OCENA SYTUACJI FINANSOWEJ I PROGNOZA BUDŻETU POWIATU PŁOCKIEGO

OCENA SYTUACJI FINANSOWEJ I PROGNOZA BUDŻETU POWIATU PŁOCKIEGO NA LATA 2014-2028 Płock, lipiec 2014 rok 1

SPIS TREŚCI WPROWADZENIE... 3 1. Źródła finansowania lokalnych zadań publicznych- podstawy prawne 5 2. ANALIZA HISTORYCZNA BUDŻETU POWIATU PŁOCKIEGO..9 2.1. OCENA DANYCH HISTORYCZNYCH.9 2.1.1. Dochody budżetowe..9 2.1.2. Wydatki budżetowe 28 2.1.3. Wynik finansowy..49 2.2. STAN ZOBOWIĄZAŃ KREDYTOWYCH I POŻYCZKOWYCH POWIATU 50 3. FINANSE POWIATU W WARUNKACH KRYZYSU. ZALECANE KIERUNKI POLITYKI FINANSOWEJ I GOSPODARKI BUDŻETOWEJ POWIATU PŁOCKIEGO.....55 4. ZAŁOŻENIA DŁUGOTERMINOWEJ PROGNOZY FINANSOWEJ..57 4.1.WYDATK INWESTYCYJNE...57 4.2. ANALIZY WSKAŹNIKOWE NA LATA 2011-20025 - PROGNOZY 58 2

WPROWADZENIE Podstawowym czynnikiem ograniczającym możliwości zaspokajania potrzeb społecznych i gospodarczych jest zasobność środków finansowych będących w dyspozycji władz samorządowych. Ta sytuacja wymaga racjonalnego podejmowania decyzji o sposobie i kierunkach ich wydatkowania na cele bieżące i inwestycyjne. Wydatki inwestycyjne nie powinny być planowane w horyzoncie jednego roku budżetowego, gdyż jak pokazuje praktyka, prowadzi to do nieracjonalności gospodarowania finansami. Muszą być one programowane w dłuższej perspektywie czasowej, czyli kilku - kilkunastu lat. Tylko taki sposób podejścia prowadzi do racjonalnego ich wydatkowania, co przy danych nakładach finansowych umożliwia uzyskanie maksymalnego efektu społeczno-gospodarczego. Długookresowa prognoza finansowa Powiatu Płockiego stanowi narzędzie racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi, poprzez: - powiązanie środków finansowych z celami rozwoju zawartymi w strategii rozwoju oraz w innych wieloletnich programach i planach rozwoju powiatu, - badanie efektywności wydatkowania środków finansowych na poszczególne zadania inwestycyjne, - harmonizowanie strumieni dochodów i wydatków budżetu Powiatu. Wieloletnia prognoza finansowa stanowi istotny instrument strategicznego zarządzania rozwojem. Określa ona bowiem w perspektywie 2028 roku : - niezbędny, racjonalny poziom wydatków bieżących zapewniający wykonanie wszystkich zadań statutowych powiatu, - wolne środki brutto, które można wykorzystać na finansowanie inwestycji i obsługę długu, - wolne środki netto na realizację programów inwestycyjnych, - warunki utrzymania zdolności kredytowej. Realizacja szerokiego zakresu zadań inwestycyjnych wymaga szerokiego korzystania z zewnętrznych źródeł finansowania, a zwłaszcza: kredytów (w tym preferencyjnych) obligacji 3

komunalnych, zagranicznych środków pomocowych, w tym z Unii Europejskiej, a także podejmowania wspólnych przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Opracowana prognoza finansowa ma charakter planu kroczącego i powinna być corocznie aktualizowana, aby jego ustalenia uwzględniały nowe uwarunkowania wewnętrzne i zewnętrzne. Podstawę opracowania PROGNOZY FINANSOWEJ POWIATU PŁOCKIEGO NA LATA 2015-2028 stanowi Komputerowy Model Analizy Finansowej. Na jego konstrukcję składają się następujące elementy: Dane wyjściowe (bazowe): 1. Dane historyczne dotyczące wykonania budżetu Powiatu (za lata 2010-2013), 2. Przyjęty przez Radę Powiatu budżet na rok 2014, 3. Założenia dotyczące kształtowania się poszczególnych kategorii budżetowych na lata przyszłe, tj. do 2028 roku. Dane do prognozy budżetu: 1. Projekcje budżetu na lata 2013-2028 oparte na założeniach dotyczących dochodów i wydatków budżetowych. 2. Analiza wskaźnikowa. 3. Plan wydatków inwestycyjnych. 4. Analiza zaciągniętych kredytów i pożyczek. 5. Graficzne przedstawienie wpływu obsługi kredytów i wydatków inwestycyjnych na przyszłe budżety. 6. Analiza możliwości inwestycyjnych i zdolności kredytowych. Celem niniejszej analizy jest opracowanie długookresowych projekcji dochodów i wydatków budżetowych, określenie możliwości inwestycyjnych powiatu, jej zdolności kredytowej i płynności finansowej. Dokument ten stanowi więc podstawę oceny obecnej i przyszłej sytuacji finansowej Powiatu. 4

1. Źródła finansowania lokalnych zadań publicznych System finansów samorządowych powinien spełniać szereg warunków, określonych zarówno w teorii ekonomii jak i w przepisach prawa, m. in. przejrzystość, stabilność, adekwatność do potrzeb finansowania powierzonych samorządowi zadań publicznych. Podstawowe zasady finansowania tych zadań sformułowane zostały w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego 1. W art. 9 Karty (zasady finansowania społeczności lokalnych) zostały sformułowane podstawowe normy, określające prawa społeczności lokalnych: - społeczności lokalne mają prawo do posiadania własnych wystarczających zasobów finansowych, którymi mogą swobodnie dysponować w ramach wykonywania swych uprawnień; - wysokość zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna być dostosowana do zakresu uprawnień, przyznanych im przez Konstytucję lub przez inne akty prawne; - przynajmniej część zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna pochodzić z opłat i podatków lokalnych, których wysokość społeczności te mają prawo ustalać w zakresie ustalonym ustawą; - systemy finansowe, na jakich opierają się zasoby pozostające do dyspozycji społeczności lokalnych, powinny być wystarczająco zróżnicowane i elastyczne, aby mogły w miarę możliwości odpowiadać rzeczywistym zmianom, zachodzącym w poziomie kosztów, związanych z wykonywaniem uprawnień; - ochrona finansowo słabszych społeczności lokalnych wymaga zastosowania procedur, mających na celu korygowanie skutków nierównego podziału potencjalnych źródeł dochodów, a także wydatków, jakie te społeczności ponoszą; procedury te nie powinny ograniczać swobody podejmowania przez społeczności lokalne decyzji w zakresie ich uprawnień; 1 Tekst Karty, ratyfikowanej przez Polskę dziesięć lat wcześniej, niż nastąpiło przyjęcie Polski do Unii Europejskiej, opublikowano w Dz. U. z 1994 r. nr 124, poz. 607. 5

- społeczności lokalne powinny być konsultowane, w odpowiednim trybie, co do form przyznania im zasobów pochodzących z redystrybucji dochodów; - dla potrzeb finansowania nakładów inwestycyjnych społeczności lokalne powinny mieć dostęp do krajowego rynku kapitałowego, w granicach określonych prawem. Ogólne zasady kształtowania finansów lokalnych i regionalnych w Polsce zawarte zostały w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej 2. Zgodnie z Konstytucją: - jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań; - dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa; źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie; - zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych; - jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie wskazanym ustawą. Postanowienia związane z ustrojowymi aspektami finansów jednostek samorządu terytorialnego zawierają ustawy: - z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym 3, - z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym 4, - z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa 5. Podstawowe znaczenie dla praktycznej realizacji gospodarki finansowej całego sektora publicznego, w tym jednostek samorządu terytorialnego, ma ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zawiera ona ogólne zasady gromadzenia i wydatkowania środków na zadania publiczne, a także definicje, zasady i normy regulujące gospodarkę budżetową jednostek samorządu terytorialnego. 2 Ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 438 ze zm.). 3 Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. 4 Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm. 5 Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 ze zm. 6

Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz zasady ustalania i gromadzenia tych dochodów określa ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego 6. Ustawa ta zawiera też zasady ustalania i przekazywania subwencji ogólnej oraz dotacji celowych z budżetu państwa, czyli system zasilania zewnętrznego budżetów samorządowych. W ustawie zawarto również zasady stanowiące podstawę redystrybucji poziomej środków w samorządzie terytorialnym. Wśród ustaw, które bezpośrednio wpływają na możliwości finansowania zadań jednostek samorządu terytorialnego, szczególnie ważna jest ustawa z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju 7, która normuje zasady wykorzystania na cele rozwojowe środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Dane historyczne stanowią podstawę opracowania założeń odnośnie kształtowania się poszczególnych kategorii dochodów i wydatków w kolejnych latach w efekcie czego powstaje projekcja budżetu powiatu na następne lata. Dochody budżetowe są analizowane według źródeł ich powstawania. Badając poszczególne grupy dochodów budżetowych pod kątem oceny sytuacji finansowej powiatu należy przede wszystkim zwrócić uwagę na ich strukturę, stabilność oraz kierunki i dynamikę zmian. Za najważniejsze źródła dochodów można uznać: lokalne dochody własne, udziały w podatkach budżetu państwa, subwencje i dotacje. Dochody z majątku powiatu ta część budżetu jest jedyną, która właściwie w całości zależy od polityki powiatu. Obejmują one wpływy ze sprzedaży, użytkowania wieczystego i dzierżawy mienia. Udziały w podatkach budżetu państwa ta grupa dochodów, mimo że ustawowo należy do dochodów własnych, w dużej mierze zależna jest od polityki fiskalnej państwa. Wpływy te stanowią dochód własny powiatu i mogą być przez nią dowolnie rozdysponowane. Dochody 6 Dz. U. nr 203, poz. 1966 ze zm. 7 Dz. U. nr 277, poz. 1658. 7

te świadczą również o sytuacji gospodarczej powiatu, są bowiem zależne od zamożności społeczeństwa i zyskowności podmiotów gospodarczych działających na terenie powiatu. Dochodami uzupełniającymi są subwencje i dotacje, w większości powiatów mające znaczącą pozycję w budżecie. Negatywna strona dotacji to brak elastyczności w dysponowaniu tymi środkami. Mogą one być wydatkowane praktycznie wyłącznie na cele, na które zostały przyznane. Można więc stwierdzić, że jedynie powiększają obroty powiatu nie wpływając znacząco na jej sytuacje finansową, często zaciemniając obraz faktycznej kondycji powiatu. Subwencje są transferami o charakterze ogólnym, a o ich przeznaczeniu decyduje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Wydatki są podobnie jak dochody uszeregowane według stosowanej przez powiatu klasyfikacji budżetowej wg działów sprawozdawczości budżetowej. W celu lepszego zrozumienia zjawisk występujących w poszczególnych kategoriach dla potrzeb modelu wydzielane są następujące grupy wydatków: a) wydatki bieżące, obejmujące nakłady bieżące związane z daną kategorią. Są to przede wszystkim wynagrodzenia z pochodnymi, opłaty za energię elektryczną, ogrzewanie, wydatki związane z utrzymaniem infrastruktury jak również remonty i drobne zakupy inwestycyjne. b) wydatki inwestycyjne, obejmujące nakłady finansowe powiatu na zadania przewidziane w planie inwestycyjnym. 8

2. ANALIZA HISTORYCZNA BUDZETU POWIATU PŁOCKIEGO 2.1 ANALIZA I OCENA DANYCH HISTORYCZNYCH 2.1.1. Dochody budżetu Powiatu Płockiego w latach 2010-2014 W latach 2010-2013 dochody budżetu Powiatu Płockiego obniżyły się nominalnie z 94.387,8 tys. zł. do 93.887,7 tys. zł. W 2014r. zaplanowano je w wysokości 100.339,8 tys. zł. Ich realna wartość 8 zmniejszyła się z 104.298,5 tys. zł. w 2010r. do 94.887,7 tys. zł w 2013r. i 100.339,8 tys. zł w 2014r., tj. o 3.8%. Poszczególne lata analizowanego okresu cechuje zróżnicowany poziom wpływów budżetowych. W roku 2010 dochody osiągnęły wartość 94,4 mln zł, w kolejnych latach uległy obniżeniu do 92,7 mln zł w 2012r., po czym notowany był ich ponowny wzrost do 94,9 mln zł w 2013r. i 199,3 mln zł zaplanowanych w 2014r. Występujące w poszczególnych latach zmiany są w dużym stopniu następstwem nierównomierności kierowanych do powiatu dotacji, w tym także związanych z realizacją przedsięwzięć inwestycyjnych współfinansowanych funduszami Unii Europejskiej. Zestawienie dochodów budżetu Powiatu Płockiego w cenach bieżących i stałych, z wyszczególnieniem ich głównych źródeł dla lat 2010-2014, przedstawiono w tabeli 1. Ilustracją graficzną dla okresu 2010-2014 jest rysunek 1. Należy zwrócić uwagę, że w warunkach występującego kryzysu społeczno-gospodarczego i finansowego władzom powiatu od 2011r udało utrzymać wzrostową tendencję dochodów budżetowych. Świadczy to także o wysokim potencjale lokalnej bazy ekonomicznej. 8 Liczona w cenach stałych 2014 roku dotyczy całego opracowania. 9

w zł Tabela 1 Dochody budżetu Powiatu Płockiego 2010-2014 (w wartościach nominalnych i realnych w tys. zł). Wyszczególnienie 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4 Dynamika zmian 2014/2010 2010=100 ceny bieżące ceny stałe ceny bieżące ceny stałe ceny bieżące ceny stałe ceny bieżące ceny stałe ceny stałe ceny stałe ceny bieżące Dochody własne 8 645,77 9 553,57 17 435,48 18 917,50 20 207,38 21 116,72 22 359,16 22 806,34 26 407,58 276,42 Udziały w podatkach PIT, CIT 10 579,98 11 690,88 11 547,31 12 528,83 12 305,02 12 858,75 13 561,43 13 832,66 14 702,33 125,76 Subwencja ogólna 30 789,88 34 022,82 30 436,11 33 023,18 32 654,39 34 123,83 29 545,05 30 135,95 32 357,37 95,10 Dotacje 34 133,26 37 717,25 22 097,62 23 975,92 22 880,76 23 910,39 23 043,41 23 504,27 23 882,15 63,32 Dotacje UE 10 238,92 11 314,01 4 701,15 5 100,75 4 666,39 4 876,38 4 518,09 4 608,45 2 990,37 26,43 RAZEM DOCHODY 94 387,80 104 298,52 86 217,68 93 546,18 92 713,95 96 886,07 93 027,13 94 887,68 100 339,80 96,20 Źródło : obliczenia własne na podstawie danych z wykonania budżetu Powiatu Płockiego Rys. 1 Dochody budżetu Powiatu Płockiego w latach 2010-2014 120 000 000 100 000 000 80 000 000 60 000 000 40 000 000 ceny bieżace ceny stałe 20 000 000 0 2010 2011 2012 2013 2014 Źródło: rysunek własny na podstawie danych Powiatu Płockiego Z przeprowadzonych analiz historycznych wynika, że przyrost dochodów budżetowych skrajnych lat badanego okresu - w łącznej kwocie 5,95 mln zł wynikał ze zwiększenia (patrz rys. 2): - dochodów własnych o 17,8 mln zł.; - wpływów z podatków wspólnych z budżetem państwa (PIT i CIT) - o 4,1 mln zł; - subwencji o 1,7 mln zł., 10

oraz obniżenia poziomu: - dotacji spadek o 10,3 mln zł., - oraz dotacji unijnych o 7,2 mln zł.; Rys. 2 Przyrost dochodów budżetu Powiatu Płockiego w latach 2010-2014 20 000 000 17 761 809 15 000 000 10 000 000 5 000 000 0 4 122 346 1 567 495-10 251 106 5 951 997-5 000 000-10 000 000-7 248 547-15 000 000 Dochody własne Udziały w podatkach budżetu państwa Subwencja ogólna Źródło: rysunek własny na podstawie danych Powiatu Płockiego Dotacje Dotacje UE Dochody ogółem Z powyższych danych wynika, ze znaczący wpływ na poziom budżetu w skrajnych latach analizowanego przedziału czasowego miała wielkość transferowanych do budżetu powiatu płockiego dotacji. Na rysunku 3 przedstawiono zsumowane dla lat 2010-2014 wartości poszczególnych źródeł dochodów budżetowych. Jak widać najwyższe kwoty powiat uzyskiwał w tym czasie z subwencji ogólnej (155,8 mln zł), następnie dotacji (126,1 mln zł), lokalnych dochodów własnych (95,1 mln zł), udziałów w podatkach dochodowych PIT i CIT (62,7 mln zł) i dotacji unijnych (27,1 mln zł). 11

Rys. 3 Zsumowana wartośc dochodów budżetów Powiatu Płockiego w latach 2010-2014 ( w zł) 27 114 931 95 055 369 Dochody własne 126 037 201 62 696 071 Udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa Subwencja ogólna Dotacje Dotacje UE 155 782 795 Źródło: rysunek własny na podstawie danych Powiatu Płockiego Analizując udział poszczególnych źródeł dochodów w zsumowanych wartościach całego okresu 2010-2014 należy podkreślić iż dominującą pozycją dochodów budżetowych powiatu były transfery zasilające subwencje (33,4%), następnie dotacje, (27,0%), lokalne dochody własne (20,37%) oraz udziały w podatkach dochodowych wspólnych z budżetem państwa 13,4%. Środki pozyskane z budżetu UE stanowiły 5,8% ogółu dochodów budżetowych. Należy podkreślić, iż poziom budżetu Powiatu Płockiego uległ znacznemu podwyższeniu w następstwie pozyskania kwot środków pomocowych z budżetu Unii Europejskiej. Środki te wykorzystano przede wszystkim na realizację przedsięwzięć inwestycyjnych. Były to kwoty o dużej wartości. Dzięki ich alokacji możliwa była realizacja inwestycji infrastrukturalnych, przyczyniających się do przyspieszenia procesów rozwoju lokalnego. W większości zdania te były prowadzone z wykorzystaniem instrumentów rynku dłużnego. Znaczenie poszczególnych źródeł dochodów w układzie względnym przedstawiono na rysunku 4. 12

Rys. 4 Struktura zsumowanej wartości dochodów Powiatu Płockiego dla okresu 2010-2014 (udziały w %) 5,81% 20,37% 27,01% 13,43% Dochody własne Udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa Subwencja ogólna Dotacje Dotacje UE 33,38% Źródło: rysunek własny na podstawie danych Powiatu Płockiego Realizacja tak dużego programu rozbudowy sieci infrastruktury technicznej przyczyni się z pewnością do wzrostu bazy ekonomicznej powiatu i podwyższenia stopnia jej konkurencyjności. Po kilku latach powinno to skutkować wzrostem poziomu dochodów budżetowych. W dłuższym okresie rozwój infrastruktury prowadzi bowiem do poprawy warunków gospodarowania. W wyniku zrealizowanych przedsięwzięć inwestycyjnych powstają nowe miejsca pracy, zazwyczaj ma też miejsce rozwój budownictwa mieszkaniowego. Procesy te skutkują podwyższeniem poziomu wpływów podatkowych. Pozytywnym zjawiskiem jest zanotowany w latach 2010-2014 przyrost dochodów własnych zarówno wpływów z udziału w podatkach budżetu państwa jak i podatków lokalnych. Tym samym nastąpiło umocnienie własnego potencjału finansowego powiatu. Można więc stwierdzić, że w analizowanym okresie nastąpiło także wzmocnienie lokalnej bazy ekonomicznej, co z kolei ma związek z procesami rozwoju lokalnego. Z danych statystycznych GUS wynika, że Powiat Płocki należy do liderów pozyskiwania funduszy unijnych w regionie. Wielkość dotacji unijnych uzyskanych przez Powiat Płocki w latach 2010-2014 na tle innych powiatów regionu ciechanowsko-płockiego obrazuje rysunek 13

5. Jak widać najwyższe środki unijne w analizowanym okresie uzyskał powiat płoński (30,5 mln zł), na drugim miejscu był powiat płocki (24,1 mln zł), a w dalszej kolejności powiaty: żuromiński (16,8 mln zł.), mławski (11.96 mln zł) sierpecki (3,5 mln zł) i gostyniński (2,8 mln zł). Podane dane świadczą o dużej przedsiębiorczości władz powiatu płockiego w przygotowaniu projektów unijnych i skuteczności wnioskowania o ich dofinansowanie. Rys. 5 Dochody Powiatu Płockiego w dotacji Unijnych na tle innych wybranych powiatów - lata 2010-2013 (w zł) 35000000 30000000 25000000 24124558,76 30453351,35 20000000 16785500,81 15000000 11959104,16 10000000 5000000 2812959,7 3488809,84 0 Powiat gostyniński Powiat mławski Powiat płocki Powiat płoński Powiat sierpecki Powiat żuromiński Źródło: rysunek własny na podstawie danych GUS Struktura dochodów budżetu Powiatu Płockiego w latach 2010-2014 Wielkość i wzajemne relacje poszczególnych źródeł dochodów obrazują stopień samodzielności dochodowej JST oraz wykazują stan uzależnienia budżetów lokalnych od środków zewnętrznych. Dane liczbowe obrazujące strukturę dochodów w kolejnych budżetach Powiatu Płockiego w latach 2010-2014 przedstawiono w tabeli 2. Ilustracją graficzną są rysunki 6 i 7. W tabeli wyszczególniono podstawowe grupy dochodów, z podziałem na: dochody własne na które składają się lokalne dochody własne i udziały w podatkach wspólnych z budżetem państwa oraz dochody uzupełniające - subwencje i dotacje. 14

Z przedstawionych danych liczbowych wynika, że głównym źródłem dochodów budżetów Powiatu Płockiego są subwencje i dotacje. W 2014 r. stanowią one ponad 60% budżetu. W takiej sytuacji dochody własne mają charakter uzupełniający. Taka struktura środków budżetowych nie jest korzystna nie sprzyja ona wprowadzaniu i realizacji modelu strategicznego zarządzania jednostką samorządu terytorialnego. Uzależnia decyzje zarządcze od zewnętrznych, niezależnych od władz powiatu, źródeł finansowania. Tabela 2 Struktura dochodów budżetu Powiatu Płockiego lata 2010-2014 (w %) Wyszczególnienie 2010 2011 2012 2013 2014 2014-2010 Dochody własne 9,16 20,22 21,80 24,04 26,32 17,16 Udziały w podatkach budżetu państwa 11,21 13,39 13,27 14,58 14,65 3,44 Subwencja ogólna 32,62 35,30 35,22 31,76 32,25-0,37 Dotacje 36,16 25,63 24,68 24,77 23,80-12,36 Dotacje UE 10,85 5,45 5,03 4,86 2,98 Dochody ogółem 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych budżetowych Powiatu Płockiego Rys 6 40 000 000 Struktura dochodów budżetu Powiatu Płockiego w latach 2010-2014 (w zł) 35 000 000 30 000 000 25 000 000 20 000 000 15 000 000 10 000 000 Dochody własne Udziały w podatkach budżetu państwa Subwencja ogólna Dotacje Dotacje UE 5 000 000 0 2010 2011 2012 2013 2014 Źródło: rysunek własny na podstawie danych Powiatu Płockiego Przechodząc do szczegółów, w 2013 roku struktura dochodów wyglądała następująco: dochody własne 38,6%, dotacje 24,8%, subwencje 31,7%, dotacje unijne 4,9%, a w 2014r. 15

% dochody własne obejmowały 41,0%, dotacje 23,8%, subwencje 32,3%, dotacje unijne 3,0%. Z roku na nastąpiły więc niewielkie jej modyfikacje. Rys. 7 40,00 35,00 Struktura % dochodów Powiatu Płockiego w latach 2010-2014 30,00 25,00 20,00 15,00 10,00 5,00 Dochody w łasne Udziały w podatkach budżetu państw a Subw encja ogólna Dotacje Dotacje UE 0,00 2010 2011 2012 2013 2014 lata Źródło: rysunek własny na podstawie danych Powiatu Płockiego Analizy historyczne wielkości i dynamiki zmian dochodów budżetu Powiatu Płockiego, obejmujące lata 2010-2014, wykazały zarówno pozytywne jak i negatywne tendencje. Wśród zjawisk pozytywnych można wyróżnić: - nominalny (+6,3%) wzrost wartości dochodów ogółem. Z punktu widzenia zarządzania finansami JST ważną jest zanotowana tendencja wzrostu dochodów. Sprzyja to trafności tworzenia prognoz budżetowych. Większy zasób środków budżetowych daje możliwość lepszego wypełniania funkcji samorządu terytorialnego jako gospodarza terenu. Z tego punktu widzenia budzi jednak pewne wątpliwości zanotowane tempo zmian dochodów. W założeniach prognoz, bazując na trendach historycznych, należy brać pod uwagę uwarunkowania zewnętrzne, o charakterze makroekonomicznym, wynikające z przebiegu cyklu koniunkturalnego, co z kolei ma wpływ na poziom krajowego i regionalnego PKB oraz wskaźniki inflacji; 16

- pozyskanie znacznych środków z tytułu dotacji unijnych, w znacznym stopniu podwyższające poziom dochodów budżetowych. W powiecie płockim udział tej grupy wpływów był znaczący i kształtował się w tych latach w przedziale od 3% do 11%, - dynamiczny - nominalny i realny przyrost wartości dochodów własnych oraz wpływów z udziałów w podatkach wspólnych z budżetem państwa. Jest to korzystna tendencja, świadcząca o umocnieniu potencjału społeczno-gospodarczego powiatu i stabilnym poziomie zamożności mieszkańców; - dynamika wzrostu lokalnych dochodów własnych oraz podatków wspólnych z budżetem państwa (liczonych łącznie) była wyższa od tempa przyrostu dochodów z subwencji ogólnej i dotacji pozyskiwanych na zadania zlecone. Sytuacja taka sprzyja kształtowaniu stabilnych podstaw prognozowania budżetu. Im więcej środków budżetowych ma charakter lokalny, tym większa jest przewidywalność ich pozyskania, a tym samym trafność prognoz finansowych; - pozytywnym zjawiskiem jest wzrastający udział dochodów własnych (w tym udziałów w podatkach budżetu państwa) w dochodach ogółem. Wartości te świadczą o wysokim potencjale społeczno-ekonomicznym powiatu. Zanotowany udział dochodów własnych w budżecie jest wyższy od wartości średnich, liczonych w skali kraju i województwa. W obecnej sytuacji działania podejmowane przez władze lokalne powinny być ukierunkowane na ukształtowanie polityki finansowej prowadzącej do możliwie dynamicznego wzrostu dochodów budżetowych. Wśród zagrożeń wynikających z analiz dochodów budżetowych można wymienić : - zbyt wolne tempo wzrostu dochodów budżetu - w wartościach realnych miał miejsce niewielki spadek ich wartości (-3,8%); - niekorzystne tendencje w zakresie wielkości dochodów z tytułu dotacji zanotowano tu dość wysoki ujemny przyrostu środków na zadania zlecone i powierzone. 17

- zbyt niski przyrost realnych wpływów z subwencji ogólnej Podstawową częścią składową subwencji jest subwencja oświatowa. W związku z powyższym, w przyszłej polityce finansowej, dbając o właściwe proporcje pomiędzy wydatkami bieżącymi i inwestycyjnymi należy zwrócić uwagę na kształtowanie się wzajemnych relacji dochodów i wydatków oświatowych; - występujący brak stabilności wzajemnej relacji poszczególnych źródeł dochodów, co nie jest zjawiskiem sprzyjającym racjonalności planowania finansowego. Wnioski 1. Z punktu widzenia gospodarowania budżetem i możliwości jego długookresowego prognozowania zanotowane w analizowanym okresie zmiany są raczej korzystne dla Powiatu Płockiego. Wynika to przede wszystkim z notowanego nominalnego wzrostu dochodów budżetu, 2. Mniej korzystnie kształtuje się struktura dochodów budżetowych. Podobnie jak w innych powiatach, choć w mniejszym wymiarze, występuje zależność od zewnętrznych źródeł finansowania. Nie sprzyja to tworzeniu stabilnych założeń autonomicznej polityki finansowej, 3. Zjawiskiem pozytywnym jest natomiast stosunkowo stabilna relacja poszczególnych źródeł oraz wzrastający udział dochodów własnych, nawet w istniejących proporcjach poszczególnych źródeł dochodów sprzyja tworzeniu prognoz i strategii rozwojowych. Jest też wskaźnikiem pozytywnie ocenianym przez podmioty zewnętrzne, w tym instytucje kapitałowe i finansowe - w sytuacji korzystania z instrumentów rynku dłużnego; 4. Działania bieżące i strategiczne władz powiatu powinny zmierzać do wzrostu dochodów budżetu. Polityka ta powinna być stosowana konsekwentnie w ciągu najbliższych kilku lat, zwłaszcza w sytuacji realizacji zwiększonego w stosunku do własnego potencjału 18

zakresu zadań inwestycyjnych. Jest to warunek wzmocnienia płynności finansowej oraz zapewnienie finansowych podstaw kształtowania rozwoju lokalnego; Założenia i preferowane kierunki rozwoju powiatu powinny zostać wypracowane w wyniku konsekwentnej współpracy organu stanowiącego i wykonawczego. Służyć temu będzie dążenie do kształtowania stabilnej polityki dochodowej, czytelnej zarówno dla mieszkańców jak i potencjalnych inwestorów. Wyrazem tego będą określone tendencje wzrostu/spadku poszczególnych źródeł dochodów, kształtowane w dłuższym okresie. Stąd problem wymaga szczegółowych dyskusji i wypracowania rozwiązań na przyszłość. Dochody własne W obowiązującej obecnie ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego zachowano podział na podstawowe trzy grupy dochodów, przy czym wskazano, że w rozumieniu ustawy dochodami własnymi są również udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz podatku dochodowego od osób prawnych. Do dochodów własnych przypisano zatem wszystkie dochody jednostek samorządu terytorialnego, które nie są subwencją lub dotacją celową. Lokalne dochody własne budżetu 9 Lokalne dochody własne powiatu płockiego obejmują przede wszystkim dwie grupy wpływów: - dochody z mienia komunalnego, w tym środki ze sprzedaży mienia, wyrobów i usług oraz wpływy z dzierżawy i leasingu. - pozostałe dochody własne. Dochody z majątku powiatu są jedyną częścią budżetu, która w całości zależy od polityki władz samorządowych. Dochody z tego tytułu planowane są w pełni autonomicznie, wynikają one w głównej mierze z realizowanej lokalnie polityki finansowej. Należy zwrócić uwagę, ze 9 Liczone jako dochody własne pomniejszone o wpływy z udziału w podatkach dochodowych wspólnych z budżetem państwa 19

w zł w gospodarce finansowej zdarzają się tu dość często rozbieżności pomiędzy planem i wykonaniem budżetu. Ma to miejsce zwłaszcza w planowanych i faktycznie uzyskiwanych wpływach ze sprzedaży majątku. Obecnie w powiecie płockim, podobnie jak w innych jednostkach samorządu terytorialnego, zasoby mienia komunalnego, zwłaszcza przeznaczonego do sprzedaży, są już znacznie ograniczone. Przechodząc do analiz budżetowych należy stwierdzić, że w latach 2010-2014 wielkość lokalnych dochodów własnych wzrosła w wartościach nominalnych z 8.645,8 tys. zł w 2010 r. do 22359,1 tys. zł w roku 2013. Z kolei w 2014 r. zaplanowano je na nieco niższym poziomie - 26.407,6 tys. zł. Podane kwoty odpowiadają realnemu wzrostowi dochodów z 11.690,9 tys. zł w 2010r. do 26.407,6tys. zł. w 2013r. Jak widać z przedstawionych wyników obliczeń, dynamika wzrostu dochodów własnych była znacznie wyższa od tempa wzrostu dochodów ogółem. Zmiany poziomu dochodów własnych w latach 2010-2014 obrazuje rysunek 6. Rys 6 Dochody własne (lokalne) budżetu Powiatu Płockiego w latach 2010-2014 30 000 000 25 000 000 20 000 000 15 000 000 Ceny bieżące Ceny stałe 10 000 000 5 000 000 0 2010 2011 2012 2013 2014 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych budżetowych Powiatu Płockiego Dominującym elementem dochodów własnych powiatu płockiego były wpływy z majątku. Ich wysoki poziom notowany jest zwłaszcza w latach 2013-2014. Relację tę obrazuje poniższy wykres (rys. 7). 20

Rys.7 Dochody z majątku Powiatu Płockiego w latach 2010-2014 6000000 5000000 4000000 3000000 2000000 1000000 0 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Powiatu Płockiego Pozostałe dochody własne były to w kolejnych latach kwoty od 18,6 mln zła w 2010 r. do 25,9 mln zł planowanych w 2014 r. Składają się na nie następujące wpływy: odpłatności mieszkańców za pobyt w domach pomocy społecznej, wpływy z opłaty komunikacyjnej pobierane za wydawanie prawa jazdy, dowodów i tablic rejestracyjnych, odsetki od środków pieniężnych przeznaczonych na realizację zadań powiatu będących na rachunku bankowym, środki z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na dofinansowanie kosztów prowadzenia Funduszu, dochody powiatu za realizację zadań z zakresu administracji rządowej /obsługa dochodów Skarbu Państwa/, dotacja z Funduszu Pracy na finansowanie kosztów wynagrodzeń i składek na ubezpieczenia społeczne pracowników Powiatowego Urzędu Pracy, wpływy z opłat za składowanie odpadów, emisję zanieczyszczeń pyłowo-gazowych, pobór wody i odprowadzanie ścieków, składowanie odpadów oraz wpływy z kar za zanieczyszczanie środowiska, 21

opłaty za prowadzenie zasobu geodezyjno kartograficznego, inne opłaty pobierane na podstawie ustaw w tym: za zajęcie pasa drogowego oraz wpływy z tytułu odpłatności pochodzących z gmin za dzieci przebywające w placówkach opiekuńczo wychowawczych oraz rodzinach zastępczych, pomoc finansowa udzielana z budżetu gmin z terenu powiatu płockiego z przeznaczeniem na zadania inwestycyjne na drogach powiatowych. Lokalne dochody własne nie zapewniają środków finansowych w wysokości wystarczającej na realizację ustawowych zadań powiatów. Są one uzupełniane udziałami w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa (ustawowo zaliczanych do dochodów własnych), a także subwencjami i dotacjami z budżetu państwa. Część tych środków stanowią dotacje celowe, które mogą być wydatkowane wyłącznie zgodnie z ich przeznaczeniem (m.in. na finansowanie zadań zleconych i powierzonych). Udział w podatkach budżetu państwa Udział w podatkach dochodowych to grupa dochodów własnych w dużej mierze zależna od polityki fiskalnej państwa. Wprawdzie uzyskane tu wpływy stanowią dochód własny powiatu i mogą być przez nią dowolnie rozdysponowane, jednak władze samorządowe nie mają w ich zakresie żadnego władztwa podatkowego. Dochody te odzwierciedlają lokalną sytuację społeczno-gospodarczą, są ściśle powiązane z poziomem zamożności społeczeństwa i kondycją finansową działających lokalnie podmiotów gospodarczych. Tę grupę dochodów można w miarę precyzyjnie prognozować, należy mieć jednak na uwadze, że wartości prognozowane przez Ministerstwo Finansów nie zawsze potwierdzają się w rzeczywistości. Planując przyszłe budżety należy mieć na uwadze zarówno bieżące uwarunkowania lokalne, jak i prognozowaną sytuacje makroekonomiczną. Na podstawie przeprowadzonych analiz historycznych, można stwierdzić, że dochody Powiatu Płockiego uzyskiwane z tytułu udziału w podatkach dochodowych budżetu państwa wzrosły nominalnie z 10.570 tys. zł w 2010 r. do 13.561 tys. zł w 2013 r. oraz 14.702 tys. zł. 22

w zł zaplanowanych w budżecie 2014r. W kwotach realnych ich wartość zwiększyła się w skrajnych latach odpowiednio z 11.691 tys. zł do 14.702 tys. zł. Tempo wzrostu tej grupy dochodów było znacznie wyższe od dynamiki zmian dochodów ogółem. W większości jednostek samorządu terytorialnego w Polsce występujący do roku 2008 dynamiczny wzrost tej grupy dochodów, został w ostatnich latach spowolniony wskutek kryzysu gospodarczego. Wielkość i strukturę dochodów powiatu z podatków wspólnych z budżetem państwa obrazuje tabela 3 oraz rysunki 8 i 9. Tabela 3 Dochody Powiatu Płockiego z udziałów w podatkach budżetu państwa w latach 2010-2014 Wyszczególnienie 2010 2011 2012 2013 2014 w tys. zł w % w tys. zł w % w tys. zł w % w tys. zł w % w tys. zł w % Udziały w podatkach budżetu państwa 10 579 979 100,00 11 547 310 100,00 12 305 023 100,00 13 561 434 100,00 14 702 325 100,00 w tym : podatek dochodowy od osób fizycznych 10 169 841 96,12 11 145 720 96,52 11 976 396 97,33 13 219 376 97,48 14 402 325 97,96 podatek dochodowy od osób prawnych 410 138 3,88 401 590 3,48 328 627 2,67 342 058 2,52 300 000 2,04 Źródło: obliczenia autora na podstawie danych budżetu Powiatu Płockiego Rys. 8 Dochody budżetu Powiatu Płockiego z tytułu udziału w podatkach budżetu państwa w latach 2010-2014 16000000 14000000 12000000 10000000 8000000 6000000 4000000 2000000 ceny bieżace ceny stałe 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Powiatu Płockiego 23

udział w % Rys. 9 Struktura dochodów budżetu Powiatu Płockiego - udział w podatkach budżetu państwa w latach 2010-2014 120,00 100,00 80,00 60,00 40,00 Udział w PIT Udział w CIT Udziały razem 20,00 0,00 2008 2009 2010 2011 2012 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Powiatu Płockiego W strukturze tej grupy dochodów dominowały wpływy z podatku od osób fizycznych. Ich udział w latach 2010-2014 był zbliżony do średnich krajowych i wahał się w przedziale 96,1% - 98,0%. Uzupełnieniem były środki pochodzące z podatku CIT, których udział mieścił się w przedziale od 2,0% w 2013r. do 3,9% w 2011r. Zaprezentowane dane liczbowe świadczą o tym, że w warunkach kryzysu gospodarczego nie nastąpiło pogorszenie sytuacji materialnej mieszkańców, ani też znaczące osłabienie wyników finansowych przedsiębiorstw zlokalizowanych na teranie powiatu płockiego. Wniosek do założeń prognozy Zwiększenie dochodów własnych, w tym udziałów w podatkach dochodowych, jest ważnym warunkiem skuteczniejszego wykonywania zadań własnych. Im większy jest ich udział w budżecie tym łatwiejszy i bardziej trafny jest proces prognozowania budżetu, co z kolei stanowi warunek utrzymania stabilności prowadzonej gospodarki budżetowej. Subwencje i dotacje Budżety jednostek samorządu terytorialnego są powiązane z budżetem państwa dotacjami celowymi. Mogą one dotyczyć zarówno bieżących zadań własnych jak i zadań inwestycyjnych. Cechą dotacji celowych jest to, że muszą być wykorzystane wyłącznie zgodnie z ich przeznaczeniem. Środki, które w danym roku nie zostały wykorzystane podlegają zwrotowi do budżetu państwa. Wykorzystanie środków niezgodnie z 24

przeznaczeniem wyklucza prawo otrzymania dotacji przez kolejne trzy lata, licząc od dnia stwierdzenia nieprawidłowego wykorzystania dotacji, przy czym zasada ta nie dotyczy dotacji udzielanych jednostkom samorządowym na realizację: zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami oraz zadań własnych, których obowiązek dotowania z budżetu państwa wynika z odrębnych ustaw. Drugą formą zasilania zewnętrznego budżetów samorządowych są subwencje ogólne z budżetu państwa. Mają one na celu zwiększenie środków, jakimi dysponują jednostki samorządu terytorialnego w ramach systemowych dochodów własnych oraz częściowe wyrównanie poziomu dochodów pomiędzy poszczególnymi jednostkami, których dochody własne charakteryzują wysoce nierównomiernym rozkładem terytorialnym. Subwencja oświatowa służy finansowaniu działalności szkół. Z punktu widzenia funkcji wyrównawczej subwencja ogólna może mieć charakter redystrybucji pionowej (część wyrównawcza) lub poziomej (część równoważąca). Subwencja wyrównawcza, służąca łagodzeniu dysproporcji dochodowych, składa się z dwóch części: - kwoty podstawowej, którą otrzymują jednostki o niższym niż przeciętny poziomie dochodów na jednego mieszkańca, - kwoty uzupełniającej, służącej łagodzeniu dysproporcji w wydatkach, przyznawanej jednostkom, w których koszty realizacji wybranych zadań są wyższe, z powodów obiektywnych związanych z ich sytuacją ekonomiczną, społeczną i demograficzną. Redystrybucja pozioma pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego stanowi jeden z instrumentów wyrównywania możliwości finansowania zadań przez jednostki o różnym poziomie systemowych dochodów własnych. Analiza danych historycznych dochodów budżetu Powiatu Płockiego wykazuje, że uzyskiwane z tytułu subwencji wpływy wzrosły w latach 2010-2013 w wartościach nominalnych z 30.789,9 tys. zł do 29.541,1 tys. zł. oraz do 32.357,4 tys. zł. w planie na rok 2014. W wartościach realnych zanotowano spadek ich wartości z 34.022,8 tys. zł w 2010 r. do 32.357,4 tys. zł. w 2014 r. tj. o 4,9% (ilustracją graficzną jest rys. 12). Dochody z subwencji 25

w zl cechowała niższa dynamika wzrostu w zestawieniu z lokalnymi dochodami własnymi, a wyższa w porównaniu z dotacjami. W powicie płockim, podobnie jak w innych jednostkach, podstawową elementem składowym subwencji była jej część oświatowa. Jednak wysokość transferowanych w jej ramach środków nie była wystarczająca dla pokrycia rzeczywistych kosztom bieżącego funkcjonowania szkół. W każdym roku konieczne były dopłaty z budżetu lokalnego. Co miało istotny wpływ na poziom własnego potencjału środków przeznaczanych na finansowanie zadań inwestycyjnych. W takiej sytuacji należy dążyć do zachowania racjonalności prowadzonej gospodarki budżetowej. Analizy dochodowo-kosztowe powinny przede wszystkim przeciwdziałać nadmiernemu przyrostowi wydatków operacyjnych placówek oświaty. Z tego punktu widzenia władze lokalne powinny monitorować bieżące koszty ich funkcjonowania, w zestawieniu z wysokością kierowanej do powiatu subwencji oświatowej. Rys 12 Dochody budżetu Powiatu Płockiego z subwencji w latach 2010-2014 35 000 000 34 000 000 33 000 000 32 000 000 31 000 000 30 000 000 29 000 000 28 000 000 ceny bieżące ceny stałe 27 000 000 2010 2011 2012 2013 2014 Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań budżetowych Powiatu Płockiego Wniosek do prognoz: W polityce finansowej powiatu powinno uwzględniać się wielkość kosztów funkcjonowania placówek oświaty w relacji do wysokości wpływów z subwencji oświatowej, 26

w zł dążąc do przeciwdziałania nadmiernemu rozwieraniu nożyc na niekorzyść strony dochodowej budżetu. Drugim źródłem zasilania zewnętrznego są dotacje. Dochody budżetu powiatu płockiego uzyskiwane z ich tytułu uległy w badanym okresie znacznemu obniżeniu z 34.123,2 tys. zł w 2010r. do 23.882,1 tys. zł. w 2014r., a w wartościach realnych odpowiednio z 37.717,2 tys. zł. do 23.882,1 tys. zł (patrz rys. 13). Rys.13 Dochody budżetu Powiatu Płockiego z tytułu dotacji w latach 2010-2014 40 000 000 35 000 000 30 000 000 25 000 000 20 000 000 15 000 000 10 000 000 5 000 000 ceny bieżące ceny stałe 0 2010 2011 2012 2013 2014 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych budżetowych Powiatu Płockiego W strukturze dotacji dominowały środki kierowane na zadania własne, których udział w całości pozyskiwanych przez powiat z tego tytułu kwot wynosi 67,9%. Zadania zlecone i powierzone z zakresu administracji rządowej stanowiły 30,8%, a wynikające z porozumień 1,8%. Powiat pozyskiwał także znaczne środki na finansowanie zadań inwestycyjnych. W latach 2010-2014 władze powiatu pozyskały zagraniczne środki pomocowe w wysokości ok. 27,1 mln zł., w tym na zadania inwestycyjne 15,1 mln zł. Kończąc tę część rozważań należy raz jeszcze podkreślić, ze struktura źródeł zasilania budżetów jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności proporcje między dochodami własnymi a zewnętrznymi źródłami zasilania, ma istotny wpływ na samodzielność finansową władz samorządowych, w tym na kierunki wydatkowania środków publicznych. 27

2.1.2 Wydatki budżetowe Wprowadzenie Stosownie do regulacji art. 163 Konstytucji samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne, służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społeczności lokalnych, nie zastrzeżone ustawowo na rzecz innych organów władzy publicznej. Wydatki budżetów jednostek samorządowych przeznaczone na realizację zadań, określonych w ustawach, w szczególności na: 1) zadania własne jednostek samorządu terytorialnego 2) zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, 3) zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia, 4) zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego 5) pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Zadania własne dzielą się na: 1) zadania własne obligatoryjne, zaspokajające podstawowe potrzeby mieszkańców, a przekazywane poszczególnym jednostkom samorządowym, usytuowanym na określonym szczeblu pionowej struktury sektora publicznego, mocą ustaw, 2) zadania własne fakultatywne, podejmowane z własnej inicjatywy jednostek samorządu terytorialnego. Zadania własne o charakterze obligatoryjnym, przekazane ustawowo samorządom, koncentrują się wokół: a) podstawowych usług bytowych (gospodarka komunalna i mieszkaniowa, elementarne usługi administracyjne), b) dróg powiatowych, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także lokalnego transportu zbiorowego, 28

c) podstawowych usług socjalno-opiekuńczych, kultury, kultury fizycznej i sportu, Wydatki z budżetów samorządowych powinny być realizowane z uwzględnieniem ustawy o zamówieniach publicznych. Jednostki samorządu terytorialnego realizują dwie zasadnicze grupy zadań - własne i zlecone. Zadania własne wykonywane są samodzielnie, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Źródłem ich finansowania są środki własne, a nadzór nad wykonawstwem dotyczy wyłącznie zgodności z prawem. Inny charakter mają zadania zlecone, przekazywane jednostkom samorządu terytorialnego w ramach decentralizacji władzy państwowej. Wykonywane są w imieniu administracji rządowej, przy zapewnieniu przez nią niezbędnych na realizację środków finansowych. Nadzór poza zgodnością z prawem, dotyczy także celowości, rzetelności i gospodarności. Wydatki ponoszone przez jednostki samorządu terytorialnego podzielić można pod względem przeznaczenia na dwie duże grupy: - wydatki bieżące - związane z zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania poszczególnych obiektów jednostek samorządu terytorialnego i zaspokajaniem bieżących potrzeb wynikających z realizacji zadań, - wydatki na obsługę długu - wydatki majątkowe, w tym inwestycyjne - służące podwyższaniu standardów i zakresu usług oraz szeroko rozumianemu rozwojowi jednostki samorządu terytorialnego. Wydatki budżetu Powiatu Płockiego w latach 2010-2014 Wydatki budżetu Powiatu Płockiego wzrosły w badanym okresie ze 100.746,6 tys. zł w 2010 r. do 93.847,5 tys. zł w 2013 r. W roku 2014 zaplanowano je w kwocie 108.151,2 tys. zł. W analizowanym okresie realna wartość wydatków zmniejszyła się o 2,5% z 110.922,0 tys. zł w 2010 r. do 108.151,2 tys. zł. w 2014 r. Ich najwyższy poziom cechuje lata 2010 i 2014. Porównanie tempo wzrostu wydatków i dochodów wykazuje zbliżoną dynamikę zmian. Szczegółowe zestawienie wielkości wydatków w cenach bieżących i stałych przedstawiono tabeli 4, zilustrowanej rys. 14. 29

w zł Tabela 4 Wydatki budżetu Powiatu Płockiego w latach 2010-2014 w tys. zł 2010 2011 2012 2013 2014 Dynamika zmian Wyszczególni enie ceny bieżące ceny stałe ceny bieżące ceny stałe ceny bieżące ceny stałe ceny bieżące ceny stałe ceny bieżące i stałe 2014/2010 2010=100 ceny stałe wydatki ogółem 100 746,6 110 922,0 85 623,9 92 901,9 84 791,1 88 606,7 93 847,5 95 724,5 108 151,2 97,50 wydatki bieżące 79 621,0 87 662,7 80 789,6 88 060,7 78 818,9 82 365,8 80 438,0 82 046,8 80 939,3 92,33 wydatki inwestycyjne 21 125,6 23 259,3 4 834,4 5 269,3 5 972,1 6 240,8 13 409,5 13 677,7 27 211,8 116,99 Źródło: obliczenia autora na podstawie danych budżetów Powiatu Płockiego. Rys. 14 Wydatki budzetu Powiatu Płockiego w latach 2010-2014 120 000 000 100 000 000 80 000 000 60 000 000 40 000 000 ceny bieżące ceny stałe 20 000 000 0 2010 2011 2012 2013 2014 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Powiatu Płockiego Analiza dynamiki zmian wydatków wykazuje ich zmiany notowane w budżetach kolejnych latach. Po stosunkowo wysokim poziomie dochodów w 2010 r. miał miejsce spadek ich wartości w okresie 2011-2012 i ponowny wzrost począwszy od 2013 r. Sytuacja ta jest m.in. następstwem występującego od kilku lat kryzysu społeczno-gospodarczego i finansowego. Mając na uwadze występujące tendencje w gospodarce budżetowej, a z drugiej strony szeroki zakres zadań bieżących i inwestycyjnych realizowanych przez powiat, wskazanym jest stały, szczegółowy monitoring wyniku finansowego budżetu. Polityka finansowa władz samorządowych powinna w tych warunkach przeciwdziałać generowaniu zbyt dużych różnic 30

pomiędzy planowanym poziomem dochodów i wydatków budżetowych. Należy mieć także na uwadze, że realizacja dużych projektów inwestycyjnych w przyszłości skutkuje wzrostem bieżących kosztów obsługi, wynikających z oddania do użytku nowych obiektów, urządzeń i sieci. Podejmowane w tym zakresie decyzje powinny wynikać z wyników analiz wskaźnikowych, prowadzonych w wariantach alternatywnych scenariuszy prognoz finansowych, zakładających zróżnicowany zakres realizacji poszczególnych zadań. Rysunek 15 obrazuje relacje tempa zmian wydatków ogółem, bieżących i inwestycyjnych na tle zmian dochodów ogółem. Rys.15 Wydatki budżetu Powiatu Płockiego na tle zmian dochodów w latach 2010-2014 120 000 000 100 000 000 80 000 000 60 000 000 40 000 000 Wydatki ogółem Wydatki bieżące Wydatki inwestycjne Dochody ogółem 20 000 000 0 2010 2011 2012 2013 2014 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych budżetowych Powiatu Płockiego Analizując kierunki i dynamikę zmian dochodów i wydatków budżetowych w latach 2010-2014 można wyciągnąć wniosek, że w najbliższych latach władze powiatu powinny dążyć wzrostu lokalnej bazy dochodowej i równolegle wprowadzać działania mające na celu racjonalizację wydatków bieżących. Koniecznym będzie także umiejętne wykorzystanie zewnętrznych źródeł finansowania Proces ten będzie miał zapewne wieloletni horyzont czasowy. 31

w % Istotnym elementem analiz budżetowych jest analiza wydatków bieżących i inwestycyjnych. Ich wzajemne relacje w budżetach Powiatu Płockiego w latach 2010-2014 w ujęciu względnym przedstawiono w tabeli 5 oraz na rys.17. Tabela 5 Struktura % dochodów budżetu Powiatu Płockiego w latach 2010-2014 Wyszczególnienie 2010 2011 2012 2013 2014 Wydatki ogółem 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Wydatki bieżące 79,03 94,35 92,96 85,71 74,84 Wydatki inwestycyjne 20,97 5,65 7,04 14,29 25,16 Źródło: obliczenia autora na podstawie danych budżetów Powiatu Płockiego. Rys. 17. 120,00 Struktura wydatków Powiatu Płockiego w latach 2010-2014 100,00 80,00 60,00 40,00 20,00 Wydatki ogółem Wydatki bieżące Wydatki inw estycyjne 0,00 2010 2011 2012 2013 2014 lata Źródło: opracowanie własne na podstawie danych budżetowych Powiatu Płockiego Z punktu widzenia kształtowania równowagi długookresowej polityki finansowej ważnym jest monitorowanie wzajemnych relacji wydatków bieżących i majątkowych (w tym inwestycyjnych). W analizowanym okresie w niektórych latach wartości kwotowe inwestycji przekraczały własny potencjał finansowy powiatu. Miało to miejsce zwłaszcza wówczas, gdy równolegle ze wzrostem wydatków inwestycyjnych notowano znaczny przyrost wydatków bieżących. W latach 2010-2014 miały miejsce znaczne wahania wzajemnych proporcji wydatków bieżących i inwestycyjnych. Najwyższy udział inwestycji w budżecie notowano w skrajnych 32

latach analizowanego okresu: 2010 (20,97%) i 2014 r. (25,1%), a nieco niższy w roku 2013 (14,3%). Z kolei najniższe wartości tego wskaźnika inwestycji przypadają na lata 2011 (5,6%) oraz 2012 (7,0%). Należy podkreślić, że analiza przebiegu krzywych wydatków bieżących i inwestycyjnych w wydatkach ogółem, wskazuje na starania władz powiatu zmierzające do przyspieszenia procesów rozwoju lokalnego. Szerszy zakres przedsięwzięć inwestycyjnych był jednak możliwy w warunkach pozyskiwania zewnętrznych źródeł finansowania. Analizując wielkość wydatków inwestycyjnych należy zwrócić uwagę na ich źródła, z wykazaniem stopnia ich sfinansowania własnymi środkami budżetowymi. Na rysunku 18 przedstawiono relację rocznych kwot długu do poziomu wydatków inwestycyjnych, a na rys. 19 wielkość wydatków inwestycyjnych na tle skumulowanego poziomu zadłużenia powiatu. Rys. 18 Wydatki inwestycyjne Powiatu Płockiego na tle rocznych kwot zaciągniętego długu 30 000 000 25 000 000 20 000 000 15 000 000 10 000 000 Roczne kwoty zaciąganego długu Wydatki inwestycyjne 5 000 000 0 2010 2010 2011 2012 2013 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych budżetowych Powiatu Płockiego 33

Rys. 19 Relacja wydatki inwestycje na tle zadłużenia Powiatu Płockiego - lata 2010-2014 30 000 000 25 000 000 20 000 000 15 000 000 10 000 000 5 000 000 0 2010 2011 2012 2013 2014 Roczne kwoty zaciąganego długu Skumulowany poziom zadłużenia Wydatki inwestycyjne Źródło: opracowanie własne na podstawie danych budżetowych Powiatu Płockiego Przebieg krzywych na wykresach 18 i 19 wykazuje zwiększającą się zależność realizacji inwestycji od pozyskania instrumentów rynku dłużnego. Widać silną korelację dodatnią tych obydwu czynników. W kolejnych latach należy monitorować dalszy przyrost poziomu zadłużenia. Zbliżające się krzywe poziomu zadłużenia i wydatków inwestycyjnych wskazują na zależność realizacji procesów inwestycyjnych od korzystania z instrumentów rynku dłużnego. W kolejnych latach dalszej realizacji ścieżki wzrostu będzie sprzyjało wyznaczenie długookresowych racjonalnych proporcji podziału budżetu w części planowanych wydatków operacyjnych i inwestycyjnych, a także utrzymywanie dyscypliny w gospodarowaniu środkami bieżącymi. W obecnej sytuacji nie występuje zagrożenie zachwiania czy utraty płynności finansowej powiatu. Stałego monitoringu wymaga jednak relacja tempa przyrostu wydatków (bieżących i inwestycyjnych) w stosunku do wzrostu dochodów, z dążeniem do takiego kształtowania relacji, by długookresowo zapewnić utrzymanie płynności finansowej powiatu. Powinny temu służyć analizy kosztowo-efektywnościowe w tych działach budżetu, które w najwyższym stopniu obciążają budżet. 34