Przyszła rola OSD w Pakiecie Zimowym Autor: Jacek Zimmer - Kancelaria adwokacka dr. hab. Mariusza Swory ("Energia Elektryczna" - 3/2017) 30 listopada 2016 r. Komisja Europejska opublikowała tzw. Pakiet Zimowy 1 zawierający propozycje dotyczące wymaganych reform w sektorze energetycznym, w tym zmian obowiązujących przepisów. Pakiet stanowi kontynuację i rozwinięcie polityki energetyczno-klimatycznej. Ma zapewnić mechanizmy niezbędne do realizacji efektywności energetycznej oraz udziału odnawialnych źródeł energii (OZE) w miksie energetycznym. Jednocześnie zawiera propozycje zmian roli operatorów systemów dystrybucyjnych (OSD) w funkcjonowaniu systemu elektroenergetycznego. Komisja Europejska (KE) uwzględniła wyniki dyskusji na temat przyszłej roli OSD 2 i zaproponowała stworzenie stosownych mechanizmów zapewniających rozwój systemów dystrybucyjnych integrujących rozproszone źródła wytwarzania, odbioru i magazynowania energii, w tym samochody elektryczne. Równolegle w Pakiecie Zimowym KE wyraźnie zmierza w stronę rozszerzenia zakresu spraw dotyczących funkcjonowania OSD regulowanych bezpośrednio na poziomie europejskim. Regulacje unijne Propozycje zmian dyrektywy elektroenergetycznej 3 przewidują, że OSD stanie się odpowiedzialny i będzie stosownie wynagradzany za integrację rozproszonych źródeł wytwarzania, magazynowania i zarządzania popytem. Zmiany dotykają tu trzech istotnych obszarów: zakupu usług systemowych, budowy i eksploatacji punktów ładowania pojazdów elektrycznych oraz magazynów energii. Zgodnie z propozycjami pakietu, operator systemu dystrybucyjnego ma stać się odpowiedzialnym za zakup usług systemowych niezwiązanych z regulacją częstotliwości⁴. Jeżeli analiza zysków i strat nie będzie wskazywała inaczej, OSD będzie zobowiązany do zakupu takich usług systemowych niezwiązanych z bilansowaniem systemu na zasadach rynkowych w przejrzysty i niedyskryminacyjny sposób zapewniający możliwość ich świadczenia wszystkim zainteresowanym uczestnikom rynku, w tym odnawialnym źródłom energii (OZE), sterowalnym odbiorom, magazynom energii czy agregatorom tych usług. Państwa członkowskie będą również zobowiązane do zapewnienia stosownych ram regulacyjnych i systemu zachęt dla OSD mających na celu umożliwienie zakupu usług dla usprawnienia pracy sieci i zarządzania ograniczeniami, w tym mogących zastąpić inwestycje w sieci. Zakup tych usług również będzie musiał odbywać się na rynkowych i niedyskryminacyjnych zasadach.
Prekursorzy elektromobilności Drugim istotnym elementem są regulacje dotyczące elektromobilności. Projekt zmian definiuje pojęcie punktu ładowania i potwierdza istnienie obowiązku przyłączania takich instalacji przez OSD. Rola OSD nie musi się jednak ograniczać do świadczenia usług dystrybucyjnych na rzecz operatorów punktów ładowania. Zgodnie z projektem, państwa członkowskie będą mogły powierzyć OSD rolę prekursorów elektromobilności, umożliwiając im rozwój własnej sieci punktów ładowania w zakresie, w jakim rynek nie dostarczy wystarczających sygnałów do budowy takiej sieci. Warunkiem dla prowadzenia tej działalności przez OSD będzie uprzednie wyrażenie zgody przez regulatora krajowego oraz przeprowadzenie otwartej i przejrzystej procedury przetargowej, której wyniki potwierdzą, że inne podmioty nie są zainteresowane rozwojem własnej sieci punktów ładowania. Wątpliwości budzi propozycja dotycząca tego, że w przypadku posiadania własnej sieci ładowania do OSD zastosowanie znajdą przepisy dotyczące unbundlingu i rozdziału księgowego prowadzonych działalności. Nie sposób bowiem jednoznacznie przesądzić, czy oznacza to konieczność prawnego wyodrębnienia działalności w zakresie eksploatacji sieci punktów ładowania. Taka interpretacja wydaje się nielogiczna, bowiem trudno jednocześnie przyjąć, że OSD może budować punkty ładowania, ale jedynie pod warunkiem prawnego rozdziału takiej działalności. Podstawowym ograniczeniem jest jednak fakt, że co 5 lat państwa członkowskie będą miały obowiązek dokonać ponownej oceny sytuacji na rynku, a w przypadku, gdy inne podmioty wyrażą zainteresowanie wejściem na rynek, państwa członkowskie powinny zapewnić wycofanie się z niego OSD. Magazyny energetyczne Analogiczne rozwiązania przyjęto w odniesieniu do regulacji w zakresie eksploatacji przez OSD magazynów energii. Zgodnie z nimi, państwa członkowskie będą mogły pozwolić OSD na posiadanie magazynów energii pod warunkiem, że w przejrzystej i otwartej procedurze stwierdzono brak zainteresowania budową magazynów energii przez inne podmioty, a jednocześnie takie instalacje są potrzebne do realizacji obowiązków OSD w zakresie efektywnej, stabilnej i bezpiecznej eksploatacji sieci. Decyzję o udzieleniu OSD zgody na budowę magazynów energii wydawać będzie regulator, oceniając spełnienie ww. przesłanek. Tu również przewidziano wymóg stosowania przepisów o unbundlingu, w tym rozdziału księgowego. Przewidziany jest również obowiązek badania rynku co 5 lat i wymóg wycofania się z rynku instalacji magazynowych OSD w przypadku, gdy istnieją inne podmioty zainteresowane wejściem na ten rynek. Zmiany dyrektywy Projekt modyfikacji dyrektywy elektroenergetycznej wprowadza również inne zmiany, które mogą wpływać na funkcjonowanie OSD, takie jak: obowiązek przygotowywania planów rozwoju sieci co 2 lata, obowiązek dokonania w planie rozwoju oceny możliwości zastosowania alternatywnych wobec rozbudowy sieci środków z zakresu zarządzania popytem, efektywności energetycznej czy magazynów energii, obowiązki zapewnienia
niedyskryminacyjnego i równego dostępu do danych posiadanych przez OSD, w szczególności w przypadku posiadania inteligentnych systemów pomiarowych. Likwidacji ma ulec również zasada pierwszeństwa dostępu do sieci dla instalacji OZE. EU DSO Zasadniczym elementem proponowanej reformy jest przeniesienie ciężaru regulacji sektora dystrybucji energii elektrycznej na poziom europejski. Projekt rozporządzenia w sprawie wewnętrznego rynku energii⁵ zakłada utworzenie europejskiej organizacji OSD EU DSO, na wzór istniejącej i mającej istotne znaczenie dla transgranicznego rynku energii organizacji operatorów systemów przesyłowych ENTSO. Propozycja KE zakłada, że członkami EU DSO mają być wyłącznie podmioty, które nie są częścią przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo lub które podlegają obowiązkom w zakresie unbundlingu. Oznacza to, że w EU DSO Polskę reprezentować będą mogli jedynie OSD należący do pięciu dużych grup energetycznych lub ewentualnie te OSD, które nie mają 100 tys. odbiorców, ale mimo to nie prowadzą działalności w zakresie wytwarzania czy obrotu energią elektryczną. Zasady funkcjonowania EU DSO określi sama organizacja w ciągu roku, jednak przed ich wejściem w życie podlegać będą one konsultacjom z ACER (a za jego pośrednictwem z użytkownikami systemów) oraz z KE. Określone w projekcie rozporządzenia w sprawie wewnętrznego rynku energii zadania EU DSO są ujęte tak szeroko, że można mieć wątpliwości, czy EU DSO jest ich właściwym adresatem. Obok koordynowania działalności operacyjnej i planowania rozwoju sieci EU DSO ma również odpowiadać za integrację OZE i generacji rozproszonej oraz innych zasobów w sieci dystrybucyjnej, takich jak: magazyny energii, rozwój odpowiedzi strony popytowej, informatyzację sieci dystrybucyjnych, w tym rozwój inteligentnych sieci i inteligentnych układów pomiarowych, zarządzanie danymi, cyberbezpieczeństwo i ochronę danych. Wydaje się, że w tym zakresie EU DSO będzie pełniło rolę doradczą i konsultacyjną przy opracowaniu najlepszych rozwiązań oraz odpowiadało za konsultacje w zakresie funkcjonowania systemu elektroenergetycznego z OSP zrzeszonymi w ramach ENTSO. dla instalacji OZE. Kodeksy sieci Najważniejszą rolą EU DSO będzie jednak udział w tworzeniu kodeksów sieci. KE zaproponowała tutaj, aby kodeksy sieci dotychczas odnoszące się wyłącznie do przesyłu energii - miały zastosowanie również na poziomie dystrybucji. Projekt zakłada poszerzenie zakresu kodeksów sieci, obejmując m.in. harmonizację w zakresie stawek taryfowych, także w obszarze dystrybucji i przyłączeń, zasad świadczenia usług systemowych nie związanych z regulacją częstotliwości, zasad zarządzania popytem czy cyberbezpieczeństwa. W przypadku kodeksów sieci, które w przeważającej części dotyczą OSD, przewiduje się, że za przygotowanie ich projektów i konsultacje w trakcie przygotowywania projektu odpowiadać będzie EU DSO. Na wniosek KE projekt podlegać będzie również konsultacjom z ACER. Ostateczna decyzja w sprawie projektów należeć będzie jednak do KE. Nie sposób przy tym
stwierdzić, czy dotychczasowe zasady, np. w zakresie przyłączeń do sieci⁶, dotyczące przede wszystkim sieci przesyłowych zostaną zmienione. W praktyce to od późniejszych decyzji KE zależeć będzie, w jakim zakresie ciężar tworzenia prawa dla sektora dystrybucji energii elektrycznej zostanie przeniesiony z prawa krajowego na kodeksy sieci. Zamiast kodeksów sieci KE może również posłużyć się wytycznymi. Projekt rozporządzenia w sprawie wewnętrznego rynku energii zakłada bowiem możliwość wydania przez KE wiążących wytycznych w takim zakresie, w jakim wydawane są kodeksy sieci, a także w takich kwestiach jak zasady obciążania użytkowników kosztami w taryfach, zarówno dla sieci przesyłowej, jak i dystrybucyjnej. Taryfy europejskie Kwestie taryf, również na poziomie dystrybucji, będą bardziej szczegółowo regulowane na poziomie europejskim. Taryfy sieciowe dla dystrybucji nie będą prowadzić do dyskryminowania wytwórców w oparciu o kryterium przyłączenia do sieci dystrybucyjnej czy sieci przesyłowej. Nie będą również mogły prowadzić do dyskryminacji magazynowania energii ani przeciwdziałać zarządzaniu popytem lub stosowaniem środków efektywności energetycznej. Zgodnie z projektowanymi przepisami, taryfy dystrybucyjne powinny wynikać z zakresu wykorzystania sieci dystrybucyjnej przez użytkowników, w tym prosumentów, i mogą być różnicowane w oparciu o profile zużycia lub wytwarzania. W przypadku wdrożenia systemów inteligentnego opomiarowania ma być możliwe wprowadzenie taryf strefowych odzwierciedlających wykorzystanie sieci w przejrzysty i przewidywalny dla odbiorców sposób. Krajowe organy regulacyjne zobowiązane będą również zapewnić OSD zachęty do zamawiania usług w zakresie zarządzania i rozwoju sieci oraz wdrażania innowacyjnych rozwiązań. Dlatego organy te mają być zobowiązane do pokrycia w taryfie odpowiednich kosztów i wprowadzenie celów wskaźnikowych dla wynagrodzenia OSD za wzrost efektywności, w tym efektywności energetycznej, w ich sieciach. Zgodnie z projektem, w zakresie, w którym nie będą wydane wiążące wytyczne, rekomendacje co do metodologii taryf i ich stopniowej harmonizacji wyda ACER. ACER będzie zobowiązany do wydania niewiążących wytycznych co najmniej w kwestiach stosunku pomiędzy taryfami stosowanymi wobec wytwórców i odbiorców, kosztów pokrywanych taryfą, zasad stosowania taryf strefowych, sygnałów lokalizacyjnych, relacji pomiędzy taryfami przesyłowymi i dystrybucyjnymi, metod zapewniających przejrzystość taryf, a także podmiotów podlegających taryfom i wyłączenia z obowiązku ich stosowania. Dwa kierunki KE W zakresie funkcjonowania systemów dystrybucyjnych propozycje Pakietu Zimowego można sprowadzić do dwóch kierunków polityki KE. Jednym z nich jest przeniesienie odpowiedzialności za regulacje prawne do góry z państw członkowskich na szczebel unijny. Drugim zaś - przeniesienie odpowiedzialności za funkcjonowanie systemu elektronergetycznego w dół na poziom OSD. Propozycje KE jeżeli zostaną przyjęte w proponowanym kształcie mogą w istotny sposób wpłynąć na funkcjonowanie rynku
elektroenergetycznego w obszarze dystrybucji. W pierwszym rzędzie przeniesienie ciężaru tworzenia regulacji na poziom europejski może prowadzić do nieuwzględnienia specyfiki krajowej. Przodująca rola EU DSO przy tworzeniu regulacji dla obszaru dystrybucji może prowadzić do nikłego wpływu polskich operatorów na przyjmowane rozwiązania⁷ i nieuwzględniania specyfiki funkcjonowania niewielkich OSD, którzy nie będą członkami EU DSO. Nie wiadomo, jak szczegółowo regulowane będą przez KE kwestie związane ze świadczeniem usług dystrybucji energii elektrycznej. Możnajednak stwierdzić, że w przypadku przyjęcia przepisów w proponowanym kształcie zakres swobody państw członkowskich będzie zależny w znaczącym stopniu od decyzji KE. Szczególnie istotny wpływ mogą mieć wydawane na szczeblu europejskim zasady dotyczące taryf. Nawet niewiążące kierunki wskazane przez ACER będą zapewne ostatecznie przyjmowane przez państwa członkowskie i regulatorów. Próba oceny W odniesieniu do zmian dotyczących zasad funkcjonowania OSD trudno na obecnym etapie dokonać ich jednoznacznej oceny. Pozytywnie należy ocenić możliwość zakupu przez OSD usług związanych z zarządzaniem pracą sieci dystrybucyjnej. Choć rozwiązania w tym zakresie trudno uznać za w pełni dojrzałe rynkowo, to posiadanie takiej opcji przez OSD powinno zapobiec hamowaniu rozwoju rozproszonych zasobów energetycznych. Trudno skrytykować również propozycje dotyczące systemu zachęt do działań proefektywnościowych w obszarze dystrybucji. Istotne wątpliwości budzą natomiast kwestie dotyczące roli OSD na rynku elektromobilności czy magazynowania energii. Niejasny zakres obowiązku stosowania unbundlingu i rozdziału księgowego, czy przede wszystkim zagrożenie zmaterializowaniem obowiązku wycofania się z rynku może skutecznie zniechęcić OSD do zaangażowania się w takie inwestycje w pierwszej kolejności. Omawiane problemy są już w większości wskazywane KE także przez polskie organizacje branżowe⁸. Potencjalny wynik tej dyskusji pozostaje w sferze spekulacji, choć należy liczyć się z tym, że debata nad zakresem regulacji sektora dystrybucji nie będzie miała priorytetu w stosunku do podstawowego punktu spornego, który dotyczy prawa do decydowania o kształcie polskiego miksu energetycznego. Nawet jednak, gdyby KE nie udało się przejąć pełnej kompetencji do tworzenia zasad sektora dystrybucji, sektor ten czekają z pewnością zmiany związane z jak się wydaje nieuniknioną transformacją rynku energii i koniecznością przyjęcia przez OSD roli administratora rynku rozproszonych zasobów energetycznych. Część z proponowanych rozwiązań może zresztą dotknąć OSD już wcześniej. Rodzimy ustawodawca zapewne będzie brał pod uwagę zaproponowane rozwiązania na etapie tworzenia przepisów krajowych, np. w zapowiadanej ustawie o elektromobilności.
Bibliografia 1. https://ec.europa.eu/energy/en/news/commissionproposes-new-rules-consumer-centredclean-energytransition. 2. PrThe Future Role of DSOs A CEER Public Consultation Paper, Ref: C14-DSO-09-03 16 December 2014 The Future Role of DSOs A CEER Conclusions Paper, Ref: C15-DSO-16-03 13 July 2015 dostępne na: http://www.ceer.eu/. 3. Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on common rules for the internal market in electricity, Brussels, 30.11.2016 COM(2016) 864 final 2016/0380 (COD). http://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/1_en_act_part1_v7_864.pdf. 4. Zgodnie z projektem pod pojęciem non-frequency ancillary service należy rozumieć usługi wykorzystywane przez operatora systemu przesyłowego lub dystrybucyjnego do regulacji napięcia w stanie ustalonym, szybkiej generacji prądu biernego czy usług w zakresie inercji mocy i odbudowy systemu. Jak się wydaje ma ono dotyczyć usług pomocniczych nie związanych bezpośrednio z bilansowaniem mocy czynnej w systemie w ramach regulacji pierwotnej, wtórnej i trójne. 5. http://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/1_en_act_part1_v9.pdf. 6. Rozporządzenie Komisji (UE) 2016/1388 z dnia 17 sierpnia 2016 r. ustanawiające kodeks sieci dotyczący przyłączania odbioru Dz. UE. z 18.08.2016 L 233/10. 7. W samych Niemczech jest prawie 40% wszystkich europejskich operatorów systemów dystrybucyjnych z liczbą odbiorców powyżej 100 tys. por. http://www.eurelectric.org/media/113155/dso_reportweb_final-2013-030-0764-01-e.pdf. 8. Stanowisko Polskiego Komitetu Energii Elektrycznej dot. pakietu na rzecz czystej energii dla wszystkich Europejczyków (Clean Energy for All Europeans legislative proposals). http://www.pkee.pl/upload/files/pkee_stanowisko_pakiet_zimowy.pdf.