POSTAVENIE OMBUDSMANA

VEREJNÝ OCHRANCA PRÁV POSTAVENIE OMBUDSMANA V DEMOKRATICKOM A PRÁVNOM ŠTÁTE ZBORNÍK Z MEDZINÁRODNEJ KONFERENCIE KONANEJ DŇA 15. APRÍLA 2004 V BRATISLAVE POD ZÁŠTITOU PAVLA HRUŠOVSKÉHO PREDSEDU NÁRODNEJ RADY SLOVENSKEJ REPUBLIKY BRATISLAVA 2004 Verejný ochranca práv 1

Postavenie ombudsmana v demokratickom a právnom štáte Zborník z medzinárodnej konferencie konanej dňa 15. apríla 2004 v Bratislave pod záštitou predsedu Národnej rady Slovenskej republiky Pavla Hrušovského Bratislava 2004 2

Kancelária verejného ochrancu práv Príspevky v zborníku sú bez jazykovej úpravy. Za obsahovú stránku zodpovedá autor príspevku. 3

OBSAH: 1. KANDRÁČ, PAVEL: ÚVODNÉ SLOVO... 5 2. KANDRÁČ, PAVEL: Niekoľko úvah o verejnom ohrancovi práv. 6 3. MOTEJL, Otakar: Několik slov úvodem... 13 4. TÓTHOVÁ, Katarína: Inštitút verejného ochrancu práv de lege lata... 16 5. PALÚŠ, Igor: Funkcie ombudsmana (verejného ochrancu práv)... 22 6. BENEČ, Štefan: Verejný ochranca práv a prokurátor v právnom poriadku Slovenskej republiky... 30 7. NIKODÝM, Dušan: Verejný ochranca práv a prokuratúra... 40 8. GAŠPAR, Michal: K niektorým otázkam pôsobenia ombudsmana v Slovenskej republike... 47 9. KAPITÁN, Zdeněk: Správní uvážení a činnost veřejného ochránce práv... 53 10. LIFKA, Jiří: Vztah veřejného ochránce práv a územní samosprávy - několik teoretických poznámek... 62 11. HOUBOVÁ, Drahomíra: Veřejný ochránce práv v systému právních záruk zákonnosti v české republice... 70 12. KSEŇÁK, Štefan: Verejný ochranca práv a jeho oprávnenia vo vzťahu k ústavnému súdu a národnej rade úvahy de lege ferenda... 79 13. KROPUCH, Imrich: Miesto verejného ochrancu práv v systéme orgánov verejnej moci... 84 14. PIROŠÍK, Vladimír: Ombudsmanský aktivizmus - prostriedok efektívnejšej ochrany práv?... 90 15. MAGUROVÁ, Zuzana: Potrebujeme na slovensku ombudswoman (ombudsman, ombudsperson) pre rovnosť príležitostí žien a mužov?... 95 16. VALACHOVÁ, Kateřina: Veřejný ochránce práv a dobrá správa... 100 17. ČULÍKOVÁ, Katarína: Verejný ochranca práv ako orgán podieľajúci sa na ochrane základných práv a slobôd osôb držaných v miestach, kde sa vykonáva väzba alebo trest odňatia slobody... 105 18. NEMEČKOVÁ, Oľga: Veřejný ochránce práv a soudy vybrané problémy113 4

19. PAVLOVČINOVÁ, Lucia: Uplatnenie pôsobnosti verejného ochrancu práv v oblasti štátnej správy súdov... 118 20. KOUKAL, Pavel: Srovnání vlivu dobrých mravů a principů dobré správy na účinky úkonů subjektů občanského a správního práva... 124 21. JANOUŠKOVÁ, Petra: Veřejný ochránce práv a jeho působení v oblasti celní správy... 132 22. BLAŠČÁK, Ján: Spolupráca slovensko-poľskej spoločnosti a verejného ochrancu práv na regionálnej úrovni... 137 23. GLOTZMANN, Filip: Aktuálně diskutované rozšíření kompetencí ombudsmana v České republice... 142 24. MOTEJL, Otakar: Několik úvah do diskuse o roli a postavení ombudsmana... 148 25. ANTALOVÁ, Henrieta: Kreovanie inštitútu verejného ochrancu práv v Slovenskej republike...151 26. MESÁROŠ, Marián: Právna úprava vzťahu verejného ochrancu práv s vládou anárodnou radou... 159 27. HUŤKOVÁ, Andrea: Vzťah verejného ochrancu práv a prokuratúry.... 164 28. HRADISKÁ, Viera: Verejná správa a orgány verejnej správy... 170 29. ABAZOVIČ, Tahir: Skúsenosti verejného ochrancu práv s prechodom pôsobností na samosprávu... 176 30. MIKLOŠ, Peter: Nezávislosť súdu a prieťahy v konaní... 181 31. CIGÁNEK, František: Servis verejného ochrancu práv fyzickým osobám aprávnickým osobám neodmysliteľná súčasť činnosti... 184 32. DURDÍKOVÁ, Jana: Právo na priaznivé životné prostredie uplatnené podnetom u verejného ochrancu práv... 188 33. STACHOVÁ, Alexandra: Aplikácia ustanovení zákona o slobodnom prístupe k informáciám v Kancelárii verejného ochrancu práv... 193 34. RÁCEKOVÁ, Soňa - ARNOLDOVÁ, Eva - SPIŠÁKOVÁ, Viktória: Ochrana osobných údajov vo vzťahu k zákonu č. 564/2001 z. z. o verejnom ochrancovi práv... 198 35. SPIŠIAKOVÁ, Taťána: Sociálne práva ako ľudské práva... 202 5

Úvodné slovo Vážené dámy, vážení páni! Je mi cťou, že Vás môžem úprimne a srdečne privítať na medzinárodnej konferencii poriadanej Kanceláriou verejného ochrancu práv, nad ktorou záštitu prevzal predseda Národnej rady Slovenskej republiky pán Pavol Hrušovský. Pre neodkladné štátnické povinnosti sa za neúčasť ospravedlňuje, je mu ľúto, že nemôže byť medzi nami a poprosil ma, aby som Vám tlmočil srdečné pozdravenie a želanie úspechov dnešnému nášmu rokovaniu. Keď som na konferencii v Brne verejne predniesol návrh, aby sme spoločne s českým verejným ochrancom práv, pánom dr. Otakarom Motejlom striedavo usporiadali konferenciu o problematike verejného ochrancu práv, som presvedčený, že málokto veril, že sa nám to podarí. Som rád, že sa to podarilo. Som rád, že Vy ste pozvania prijali, že prejavujete záujem o predmetnú problematiku, že ste medzi nás prišli, že prejavujete Vašu aktivitu v súvislosti s aktívnou účasťou, že máte záujem sa podieľať na teoreticko-praktickom riešení problémov a tým účinne prispieť k zdokonaľovaniu činnosti inštitúcie verejného ochrancu práv, jeho kancelárie a tým aj k ich propagácii. Zmyslom nášho, ale aj Vášho konania je, aby sme poskytli čo najviac poznatkov o existencii inštitúcie verejného ochrancu práv, aby sme čo najobjektívnejšie, najprehľadnejšie, najnázornejšie a najlogickejšie charakterizovali tento ústavný inštitút, jeho vznik a následne samotnú jeho činnosť. doc. JUDr. Pavel Kandráč, CSc. verejný ochranca práv 6

doc. JUDr. Pavel Kandráč, CSc. verejný ochranca práv Niekoľko úvah o verejnom ochrancovi práv Problematika našej konferencie sa venuje aktuálnej a interesantnej tematike určenej nielen pre odbornú, ale aj pre čo najširšiu verejnosť. Iste ani dnes nie je možné obísť niektoré skutočnosti, ktoré sa vyskytli pri konštituovaní inštitúcie verejného ochrancu práv. Treba pripomenúť, že ani v odborných kruhoch nebol jednoznačný názor na potrebnosť inštitúcie verejného ochrancu práv. A ojedinele aj v súčasnosti sa možno stretnúť s uvedeným názorom. Možno predpokladať, že i u širokej verejnosti môžu zaznievať podobné názory, či úvahy. Tieto však v súvislosti s počtom podnetov, počtom osobných návštev občanov, či už v Bratislave alebo v našich mimobratislavských pôsobiskách, sú zanedbateľné z pohľadu názorov potrebnosti, či nepotrebnosti. Je pravdou, že inštitút verejný ochranca práv v minulosti u nás neexistoval a Slovenská republika ho musela vytvoriť ako splnenie jednej z podmienok pre náš vstup do Európskej únie. Dovolím si konštatovať, že sme úrad, ktorý sprostredkováva dobré vzťahy medzi občanom a štátom. Aj keď existencia inštitútu verejného ochrancu práv je krátka, možno už dnes hodnotiť prácu v Kancelárii verejného ochrancu práv pozitívne, ako prácu mimoriadne náročnú, či už z hľadiska odborného, ako aj z hľadiska ľudského. Už priniesla, prináša a predpokladám, že i bude prinášať zaujímavé poznatky, ktoré budeme analyzovať a náležitým spôsobom informovať širokú verejnosť i príslušné orgány Slovenskej republiky. Ďalej si dovolím vysloviť presvedčenie, že v priebehu dvoch rokov sme vybudovali i s menším počtom pracovníkov funkčnú ústavnú inštitúciu, ktorá 7

uskutočňuje svoju činnosť bez akéhokoľvek politického zasahovania. Je to inštitúcia výsostne apolitická. Samozrejme, že verejný ochranca práv sa pri svojej činnosti riadi Ústavou Slovenskej republiky a celým právnym poriadkom, z čoho pre verejného ochrancu práv vyplýva povinnosť kontrolovať orgány verejnej správy, či pri svojej činnosti, pri svojom rozhodovaní, postupujú v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, zákonmi i ďalšími právnymi predpismi a princípmi demokratického a právneho štátu. Tiež skúma, či orgány verejnej správy sú činné, či nečinné. Treba jednoznačne konštatovať, že verejný ochranca práv je demokraticky volený orgán, ktorý slúži občanom, slúži k odstraňovaniu nedostatkov, ktoré spôsobil byrokratický aparát. Je vhodným kontrolným orgánom sui generis vo vzťahu k orgánom verejnej správy, ktorý svoje povinnosti realizuje v súlade nielen s právnym poriadkom Slovenskej republiky, ale aj v súlade so zásadami etiky. V nasledujúcej časti si dovolím upriamiť pozornosť na niektoré skutočnosti, ktorých poznanie vychádza z doterajšej praktickej činnosti a je jasné, že v minulosti, aj keď nedávnej, neboli a ani nemohli byť predvídateľné. Predovšetkým vlastná náplň činnosti verejného ochrancu práv sa ukázala byť technicky a časovo náročnejšia ako by bolo možné predpokladať, pretože potreba zistiť skutočný stav veci a zásada vypočutia stanoviska oboch strán v podmienkach relatívne veľkého množstva prípadov vytvára časovo náročný proces s množstvom úkonov. Dovolím si pripomenúť i skutočnosť, že započatie činnosti verejného ochrancu práv nebolo bez ťažkostí, ktoré všetci dobre poznáme. Nechcem ich spomínať, ale pamätať si ich treba. Nikto ich nechce zakrývať, ale ani preceňovať. Samozrejme, že v praktickej činnosti sa vyskytujú aj problémy, o ktorých je potrebné diskutovať a jej výsledkom majú byť tie najlepšie opatrenia, ktoré našu prácu posunú ďalej dopredu. To na jednej strane. Na strane druhej musím 8

konštatovať, že pre počiatok, ďalší priebeh činnosti verejného ochrancu práv, ale hlavne i budúci vývoj je nevyhnutnou podmienkou aj kultúra prostredia, v ktorej inštitúcia uskutočňuje svoju činnosť. Je to významný a rozvoju napomáhajúci faktor. Žiaľ, v tejto súvislosti moje konštatovanie nie je pozitívne. Je potrebné vynakladať i mnoho entuziazmu, aby sa prekonali prekážky, ktoré pre pozitívnu činnosť inštitútu vytvára práve spomínaná kultúra prostredia. Aj v tomto smere sme si predsavzali, že naším cieľom musí byť jej zlepšenie. Naša činnosť nie je bezproblémová. Niektoré problémy sú teoretickolegislatívneho charakteru, iné čisto praktickej aplikácie, ktorých poznanie priniesla až samotná prax. Nie sú to len problémy kompetencií či pôsobnosti, ale aj súčinnosti s inými inštitúciami (o ktorých stanovuje 25 zákona o verejnom ochrancovi práv), či je to problematika konania z vlastnej iniciatívy, vzťahu ombudsmana Európskej únie a národného ombudsmana (u nás verejného ochrancu práv), či uplatnenie obsahu Medzinárodnej charty efektívnosti ombudsmana do našej činnosti, do nášho úradu. Nerobím si nárok, že dnešné naše stretnutie naznačené problémy vyrieši. Nerobím si ilúzie, že na nastolené problémy bude jednotný názor, a samozrejme, že si nerobím ani nárok na to, že poznám riešenia pre jednotlivé problémy. Tieto nastoľujem a budem rád, ak v diskusii, i neformálnej, sa jednotlivými otázkami budeme zaoberať. Som vyznávačom tvrdenia, že veci problémy sa môžu vyriešiť len pri vzájomnej výmene názorov. V súvislosti s komparáciou postavenia nášho verejného ochrancu práv s postavením ombudsmanov iných krajín, vrátane ombudsmana Európskej únie, dovolím si konštatovať, že pôsobnosť slovenského verejného ochrancu práv zodpovedá európskemu štandardu s jeho miernym prekročením oprávnenie vo vzťahu k nečinnosti orgánov súdnej moci, ako i oprávnenia klásť otázky priamo pri správnom konaní účastníkom konania. 9

Ďalej je potrebné si uvedomiť, že pôsobnosť verejného ochrancu práv podľa zákona o verejnom ochrancovi práv nie je zameraná na ochranu právneho poriadku Slovenskej republiky ako takého, ale na ochranu subjektívnych práv, na ochranu základných práv a slobôd fyzických a právnických osôb pred takým konaním, rozhodovaním a nečinnosťou orgánov verejnej správy, ktoré je v rozpore s právnym poriadkom alebo princípmi demokratického a právneho štátu. Iste, že predmetom nášho záujmu sú aj aktuálne spoločenské problémy, ktoré v súčasnosti trápia našu spoločnosť, napríklad nezákonné odpočúvanie, údajné násilné sterilizácie rómskych žien, spoplatňovanie zdravotných úkonov, uplatňovanie zásady 3x a dosť, problém väzby, korupcie a podobne. Problémy študujeme, konzultujeme s príslušnými subjektami, resp. dávame podnety na ďalšie konania. Aj keď sa o problematike verejného ochrancu práv napísalo mnoho odborných statí, povedalo veľa interesantných myšlienok, považujem toto stretnutie za významné a prospešné pre ďalšiu výmenu názorov ohľadne teoretických otázok, ale hlavne praktických, týkajúcich sa inštitúcie verejného ochrancu práv. Myslím si, že je veľa otázok, o ktorých je potrebné viesť diskusiu a jej závery premietnuť do praktických opatrení, ktoré budú v budúcnosti vyjadrené aj v legislatívnej podobe. Je veľa otázok, ktoré budeme musieť objasniť z hľadiska potrieb praktickej realizácie. Samozrejme, že sú to skutočnosti, ktoré nepochybne môžu významne prispieť k zdokonaleniu činnosti verejného ochrancu práv i jeho kancelárie. Z jednotlivých podnetov, z vlastných poznatkov i poznatkov našej i zahraničnej odbornej verejnosti, poznávame mnohé problémy, ktoré aj keď momentálne nie sú z pohľadu činnosti verejného ochrancu práv riešiteľné, sú v súčasnosti významným predmetom vecných diskusií. 10

Z najčastejšie spomínaných otázok sú to predovšetkým: Vymedzenie kompetencie a pôsobnosť verejného ochrancu práv, ich predmet a obsah, ich dostatočnosti nedostatočnosti, či okruhu subjektov, na ktorých má verejný ochranca práv dosah. Je namieste otázka a tá je výsostne aktuálna nazerania do spisov a to najmä súdnych, v súvislosti s namietanými zbytočnými prieťahmi v konaní. Nie menej významnou je otázka súčinnosti s prokuratúrou. Naše doterajšie skúsenosti sú dobré. Je však potrebné, najmä pre budúcnosť, legislatívne dopracovať predmet a obsah tejto súčinnosti, vrátane prípadov podozrenia z trestnej činnosti, o ktorej sa pri svojej činnosti dozvie verejný ochranca práv. Je namieste aj otázka všeobecného dozoru prokurátora a činnosť verejného ochrancu práv. Pozornosť si zasluhuje aj otázka aktivity verejného ochrancu práv voči Ústavnému súdu. Vo väčšine krajín Európskej únie ombudsman má právo návrhu na Ústavný súd. Iste ide o problém, ktorý si vyžaduje zvýšenú pozornosť a náležitú prípravu. Veľmi aktuálnou otázkou je súčinnosť s mimovládnymi organizáciami (stavovské, nadácie, občianske združenia a podobne), a to najmä z pohľadu obsahu, foriem i prostriedkov. Po zabezpečení dostatočného personálneho obsadenia sa vytvorí dostatok priestoru pre vyžívanie možnosti konať z vlastnej iniciatívy. Je nesprávny postup, ak mimovládne organizácie naliehajú práve na tento druh možnosti konať. Pre už blízku budúcnosť bude veľmi aktuálnou otázkou spolupráca ombudsmana Európskej únie a národných ombudsmanov, v našom prípade verejného ochrancu práv. Častými pretraktovanými otázkami, ktoré sa týkajú veľmi významných základných práv a slobôd, sú problematika obmedzenia osobnej slobody väzba a otázka bezplatnej právnej pomoci. Aj z pohľadu nášho vstupu do Európskej únie sú aktuálne, ale aj naliehavé. 11

Je aj ďalší rad otázok, či problémov, na ktoré musíme hľadať odpovede a riešenia. Napríklad jeden verejný ochranca práv, viacerí..? Premietnutie medzinárodnej charty do zákona o verejnom ochrancovi práv a pod. Aj keď som si dovolil upriamiť vašu pozornosť len na niektoré problémy či otázky, treba si uvedomiť fakt, že ich je oveľa viac, oveľa viac ich ešte prinesie praktický život, preto si myslím, že každé naše stretnutie nie je zbytočným, ale veľmi vážnym motivujúcim momentom pre budúce neustále zdokonaľovanie činnosti verejného ochrancu práv a jeho kancelárie, jeho propagáciu i vážnosť. Preto zastávam názor, aby sme sa stretávali, diskutovali a tak prispievali k tomu, že budeme hľadať spôsoby, prostriedky, formy i obsah pre našu činnosť tak, aby predovšetkým bol spokojný občan, aby jeho práva boli dostatočne zabezpečené a chránené. Úplne na záver mi dovoľte poznamenať, že naše doterajšie poznatky už dnes opodstatňujú vysloviť názor, že inštitút verejného ochrancu práv sa zhosťuje svojej úlohy, je potrebný a do budúcna jeho význam bude neustále rásť. Presnejší obraz o tom, ako občania prijali a prijímajú našu existenciu sa pripravujeme získať z ankety, v ktorej budú reagovať občania využívajúci naše služby. 12

JUDr. Otakar Motejl veřejný ochránce práv České republiky Několik slov úvodem Pane veřejný ochránce práv Slovenské republiky, vážené dámy, vážení pánové, dovolte, abych vás, slovenské přátele, pozdravil a Vám pane docente, abych poděkoval za pozvání na tuto konferenci. My vlastně plníme to, co jsme si slíbili před rokem na podobné konferenci v Brně, kde jsme se dohodli, že se budeme vpořádání těchto setkání pravidelně střídat, abychom si vyměnili názory. Uvědomuji si, že interval jednoho roku je objektivně poměrně velmi krátký, takže pro bilancování změn a událostí je těch 365 dnů, které nás od minulé konference dělí, také dobou poměrně krátkou. Navíc si ještě uvědomme, a teď hovořím o nás všech, že pojednáváme problematiku instituce, která je zcela nová, která je nezakořeněná, která skutečně musí hledat svoje místo ve společnosti. Ve společnosti, která je ve své podstatě konzervativní, která je ochotna respektovat pouze to, co se v průběhu ne několika let, ale v průběhu desetiletí a mnohdy i staletí osvědčilo. Potýkáme se s prosazením a včleněním se do společnosti, která je ochotna na ty staré osvědčené instituty přísahat a spoléhat jako na instituty, které řeší nebo by měly řešit, všechny její problémy. Řešení takových problémů ombudsmany, myšlenka ombudsmanů, je poměrně nová. Je to myšlenka, která všeobecně narážela na nepochopení, na podceňování, vzbuzující dokonce podezření, že jde o jakési voluntaristické pokusy o řešení aktuálních problémů té které společnosti. Teprve počínaje padesátými lety, kdy opakovaně selhaly systémy a mechanismy té tradiční dělby moci a opakovaně v prvé polovině dvacátého století tragicky selhaly všechny dosud existující demokratické mechanismy, si speciálně evropská civilizace uvědomila, že přichází v úvahu také řešení jiné. Řešení nekonvenční, více méně 13

založené na přirozené autoritě a na konsenzu, nikoli na diktátu a na udělené autoritě. To je, myslím, poznatek, který bychom si měli při hodnocení naší situace uvědomit a zafixovat. Vytváří totiž základní rámec pro nás všechny, i když česká instituce má určitá specifika oproti své, dovolím si označit o rok mladší bratrské instituci slovenské. Snad jediným podstatným rozdílem, pochopitelně pro nás právníky citelným a velice důležitým, protože rozlišuje postavení, je skutečnost, že slovenský veřejný ochránce práv je ústavně zakotven a český veřejný ochránce práv tuto oporu v ústavě nemá. V ostatním je podobnost jak právní úpravy institutu ombudsmana, tak i její uvádění v život, opravdu výrazná. Úvodem tohoto vlastně už pracovního jednání si proto dovolím podat více méně jakýsi stručný raport o tom, jak se česká situace od našeho posledního setkání před rokem, vyvíjí. Vyvíjí se typicky pro moderní politiku, typicky pro již zmíněnou novost té instituce, tedy jakýmsi schizofrenním způsobem. Od té doby česká legislativa produkuje už třetí formu rozšíření kompetencí a úkolů, které by měl vykonávat veřejný ochránce práv. Prvý pokus byl v Parlamentu prozatím odražen, druhý pokus do Parlamentu vstupuje a třetímu pokusu se veřejný ochránce práv intenzivně brání. To všechno se odehrává na pozadí občasného poměrně výsostného politicky aktuálního zpochybňování téže instituce, na kterou se současně nakládají nové kompetence, které by měly řešit potřebu zajistit plnění některých mezinárodně právních závazků České republiky, více či méně bezprostředně souvisejících se vstupem České republiky do Evropské unie s konsolidovaným globálním prostředím ochrany lidských práv. Jsem výsledně rád, že se česká situace takto vyvíjí, protože je to potvrzení výhod instituce ombudsmana a jeho určité dynamičnosti při hledání modelů, jak vyplnit ty volné prostory, které stát v soustavě svých státních orgánů vyplnit neumí a které dost dobře ani vyplnit nemůže. Každá společnost totiž má a bude mít problémy, ve kterých černobílé, zkratkovité, exekutivní, vynucující řešení 14

řešením není a nikdy nebude. Takové problémy je třeba šetřit, řešit je uvážlivě a nikoliv autoritativně, což vždycky musí být prvořadým úkolem institucí ombudsmanského typu, ať už se jmenují jakkoliv. Jejich posláním je hledat konsensus společenský, hledat porozumění a přiblížení postojů obou stran, vyvarovat se jakékoliv rigidity posuzování. Nejsme a nebudeme soudci, nejsme a nebudeme prokurátory, nejsme a nechceme být ani těmi absolutně nejmoudřejšími, na to náš potenciál nestačí. Měli bychom být a chceme být učenlivými. Učenlivými v tom slova smyslu, že budeme chápat každou kauzu, každou stížnost a každý společenský problém, jako problém, který se zde stal, o jehož existenci nelze diskutovat, ale jehož řešení je třeba hledat pokud možno způsobem, který vyřeší nejen ten aktuální problém, ale který způsobí efekt, že se problém již jednou nastalý nebude v budoucnosti opakovat, že se nešvar, který se vyskytnul, nestane ve společnosti pravidlem. Musíme mít více trpělivosti, alespoň já, snad je to dáno i věkem. Mám pocit, že do nás vstupuje jakási nedočkavost, že chceme, aby se každým rokem kvalitativně i kvantitativně dostavily větší a větší úspěchy a lepší výsledky. To skutečně nelze. Každý hostinský ví, že když otevře hospodu, že prvních pět či šest let se klientela neustálí, že kvalita skutečně vyžaduje vytvoření určitého klimatu a určité atmosféry a to vyžaduje určitou trpělivost a spoustu práce. Přeji proto vám i sobě, abychom na dnešní konferenci ve svém bezpochyby upřímném hledání postoupili zase o kousek dál. Jsem rád, že jsem měl možnost díky velkorysému pozvání pana docenta Kandráče přivézt s sebou řadu mých spolupracovníků, kteří snad v průběhu dnešní konference některými konkrétními poznatky z naší činnosti přispějí nejen k vzájemné informovanosti, ale i k vytýčení a pojmenování určitých problémů, které se mohly stejně dobře vyskytnout v běhu činnosti slovenského veřejného ochránce práv, jako se vyskytly v praxi naší. A teď již jen přeji této konferenci, Vám osobně pane docente, Vašim i mým spolupracovníkům nejen dnes, ale dlouhodobě, mnoho úspěchů. 15

prof. JUDr. Katarína Tóthová, DrSc Právnická fakulta Univerzity Komenského Bratislava Inštitút verejného ochrancu práv de lege lata V demokratických krajinách sa stále vo významnejšej miere popri súdnej ochrane využívajú aj mimosúdne právne inštitúty na ochranu ústavou garantovaných ľudských práv a slobôd v oblasti verejnej správy Ich právne stvárnenie má byť také, aby tvorili systém ochrany a vymožiteľnosti týchto práv. Jedným z prvkov tohto systému je aj inštitút verejného ochrancu práv. Novelou Ústavy SR z roku 2001 sa inštitút verejného ochrancu práv stal realitou aj v Slovenskej republike a to realitou s ústavným zakotvením. Pozitívne to treba hodnotiť preto, že nie vo všetkých postkomunistických štátoch presadenie tohto inštitútu do právneho systému sa uskutočnilo ústavným zakotvením (napr. ČR). Verejný ochranca práv s ústavným zakotvením sa stal počas dvojročného pôsobenia už neopomenuteľnou nezávislou ústavnou inštitúciou zakotveniu, ktorej ústava (obdobne ako prokuratúre) venuje samostatnú ôsmu hlavu. Stojí za povšimnutie, že v porovnaní s ústavným zakotvením prokuratúry, oveľa obšírnejšiu pozornosť venoval ústavodarca inštitútu verejného ochrancu práv. Preto úprava de lege lata v ústavnej rovine je plne optimálna a nepredpokladám, že by na našom dnešnom stretnutí alebo v dohľadnej budúcnosti vznikali úvahy o novelizácii tejto časti ústavy. Ústava SR zakotvuje verejného ochrancu práv ako nezávislý orgán, ktorý sa spôsobom ustanoveným zákonom, podieľa na ochrane základných práv a slobôd fyzických osôb a právnických osôb pri konaní, rozhodovaní alebo nečinnosti orgánov verejnej správy, ak ich konanie, rozhodovanie alebo nečinnosť je v rozpore s platným právom alebo princípmi demokratického štátu. 16

Na rozdiel od prokuratúry, (ktorá obdobne ako verejný ochranca práv je v ústave zakotvená ako nezávislá ústavná inštitúcia) pôsobnosť verejného ochrancu práv v ústave je zakotvená so zameraním na ochranu subjektívnych práv a nie na ochranu celého právneho poriadku Slovenskej republiky. Inými slovami povedané, verejný ochranca práv je modulovaný ako orgán ochrany subjektívnych práv a nie ako orgán ochrany zákonnosti t. j. orgán ochrany objektívneho práva, ktorý koná vo verejnom záujme. Tento moment považujem za obzvlášť dôležitý pre posúdenie vymedzenia kompetencie verejného obhajcu práv a preto k tomuto poznatku sa pri zargumentovaní mojich názorov na platnú právnu úpravu verejného ochrancu práv ešte myšlienkovo vrátim. Podrobnejšiu právnu úpravu postavenia a právneho pôsobenia verejného ochrancu práv nachádzame v zákone č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv, ktorým sa vlastne uskutočňuje podrobnejšia právna reglementácia postavenia verejného ochrancu práv v našom právnom systéme. Zatiaľ čo v rovine ústavného zakotvenia verejného ochrancu práv, ako som už uviedla, nepredpokladám diskusiu s názormi de lege ferenda, k platnej právnej úprave, takúto diskusiu predpokladám. V mojom vystúpení si nekladiem za cieľ formulovať návrhy de lege ferenda, avšak uvediem niekoľko postrehov k tým ustanoveniam, kde vidím priestor pre úvahy de lege ferenda. Podľa môjho názoru stav de lege lata na Slovensku zďaleka nie je taký, že ešte netreba nič vylepšovať v zákone o verejnom ochrancovi práv. Samozrejme nemám na mysli koncepčnú zmenu právnej úpravy, ktorá ak porovnáme zahraničné právne úpravy tohto inštitútu, môže mať aj inú modifikáciu. Predovšetkým by som chcela obrátiť našu pozornosť na 14 ods. 2 zákona o verejnom ochrancovi práv. V zmysle tohto ustanovenia ak verejný ochranca práv zistí, že podnet je podľa svojho obsahu opravným prostriedkom podľa predpisov o konaní vo veciach správnych alebo súdnych bezodkladne o tom upovedomí podávateľov podnetu a poučí ho o náležitom postupe. 17

Pokiaľ spomínané ustanovenie budem posudzovať zhľadiska systémovej súvislosti s inými právnymi normami riešiacimi obdobné situácie pred orgánmi verejnej správy napríklad normami zákona č. 152/1998 Z. z. o sťažnostiach postrádam v úprave 14 ods. 2 určitú racionalitu. Zatiaľ čo spomínaný zákon osťažnostiach ustanovuje, že ak orgán, ktorý obdržal sťažnosť zistí, že podaná sťažnosť svojim obsahom je vlastne opravným prostriedkom proti rozhodnutiu vydanému v správnom konaní, nielen že o tom bezodkladne upovedomí podávateľa sťažnosti, ale aj podaný podnet postúpi odvolaciemu orgánu, čím sa minimalizuje zmeškanie odvolacej lehoty. Takéto posunutie opravného prostriedku kompetentému orgánu je bezosporu racionálnym riešením. Alternatívu bezodkladného poučenia o náležitom postupe, ktorú zvolil zákonodarca v 14 ods. 2 zákona o verejnom ochrancovi práv nepovažujem za racionálnu a účelnú z toho dôvodu, že nemožno ju zdôvodniť ani tým, že je menej pracná (opak býva pravdou) a vonkoncom už nie tým, že je pre podávateľa podnetu výhodnejšia. Pri liknavejšom poštovom doručovaní totiž s veľkou pravdepodobnosťou dôjde k uplynutiu odvolacej lehoty a je diskutabilné či takéto zmeškanie odvolacej lehoty bude spĺňať zákonné podmienky navrátenia zmeškanej odvolacej lehoty. Z uvedených dôvodov, vidím v súvislosti s 14 ods. 2 zákona o verejnom obhajcovi práv priestor pre úvahy de lege ferenda. Zdá sa, že by bolo vhodnejšie, keby verejný ochranca práv mal zákonom dané povinnosti v prípade, že podnet svojim obsahom je odvolaním postúpiť ho orgánu príslušnému na vybavenie odvolania a zároveň o tom upovedomiť podávateľa podnetu. Ten totiž sa na verejného ochrancu práv obracia nezriedka s veľkou dôverou ako najobjektívnejší orgán u ktorého hľadá pomoc. A účinnejšou pomocou je práve postúpenie podania (odvolania) než poučenie o náležitom postupe v predmetnej veci. Ďalšia moja poznámka bude k úprave právneho postavenia verejného obhajcu práv vo vzťahu k prokurátorovi. Konkrétne mám na mysli 14 ods. 4, 18

z ktorého mimo iného vyplýva, že ak na základe podnetu verejný ochranca práv dospeje k záveru, že rozhodnutie orgánu verejnej správy je v rozpore so zákonom alebo iným všeobecne záväzným právnym predpisom, postúpi vec na vybavenie príslušnému prokurátorovi. Aj keď nebudem analyzovať uvedenú právnu situáciu podrobnejšie predpokladám, že sa k tomu vyjadrí pán doktor Štefan Beneč z Košickej krajskej prokuratúry obmedzím sa na konštatovanie k textu postúpi vec na vybavenie príslušnému prokurátorovi. Mňa trošku zaráža termín postúpi. Z tejto dikcie je jednoznačne zrejmá povinnosť zachovať sa jediným možným spôsobom a to ďalej sa vecou nezaoberať a postúpiť ju príslušnému prokurátorovi. V tejto súvislosti mám otázku, či by nebolo účelnejšie dať verejnému ochrancovi práv ešte aj druhú možnosť zachovania sa, a síce, že on sám by sa obrátil na príslušný orgán s požiadavkou zjednania nápravy, t. j. zmeny nezákonného rozhodnutia v rámci preskúmania rozhodnutia mimoodvolacieho konania. Samozrejme s tým, že kompetentný orgán by mal v zákonom stanovenej lehote povinnosť verejnému ochrancovi práv oznámiť, ako naložil s jeho podnetom. Pokiaľ by boli názory, že uplatnenie takéhoto postupu je možné na základe textu 14 ods. 4 poprípade urobí iné opatrenie potom by som uvítala vyargumentovanie takéhoto názoru. Patrím totiž medzi tých, ktorí by takúto pôsobnosť ochrancu verejných práv uvítali. Bolo by však želateľné, aby zo zákona jednoznačne vyplývala možnosť verejného ochrancu práv obrátiť sa na orgán verejnej správy, s impulzom na zjednanie nápravy. Nevidím totiž dôvod prečo ochranca verejných práv by nemohol na základe svojej právnej autority vyvolať nápravu nezákonnosti. Samozrejme nebude účelné legislatívne zakotviť také právne účinky tomuto jeho impulzu, aké právne účinky má podaný protest prokurátora vrátane jeho dopadov na výkon rozhodnutia. Verejní ochrancovia práv (ombudsmani) v štátoch západnej Európy úspešne pôsobia na báze ich právnej autority. Právna kultúra na 19

Slovensku sa musí uberať tým smerom, aby pranierovanie nezákonnosti verejným ochrancom práva tam kde nedôjde k náprave bol pre konkrétny orgán verejnej správy známkou nekvalitnej práce s dopadmi na image jeho pracovníkov. Ďalší priestor pre úvahu nad platnou právnou úpravou dáva úprava možnosti verejného ochrancu práv odložiť podnet, keď od opatrenia alebo udalosti, ktorých sa podnet týka v deň doručenia podnetu uplynul čas dlhší ako tri roky. Zazneli úvahy, či za uvedených podmienok môže verejný ochranca práv odložiť aj podnet na základe ktorého dospel k záveru, že rozhodnutie orgánu verejnej správy je v rozpore so zákonom, alebo iným všeobecne záväzným právnym predpisom. Zastávam stanovisko, že odložiť takýto podnet nemožno nielen preto, že v právnom štáte nemôže zostať nezákonnosť nepovšimnutá, ale aj preto, že v zmysle iného ustanovenia toho istého zákona, má verejný ochranca práv postúpiť vec na vybavenie príslušnému prokurátorovi. Za klad platnej právnej úpravy považujem skutočnosť, že v 17 ods. 2 písm. f je ustanovenie ukladajúce - orgánu verejnej správy na žiadosť verejného ochrancu práv povinnosť vykonať opatrenia, ktoré navrhne verejný ochranca práv v prípade ich nečinnosti. Nečinnosť ako protiprávny stav je často príčinou nevymožiteľnosti ľudských práv a slobôd v oblasti verejnej správy a teda aj príčinou porušovania týchto práv. Už v úvode môjho vystúpenia som zdôraznila, že verejný ochranca práv je v ústave zakotvený so zameraním prioritne na ochranu subjektívnych práv a nie na ochranu celého právneho poriadku čo je vlastne poslaním a úlohou prokuratúry. Preto, ak v dôsledku nečinnosti verejnej správy dochádza k nevymožiteľnosť týchto ľudských práv referenčným miestom pre podania v týchto veciach môže byť verejný ochranca práv, ktorý by mal túto agendu zahrnúť medzi priority svojho pôsobenia. Nevymožiteľnosť práva sa totiž stáva problémom, na ktorý Slovensko upozorňuje EÚ. Doteraz v strede pozornosti bola nečinnosť (prieťahy) súdnych 20

orgánov. Oveľa početnejšia je však nečinnosť orgánov verejnej správy a teda aj nevymožiteľnosť práva v oblasti verejnej správy a s tým v nastávajúcom období sa bude treba vysporiadať. Záverom by som chcela ešte uviesť pár poznámok k 27 ods. 6 zákona o verejnom ochrancovi práv. Toto ustanovenie je jedným z prvkov garantujúcich nezávislosť verejného ochrancu práv. Uvádza sa v ňom, že náklady na činnosť verejného ochrancu práv a jeho kancelárie sa zabezpečia zo samostatnej kapitoly štátneho rozpočtu. Že ide o ekonomickú garanciu nezávislosti verejného ochrancu práv nebolo v parlamente pri prijímaní zákona žiadnych pochýb. Ako poslankyňa NR SR, bola som v tom čase členkou Výboru NR SR pre ľudské práva a národnostné menšiny ktorý bol gestorským výborom pre legislatívny návrh tohto zákona a viem, že vo všetkých výboroch NR SR, ktoré mali zákon o verejnom ochrancovi práv pridelený na prerokovanie, text 27 ods. 6 bol pozitívne hodnotený. Prečo teda sa tak obšírne o prijímaní tohto ustanovenia zmieňujem? Predovšetkým preto, že toto ustanovenie v súvislosti s prípravou štátneho rozpočtu na rok 2005 má byť prehodnotené v tom zmysle, že by bolo zrušené. Náklady na činnosť verejného ochrancu práv a jeho kancelárie by nemali byť v budúcnosti zabezpečované zo samostatnej kapitoly štátneho rozpočtu, ale cez kapitolu Ministerstva spravodlivosti SR. I keď pre podstatu problému je irelevantné sa zameriavať, kto je praotcom tejto myšlienky nemožno si nepovšimnúť aktivitu ministra spravodlivosti zrušiť samostatnú kapitolu štátneho rozpočtu aj pre celú prokuratúru. V tejto súvislosti nemožno zamiesť pod koberec otázku, prečo sa majú riešiť samostatné kapitoly štátneho rozpočtu práve pre tie ústavné inštitúty, ktoré v zmysle Ústavy SR majú nezávislé postavenie? Myslím, že nad touto skutočnosťou by sme sa mali pozastaviť a mali by sme zvážiť, či takéto úvahy de lege ferenda sú opodstatnené, prínosné a odôvodnené, alebo či to zaváňa niečím iným ako zdokonalením právnej úpravy inštitútu verejného obhajcu resp. podmienok jeho nezávislého pôsobenia. 21

prof. JUDr. Igor Palúš, CSc. Fakulta verejnej správy Univerzity Pavla Jozefa Šafárika Košice Funkcie ombudsmana (verejného ochrancu práv) Ombudsman (verejný ochranca práv) plní v demokratickom a právnom štáte celý rad úloh a rôznym spôsobom a intenzitou prispieva (podieľa sa) k ochrane jednotlivca, jeho práv a slobôd (osobitne práva na dobrú správu). V tejto súvislosti hovoríme o funkciách ombudsmana. Na ich počet, dôležitosť i obsah nie je v odbornej literatúre rovnaký názor (1), za isté však považujeme, že sú vyjadrením úloh, ktoré ombudsman plní a v tejto súvislosti sú podmienené dvomi skutočnosťami: definovaním (pojmovým vymedzením) inštitúcie ombudsmana a určením jeho pôsobnosti. Pritom je treba mať na zreteli existujúce rozdiely medzi teoretickým vymedzením naznačených skutočností (stretávame sa s ním v odbornej literatúre) a ich právnou úpravou. V ďalšom budeme vychádzať hlavne z existujúcej právnej úpravy inštitúcie ombudsmana v jednotlivých štátoch, ktorá nám poslúžila na zovšeobecnenie skúmanej problematiky s jej osobitným zameraním na podmienky Slovenskej republiky. Prístupy ku klasifikácii funkcií ombudsmana môžu byť rôzne, vždy však súvisia s odpoveďami na také otázky, akými sú napr. prečo vznikla inštitúcia ombudsmana a komu (čomu) slúži, aké sú prostriedky a formy jej pôsobenia v systéme ochrany práva (dobrej správy), aký je jej vzťah k iným orgánom verejnej moci a osobitne k orgánom ochrany práva (základných práv a slobôd), do akej miery je spôsobilá zasahovať do legislatívneho procesu, resp. organizácie a činnosti verejnej správy a pod. V ďalšej časti sa všeobecne zmienime o tých funkciách ombudsmana (verejného ochrancu práv), ktoré sa nám javia najuniverzálnejšie, pričom sa ich pokúsime konfrontovať s ústavno- 22

právnym vymedzením postavenia a pôsobnosti verejného ochrancu práv v Slovenskej republike. Prioritnou funkciou ombudsmana je tá, ktorá vyplýva z jeho pomenovania v mnohých štátoch (2), t. j. funkcia ochrancu pred zlou správou, resp. ochrancu práv a slobôd (ochranná funkcia). Jej obsahové zameranie sa vyvíjalo tak, ako sa vyvíjalo pojmové vymedzenie ombudsmana a určenie rozsahu jeho pôsobnosti. Prvotný rozsah tejto funkcie sa odvíjal od pôvodného poňatia inštitúcie ombudsmana, ktorá sledovala dodržiavanie zákonov a iných právnych predpisov a riadne plnenie povinností verejnou správou, resp. jej úradníkmi. V naznačenej podobe sa ochranná funkcia viazala vlastne na ochranu pred zlou správou. Súčasné poňatie pôsobnosti ombudsmana, k sformovaniu ktorého došlo hlavne v 70.-80.-tych rokoch minulého storočia, je však iné, širšie a kreatívnejšie. K rozšíreniu pôsobnosti ombudsmana došlo (dochádza) dvomi spôsobmi. Tým prvým je rozšírenie subjektov, na ktoré sa jeho pôsobnosť vzťahuje, t. j. aj na iné subjekty, než orgány verejnej správy. Závažnejším sa však javí rozšírenie z hľadiska vecnej pôsobnosti, ktoré postupne prestalo byť limitované na šetrenie nezákonného či nesprávneho postupu orgánov správy a posunulo sa k oprávneniu skúmať aj (či hlavne) porušovanie základných práv a slobôd občanov (prípadne aj právnických osôb) garantovaných ústavou. Takéto poňatie pôsobnosti ombudsmana sa javí aktuálne a zrejme aj bezproblémové v krajinách, kde neexistuje ústavný súd, resp. ústavný súd vyvíja činnosť, avšak neprináleží mu výkon konkrétnej kontroly ústavnosti na základe ústavnej sťažnosti fyzických a právnických osôb. (3) Komplikovanejšia situácia môže nastať v štátoch, kde sa občania môžu formou individuálnej ústavnej sťažnosti obrátiť na ústavný súd a žiadať ho o ochranu svojich základných práv a slobôd, pokiaľ sa domnievajú, že tieto sú porušované. V naznačenom prípade je dôležité precízne ústavné (zákonné) vymedzenie 23

pôsobnosti ústavného súdu a ombudsmana pri ochrane základných práv a slobôd, hoci ani vtedy nemožno celkom vylúčiť vznik trecích plôch. Vo všeobecnosti možno sumarizovať, že z hľadiska reálnosti ochrannej funkcie je dôležité ústavno-právne vymedzenie pôsobnosti ombudsmana, ktoré by malo byť skôr konkrétne, než univerzálne a bezbrehé inak sa môže inštitúcia ombudsmana zmeniť na anonymný úrad, hoci práve pred takýmto úradom má občana chrániť. Samotné vymedzenie pôsobnosti ombudsmana v jednotlivých štátoch je ovplyvnené tamojšou právnou kultúrou, tradíciami, miestnymi podmienkami a v neposlednom rade očakávaním, ktoré táto inštitúcia má napĺňať. Obsah analyzovanej funkcie sa v našich podmienkach odvádza od ústavného (čl.151a ods.1 ústavy) a zákonného ( 3,11 zák.č.564/2001 Z.z. o verejnom ochrancovi práv v znení neskorších zmien a doplnkov) vymedzenia pôsobnosti verejného ochrancu práv, ktoré je rozširujúcim poňatím v zmysle počtu subjektov, na ktoré sa vzťahuje i vecnej pôsobnosti zahrňujúcej ochranu základných práv a slobôd porušených v rozpore s právnym poriadkom, resp. princípmi demokratického a právneho štátu. Nazdávame sa, že takéto vymedzenie pôsobnosti verejného ochrancu práv (t.j. vzťahujúce sa na ochranu základných práv a slobôd) jeho reálne pôsobenie zužuje, čoho potvrdením je i doterajšia dvojročná prax. Podporujeme názor obsiahnutý aj v záverečnej správe Verejného ochrancu práv SR za rok 2003, že rozsah jeho pôsobnosti by sa mal perspektívne orientovať na celú oblasť tzv. maladministrácie. (4) Takýmto smerom by sa mala uberať aj legislatívna úprava, prospelo by to vážnosti skúmaného inštitútu a hlavne by sa posilnili garancie právnej istoty a ochrany práv občanov. Súčasťou výkonu ochrannej funkcie sú aj oprávnenia, ktorými disponuje ombudsman vo vzťahu k orgánom verejnej správy spočívajúce v ich povinnosti umožniť mu napr. vstup do svojich objektov, vyjadrovať sa k veci, predkladať správy, nahliadať do spisov a pod. Ide o poskytovanie súčinnosti zo strany 24

konkrétnych orgánov verejnej správy a ich úradníkov v záujme objasnenia určitých súvislostí a získania poznatkov o veciach, ktoré sú predmetom šetrenia ombudsmana. Rozsah i spôsoby tejto súčinnosti ustanovuje zákon, ktorý zároveň rieši situácie nedostatočnej súčinnosti, resp. jej odmietnutie. Novšie zákonné úpravy v tejto súvislosti umožňujú ombudsmanovi iniciovať sankcie, najmä ukladať peňažné pokuty. (5) V našich podmienkach zmienenú súčinnosť upravuje 17 zákona o verejnom ochrancovi práv, ktorý obsahuje pomerne podrobný súhrn oprávnení verejného ochrancu práv a im zodpovedajúce povinnosti orgánov verejnej správy. Naša právna úprava nedáva v tejto súvislosti verejnému ochrancovi práv možnosť sankčného pôsobenia, zakotvuje len postupnosť krokov verejného ochrancu pri negatívnej súčinnosti orgánu verejnej správy, avšak s tým, že oznamovacia povinnosť o tejto skutočnosti končí u vlády bez toho, aby bolo zo zákona zreteľné, čo vláda urobí, resp. môže urobiť, ak takáto situácia nastane ( 17 ods. 4). Zrejme treba čakať, kým takáto situácia naozaj nastane a potom sa uvidí. S pôsobením ombudsmana ako ochrancu úzko súvisí jeho kontrolná funkcia, ktorá má v podstate dve roviny. Prvú predstavuje kontrola sui generis, ktorú realizuje ombudsman vo vzťahu k orgánom verejnej správy, prípadne aj k iným subjektom patriacim do jeho pôsobnosti a to buď z podnetu občana (ale aj právnickej osoby), či na základe vlastnej iniciatívy. Ide vlastne o kontrolu konania, rozhodovania alebo nečinnosti vyššie spomínaných subjektov v oblasti verejnej správy, pokiaľ existujú dôvody, že dochádza k porušovaniu základných práv a slobôd, resp. ľudských a občianskych práv, resp. práva na dobrú správu. Druhou rovinou je kontrola fungovania orgánov verejnej správy parlamentom na základe správ, ktoré o svojej činnosti predkladá ombudsman parlamentu. Táto forma kontrolnej funkcie je výrazná hlavne v tých štátoch, kde pôsobí tzv. pravý ombudsman, t. j. aj v Slovenskej republike. Aj v tomto prípade ide o kontrolu špecifickú, nemajúcu všeobecný charakter, pretože ombudsman poukazuje vo 25

svojej správe hlavne (či iba) na tie prvky fungovania orgánov verejnej správy, s ktorými sa stretáva pri realizovaní svojej ochrannej funkcie. V demokratickom a právnom štáte pôsobia prirodzene aj iné orgány ochrany práva, resp. ochrany základných práv a slobôd, než inštitúcia ombudsmana. Na mysli máme predovšetkým prokuratúru a súdy (ústavný súd a všeobecné súdy). Vo vzťahu k týmto orgánom plní ombudsman dôležitú funkciu, ktorú môžeme nazvať funkciou komplementárnou (doplnkovou). Zhľadiska obsahového zamerania tejto funkcie vystupuje do popredia predovšetkým neformálnosť (osobný vzťah) ombudsmanskej inštitúcie a jej pracovníkov k sťažovateľovi, resp. k veci, ktorej sa podnet týka. Práve tento prvok je kontrastom k anonymnému úradníkovi v orgánoch verejnej správy, ale aj k prísne formálnym postupom orgánov prokuratúry a súdov. Naplnenie komplementárnej funkcie znamená, že ombudsman pri podaní každého podnetu (to isté platí, aj keď by konal z vlastnej iniciatívy) bude skúmať (posudzovať) hlavne tieto požiadavky: - či boli v danom prípade vyčerpané všetky možné opravné prostriedky, - či uplynuli lehoty od vydania rozhodnutí príslušnými orgánmi, - či daný podnet svojimi vecnými a formálnymi kritériami spĺňa podmienky jeho akceptovania (prijatia). Neformálnosť ako znak predmetnej funkcie sa naviac prejaví aj v tom, že ak má podnet určité nedostatky obsahového alebo formálneho charakteru, ombudsman (jeho úrad) poučí podávateľa ako ich odstrániť, resp. doplniť a pokiaľ je podanie vecne nepríslušné, poučenie ombudsmana smeruje k identifikácii orgánu (inštitúcie), na ktorú sa treba obrátiť. (6) S činnosťou ombudsmana úzko súvisí jeho sprostredkovateľské pôsobenie, pozícia mediátora v tejto súvislosti možno hovoriť ozmierovacej funkcii. Aj túto funkciu možno sledovať v dvoch líniach, v tradičnej, odvádzajúcej sa od pôvodného (švédskeho) poňatia pôsobnosti ombudsmana a postupne vytvorenej, 26

súvisiacej najmä s kreovaním tzv. nepravého ombudsmana, t. j. ombudsmana moci výkonnej (menuje ho hlava štátu, prípadne vláda). Zmierovacia funkcia v jej tradičnom ponímaní sa viaže na vzťah medzi sťažovateľom a orgánom verejnej správy, resp. iným subjektom, v konečnom dôsledku v značne zovšeobecnenej podobe na vzťah jednotlivca a verejnej moci. Pôsobenie ombudsmana má v relácii tohto vzťahu dvojakú podobu. Ak jeho šetrenie v konkrétnej veci preukáže, že pravda je na strane sťažovateľa a ombudsman túto skutočnosť oficiálne deklaruje, upevňuje tým právnu istotu občana (sťažovateľa), jeho dôveru v právo a spravodlivosť, posilňuje vzťah k inštitútom právneho štátu v konečnom dôsledku upevňuje jeho právne vedomie. Naopak, ak ombudsman konštatuje správnosť postupu orgánov verejnej správy, ide o jeho tzv. demokraticko-politické pôsobenie znamenajúce ochranu orgánov verejnej správy a jej úradníkov, posilňovanie ich autority v demokratickom a právnom štáte. V podmienkach Slovenskej republiky umožňuje verejnému ochrancovi práv naplniť túto podobu zmierovacej funkcie najmä ustanovenie 18 cit. zákona. Ombudsman plní zmierovacie funkciu (sprostredkovateľ, mediátor) aj medzi mocou zákonodarnou a výkonnou, hlavne ak ide o tzv. nepravého ombudsmana, napr. vo V. Británii, čiastočne aj vo Francúzsku. Je však nutné pripomenúť, že konanie ombudsmana aj v tejto situácii má odporúčací charakter, keďže ombudsmanská inštitúcia nemá samostatnú mocenskú právomoc a nemôže ingerovať do princípu deľby moci (v tomto prípade medzi mocou zákonodarnou a výkonnou) tak, ako napr. súdna moc. Naša právna úprava o tejto forme zmierovacej funkcie výslovne nehovorí a len ťažko by ju bolo možné v naznačenej podobe z textu právnej normy dedukovať. Poslednou funkciou, o ktorej chceme hovoriť, je funkcia reformátorská. Jej obsahové zameranie sa formovalo postupne v priamej úmere k rozširovaniu pôsobnosti ombudsmana. Z právnej úpravy jednotlivých štátov, ale aj z faktickej činnosti ombudsmanov v niektorých krajinách (napr. vo V. Británii) vyplýva, že 27

reformátorské pôsobenie ombudsmana zahrňuje hlavne jeho možnosť podávať návrhy na legislatívne úpravy, ktorými treba rozumieť návrhy na vydanie či zmenu právneho predpisu, ale aj konkrétne podnety k náprave nedostatkov legislatívy či prehlásenia smerujúce k jednotnej aplikácii zákonov a pod. Väčšina právnych úprav vyžaduje, aby legislatívne návrhy boli spájané (odvodzovali sa) s konkrétnym prípadom, ktorý ombudsman rieši, výnimkou však nie je ani právom garantovaná možnosť ombudsmana podávať podnety podľa vlastnej úvahy (aj táto sa v konečnom dôsledku odvíja od jeho praktických skúseností). Legislatívne podnety ombudsmana smerujú spravidla k orgánu, ktorý dotknutý právny predpis vydal, najčastejšie však k parlamentu, vláde, príslušnému ministrovi, prípadne orgánu územnej samosprávy. Vo všeobecnosti platí zásada, že príslušný orgán má v stanovenej lehote (vyplýva zo zákona) informovať ombudsmana ako s jeho návrhmi (podnetmi) naložil. Druhú skupinu návrhov ombudsmana ako súčasti jeho reformátorskej funkcie predstavujú návrhy smerujúce k zlepšeniu činnosti orgánov verejnej správy, resp. iných subjektov, na ktoré sa pôsobnosť ombudsmana vzťahuje. Táto forma odporúčaní ombudsmana je v niektorých štátoch právne zakotvená, v iných bola vytvorená jej faktickým uskutočňovaním. Zákon č. 564/2001 v platnom znení pozná prvú zo zmienených foriem reformátorského pôsobenia verejného ochrancu práv v SR ( 21). O druhej forme sa síce náš zákon nezmieňuje, ale z jeho celkovej koncepcie vyplýva, že verejnému ochrancovi nič nebráni, aby odporúčanie orgánom verejnej správy na zlepšenie ich činnosti, či organizácie práce adresoval s tým, že otázka akceptácie by bola zrejme vecou príslušných orgánov. Doterajšie skúsenosti z činnosti verejného ochrancu práv v SR ukazujú (potvrdzujú), že perspektívne treba uvažovať o legislatívnej úprave (zmene), ktorá by verejnému ochrancovi práv umožňovala podať návrh na ústavný súd na konanie o súlade správnych predpisov s ústavou (na mysli máme právne predpisy z oblasti verejnej správy). (7) Smelšia úvaha môže dokonca smerovať 28

k priznaniu tzv. špeciálnej zákonodarnej iniciatívy pre verejného ochrancu práv (špeciálnej v zmysle jej viazania na oblasť verejnej správy). Záverom je nutné konštatovať, že funkcie ombudsmana (nami spomínané, ale aj iné, s ktorými sa možno v odbornej literatúre stretnúť) vzájomne súvisia a podmieňujú sa, jedna vyplýva z druhej, resp. doplňuje ju. Ombudsman ich plní pri riešení konkrétnych prípadov (vecí), ale tiež prostredníctvom pravidelných výročných správ predkladaných parlamentu a zverejňovaných vo verejných masovokomunikačných prostriedkoch a médiách. Jednotlivé funkcie môžu nájsť svoj zmysel a obsahové vyjadrenie v spoločnosti a v štáte, kde reálne existuje a prakticky sa naplňuje úcta k právu, k inštitútom právneho štátu, svoje miesto má korektné politické prostredie a tomu zodpovedajúca politická kultúra. Iba za takýchto okolností možno totiž ombudsmana (verejného ochrancu práv) akceptovať ako reálnu inštitúciu napomáhajúcu ochrane základných práv a slobôd. Poznámky: 1) Porovnaj: Funkcie ombudsmana v právním státě, Právny obzor č. 3/1994, s. 283-291, Sládeček, V.: Ombudsman: charakteristika instituce (část I.), Správní právo č. l/1998, s.1-14, (část II.), Správní právo č. 2/1998, s. 65-88, Pavlíček, V. a kol.: Ústavní právo a státověda, I. díl Obecná státověda, Linde Praha, 1998, s. 353 a nasl., Poslauch, M. - Cibulka, Ľ.: Štátne právo Slovenskej republiky, Bratislava, Heuréka, 2003, s. 112-116, Palúš, I.: Štátne právo porovnávacie, UPJŠ Košice, 2002, s. 65-70, Palúš, I.- Somorová,Ľ.: Štátne právo Slovenskej republiky, UPJŠ Košice, 2002, s. 338-347 2) Napr. difensore civico v Taliansku, defensor del pueblo v Španielsku t. j. obhajca (ochranca); rzecznik praw obywatelskich t. j. poverenec pre občianske práva v Poľsku; Beauftragter in Berchwerdesachen, t. j. poverenec pre riešenie sťažností vo Švajčiarsku, verejný ochranca práv v Slovenskej republike a pod. 3) Napr. Portugalsko, Gruzínsko 4) Správa o činnosti verejného ochrancu práv, Bratislava 2004, s. 8 5) Napr. Nový Zéland, Slovinsko, Austrália, Gruzínsko 6) Bližšie pozri: 14 ods. 2 zák.č.564/2001 o verejnom ochrancovi práv v znení neskorších zmien a doplnkov 7) Napr. v Rakúsku je ombudsman oprávnený požiadať ústavný súd, aby rozhodol o zákonnosti, resp. nezákonnosti právnych predpisov, ktoré vydali orgány verejnej správy (administratívy). 29

JUDr. Štefan Beneč Krajská prokuratúra Košice Verejný ochranca práv a prokurátor v právnom poriadku Slovenskej republiky Druhá hlava Ústavy Slovenskej republiky, obsahujúca základné práva a slobody zakotvuje v siedmom oddieli právo na súdnu a inú ochranu a hovorí, že každý sa môže domáhať zákonom ustanoveným postupom svojho práva na nezávislom a nestrannom súde a v prípadoch ustanovených zákonom na inom orgáne Slovenskej republiky. Podmienky a podrobnosti o súdnej a inej právnej ochrane ustanoví zákon. K vnútroštátnym prostriedkom právnej a inštitucionálnej ochrany ľudských práv patria kontrolné mechanizmy politickej moci, vrátane sústavy súdnictva, inštitútu ombudsmana a ďalších prostriedkov kvázisúdnej a mimosúdnej ochrany dodržiavania ľudských práv. Je nepochybné, že inštitút verejného ochrancu práv i prokuratúru zaraďujeme medzi orgány ochrany práva a zrejme z toho vychádzali aj tvorcovia novely Ústavy SR, ak tieto orgány zaradili do spoločnej ôsmej hlavy. Pomerne stručné ustanovenie článku 146 ods.1 Ústavy hovorí, že prokuratúra chráni práva a zákonom chránené záujmy fyzických a právnických osôb a štátu. Podľa odseku 2 citovaného článku, podrobnosti o vymenúvaní a odvolávaní, právach a povinnostiach prokurátorov a organizácii prokuratúry ustanoví zákon. Pokiaľ ide o verejného ochrancu práv, podľa čl.151a Ústavy SR je nezávislým orgánom, ktorý sa v rozsahu a spôsobom ustanoveným zákonom podieľa na ochrane základných práv a slobôd fyzických osôb a právnických osôb pri konaní, rozhodovaní alebo nečinnosti orgánov verejnej správy, ak je ich 30