. Przewodnik dotyczący uwzględniania kwestii społecznych w zamówieniach publicznych, Komisja Europejska, Luksemburg 2011. 5 Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych ( tj. Dz.U. z 2004 r., Nr 19, poz. 177 ze zm.). 2
Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. I. Społeczne zamówienia publiczne 1.1 Społeczne zamówienia publiczne w prawie europejskim Jednym z pierwszych kluczowych dokumentów, w którym poruszono kwestię, społecznych aspektów zamówień publicznych, był komunikat interpretacyjny Komisji Europejskiej z 15 października 2001 r. w sprawie przepisów UE odnoszących się do zamówień publicznych oraz możliwości uwzględniania kwestii społecznych w zamówieniach publicznych. 6 Jego celem było wskazanie, w jaki sposób można połączyć ideę zamówień publicznych, z realizacją celów społecznych i tym samym przyczyniać się do realizacji unijnej idei zrównoważonego rozwoju. Unifikacja prawna w tym względzie nastąpiła wraz z przyjęciem w 2004 roku, Dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady, wskazujących sposoby uwzględniania kwestii społecznych, na wszystkich etapach zamówień publicznych, od wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia aż do poziomu jego realizacji tj.: 1) Dyrektywy 2004/17/WE z 31 marca 2004 r. koordynującej procedury udzielania zamówień publicznych przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych oraz 2) Dyrektywy 2004/18/WE z 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy Obecnie na gruncie prawa unijnego w powyższym zakresie obowiązują nowe Dyrektywy z 26 lutego 2014r.: 1) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE w sprawie zamówień publicznych uchylająca dyrektywę 2004/18/WE oraz 6 Dok. KOM(2001) 566 w sprawie przepisów UE odnoszących się do zamówień publicznych oraz możliwości uwzględniania kwestii społecznych w zamówieniach publicznych. 3
2) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylająca dyrektywę 2004/17/WE. Państwa członkowskie UE zobligowane są do implementacji nowych rozwiązań, do krajowych systemów prawnych, do dnia 18 kwietnia 2016 r. 1.2 Społeczne zamówienia publiczne w polskim systemie prawnym Każdy kraj członkowski UE, także Polska, zobowiązany jest do implementowania na grunt prawa krajowego, rozwiązań unijnych dotyczących zamówień publicznych, w tym w zakresie społecznych zamówień. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w rozwiązaniach prawnych krajów członkowskich a także strategicznych dokumentach i programach rozwoju. W Polsce jednym z pierwszych i kluczowych dokumentów w tym zakresie był opracowany przez Ministerstwo Gospodarki we współpracy z Urzędem Zamówień Publicznych, dokument rządowy Nowe podejście do zamówień publicznych zamówienia publiczne a małe i średnie przedsiębiorstwa, innowacje i zrównoważony rozwój, przyjęty przez Radę Ministrów RP 8 kwietnia 2008r. 7 Priorytetowym celem, sformułowanym w tym dokumencie było takie ukierunkowanie zamówień publicznych, aby zwrócić w nich uwagę na kwestie społeczne. Do kolejnych znaczących programów, promujących ideę społecznych zamówień publicznych zaliczają się także m.in. przyjęte przez Radę Ministrów dokumenty programowe tj.: Strategia Sprawne Państwo 2020 8 Strategia Rozwoju Kapitału Społecznego 9 Krajowy Program Rozwoju Ekonomii Społecznej 10 7 Nowe podejście do zamówień publicznych zamówienia publiczne a małe i średnie przedsiębiorstwa, innowacje i zrównoważony rozwój, Ministerstwo Gospodarki we Współpracy z UZP, Warszawa, 2008. 8 Uchwała nr 17 RM z 12 lutego 2013r. w sprawie przyjęcia strategii Sprawne Państwo 2020 (Monitor Polski Dz.U. RP z 2013r., poz.136). 9 Uchwała nr 61 RM z 26 marca 2013r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Kapitału Społecznego 2020 (Monitor Polski Dz.U. RP z 2013r., poz.378). 10 Uchwała nr 164 RM z 12 sierpnia 2014r. w sprawie przyjęcia programu pod nazwą Krajowy Program rozwoju Ekonomii Społecznej (Monitor Polski Dz.U. RP z 2014r., poz.811). 4
Dokumenty te zawierają, wskazania dla administracji publicznej, w zakresie upowszechniania kwestii społecznych w procedurach przetargowych, zmian legislacyjnych, umożliwiających szersze stosowanie społecznych aspektów w zamówieniach, prowadzenie działań edukacyjnych w tym względzie czy też wspieranie podmiotów realizujących zamówienia. Kompleksowe działania edukacyjne i promocyjne w kontekście uwzględniania aspektów społecznych w procedurach przetargowych są obecnie prowadzone, przez Urząd Zamówień Publicznych, który opracował Krajowy Plan Działań w zakresie zrównoważonych zamówień publicznych na lata 2013-2016. 11 Podstawowym aktem prawnym, regulującym funkcjonowanie polskiego systemu zamówień publicznych, w tym także w obszarze społecznych zamówień, jest ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych z aktami wykonawczymi do niej, z którą komplementarnie należy stosować Kodeks cywilny 12, Kodeks postępowania cywilnego 13, ustawę o finansach publicznych 14 oraz ustawę o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 15. Ustawa Pzp określa procedury udzielania zamówień, których wartość przekracza 30 000,00 euro 16 netto tj. bez podatku od towarów i usług (VAT) z zastrzeżeniem ustawowych wyłączeń. Katalog zaś podmiotów zobligowanych do ich stosowania określa art. 3 ust. 1 ustawy. Wydatkowanie środków publicznych regulują także, dokumenty programowe instytucji nadzorujących/dofinansowujących działania podmiotów realizujących zadania publiczne - również tych, które nie są zobligowane do stosowania ustawy Pzp. Takim dokumentem są Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, które zawierają regulacje w zakresie udzielania zamówień, w ramach projektów 11 Krajowy Plan Działań w zakresie zrównoważonych zamówień publicznych, UZP, Warszawa 2013. 12 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks Cywilny (tj. Dz.U z 1964r. Nr 16, poz. 93 ze zm.). 13 Ustawa z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (tj. Dz.U z 1964r., Nr 43, poz. 296 ze zm.) 14 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009, Nr 157 poz. 1240 ze zm.). 15 Ustawa z dnia 17 grudnia 2004r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005r. nr 14 poz.114 ze zm.). 16 Zgodnie z art. 35 ust. 1 Pzp Prezes Rady Ministrów co najmniej raz na dwa lata określa, w drodze rozporządzenia, średni kurs złotego w stosunku do euro stanowiący podstawę przeliczania wartości zamówień, z uwzględnieniem ogłoszonych przez Komisję Europejską w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej równowartości progów stosowania procedur udzielania zamówień. 5
współfinansowanych ze źródeł Unii Europejskiej (dalej Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków ). Konsekwencją transponowania, na grunt polskiego prawa zamówień publicznych, wskazanych wcześniej Dyrektyw nr 2004/18/WE oraz 2004/17/WE - są zawarte nie tylko w ustawie Pzp ale i Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, regulacje prawne umożliwiające polskim zamawiającym, uwzględnianie w prowadzonych postępowaniach o udzielenie zamówienia, względów społecznych. Regulacjami takimi będącymi przedmiotem dalszej części opracowania są klauzule społeczne. II. Klauzule społeczne w ustawie Prawo zamówień publicznych Termin klauzula społeczna jest zwrotem potocznym i jako taki nie funkcjonuje oficjalnie w przepisach prawnych. Jak wskazano wcześniej są to regulacje prawne, umożliwiające zamawiającemu uwzględnianie poprzez system zamówień publicznych, realizację istotnych celów społecznych w tym a aktywizację zawodową i społeczną osób zagrożonych wykluczeniem społecznym lub narażonych na takie wykluczenie. Należy w tym miejscu dodać, iż na gruncie polskiego prawa stosowanie klauzul społecznych jest możliwe nie tylko dla zamówień, powyżej progowej wartości 30 000,00 tys. euro netto ale także dla zamówień poniżej tego progu. Na gruncie prawa UE możliwość stosowania klauzul społecznych pojawiła się wraz z wprowadzeniem dwóch dyrektyw wskazanych w poprzednim rozdziale tj.: Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2004/18/WE oraz 2004/17/WE, które zostały zastąpione w 2014r. przez Dyrektywy nr 2014/24/UE oraz 2014/25/UE. Zastosowanie w polskim porządku prawnym klauzul społecznych nastąpiło w 2009 roku. Wprowadzono wówczas trzy regulacje określane tym mianem: art. 22 ust. 2 Pzp - prawo zastrzeżenia przez zamawiającego, możliwości udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego wyłącznie dla podmiotów, w których ponad 50% zatrudnionych stanowią osoby niepełnosprawne (tzw. klauzula zastrzeżona) 6
art. 29 ust. 4 pkt 1 Pzp - prawo nałożenia przez zamawiającego na wykonawcę, wymogu zatrudnienia przy realizacji przedmiotu zamówienia, osób znajdujących się w trudnej sytuacji na rynku pracy (tzw. klauzula zatrudnieniowa) art. 29 ust. 4 pkt 2 i 3 Pzp - prawo zamawiającego, do wymagania od wykonawcy, utworzenia funduszu szkoleniowego, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ponoszenia lub zwiększenia wpłat na ten fundusz (tzw. klauzula pro-pracownicza) W związku ze zniesieniem nowelizacją w 2014r. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku 17 - instytucji funduszu szkoleniowego - przedmiotem dalszej części opracowania będą wyłącznie dwie klauzule tj. zastrzeżona i zatrudnieniowa. Opracowanie skoncentruje się na obowiązujących przepisach polskiego prawa zamówień publicznych, regulujących kwestię klauzul społecznych z adekwatnym nawiązaniem do unormowań Dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2004/18/WE oraz 2004/17/WE. 2.1 Klauzula zastrzeżona Zgodnie z art. 22 ust. 2 Pzp, Zamawiający może zastrzec w ogłoszeniu o zamówieniu, że o udzielenie zamówienia mogą ubiegać się wyłącznie wykonawcy, u których ponad 50% zatrudnionych pracowników stanowią osoby niepełnosprawne w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych lub właściwych przepisów państw członkowskich Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Ta klauzula społeczna zwana zastrzeżoną, została wprowadzona do polskiego systemu prawnego, ustawą z dnia 5 listopada 2009r. o zmianie ustawy Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. 18 17 Ustawa z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014r., poz. 598). 7
Klauzula ta stanowi wyjątek, od ogólnej zasady prawa zamówień tj. zasady równego traktowania, określonej w art. 7 ust.1 Pzp, zgodnie z którą zamawiający nie może traktować w sposób uprzywilejowany żadnego z wykonawców. Klauzula zastrzeżona ogranicza grupę wykonawców do tych, u których ponad 50% zatrudnionych pracowników stanowią osoby niepełnosprawne. Jest ona więc regulacją Pzp, dającą zamawiającemu możliwość, wspierania poprzez system zamówień publicznych podmiotów, angażujących się w rozwiązywanie istotnego problemu społecznego, jakim jest zawodowa aktywizacja osób niepełnosprawnych. Regulacja ta stanowi odpowiedź, na zapis punktu 28 preambuły Dyrektywy 2004/18/WE, według której zatrudnienie i praca stanowią kluczowe elementy gwarantujące wszystkim równe szanse i przyczyniające się do integracji społeczeństwa. Unormowanie to jest także zgodne z art. 19 Dyrektywy wskazującym, iż Państwa Członkowskie mogą zastrzec prawo udziału w procedurach udzielania zamówień publicznych zakładom pracy chronionej lub przewidzieć możliwość realizacji takich zamówień w ramach programów pracy chronionej, w których większość zaangażowanych pracowników stanowią osoby niepełnosprawne, które ze względu na charakter lub stopień swojej niepełnosprawności nie mogą wykonywać swojej pracy w normalnych warunkach. Warunek udziału w postępowaniu, sformułowany przez zamawiającego na podstawie art. 22 ust. 2 Pzp wiąże się z tym, iż wykonawca chcący ubiegać się o udzielenie zamówienia musi zatrudniać powyżej 50% pracowników, będących osobami niepełnosprawnymi. Mamy więc tutaj trzy przesłanki warunkujące udział wykonawcy w postępowaniu: 1) posiadanie przez zatrudnione osoby statusu osoby niepełnosprawnej w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych lub właściwych przepisów państw członkowskich Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2) posiadanie przez zatrudnione osoby niepełnosprawne statusu pracownika oraz 3) zatrudnianie przez wykonawcę wskazanych osób na poziomie powyżej 50 % 18 Ustawa z dnia 5 listopada 2009r. o zmianie ustawy Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U z 2009r., Nr 206, poz. 1591). 8
Niepełnosprawność zdefiniowano w Ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych 19. Zgodnie z nią jest to trwała albo okresowa niezdolność wypełniania poszczególnych ról społecznych z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu, wywołującą niezdolność do pracy. Na gruncie wskazanego przepisu, osoby niepełnosprawne, z którymi łączy wykonawcę stosunek prawny muszą być pracownikami, co wyklucza zatrudnienie ich na podstawie umowy cywilnoprawnej. Określenie zatrudnienie pracowników, należy więc interpretować w świetle Kodeksu Pracy 20 oraz ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy 21. Zgodne z art. 2 Kodeksu Pracy, pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Artykuł 2 ust. 1 pkt 43 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jako zatrudnienie wskazuje wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą. Wykonawca musi spełniać powyższy warunek, nie tylko na etapie składania oferty o udzielenie zamówienia ale także w trakcie jego realizacji. Spełnianie warunku na etapie składania ofert zamawiający weryfikuje, poprzez oświadczenie składane przez wykonawcę zgodnie z Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane. 22 Na etapie wykonawczym natomiast możliwość i zasady weryfikacji spełniania powyższego warunku przez wykonawcę, można zawrzeć w umowie w sprawie realizacji zamówienia. Informacja o zastrzeżeniu przez zamawiającego spełniania warunku powinna być wskazana w ogłoszeniu o udzielenie zamówienia, zaproszeniu do udziału w postępowaniu oraz w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia. 19 Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 1997r. Nr 123 poz. 776 ze zm.). 20 Ustawa z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1974r., Nr 24, poz. 141 ze zm.). 21 Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2004r., Nr 99, poz. 1001 ze zm.). 22 Rozporządzenie Prezesa RM z dnia 19 lutego 2013r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz.U. z 2013r., poz. 231). 9
2.2 Klauzula zatrudnieniowa Przepis art. 29 ust. 4 pkt 1 Pzp stanowi, iż Zamawiający może określić w opisie przedmiotu zamówienia wymagania związane z realizacją zamówienia, dotyczące zatrudnienia osób: a) bezrobotnych lub młodocianych w celu przygotowania zawodowego, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, b) niepełnosprawnych, o których mowa w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, c) innych niż określone w lit. a lub b, o których mowa w przepisach o zatrudnieniu socjalnym lub we właściwych przepisach państw członkowskich Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego; Ta klauzula społeczna zwana zatrudnieniową została wprowadzona, do polskiego systemu zamówień publicznych w 2009 roku, ustawą o zmianie ustawy o spółdzielniach socjalnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. 23 Odnosi się ona, do szczególnych warunków realizacji zamówienia przez wykonawcę i jest w tym względzie wypełnieniem dyspozycji art. 26 Dyrektywy 2004/18/WE, zgodnie z którym Instytucje zamawiające mogą określić warunki szczególne związane z realizacją zamówienia, pod warunkiem że są one zgodne z przepisami prawnymi Wspólnoty oraz zostały wskazane w ogłoszeniu o zamówieniu lub specyfikacjach. Warunki rządzące realizacją zamówienia mogą, w szczególności, dotyczyć względów społecznych i środowiskowych. Celem zastosowania klauzuli zatrudnieniowej jest wsparcie na rynku pracy, osób wykluczonych zawodowo i społecznie lub zagrożonych takim wykluczeniem, poprzez obligowanie wykonawców przez zamawiających, do zatrudniania ich przy realizacji zamówienia. 23 Ustawa z dnia 7 maja 2009r. o zmianie ustawy o spółdzielniach socjalnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2009 r., Nr 91 poz. 742). 10
Do osób objętych dyspozycją tego artykułu zalicza się osoby bezrobotne, młodocianych w celu przygotowania zawodowego, osoby niepełnosprawne. Ponadto są to także osoby, o których mowa w przepisach o zatrudnieniu socjalnym, czyli: bezdomni realizujący indywidualny program wychodzenia z bezdomności, uzależnieni od alkoholu, po zakończeniu programu psychoterapii w zakładzie lecznictwa odwykowego, uzależnieni od narkotyków lub innych środków odurzających, po zakończeniu programu terapeutycznego w zakładzie opieki zdrowotnej, chorzy psychicznie, zwalniani z zakładów karnych, mający trudności w integracji ze środowiskiem, uchodźcy realizujący indywidualny program integracji. Wskazane osoby, zgodnie z powyższą regulacją Pzp mają być zatrudnione, przy realizacji tego konkretnego zamówienia, o udzielenie którego ubiega się wykonawca. Termin zatrudnienie należy rozumieć tak, jak to zostało wskazane w poprzednim podrozdziale. Biorąc jednak po uwagę fakt, iż niejednokrotnie z charakterem zamówienia będzie wiązała się konieczność zatrudnienia osób uczestniczących w jego realizacji, w ramach umów cywilnoprawnych - zamawiający ma możliwość dopuszczenia i takiej formy współpracy. Zamawiający powinien wskazać w ogłoszeniu o udzieleniu zamówienia, zaproszeniu do udziału w postępowaniu czy Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia, jaki rodzaj umowy, wiążącej wykonawcę z osobami zaangażowanymi do realizacji zamówienia jest wymagany. Ponadto, jak wskazuje art. 36 ust. 2 pkt 9 Pzp - zamawiający w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia powinien zawrzeć także informację uszczegóławiającą wymagania w tym zakresie takie jak: liczba osób zatrudnionych przez wykonawcę przy realizacji zamówienia, okres wymaganego zatrudnienia tych osób, sposób dokumentowania zatrudnienia osób, uprawnienia zamawiającego w zakresie kontroli spełniania przez wykonawcę wymagań czy sankcji z tytułu niespełnienia tych wymagań. 11
III. Klauzule społeczne w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 określają, dwa sposoby udzielania zamówień publicznych z możliwością stosowania klauzul społecznych - w ramach działań dofinansowanych ze środków Unii Europejskiej: na podstawie ustawy Pzp, przez podmioty zobowiązane do jej stosowania, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy Pzp oraz na podstawie zasady konkurencyjności. Zasada konkurencyjności stanowi uproszczone w stosunku do ustawy Pzp postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, w ramach projektów współfinansowanych ze źródeł Unii Europejskiej. Zgodnie z lit. a pkt 2 podrozdziału 6.5 Wytycznych zasada ta stosowana jest przez: beneficjentów nie będących podmiotami zobowiązanymi do stosowania ustawy Pzp w przypadku udzielania przez nich zamówień publicznych przekraczających wartość 50 tys. zł netto a także beneficjentów zobowiązanych do stosowania ustawy Pzp w przypadku zamówień publicznych o wartości niższej od kwoty 30 000 euro netto a jednocześnie przekraczającej 50 tys. zł netto beneficjentów zobowiązanych do stosowania ustawy Pzp w przypadku udzielania zamówień sektorowych 24 o wartości niższej od kwoty określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Pzp, a jednocześnie przekraczającej 50 tys. zł netto. 24 Zamówieniom sektorowym poświęcony jest rozdział 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych ( tj. Dz.U. z 2004 r., Nr 19, poz. 177 ze zm.). 12
Szczegółowa procedura zasady konkurencyjności opisana jest w sekcji 6.5.3 Wytycznych. Wytyczne w odniesieniu do zamówień udzielanych zarówno, zgodnie z procedurami ustawy Pzp jak i w trybie zasady konkurencyjności zawierają, unormowania w zakresie stosowania klauzul społecznych przez zamawiających, prowadzących postępowania w ramach projektów współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Punkt 7 sekcji 6.5.1 Wytycznych stanowi, iż w przypadku projektów współfinansowanych z EFS, Instytucja Zarządzająca danym Programem Operacyjnym w wytycznych programowych, lub właściwa instytucja będąca stroną umowy w umowie o dofinansowanie, określa rodzaj zamówień publicznych, w ramach których zobowiązuje beneficjenta do zastosowania klauzul społecznych, w szczególności ograniczenia możliwości złożenia oferty do podmiotów ekonomii społecznej oraz stosowania kryteriów dotyczących zatrudnienia osób z niepełnosprawnościami, bezrobotnych lub osób, o których mowa w przepisach o zatrudnieniu socjalnym. Ta regulacja prawna obliguje więc Instytucję Zarządzającą Programem Operacyjnym/instytucję będącą stroną umowy, do określenia rodzaju zamówień w ramach których beneficjent zobowiązany będzie do stosowania klauzul społecznych. Jako przykład można w tym kontekście wskazać 20 ust. 3 wzoru umowy o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Wiedza, Edukacja, Rozwój 2014-2020, zgodnie z którym beneficjenci zarówno stosujący procedury określone w Pzp jak i zasadę konkurencyjności, wydatkując środki publiczne, zobowiązani są do uwzględniania aspektów społecznych przy udzielaniu zamówień na usługi cateringowe oraz dostawy materiałów promocyjnych. Katalog określonych w punkcie 7 sekcji 6.5.1 Wytycznych, klauzul społecznych, jakie mogą stosować zamawiający przy udzielaniu zamówień nie jest zamknięty jednak wyszczególnione zostały dwie tj.: możliwość ograniczenia złożenia oferty do podmiotów ekonomii społecznej oraz możliwość stosowania kryteriów dotyczących zatrudnienia osób z niepełnosprawnościami, bezrobotnych lub osób, o których mowa w przepisach o zatrudnieniu socjalnym 13
Wytyczne w zakresie kwalifikowalności w zakresie interpretacji pojęcia podmiot ekonomii społecznej odsyłają do Wytycznych w zakresie zasad realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014-2020. Zgodnie z rozdz. 3 pkt 15 tego dokumentu podmiotem ekonomii społecznej jest: przedsiębiorstwo społeczne, w tym spółdzielnia socjalna, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych podmiot reintegracyjny, realizujący usługi reintegracji społecznej i zawodowej osób zagrożonych wykluczeniem społecznym: CIS i KIS ZAZ i WTZ, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych organizacja pozarządowa lub podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie podmiot sfery gospodarczej utworzony w związku z realizacją celu społecznego bądź dla którego leżący we wspólnym interesie cel społeczny jest racją bytu działalności komercyjnej. Grupę tę można podzielić na następujące podgrupy: organizacje pozarządowe, o których mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie prowadzące działalność gospodarczą, z której zyski wspierają realizację celów statutowych spółdzielnie, których celem jest zatrudnienie tj. spółdzielnie pracy, inwalidów i niewidomych, działające w oparciu o ustawę z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2013 r. poz. 1443, z późn. zm.) spółki non-profit, o których mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, o ile udział sektora publicznego w spółce wynosi nie więcej niż 50%. 14
Zakończenie Polski system zamówień publicznych, zarówno na gruncie ustawy Pzp i aktów prawnych jej towarzyszących jak i Wytycznych kwalifikowalności wydatków w ramach projektów, współfinansowanych ze środków UE, poprzez możliwość stosowania klauzul społecznych, w postępowaniach o udzielenie zamówienia, stanowi płaszczyznę realizacji polityki społecznej państwa. Klauzule społeczne są narzędziem aktywizacji społecznozawodowej grup i osób wykluczonych społecznie lub zagrożonych takim wykluczeniem a także wspierania podmiotów, realizujących ważne cele społeczne, działających na ich rzecz. W dniu 28 lipca 2015 r. Rada Ministrów przyjęła dokument Zalecenia w sprawie stosowania przez administrację rządową klauzul społecznych w zamówieniach publicznych, którego celem jest zmotywowanie instytucji publicznych prowadzących, postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, do korzystania z rozwiązań prawnych dających możliwość, realizacji celów społecznych, poprzez system zamówień. Prowadzone są także działania informujące i promujące korzystanie z powyższych rozwiązań prawnych, przez zamawiających reprezentujących zróżnicowane środowiska. Miejmy więc nadzieję, iż nowa perspektywa finansowa UE na lata 2014-2020 będzie dla wielu podmiotów udzielających zamówień publicznych, szczególną sposobnością zaangażowania się w rozwiązywanie istotnych problemów społecznych, poprzez instrument prawny, jakim są klauzule społeczne. 15
BIBLIOGRAFIA AKTY PRAWNE 1. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks Cywilny (tj. Dz.U z 1964r. Nr 16, poz. 93 ze zm.) 2. Ustawa z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (tj. Dz.U z 1964r., Nr 43 poz. 296 ze zm.) 3. Ustawa z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1974r. Nr 24, poz. 141 ze zm.) 4. Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 1997r. Nr 123 poz. 776 ze zm.) 5. Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych ( tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 19, poz. 177 ze zm.) 6. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2004r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) 7. Ustawa z dnia 17 grudnia 2004r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005r. Nr 14 poz.114 ze zm.) 8. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 Nr 157 poz. 1240 ze zm.) 9. Ustawa z dnia 7 maja 2009r. o zmianie ustawy o spółdzielniach socjalnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2009 r. Nr 91 poz. 742) 10. Ustawa z dnia 5 listopada 2009r. o zmianie ustawy Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U z 2009r. Nr 206, poz. 1591) 11. Ustawa z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014r., poz. 598) 12. Rozporządzenie Prezesa RM z dnia 19 lutego 2013r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz.U. z 2013r., poz. 231) 16
13. Uchwała nr 17 Rady Ministrów z 12 lutego 2013r. w sprawie przyjęcia strategii Sprawne Państwo 2020 (Monitor Polski Dz.U. RP z 2013r., poz.136) 14. Uchwała nr 61 Rady Ministrów z 26 marca 2013r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Kapitału Społecznego 2020 (Monitor Polski Dz.U. RP z 2013r., poz.378) 15. Uchwała nr 164 Rady Ministrów z 12 sierpnia 2014r. w sprawie przyjęcia programu pod nazwą Strategia Rozwoju Ekonomii Społecznej (Monitor Polski Dz.U. RP z 2014r., poz.811) 16. Dyrektywa 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 31 marca 2004 r. koordynująca procedury udzielania zamówień publicznych przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych 17. Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy 18. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z 26 lutego 2014r. w sprawie zamówień publicznych uchylająca dyrektywę 2004/18/WE ((Dz. U. UE L 94) 19. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z 26 lutego 2014r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylająca dyrektywę 2004/17/WE (Dz. U. UE L 94) LITERATURA PODSTAWOWA 1. Herc G., Komorowski E., Szustakiewicz P., Zamówienia publiczne w Polsce. Studium prawne, DIFIN, Warszawa 2005 2. Orędziak L., Finanse Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005 3. Ołdak-Bułanowska K., Aspekty Społeczne w zamówieniach publicznych, UZP, Warszawa 2014 4. Sadowy J., System zamówień publicznych w Polsce, UZP, Warszawa 2013 17
INNE ŹRÓDŁA DANYCH 1. Nowe podejście do zamówień publicznych zamówienia publiczne a małe i średnie przedsiębiorstwa, innowacje i zrównoważony rozwój, Ministerstwo Gospodarki, UZP, Warszawa,2008,http://www.mg.gov.pl/files/upload/7904/Nowe_podejscie.pdf 2. Kwestie społeczne w zakupach. Przewodnik dotyczący uwzględniania kwestii społecznych w zamówieniach publicznych, Komisja Europejska, Luksemburg 2010, ec.europa.eu/social/blobservlet?docid=6457&langid=pl 3. Sprawozdanie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o funkcjonowaniu systemu zamówień publicznych w 2013 r., Warszawa, 2014, http://www.uzp.gov.pl/cmsws/page/getfile1.aspx?attid=7824 STRONY INTERNETOWE 1. Ministerstwo Gospodarki http://www.mg.gov.pl 2. Departament Pożytku Publicznego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej http://www.pozytek.gov.pl 3. Komisja Europejska http://ec.europa.eu 4. Urząd Zamówień Publicznych http://uzp.gov.pl 18