PARLAMENT EUROPEJSKI 2009-2014 Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych 6.2.2013 DOKUMENT ROBOCZY w sprawie sytuacji osób nieletnich pozbawionych opieki w Unii Europejskiej Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych Sprawozdawca: Nathalie Griesbeck DT\925428.doc PE504.195v01-00 Zjednoczona w różnorodności
Wprowadzenie informacje ogólne Co roku tysiące dzieci poniżej 18 roku życia, pochodzących z państw trzecich lub będących bezpaństwowcami, przybywają samotnie na terytorium Unii lub są pozostawiane bez opieki po przybyciu. Powody ich przybycia są różnorodne: dzieci te uciekają z kraju przed wojną, przemocą, prześladowaniami, naruszeniami praw podstawowych, klęskami żywiołowymi, ubóstwem itp.; czasem padają ofiarą handlu ludźmi, przemocy seksualnej, przestępczości zorganizowanej itp. Zgodnie z najnowszymi dostępnymi danymi statystycznymi, które są dość ograniczone, w 2011 r. osoby nieletnie pozbawione opieki złożyły w UE-27 12 225 wniosków o udzielenie azylu. Państwa członkowskie wydały takim osobom łącznie 4406 zezwoleń na pobyt. Dzieci, o których mowa, są zazwyczaj bardzo podatne na zagrożenia, tym bardziej, że przybywają do obcego kraju, oddzielone od rodziców, rodziny, opiekuna. Jest zatem konieczne, aby państwa członkowskie dopilnowały tego, by zapewniono każdemu dziecku tymczasowo lub ostatecznie pozbawionemu otoczenia rodzinnego poszanowanie jego praw podstawowych i szczególną ochronę. Ochrona, przyjęcie i objęcie opieką osób nieletnich pozbawionych opieki 1 stanowią poważne wyzwanie dla państw członkowskich i Unii Europejskiej. W rzeczywistości bowiem, podczas gdy omawiany problem dotyczy wszystkich państw członkowskich Unii, dzieciom tym proponuje się bardzo różne przyjęcie i opiekę w poszczególnych państwach (odpowiedzialność za te kwestie spoczywa na różnych szczeblach władzy w poszczególnych państwach: na szczeblu krajowym, samorządowym, władz lokalnych itp.). Wyjaśnieniem dla tej dużej różnorodności jest to, że przedmiotowa problematyka nie została w sposób szczegółowy uwzględniona na szczeblu europejskim. Ponadto wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej są sygnatariuszami Konwencji o prawach dziecka ONZ, europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Tymczasem trzeba stwierdzić, zwłaszcza na podstawie orzecznictwa krajowego i europejskiego, że prawa podstawowe osób nieletnich pozbawionych opieki często nie są przestrzegane. * * * Ochrona praw dziecka i nadrzędnego interesu dziecka należy do priorytetów i celów Unii 1 UNHCR Nota dotycząca strategii politycznych i procedur, jakie należy zastosować w przypadku osób nieletnich pozbawionych opieki ubiegających się o azyl, luty 1997 r.: osoba nieletnia pozbawiona opieki to osoba poniżej 18 roku życia chyba że ustawodawstwo mające zastosowanie do tej osoby przewiduje wcześniejsze osiągnięcie pełnoletności oddzielona od obojga rodziców i nieobjęta opieką osoby dorosłej odpowiedzialnej za nią na mocy prawa lub zwyczaju ; w Unii Europejskiej zdefiniowano osoby nieletnie pozbawione opieki jako obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców w wieku poniżej 18 lat, którzy przybywają na terytorium państw członkowskich bez towarzystwa osób dorosłych, odpowiedzialnych za nie w sensie prawnym lub zwyczajowo, i pozostają na tym terytorium, dopóki nie są objęci opieką takich osób, lub też osoby nieletnie, które zostają pozostawione bez opieki po przybyciu na terytorium państw członkowskich, rezolucja Rady UE z dnia 26 czerwca 1997 r. w sprawie osób nieletnich pozbawionych opieki pochodzących z państw trzecich (97/C 21/03); dyrektywa 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony. PE504.195v01-00 2/8 DT\925428.doc
Europejskiej 1. Instytucje europejskie wielokrotnie podkreślały swoje przywiązanie do praw dziecka i konieczność poświęcenia należytej uwagi osobom nieletnim pozbawionym opieki w kontekście polityki azylowej i imigracyjnej UE 2, przypominając o szczególnych potrzebach tych osób i o tym, że wszystkie osoby nieletnie pozbawione opieki muszą uzyskać ochronę i specjalną pomoc na terytorium UE. Ponadto o ile wiele istniejących instrumentów zawiera odniesienie do osób nieletnich pozbawionych opieki (dyrektywa w sprawie handlu ludźmi, pakiet azylowy itp.), o tyle nie ma całościowego wiążącego instrumentu, który obejmowałby sytuację osób nieletnich pozbawionych opieki, ich ochronę, przyjęcie i zapewnienie im opieki; w Unii Europejskiej nie poświęcono tym problemom odrębnego dokumentu, lecz poświęcono im uwagę w różnych dokumentach. W związku z tym wielokrotnie wyrażano potrzebę nadania większej spójności prawodawstwu europejskiemu dotyczącemu osób nieletnich pozbawionych opieki 3. W maju 2010 r. Komisja przyjęła plan działania w zakresie małoletnich bez opieki (2010 2014) 4, który został zatwierdzony w konkluzjach Rady z czerwca 2010 r. 5. W dokumencie tym zaproponowano wspólne podejście i określono główne kierunki działań, takich jak zapobieganie, możliwości przyjmowania i poszukiwanie trwałych rozwiązań, które mają być wprowadzone w życie poprzez szereg konkretnych środków. We wrześniu 2012 r. opublikowano sprawozdanie śródokresowe z oceny 6. Przybywanie osób nieletnich pozbawionych opieki nie jest zjawiskiem przejściowym, lecz będzie się rozwijać w nadchodzących latach. Mając świadomość wagi i naglącego charakteru problemu osób nieletnich pozbawionych opieki, Parlament Europejski postanowił zająć się tą kwestią i sporządzić sprawozdanie z własnej inicjatywy. Cele sprawozdania i zasady przewodnie: Sprawozdawca przyjmuje z zadowoleniem opublikowanie przez Komisję planu działania w zakresie małoletnich bez opieki oraz sprawozdania śródokresowego. Ubolewa jednak nad tym, że podejście Komisji jest w dużo większym stopniu opisowe niż aktywne, i jest zdania, że w planie działania nie poświęcono wystarczającej uwagi głównym i podstawowym problemom dotyczącym praw podstawowych osób nieletnich pozbawionych opieki i ich ochrony. 1 Art. 3 Traktatu o Unii Europejskiej: Unia [ ] wspiera [ ] ochronę praw dziecka ; art. 24 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej 1. Dzieci mają prawo do takiej ochrony i opieki, jaka jest konieczna dla ich dobra. [ ] 2. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, zarówno podejmowanych przez władze publiczne, jak i instytucje prywatne, należy przede wszystkim uwzględnić najlepszy interes dziecka. 2 Program sztokholmski Otwarta i bezpieczna Europa dla dobra i ochrony obywateli (2010/C 115/01), ust. 2.3.2 Rada Europejska apeluje do Komisji [o to, by] Szczególną uwagę [...] poświęcić [...] małoletnim bez opieki w kontekście unijnej polityki migracyjnej., ust. 6.1.7 poświęcony osobom małoletnim pozbawionym opieki. 3 Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie programu sztokholmskiego, ust. 79. 4 Komunikat Komisji do Parlamentu europejskiego i Rady z dnia 6 maja 2010 r. zatytułowany Plan działania w zakresie małoletnich bez opieki (2010 2014) COM(2010) 213 final. 5 Konkluzje Rady w sprawie małoletnich bez opieki, 3018. posiedzenie Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych w dniu 3 czerwca 2010 r. w Luksemburgu. 6 Sprawozdanie śródokresowe z realizacji planu działania w zakresie małoletnich bez opieki COM(2012) 554 final. DT\925428.doc 3/8 PE504.195v01-00
W Unii Europejskiej należałoby przyjąć wysokie minimalne standardy ochrony osób nieletnich pozbawionych opieki i zapewnić to, by prawa tych osób nigdy nie były naruszane. Niezbędne wydaje się wdrożenie w Unii Europejskiej wspólnych i wiążących ram prawnych, umożliwiających całościowe rozpatrywanie sytuacji osób nieletnich pozbawionych opieki i wypełnienie obecnych luk dotyczących ich ochrony oraz zniwelowanie występujących w tej dziedzinie różnic między państwami członkowskimi. W tym kontekście podstawą wszelkich działań muszą być dwie fundamentalne zasady: po pierwsze, najlepszy interes dziecka musi być zawsze sprawą nadrzędną, w tym we wszystkich działaniach dotyczących dzieci 1 ; po drugie, zasadą pobudzającą państwa do działań dotyczących osób nieletnich pozbawionych opieki musi być ochrona dziecka, a nie kontrola imigracji. Sprawozdawca pragnie przedstawić sprawozdanie krótkie i stanowcze, które pozwoli poczynić kroki w kierunku rzeczywistego uwzględnienia kwestii osób nieletnich pozbawionych opieki na szczeblu Unii Europejskiej. Sprawozdawca proponuje, aby ten dokument nie tylko zawierał zalecenia dotyczące minimalnych standardów ochrony osób nieletnich pozbawionych opieki, lecz także mógł być dla państw członkowskich praktycznym narzędziem służącym zapewnieniu tym osobom przyjęcia i opieki. Cel sprawozdania: Przede wszystkim bardzo trudno jest obecnie oszacować liczbę osób nieletnich pozbawionych opieki przebywających na terytorium państw Unii Europejskiej; dostępne dane statystyczne uwzględniają jedynie osoby nieletnie pozbawione opieki ubiegające się o azyl lub te, które otrzymały zezwolenie na pobyt; tymczasem kwestia ta ma podstawowe znaczenie dla określenia skali zjawiska i dysponowania całościowym jego obrazem. W związku z tym jest konieczne, aby państwa członkowskie przedstawiły szczegółowe dane dotyczące osób nieletnich pozbawionych opieki i przedsięwziętych wobec nich środków; punktem wyjścia mogłoby być wprowadzenie na skalę europejską, z udziałem Europejskiej Sieci Migracyjnej (ESM), skoordynowanej metody gromadzenia informacji w poszanowaniu zasady ochrony prywatności. Identyfikacja osoby nieletniej pozbawionej opieki, która przybywa na terytorium państwa członkowskiego lub zostaje na nim odkryta, należy do obowiązków poszczególnych państw członkowskich Unii Europejskiej. Ocena indywidualnych okoliczności dotyczących każdego dziecka stanowi konieczność i każde państwo musi zidentyfikować dzieci mające szczególne potrzeby w zakresie ochrony, ze zwróceniem należytej uwagi na dziewczęta oraz ofiary handlu ludźmi i przestępczości zorganizowanej. Identyfikacja dzieci, które padły ofiarą handlu ludźmi, oraz zapewnienie im opieki i ochrony powinny odbywać się zgodnie z odrębną procedurą, dostosowaną do ich potrzeb. Każda osoba nieletnia pozbawiona opieki pojawiająca się samotnie na granicach Unii Europejskiej powinna zostać bezwarunkowo przyjęta na jej terytorium; nie można pozbawić 1 Art. 3 Konwencji o prawach dziecka, ONZ, 20 listopada 1989 r.; art. 24 ust. 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, 2000/C 364/01. PE504.195v01-00 4/8 DT\925428.doc
żadnego dziecka dostępu do terytorium ani zawrócić go 1 na podstawie procedury doraźnej. Co więcej, przetrzymywanie osób nieletnich pozbawionych opieki jest niezgodne z prawem międzynarodowym i zaleceniami Unii Europejskiej 2. Następnie należałoby skierować osobę nieletnią, niezwłocznie po jej przybyciu lub zatrzymaniu, do specjalistycznych służb, które będą mogły przekazać jej indywidualnie, w zrozumiałej formie i zrozumiałym języku potrzebne informacje, w tym, w stosownym przypadku, informacje dotyczące przysługującego jej prawa do ubiegania się o azyl lub o inną formę ochrony międzynarodowej oraz dotyczące procedur i ich konsekwencji. Osobom nieletnim pozbawionym opieki należałoby bezzwłocznie zaoferować pomoc prawną, społeczną i psychologiczną. Opieka stanowi jeden z zasadniczych elementów ochrony dziecka. O ile nie ma wspólnego modelu opieki, o tyle jest konieczne, aby z chwilą przybycia osoby nieletniej pozbawionej opieki niezwłocznie wyznaczono osobę odpowiedzialną, mającą wykształcenie w zakresie praw migrantów, prawa azylowego i praw dziecka, której zadaniem będzie pomoc w podjęciu decyzji najlepiej służącej interesom osoby nieletniej, jak również udzielenie pomocy tej osobie i zapewnienie, by była ona odpowiednio reprezentowana zgodnie z systemem prawnym danego państwa członkowskiego. Oszacowanie wieku osoby nieletniej pozbawionej opieki jest sprawą delikatną. Stosowane obecnie badania lekarskie są często nieodpowiednie i niedokładne; ocena medyczna często dokonywana jest ze szkodą dla prawa do prywatności i dla zdrowia dziecka, bez zabezpieczenia i ochrony dziecka. Dlatego też Unia Europejska powinna wesprzeć wdrożenie wspólnej metody szacowania wieku, opartej na multidyscyplinarnym, nieinwazyjnym i przyjaznym dla dziecka podejściu, która byłaby stosowana przez niezależne organy 3. Ponadto należy domniemywać, że każdy cudzoziemiec podający się za osobę nieletnią rzeczywiście nią jest, przyznając nadrzędne znaczenie zasadzie rozstrzygania wątpliwości na korzyść wnioskodawcy 4. * * * Dostęp do podstawowych usług społecznych 5 i korzystanie z praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych mają zasadnicze znaczenie dla wszelkich osób nieletnich pozbawionych opieki znajdujących się na terytorium Unii Europejskiej. Dostęp do odpowiedniego zakwaterowania (które nie powinno być zakwaterowaniem w zamkniętym ośrodku, a jeśli jest zakwaterowaniem w ośrodku, dzieci powinny być oddzielone od dorosłych), do kształcenia, szkolenia zawodowego, opieki zdrowotnej i psychologicznej powinien być zagwarantowany wszystkim osobom nieletnim pozbawionym opieki, 1 Komitet Praw Dziecka, uwaga ogólna nr 6 Traktowanie dzieci bez opieki poza państwem pochodzenia, ust. 26, 27 i 28. 2 Rezolucja nr 1707 (2010) Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy o administracyjnych procedurach zatrzymania i przetrzymywania osób ubiegających się o azyl oraz nielegalnych migrantów w Europie, styczeń 2010 r. 3 Komitet Praw Dziecka, uwaga ogólna nr 6 Traktowanie dzieci bez opieki poza państwem pochodzenia, ust. 31. 4 Rezolucja nr 1810 (2011) Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy, ust. 5.10. 5 Art. 23 30 Konwencji o prawach dziecka, ONZ, 20 listopada 1989 r. DT\925428.doc 5/8 PE504.195v01-00
niezależnie od ich statusu imigracyjnego, na takich samych warunkach, jakie stosuje się w przypadku dzieci obywateli państwa przyjmującego. W ramach wszystkich stosownych procedur należy wysłuchiwać opinii dziecka i przyznawać jej wszelkie należne znaczenie 1. Procedury administracyjne i sądowe państw członkowskich powinny być prowadzone, a informacje przekazywane osobom nieletnim w sposób dostosowany do potrzeb dziecka. Rozmowy powinny odbywać się w odpowiednich dla dziecka warunkach i być prowadzone przez osoby mające odpowiednie wykształcenie i wiedzę z zakresu rozwoju i zachowań dziecka. Należy zapewnić stały dostęp osób nieletnich pozbawionych opieki do procedur azylowych poprzez odpowiednie i systematyczne udzielanie informacji, a przedmiotowe procedury muszą być dostosowane do potrzeb tych osób. To, co zostało osiągnięte w ramach negocjacji nad pakietem azylowym, stanowi duży krok naprzód, należałoby jednak wprowadzić system azylowy rzeczywiście dostosowany do potrzeb dziecka, obejmujący procedury uwzględniające dodatkowe trudności, jakie mogą napotkać osoby nieletnie. Wnioski o udzielenie azylu złożone przez osoby nieletnie pozbawione opieki należy traktować priorytetowo i rozpatrywać w możliwie najkrótszym czasie, pozostawiając jednocześnie tym osobom wystarczająco dużo czasu na zrozumienie przedmiotowego procesu i przygotowanie się do niego. * * * Ostatecznym celem wszelkich środków dotyczących osób nieletnich pozbawionych opieki jest znalezienie, w poszanowaniu ich nadrzędnego interesu, trwałego rozwiązania, które może polegać na powrocie do państwa pochodzenia, integracji w państwie przyjmującym lub przesiedleniu do państwa trzeciego w celu połączenia rodziny. Poszukiwanie trwałego rozwiązania należy rozpocząć przede wszystkim od zbadania możliwości połączenia rodziny 2 ( family tracing ) w państwie pochodzenia lub państwie trzecim, wyłącznie w przypadku, jeśli nie stanowi to żadnego zagrożenia dla osoby nieletniej bądź jej rodziny. Zasadnicze znaczenie ma przy tym współpraca z państwem pochodzenia i krajami tranzytu. Praktyki państw związane z poszukiwaniem rodziny powinny zostać udoskonalone i powinny opierać się zawsze na indywidualnej ocenie nadrzędnego interesu dziecka. W przypadku znalezienia krewnego 3 decyzja administracyjna dotycząca powrotu dziecka do państwa pochodzenia lub do państwa trzeciego powinna zawierać wyraźne uzasadnienie i wskazywać na to, że okoliczności indywidualne zostały należycie uwzględnione. W przypadku, gdy nie udało się znaleźć krewnego, decyzja dotycząca powrotu powinna zostać podjęta jedynie w sytuacji, gdy dziecko może zostać objęte ustaloną z góry, bezpieczną, konkretną i odpowiednią opieką, uzupełnioną o środki reintegracji w państwie pochodzenia. W żadnym wypadku jednak nie można wszcząć procedury powrotu, jeżeli zachodzi ryzyko naruszenia praw podstawowych 1 art. 24 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej 1. Dzieci mają prawo do takiej ochrony i opieki, jaka jest konieczna dla ich dobra. Mogą one swobodnie wyrażać swoje poglądy. Poglądy te są brane pod uwagę w sprawach, które ich dotyczą, stosownie do ich wieku i stopnia dojrzałości. 2 Komitet Praw Dziecka, uwaga ogólna nr 6 Traktowanie dzieci bez opieki poza państwem pochodzenia, ust. 31. 3 Krewny w znaczeniu członek rodziny rozszerzonej. PE504.195v01-00 6/8 DT\925428.doc
dziecka bądź występuje zagrożenie jego życia lub bezpieczeństwa 1. Dzieci podlegające procedurze powrotu muszą być reprezentowane nie tylko przez osobę odpowiedzialną, lecz także przez adwokata. Należałoby opracować plan działań następczych w celu dopilnowania ochrony dziecka po powrocie, we współpracy z państwem pochodzenia i krajami tranzytu. Trzecie rozwiązanie polega na integracji osoby nieletniej pozbawionej opieki w państwie przyjmującym, przy czym ważne jest, aby władze publiczne, opiekun i osoba nieletnia wspólnie określiły indywidualny plan na życie dla tej osoby. * * * Z chwilą ukończenia 18 roku życia osoba nieletnia pozbawiona opieki z dnia na dzień traci zakwaterowanie, możliwość uzyskania pomocy, opiekuna prawnego itp. W związku z tą nagłą pustką należałoby uznać istnienie etapu przejściowego, jaki przeżywają te osoby, sporządzając wraz z nimi i dla nich prawdziwy plan na życie. Zwalczanie handlu ludźmi i zapobieganie nielegalnej imigracji są pierwszym niezbędnym etapem, jeżeli chodzi o kwestię osób nieletnich pozbawionych opieki. Działania te powinny być prowadzone w państwach trzecich, z których pochodzą lub do których trafiają ofiary, aby przeciwdziałać czynnikom leżącym u źródeł handlu ludźmi oraz wspierać te państwa trzecie w opracowywaniu właściwych przepisów dotyczących zwalczania tego procederu. Unia Europejska i jej państwa członkowskie muszą kontynuować i zwiększyć wysiłki w zakresie współpracy z państwami trzecimi pochodzenia i tranzytu na rzecz udoskonalenia wspólnego podejścia UE do kwestii osób nieletnich pozbawionych opieki i na rzecz znalezienia odpowiednich dla tych osób trwałych rozwiązań. Współpraca ta powinna dotyczyć zapobiegania, lecz także kwestii związanych z łączeniem rodzin, powrotami, zwalczaniem handlu ludźmi itp.; należy poważniej zająć się tą problematyką w ramach systematycznych dialogów, które Unia Europejska prowadzi ze wspomnianymi państwami, i uwzględnić ją w ramach działań Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ) oraz delegatur Komisji Europejskiej. Wydaje się wreszcie konieczne, aby Unia Europejska poświęciła część środków europejskich przeznaczonych do wykorzystania w obszarze azylu i imigracji na zagadnienie osób nieletnich pozbawionych opieki, aby umożliwić odpowiednią ochronę tych osób. Kwestie do rozpatrzenia: Jakie znaczenie chcielibyśmy nadać temu sprawozdaniu z własnej inicjatywy? Czy wyrażają Państwo zgodę na to, aby zwrócić się do Komisji o rzetelne opracowanie odrębnego instrumentu prawnego poświęconego kwestii osób nieletnich pozbawionych opieki? Czy chcielibyśmy zwrócić się do Komisji o opracowanie wspólnych norm lub wytycznych dotyczących opiekunów lub reprezentowania osób nieletnich pozbawionych opieki? Jaka powinna być rola takiego opiekuna lub takiej osoby odpowiedzialnej? 1 Konwencja genewska dotycząca statusu uchodźców, ONZ, 28 lipca 1951 r., art. 33. DT\925428.doc 7/8 PE504.195v01-00
W jaki sposób można poprawić stosunki z państwami trzecimi w perspektywie przyjmowania i otaczania opieką osób nieletnich pozbawionych opieki oraz zapobiegania ich przybywaniu? Czy Komisja Europejska powinna sporządzić wytyczne dotyczące ustalania nadrzędnego interesu dziecka albo przynajmniej ustanowić pewną liczbę kryteriów pozwalających na jego określenie? Kiedy powrót leży w nadrzędnym interesie dziecka? W jaki sposób można zapewnić lepszą integrację osób nieletnich pozbawionych opieki w państwach przyjmujących? Czy w obecnym kontekście ponownego określania instrumentów finansowych w dziedzinie azylu i imigracji poparliby Państwo przeznaczenie większego wsparcia finansowego na kwestię osób nieletnich pozbawionych opieki? Jakie są szanse na wykorzystanie środków z Europejskiego Funduszu Społecznego, z uwzględnieniem tego, że mówimy przede wszystkim o osobach nieletnich? PE504.195v01-00 8/8 DT\925428.doc