KOMUNIKAT KOMISJI. Ogólna ocena projektów planów budżetowych na 2018 r.

KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 22.11.2017r. COM(2017) 800 final KOMUNIKAT KOMISJI Ogólna ocena projektów planów budżetowych na 2018 r. PL PL

Streszczenie Niniejszy komunikat zawiera podsumowanie dokonanej przez Komisję oceny projektów planów budżetowych (DBP) na 2018 r. przedłożonych przez osiemnaście państw członkowskich należących do strefy euro (SE-18), która nie uwzględnia Grecji objętej programem wsparcia stabilności w ramach EMS. Austria i Niemcy zgłosiły plany zakładające kontynuację dotychczasowej polityki, ponieważ w chwili ich składania rządy tych krajów nie miały pełnych uprawnień budżetowych. Hiszpania przedłożyła plan zakładający niezmienny kurs polityki z powodu opóźnień w procedurze budżetowej. Zgodnie z przepisami rozporządzenia (UE) nr 473/2013 Komisja oceniła poszczególne projekty planów budżetowych oraz ogólną sytuację budżetową i kurs polityki budżetowej w całej strefie euro. Ogólną ocenę projektów planów budżetowych na 2018 r. oraz ogólnego kursu polityki budżetowej w strefie euro można podsumować w następujący sposób: 1. Od wiosny państwa członkowskie i Komisja znacznie skorygowały prognozy wzrostu w górę. W związku z tym, że gospodarka rozwija się powyżej swojego potencjału, obserwuje się dalsze zawężanie luki produktowej w ujęciu zbiorczym w 2017 r. i oczekuje się, że w 2018 r. będzie ona miała wartość dodatnią. Ożywienie w strefie euro ma jednak pewne nietypowe cechy: niskie wskaźniki inflacji bazowej i wzrostu wynagrodzeń, które nie odzwierciedlają poprawy na rynku pracy, na jaką wskazują standardowe wskaźniki rynku pracy, duża nadwyżka na rachunku obrotów bieżących oraz utrzymująca się, choć zmniejszająca się, luka inwestycyjna. 2. Z planów państw członkowskich wynika, że w następstwie cyklicznej poprawy koniunktury utrzyma się tendencja spadkowa łącznego deficytu nominalnego. Prognoza Komisji z jesieni 2017 r. przewiduje, że deficyt w strefie euro zmniejszy się z 1,6 % PKB w 2016 r. do 1,1 % w 2017 r. W 2018 r. wdrożenie planów państw członkowskich skutkowałoby deficytem nominalnym na poziomie 0,9 % PKB w strefie euro, co potwierdzono również w prognozie Komisji. 3. Dzięki ożywieniu koniunkturalnemu i niskim stopom procentowym realizacja projektów planów budżetowych przyczyniłaby się do zmniejszenia wskaźnika zadłużenia w strefie euro z 88 % PKB w 2017 r. do niewiele ponad 86 % w 2018 r. Prognoza Komisji wskazuje prima facie, że Belgia i Włochy nie osiągną zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu ani w 2017 r., ani w 2018 r. Jest tak również w przypadku Francji, która w przypadku terminowej i trwałej korekty nadmiernego deficytu, zostałaby objęta przejściowymi ustaleniami w zakresie zgodności z regułą dotyczącą zadłużenia począwszy od 2018 r. 4. Po marginalnej poprawie salda strukturalnego w 2017 r. projekty planów budżetowych zakładają nieznaczny wzrost deficytu strukturalnego w 2018 r., o 0,1 % PKB w strefie euro, podczas gdy w najnowszych programach stabilności zaplanowano jego poprawę o 0,2 % PKB w ujęciu zbiorczym. Komisja również prognozuje wzrost o 0,1 p.p. w strefie euro w 2018 r. Istnieją jednak znaczne różnice pomiędzy prognozą Komisji a projektami planów budżetowych dla poszczególnych państw członkowskich. 5. Jeżeli chodzi o strukturę korekty budżetowej, państwa członkowskie zakładają 1

umiarkowany spadek wskaźnika wydatków w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne. Wynika to z malejących wydatków z tytułu odsetek (-0,1 % PKB), a także nieco wolniejszego tempa wzrostu wydatków pierwotnych od tempa wzrostu potencjalnego. Nieoczekiwane oszczędności związane z niższymi wydatkami z tytułu odsetek powinny zostać wykorzystane do przyspieszenia redukcji długu. Inwestycje publiczne mają w 2018 r. nieco wzrosnąć, po tym jak konsekwentnie malały w latach 2010 2016. Oczekuje się, że wskaźnik dochodów obniży się w następstwie środków zmniejszających dochody (-0,1 % PKB) oraz w następstwie niższych niż zakładano dochodów o -0,2 % PKB. 6. W 2018 r. kurs polityki budżetowej w strefie euro, mierzony zmianą łącznego salda strukturalnego, pozostaje zasadniczo neutralny. W porównaniu z saldem strukturalnym pierwotne saldo strukturalne wskazuje na nieco bardziej ekspansywny kurs polityki budżetowej w 2018 r., ponieważ nie uwzględnia obecnego spadku wydatków z tytułu odsetek. Podobnie, dyskrecjonalny wysiłek fiskalny wskaźnik zbliżony do wartości odniesienia dotyczącej wydatków przewidzianej w pakcie stabilności i wzrostu wskazuje na nieco bardziej ekspansywny kurs polityki budżetowej w latach 2017 i 2018, zarówno według projektów planów budżetowych, jak i prognozy Komisji. 7. W sytuacji trwającego obecnie ożywienia gospodarczego w strefie euro, które charakteryzuje się pewnymi nietypowymi cechami, przy wysokim poziomie długu publicznego będącego skutkiem kryzysu oraz w związku ze spodziewaną modyfikacją programu zakupu aktywów przez EBC, właściwe wydaje się przyjęcie zasadniczo neutralnego kursu polityki budżetowej dla strefy euro w ujęciu zbiorczym. 8. Sytuacja w ujęciu łącznym nie pokazuje znacznych różnic pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi, z których niektóre nadal muszą dokonać konsolidacji, podczas gdy inne dysponują pewną przestrzenią fiskalną. Konieczne jest zatem zróżnicowane podejście do krajowych polityk budżetowych, aby zrównoważyć cele w zakresie stabilizacji gospodarki i zapewnienia stabilności finansów publicznych w długim okresie. 9. Ogólnie rzecz biorąc, nadal istnieją duże różnice w sytuacji poszczególnych państw członkowskich w stosunku do ich średniookresowych celów budżetowych (MTO). Zgodnie z prognozą Komisji sześć państw członkowskich strefy euro osiągnie (Litwa) lub nawet przekroczy swój średniookresowy cel budżetowy (Cypr, Niemcy, Luksemburg, Malta i Niderlandy) w 2017 r. Prognozuje się, że we wszystkich tych państwach sytuacja ta utrzyma się w 2018 r., choć zakłada się, że niektóre z nich wykorzystają część swojej przestrzeni fiskalnej. Oczekuje się, że Niemcy zgodnie ze swoim projektem planu budżetowego zakładającym niezmienny kurs polityki również wykorzystają część swojej przestrzeni fiskalnej. Prognozuje się, że Irlandia osiągnie swój średniookresowy cel budżetowy w 2018 r., podczas gdy Słowacja poczyni znaczne postępy w tym kierunku. Jednocześnie w przypadku niektórych państw członkowskich, które są nadal daleko od osiągnięcia swojego średniookresowego celu budżetowego, prognoza Komisji nie przewiduje żadnej istotnej poprawy (Hiszpania, Włochy, Portugalia i Słowenia), a nawet przewiduje pogorszenie salda strukturalnego (Francja i Belgia). Są to również te państwa 2

członkowskie, które mają najwyższe wskaźniki zadłużenia, z wyjątkiem Słowenii. 10. Przy ocenie odchylenia od wymaganej korekty budżetowej Komisja może skorzystać z przysługującej jej swobody uznania w celu równoważenia potrzeb w zakresie stabilizacji i ewentualnych problemów ze stabilnością. W szczególności Komisja uznała, że w przypadku Włoch i Słowenii można uznać za właściwą korektę budżetową, która odbiega od wymogów, o ile kraje te zagwarantują taką korektę budżetową w 2018 r. Z prognozy Komisji wynika jednak, że kraje te nie zapewniają odpowiedniej korekty. Ocenę planów poszczególnych państw z punktu widzenia Komisji można podsumować następująco: W żadnym z projektów planu budżetowego na 2018 r. nie stwierdzono przypadku szczególnie poważnego nieprzestrzegania wymogów paktu stabilności i wzrostu. W kilku przypadkach Komisja uważa jednak, że planowana korekta budżetowa nie spełnia wymogów paktu lub istnieje ryzyko, że nie spełni ona tych wymogów. W odniesieniu do szesnastu państw objętych funkcją zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu: w przypadku sześciu państw (Niemcy, Litwa, Łotwa, Luksemburg, Finlandia i Niderlandy) projekty planów budżetowych uznano za zgodne z wymogami paktu stabilności i wzrostu na 2018 r.; w przypadku pięciu państw (Estonia, Irlandia, Cypr, Malta i Słowacja) stwierdzono, że projekty planów budżetowych są zasadniczo zgodne z wymogami paktu stabilności i wzrostu na 2018 r. W przypadku tych państw realizacja planów mogłaby doprowadzić do pewnego odchylenia od ich średniookresowych celów budżetowych lub od prowadzącej do nich ścieżki dostosowania. w przypadku pięciu państw (Belgia, Włochy, Austria, Portugalia i Słowenia) istnieje ryzyko niezgodności projektów planów budżetowych z wymogami paktu stabilności i wzrostu na 2018 r. Realizacja projektów planów budżetowych tych państw członkowskich może doprowadzić do znacznego odchylenia w stosunku do ścieżek dostosowania prowadzących do osiągnięcia danego średniookresowego celu budżetowego. W przypadku Belgii i Włoch prognozuje się niezgodność z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu. W odniesieniu do dwóch państw objętych częścią naprawczą paktu stabilności i wzrostu (tj. procedurą nadmiernego deficytu): w przypadku Francji, która od 2018 r. może zostać objęta częścią zapobiegawczą paktu, o ile osiągnie w terminie trwałą korektę nadmiernego deficytu, stwierdzono, że 3

projekt jej planu budżetowego jest obarczony ryzykiem niezgodności z wymogami paktu stabilności i wzrostu na 2018 r., ponieważ w prognozie Komisji z jesieni 2017 r. przewiduje się znaczne odchylenie od wymaganej ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego oraz brak osiągnięcia wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu w 2018 r. w przypadku Hiszpanii, stwierdzono, że projekt planu budżetowego jest zasadniczo zgodny z wymogami paktu stabilności i wzrostu na 2018 r., gdyż w prognozie Komisji z jesieni 2017 r. przewiduje się, że deficyt nominalny w 2018 r. będzie nieco niższy od określonej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB, choć jednocześnie przewiduje się, że Hiszpania nie osiągnie celu w zakresie deficytu nominalnego, a wysiłek fiskalny będzie znacznie niższy od zalecanego. 4

1. Wprowadzenie W przepisach prawa unijnego przewiduje się, że państwa członkowskie należące do strefy euro do dnia 15 października przedstawiają Komisji projekty planów budżetowych na nadchodzący rok w celu poprawy koordynacji krajowych polityk budżetowych w ramach unii gospodarczej i walutowej 1. W planach tych zawarte są streszczenia projektów budżetów, które rządy przedkładają parlamentom krajowym. Na temat każdego planu Komisja wydaje opinię, oceniając go pod kątem zgodności z zobowiązaniami danego państwa członkowskiego w ramach paktu stabilności i wzrostu. Od Komisji wymaga się również dokonania ogólnej oceny sytuacji budżetowej i perspektyw budżetowych w odniesieniu do całej strefy euro. Osiemnaście państw członkowskich należących do strefy euro (zwanych dalej SE-18 lub strefą euro ) 2 miało obowiązek przesłania do Komisji swoich projektów planów budżetowych na rok 2018 do dnia 16 października, zgodnie z przepisami dwupaku 3. Grecja, jako kraj objęty programem wsparcia stabilności w ramach EMS, nie jest zobowiązana do przedłożenia takiego planu, gdyż w programie dostosowań przewidziano już ścisłe monitorowanie budżetowe. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w kodeksie postępowania dotyczącego dwupaku Austria i Niemcy przedłożyły projekty planów budżetowych przy założeniu niezmienionego kursu polityki, gdyż w następstwie niedawnych wyborów w państwach tych władzę sprawują rządy tymczasowe niemające pełnych uprawnień budżetowych 4. Oczekuje się, że po zaprzysiężeniu nowe rządy przedłożą pełne projekty planów budżetowych. Również Hiszpania przedłożyła plan zakładający niezmienny kurs polityki z powodu opóźnień w harmonogramie zatwierdzania budżetu podsektora centralnego i systemu zabezpieczenia społecznego. Oczekuje się, że przedłoży pełny projekt planu budżetowego tak szybko, jak to możliwe. Szanując kompetencje budżetowe państw członkowskich, Komisja w swoich opiniach zapewnia rzetelne i oparte na faktach doradztwo w dziedzinie polityki, w szczególności dla rządów i parlamentów państw członkowskich, które ułatwia ocenę zgodności projektów budżetów ze zobowiązaniami w ramach unijnych przepisów dotyczących polityki budżetowej. Przepisy dwupaku zapewniają kompleksowy zestaw narzędzi pozwalających traktować politykę gospodarczą i budżetową jako przedmiot wspólnego zainteresowania w obrębie strefy euro, zgodnie z intencjami Traktatu. 1 2 3 4 Jak określono w rozporządzeniu (UE) nr 473/2013 w sprawie wspólnych przepisów dotyczących monitorowania i oceny projektów planów budżetowych oraz zapewnienia korekty nadmiernego deficytu w państwach członkowskich należących do strefy euro. Jest to jedno z dwóch rozporządzeń tzw. dwupaku dotyczącego zarządzania gospodarczego, które weszły w życie w maju 2013 r. W związku z tym w dalszej części niniejszego komunikatu odniesienia do strefy euro dotyczą grupy państw członkowskich strefy euro z wyjątkiem Grecji. Jako że w 2017 r. termin przesłania planów (15 października) przypadał w niedzielę, zgodnie z obowiązującymi przepisami został on przedłużony do poniedziałku, tj. 16 października 2017 r. Szczegółowe zasady wdrażania»dwupaku«oraz wytyczne dotyczące formy i treści projektów planów budżetowych, programów partnerstwa gospodarczego i informacji o emisji długu, zatwierdzone przez Radę ECOFIN w dniu 9 lipca 2013 r. i zmienione w dniu 7 listopada 2014 r., dostępne na stronie: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/coc/2014-11- 07_two_pack_coc_amended_en.pdf 5

Ponadto w lipcu 2015 r. Rada zwróciła się do Eurogrupy o monitorowanie i koordynowanie polityki budżetowej państw członkowskich należących do strefy euro oraz założonego wspólnego kursu polityki budżetowej dla strefy euro w celu zapewnienia zróżnicowanej polityki budżetowej sprzyjającej wzrostowi 5. Rada zaleciła państwom członkowskim strefy euro, z zastrzeżeniem spełnienia wymogów paktu stabilności i wzrostu, koordynację polityki fiskalnej w celu zapewnienia, aby wspólny kurs polityki budżetowej w strefie euro uwzględniał zagrożenia dla stabilności finansów publicznych oraz warunki cyklu koniunkturalnego. W listopadzie 2016 r. Komisja zaproponowała zaktualizowane zalecenie w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro, które zostało zatwierdzone przez liderów UE na posiedzeniu Rady Europejskiej w dniach 9 i 10 marca 2017 r. oraz przyjęte przez Radę w dniu 21 marca 2017 r. 6. To zalecenie Rady stanowi punkt odniesienia dla oceny dokonanej przez Komisję. W ramach rocznego cyklu europejskiego semestru Komisja proponuje również wraz z niniejszym pakietem nowe zalecenie w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro na lata 2018 2019 7. W lipcu 2017 r. Rada przyjęła zalecenia dla poszczególnych krajów, w których podkreśliła planowane podejście Komisji do państw członkowskich, w przypadku których wynikające z macierzy korekty budżetowe wynoszą 0,5 % PKB lub więcej 8. W motywach stwierdzono, że ocena projektu planu budżetowego na 2018 r. i późniejsza ocena wyników budżetowych w 2018 r. będą musiały uwzględniać w należytym stopniu cel polegający na osiągnięciu kursu polityki budżetowej, który przyczynia się do wzmocnienia obecnego ożywienia i jednocześnie do zapewnienia stabilności finansów publicznych państw członkowskich. W związku z tym Rada odnotowała, że Komisja zamierza dokonać wszechstronnej oceny zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1466/97, w szczególności w świetle sytuacji koniunkturalnej w poszczególnych państwach członkowskich. Cel niniejszego komunikatu jest dwojaki. Po pierwsze, daje on ogólny obraz polityki budżetowej na poziomie strefy euro, oparty na przekrojowej ocenie projektów planów budżetowych. Działanie to powiela schemat przekrojowej oceny programów stabilności, którą przeprowadza się na wiosnę, z większym jednak naciskiem na następny rok niż na średniookresowe plany budżetowe. Po drugie, komunikat stanowi przegląd projektów planów budżetowych na poziomie krajowym, wraz z wyjaśnieniem podejścia stosowanego przez Komisję przy ocenie ich zgodności z wymogami paktu stabilności i wzrostu. Ocena ta jest zróżnicowana w zależności od tego, czy dane państwo członkowskie jest objęte częścią zapobiegawczą czy też częścią naprawczą paktu stabilności i wzrostu, i uwzględnia się w niej również wymogi w odniesieniu do poziomu i dynamiki długu publicznego. 5 6 7 8 Zalecenie Rady z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie wdrażania ogólnych wytycznych dotyczących polityki gospodarczej państw członkowskich, których walutą jest euro (Dz.U. C 272 z 18.8.2015, s. 100). Zob. zalecenie Rady z dnia 21 marca 2017 r. w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro (Dz.U. 2017/C92/01): http://eur-lex.europa.eu/legal-content/pl/txt/pdf/?uri=celex:32017h0324(01)&from=pl Zob. COM(2017) 770 final. Macierz wyznaczająca roczną korektę budżetową prowadzącą do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego w ramach części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu, określona w komunikacie Komisji z dnia 13 stycznia 2015 r. pt. Optymalne wykorzystanie elastyczności przewidzianej w obowiązujących postanowieniach paktu stabilności i wzrostu, zob.: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/pl/txt/pdf/?uri=celex:52015dc0012&from=pl 6

2. Główne ustalenia dotyczące strefy euro Perspektywy gospodarcze według planów państw członkowskich i prognozy Komisji Od wiosny państwa członkowskie i Komisja znacznie skorygowały prognozy wzrostu w górę. Zgodnie z założeniami makroekonomicznymi przedstawionymi w projektach planów budżetowych obecnie oczekuje się, że rzeczywisty PKB strefy euro w ujęciu rocznym (z wyjątkiem Grecji) wzrośnie o 2,2 % w 2017 r. i 2,0 % w 2018 r. Wartość ta jest znacznie wyższa niż założenia dotyczące wzrostu na ten sam okres leżące u podstaw najnowszych programów stabilności (zob. tabela 1), gdzie przyjęto, że wyniesie ona 1,7 % dla obu lat. W prognozie Komisji z jesieni 2017 r. przewiduje się równie wysokie stopy wzrostu w strefie euro na poziomie 2,2 % w 2017 r. i 2,1 % w 2018 r. Zasadniczo założenia ekonomiczne projektów planów budżetowych są bardzo zbliżone do prognoz Komisji (zob. załącznik IV, tabela 1). Może być to również związane z faktem, że wszystkie państwa członkowskie, z wyjątkiem Niemiec i Belgii, spełniają wymóg rozporządzenia (UE) 473/2013, zgodnie z którym projekt budżetu, i w sposób dorozumiany projekty planów budżetowych, powinien się opierać na prognozach makroekonomicznych zatwierdzonych lub sporządzonych przez niezależne organy. W związku z tym, że gospodarka rozwija się powyżej swojego potencjału, obserwuje się dalsze zawężanie luki produktowej w 2017 r. i oczekuje się, że w 2018 r. będzie ona miała wartość dodatnią. Zarówno w prognozie Komisji, jak i w planach budżetowych przewiduje się, że luka produktowa w ujęciu łącznym osiągnie w 2018 r. wartość dodatnią. We wszystkich projektach planów budżetowych założono, że (przeliczona) luka produktowa będzie w 2018 r. dodatnia lub w przypadku Francji i Finlandii tylko nieznacznie ujemna 9. Zarówno państwa członkowskie, jak i Komisja przewidują, że inflacja nominalna utrzyma się na stabilnym poziomie poniżej wartości odniesienia wynoszącej 2 %. Zgodnie z planami inflacja nominalna w strefie euro osiągnie 1,5 % w 2017 r. i 1,4 % w 2018 r. Jest to zasadniczo bez zmian w stosunku do założeń programów stabilności, jednocześnie prognoza Komisji przewiduje identyczną stopę inflacji w strefie euro. Oczekuje się, że jedynie w Estonii, na Łotwie i Litwie inflacja przekroczy 2 %. Nadal obserwuje się ekspansję gospodarczą w strefie euro, charakteryzującą się jednak pewnymi nietypowymi cechami. W obliczu stałego wzrostu zatrudnienia i polepszenia nastrojów gospodarczych ożywienie w strefie euro zyskuje na sile i rozszerza swój zasięg, obejmując wiele krajów. Charakteryzują je jednak pewne nietypowe cechy. Ściślej mówiąc, wskaźniki inflacji bazowej i wzrostu wynagrodzeń pozostają niskie i nie odzwierciedlają poprawy na rynku pracy, na jaką wskazują standardowe wskaźniki tego rynku. W szczególności wydaje się, że niski wzrost wynagrodzeń wynika z zastojów na rynku pracy w niektórych gospodarkach, niskich oczekiwań inflacyjnych, które są jednym z elementów branych pod uwagę w negocjacjach płacowych, oraz niskiego wzrostu wydajności. Co więcej, wydaje się, że ożywieniu nadal sprzyjają pewne wyjątkowe korzystne czynniki, takie jak akomodacyjna polityka pieniężna Europejskiego Banku Centralnego. W tym kontekście 9 Luka produktowa przewidziana w projektach planów budżetowych została ponownie przeliczona przez Komisję na podstawie informacji zawartych w tych planach przy wykorzystaniu wspólnie uzgodnionej metodyki. W przypadku Belgii, Francji i Włoch luka produktowa w ujęciu nominalnym zaczerpnięta z planów pozostaje ujemna. 7

istnieją argumenty przemawiające za tym, by politykę wspierającą wzrost wycofywać jedynie stopniowo. Komisja zapowiedziała w związku z tym, że zamierza skorzystać z przysługującej jej swobody uznania w świetle sytuacji koniunkturalnej w poszczególnych państwach członkowskich (zob. ramka 1). Tabela 1: Przegląd gospodarczych i budżetowych wartości zbiorczych (SE-18) w latach 2017 2018 2017 2018 Programy stabilności z 2017 r. (kwiecień) Projekty planów budżetowych (październik) Jesienna prognoza Komisji z 2017 r. (listopad) Programy stabilności z 2017 r. (kwiecień) Projekty planów budżetowych (październik) Jesienna prognoza Komisji z 2017 r. (listopad) Wzrost realnego PKB (zmiana w %) Inflacja mierzona HICP (zmiana w %) Saldo nominalne (% PKB) Zmiana salda strukturalnego (% PKB) Dług publiczny (% PKB) Wskaźnik wydatków w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne (% potencjalnego PKB) Wskaźnik dochodów w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne (% potencjalnego PKB) 1,7 2,2 2,2 1,7 2,0 2,1 1,4 1,5 1,5 1,5 1,4 1,4-1,3-1,2-1,1-0,9-0,9-0,9 0,1 0,1 0,0 0,2-0,1-0,1 88,7 87,9 87,8 87,1 86,3 85,8 47,3 47,2 47,0 47,0 46,9 47,0 46,2 46,1 46,1 46,1 45,8 45,8 Źródło: Programy stabilności z 2017 r., projekty planów budżetowych na 2018 r., prognoza Komisji Europejskiej z jesieni 2017 r. Perspektywy budżetowe według planów państw członkowskich i prognozy Komisji Zakłada się, że w następstwie cyklicznej poprawy koniunktury utrzyma się tendencja spadkowa łącznego deficytu nominalnego. W prognozie Komisji przewidziano, że deficyt w strefie euro zmniejszy się z 1,6 % PKB w 2016 r. do 1,1 % w 2017 r. W projektach planów budżetowych zakłada się nieznacznie wyższy deficyt w 2017 r. na poziomie 1,2 % PKB, czyli o 0,15 p.p. lepszy od docelowej wartości zawartej w programach stabilności przedłożonych przez państwa członkowskie wiosną 2017 r., gdy założenia dotyczące wzrostu wskazywały, że będzie on znacznie mniej dynamiczny. Znaczna korekta w górę deficytu docelowego w 2017 r. w porównaniu z jego wartością przyjętą w programie stabilności występuje tylko w przypadku Słowacji. W 2018 r. wdrożenie planów państw członkowskich skutkowałoby deficytem nominalnym na poziomie 0,9 % PKB w strefie euro. Stanowi to potwierdzenie założeń dotyczących łącznego deficytu nominalnego przyjętych w programach 8

stabilności z wiosny 2017 r. pomimo lepszego niż zakładano wcześniej wyniku za 2017 r. oraz znacznej korekty w górę perspektyw wzrostu w 2018 r. Oznacza to, w sposób dorozumiany, że dostosowanie strukturalne zostało nieco skorygowane w dół w stosunku do ostatnich programów stabilności (zob. poniżej). O ile istnieją różnice między planami a prognozą Komisji dla poszczególnych państw członkowskich (zob. załącznik IV, tabela 2), łączny deficyt w 2018 r. przewidziany w prognozie Komisji jest w pełni zgodny z planami. Spośród 18 państw członkowskich siedem planuje w 2018 r. nadwyżkę salda nominalnego. Wśród państw członkowskich, które mają deficyt, jedynie Łotwa i Finlandia planują zwiększenie deficytu nominalnego. Żadne państwo członkowskie nie planuje w 2018 r. deficytu powyżej wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB. Francja planuje skorygowanie nadmiernego deficytu w 2017 r. zgodnie z zaleceniem Rady, natomiast Hiszpania planuje skorygować go w przewidywanym terminie, tj. w 2018 r. Słowacja, Włochy, Belgia i Francja planują znacznie większy deficyt niż w swoich programach stabilności. Saldo pierwotne strefy euro w ujęciu łącznym, uzyskane przez usunięcie wydatków z tytułu odsetek z salda nominalnego, wykazuje nadwyżkę. Ma ono ulec dalszej poprawie z 0,8 % PKB w 2017 r. do 0,9 % PKB w 2018 r. Francja, Łotwa i Finlandia to jedyne państwa członkowskie strefy euro, które zaplanowały deficyt pierwotny w 2018 r. W planach budżetowych, lub w prognozie, nie przewidziano w latach 2017-2018 prawie żadnej korekty budżetowej mierzonej zmianą łącznego salda strukturalnego 10. Ogólnie rzecz biorąc, zgodnie z prognozą Komisji oczekuje się, że saldo strukturalne strefy euro pozostanie w 2017 r. stabilne. W (przeliczonych) planach budżetowych przewiduje się niewielką poprawę w kategoriach strukturalnych w 2017 r., co jest zgodne z programami stabilności. Projekty planów budżetowych na 2018 r. wskazują na nieznaczne pogorszenie salda strukturalnego strefy euro o 0,1 % PKB, podczas gdy w najnowszych programach stabilności nadal planowano poprawę o 0,2 % PKB w ujęciu łącznym (zob. załącznik IV, tabela 3). Podobnie jak w planach, w prognozie Komisji również przewiduje się pogorszenie w strefie euro w 2018 r. o 0,1 p.p. Istnieją jednak znaczne różnice w stosunku do projektów planów budżetowych poszczególnych państw członkowskich. W szczególności Komisja prognozuje znacznie niższą korektę strukturalną w Belgii, Hiszpanii, Francji, na Litwie, w Portugalii i Słowenii (zob. poniżej). W strefie euro w ujęciu łącznym sytuacja jest kompensowana przez stabilne saldo strukturalne w Niemczech, w porównaniu z ekspansją o 0,5 % PKB przewidzianą w projekcie planu budżetowego tego kraju. Ogólnie rzecz biorąc, nadal istnieją duże różnice w sytuacji poszczególnych państw członkowskich w stosunku do ich średniookresowych celów budżetowych (zob. załącznik IV, wykres 5). Zgodnie z prognozą Komisji sześć państw członkowskich strefy euro osiągnie (Litwa) lub przekroczy swój średniookresowy cel budżetowy (Cypr, Niemcy, Luksemburg, Malta i Niderlandy) w 2017 r. 11. Prognozuje się, że we wszystkich tych państwach sytuacja ta utrzyma się w 2018 r., choć zakłada się, że niektóre państwa, które przekroczą wyznaczony 10 11 Saldo strukturalne to saldo w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne skorygowane o działania jednorazowe i tymczasowe. Salda strukturalne przewidziane w projektach planów budżetowych zostały przeliczone przez Komisję na podstawie informacji zawartych w programie przy wykorzystaniu wspólnie uzgodnionej metodyki. W oparciu o plany również Estonia osiągnie swój średniookresowy cel budżetowy w 2017 r. Estonia nadal planuje jego utrzymanie, nie znajduje to jednak potwierdzenia w wartości przeliczonej. 9

cel, wykorzystają część swojej przestrzeni fiskalnej 12. Oczekuje się, że Niemcy zgodnie ze swoim projektem planu budżetowego zakładającym niezmienny kurs polityki również wykorzystają część swojej przestrzeni fiskalnej 13. Jeśli chodzi o państwa członkowskie, które nie zrealizowały jeszcze swojego średniookresowego celu budżetowego, Irlandia ma go osiągnąć w 2018 r., podczas gdy Słowacja ma poczynić znaczne postępy w tym kierunku. Z drugiej strony, w przypadku niektórych państw członkowskich, którym nadal daleko od osiągnięcia swojego średniookresowego celu budżetowego, Komisja w chwili obecnej nie przewiduje praktycznie żadnej poprawy (Hiszpania, Włochy, Portugalia i Słowenia) lub nawet oczekuje pogorszenia (Belgia i Francja). Oprócz Słowenii są to również te państwa członkowskie, które mają najwyższe wskaźniki zadłużenia (zob. poniżej). W (przeliczonych) projektach planów budżetowych zaplanowano większe w porównaniu z prognozą dla tych państw członkowskich korekty, wahające się od 0,0 % PKB w przypadku Francji do 0,5 % PKB w przypadku Słowenii. Ponadto prognozuje się, że Estonia, Austria, Finlandia i Łotwa oddalą się nieco bardziej od osiągnięcia swoich średniookresowych celów budżetowych, nie bardziej jednak niż o 1 p.p. PKB. W porównaniu z saldem strukturalnym dyskrecjonalny wysiłek fiskalny (DWF), obliczony na podstawie prognozy Komisji, jest w 2017 r. i 2018 r. nieco bardziej ekspansywny 14. Pod względem koncepcji dyskrecjonalny wysiłek fiskalny jest zbliżony do wartości odniesienia dotyczącej wydatków przewidzianej w unijnych ramach budżetowych i stanowi sumę planowanych działań po stronie dochodów oraz zmian wydatków pierwotnych w stosunku do (średniookresowej) potencjalnej stopy wzrostu. Obliczony na podstawie prognozy dyskrecjonalny wysiłek fiskalny wskazuje na wzrost o niemal 0,4 % PKB w 2017 r. Jest to przede wszystkim wynikiem wzrostu wydatków pierwotnych, który przekroczył średnioterminowy wzrost potencjalny, podczas gdy działania dyskrecjonalne po stronie dochodów mają w 2017 r. charakter neutralny. Różnicę w stosunku do zmiany salda strukturalnego można częściowo wytłumaczyć tym, że w dyskrecjonalnym wysiłku fiskalnym nie uwzględnia się zysków z tytułu odsetek 15. W 2018 r. dyskrecjonalny wysiłek fiskalny obliczony na podstawie planów potwierdza analizę salda strukturalnego i wskazuje, że przedstawiony w planach kurs polityki jest w ujęciu zbiorczym niemal neutralny. Planuje się, że wzrost wydatków pierwotnych w strefie euro nieco przekroczy wzrost potencjalny w perspektywie średniookresowej, podczas gdy działania dyskrecjonalne po stronie dochodów będą jedynie w nieznacznym stopniu ekspansywne (zob. poniżej). Dyskrecjonalny wysiłek fiskalny obliczony na podstawie prognozy Komisji wynosi 0,25 % PKB, co wskazuje 12 W szczególności Cypr, Luksemburg, Malta i Niderlandy. 13 Ta ekspansja budżetowa nie znajduje jednak odzwierciedlenia w prognozie Komisji, która przewiduje stabilne saldo strukturalne. Jeśli chodzi o strefę euro w ujęciu łącznym, mniej ekspansywny kurs polityki Niemiec przewidziany w prognozie Komisji jest kompensowany przez znacznie bardziej ekspansywny lub też mniej restrykcyjny kurs polityki w prognozie w porównaniu z planami niektórych innych państw członkowskich (w szczególności Belgii, Hiszpanii, Francji, Litwy, Niderlandów, Portugalii i Słowenii). 14 Dyskrecjonalny wysiłek fiskalny (DWF) jest wskaźnikiem wysiłku fiskalnego. Łączy on w sobie podejście odgórne po stronie wydatków z podejściem oddolnym lub opisowym po stronie dochodów. W skrócie, na dyskrecjonalny wysiłek fiskalny składają się: wzrost wydatków pierwotnych bez elementów koniunkturalnych związanych z potencjałem gospodarczym, z jednej strony, oraz działania dyskrecjonalne po stronie dochodów (z wyłączeniem działań jednorazowych), z drugiej strony. Zob. Komisja Europejska (2013): Measuring the fiscal effort [Pomiar wysiłku fiskalnego], sprawozdanie dotyczące finansów publicznych w UGW, część 3, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2013/pdf/ee-2013-4.pdf 15 Pewną rolę odgrywa także inna stopa referencyjna wzrostu stanowiąca podstawę obliczania dyskrecjonalnego wysiłku fiskalnego. 10

na nieco bardziej ekspansywny kurs polityki budżetowej w 2018 r. (zob. załącznik IV, wykres 4) 16. Oczekuje się, że dzięki ożywieniu koniunkturalnemu i utrzymującym się niskim stopom procentowym dług publiczny będzie nadal się zmniejszał. Oczekuje się, że dług sektora instytucji rządowych i samorządowych strefy euro, który w 2014 r. osiągnął szczytowy poziom, tj. niemal 93 % PKB, zmniejszy się z 89,6 % PKB w 2016 r. do poziomu nieco poniżej 88 % PKB w 2017 r., przy czym założenie to opiera się zarówno na prognozie Komisji, jak i planach budżetowych państw członkowskich. Z planów budżetowych w ujęciu zbiorczym wynika, że w 2018 r. nastąpi dalsza redukcja zadłużenia do poziomu nieco powyżej 86 % PKB. Spadek w 2018 r. jest spowodowany efektem kuli śnieżnej oraz nadwyżką pierwotną, które obniżają zadłużenie, natomiast planowana wartość rezydualna zmiany długu wywołuje przeciwny skutek. Zgodnie z prognozą Komisji przewiduje się, że spadek wskaźnika zadłużenia będzie nieznacznie większy. Wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem Francji planują spadek relacji długu do PKB w latach 2017 2018 (zob. załącznik IV, tabela 6). W przypadku Francji dług powinien się ustabilizować na poziomie nieco poniżej 97 % PKB. Wszystkie państwa członkowskie korzystają z obniżającego zadłużenie efektu kuli śnieżnej, do redukcji zadłużenia przyczyniają się też planowane w większości państw członkowskich nadwyżki pierwotne (zob. załącznik IV, wykres 6). Ogólnie rzecz biorąc, różnice pomiędzy prognozą Komisji a projektami planów budżetowych w odniesieniu do przewidywanych zmian zadłużenia w 2018 r. są stosunkowo niewielkie. Wyjątek stanowią Cypr i Słowenia, dla których bardziej optymistyczne założenia przyjęto w planach budżetowych, oraz Niemcy, dla których z kolei bardziej optymistyczna okazała się prognoza Komisji. Włochy i Portugalia mają nadal najwyższy pośród państw członkowskich poziom długu publicznego, powyżej 120 % PKB, natomiast Belgia, Cypr, Francja i Hiszpania mają zadłużenie wynoszące około 100 % PKB. W stosunku do dziesięciu państw członkowskich należących do strefy euro, które przedłożyły projekty planów budżetowych, obowiązuje wartość odniesienia dotycząca redukcji długu 17. Prognoza Komisji wskazuje prima facie, że Belgia i Włochy nie osiągną w 2018 r. zgodności z tą wartością. Jest tak również w przypadku Francji, która w przypadku terminowej i trwałej korekty nadmiernego deficytu zostałaby objęta przejściowymi ustaleniami w zakresie zgodności z regułą dotyczącą zadłużenia począwszy od 2018 r. Struktura korekty budżetowej Państwa członkowskie przewidują umiarkowany spadek wskaźnika wydatków w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, który jest w pełni kompensowany przez podobny spadek wskaźnika dochodów. W planach budżetowych przewiduje się, że wskaźnik 16 17 Różnica w stosunku do planów budżetowych wynika z bardziej dynamicznych wydatków pierwotnych, jednocześnie założone w prognozie działania dyskrecjonalne po stronie dochodów (z wyjątkiem działań jednorazowych) są zasadniczo neutralne, podobnie jak ma to miejsce w przypadku planów. Bardziej ekspansywny charakter dyskrecjonalnego wysiłku fiskalnego niż wynikałoby to z interpretacji salda strukturalnego wynika z faktu, że nie obejmuje on nieoczekiwane oszczędności z tytułu odsetek, oraz z tego, że obliczono go na podstawie niższej stopy referencyjnej wzrostu, co jedynie częściowo równoważny wpływ niższych niż zakładano dochodów mających wpływ na zmianę salda strukturalnego. Lub objęte są one przejściowymi ustaleniami w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia w okresie trzech lat po dokonaniu korekty nadmiernego deficytu. 11

wydatków w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne spadnie o 0,25 p.p. z powodu spadku wydatków z tytułu odsetek oraz nieco wolniejszego tempa wzrostu wydatków pierwotnych od tempa wzrostu potencjalnego. Dla porównania: w prognozie Komisji przewiduje się nieco bardziej dynamiczne zmiany wydatków pierwotnych, co miałoby się przełożyć na stabilny wskaźnik wydatków w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne. Państwa członkowskie planują, że wydatki na świadczenia socjalne i wynagrodzenia dla pracowników będą rosły wolniej niż nominalny PKB, co przyczyni się do spadku wskaźnika wydatków (zob. załącznik IV, wykres 8). Z drugiej strony inwestycje publiczne mają w 2018 r. nieco wzrosnąć, po tym jak konsekwentnie malały w latach 2010 2016. Ta nieznaczna zmiana struktury wydatków publicznych została również przewidziana w prognozie Komisji. Zarówno w planach budżetowych, jak i w prognozie Komisji, przewidziano zmniejszenie wydatków z tytułu odsetek o 0,1 p.p. do poziomu 1,9 % PKB w 2018 r. W 2012 r., w szczytowym momencie kryzysu zadłużeniowego, wydatki z tytułu odsetek wyniosły 3,0 % PKB. Wszystkie państwa członkowskie, z wyjątkiem Cypru, zakładają dalszy spadek domyślnego oprocentowania pozostałego do spłaty zadłużenia. Domyślna stopa procentowa przyjęta w projektach planów budżetowych spadnie średnio z 2,25 % w 2017 r. do 2,15 % w 2018 r. Komisja przyjęła w swojej prognozie podobne założenia. Oczekuje się, że wskaźnik dochodów obniży się w następstwie środków zmniejszających dochody oraz w następstwie niższych niż zakładano dochodów. W swoich planach budżetowych państwa członkowskie przewidują, że całkowity wpływ zgłaszanych działań po stronie dochodów na zwiększenie deficytu wyniesie 0,1 % PKB. Jednocześnie oczekują, że ich dochody będą niższe (o niemal 0,2 % PKB) od tych, jakich można by się spodziewać na podstawie prognozy wzrostu nominalnego (zob. załącznik IV, tabela 8) 18. Do spadku wskaźnika dochodów przyczynią się w głównej mierze mniejsze wpływy ze składek na ubezpieczenia społeczne oraz niższe dochody ze źródeł innych niż podatkowe. Zgodnie z planami zarówno podatki bezpośrednie, jak i pośrednie, wyrażone jako odsetek PKB, pozostaną niezmienne. W prognozie Komisji przewidziano podobny wpływ działań po stronie dochodów i wpływ niższych niż zakładano dochodów. Ocena orientacji polityki budżetowej w strefie euro. Zakłada się, że kurs polityki budżetowej w strefie euro pozostanie zasadniczo neutralny w latach 2017 2018. W następstwie znacznej konsolidacji fiskalnej w latach 2011 2013 ogólny kurs polityki budżetowej w ujęciu zbiorczym nabrał zasadniczo neutralnego charakteru w kolejnych latach. Ma on pozostać neutralny w 2017 r. Zarówno zagregowane projekty planów budżetowych państw członkowskich, jak i prognoza Komisji wskazują na ponownie zasadniczo neutralny kurs polityki budżetowej w 2018 r., mierzony zmianą salda strukturalnego, które ulegnie jedynie niewielkiemu pogorszeniu. Taka zmiana pierwotnego salda strukturalnego wskazuje na nieco bardziej ekspansywny kurs polityki budżetowej w 2018 r. (zob. załącznik IV, tabela 4), ponieważ nie uwzględnia obecnego spadku wydatków z tytułu odsetek. Potwierdza to także dyskrecjonalny wysiłek fiskalny (zob. wyżej) obliczany na podstawie prognozy Komisji (zob. załącznik IV, wykres 4). 18 Elastyczność wskaźnika dochodów do PKB w ujęciu łącznym szacowana jest, zarówno w planach budżetowych, jak i w prognozie Komisji, na poziomie ok. 0,9, w porównaniu ze standardową elastycznością dochodów do luki produktowej na poziomie 1. 12

Dyskrecjonalny wysiłek fiskalny (% potencjalnego PKB) <- restrykcyjny ekspansywny -> W świetle obecnego ożywienia gospodarczego, które umacnia się, pozostając jednak nadal niepełne, zasadniczo neutralny kurs polityki budżetowej strefy euro w ujęciu zbiorczym wydaje się być właściwy. Jest to jeszcze bardziej istotne w kontekście utrzymującego się długu publicznego będącego skutkiem kryzysu. Zasadnicze znaczenie ma zachowania właściwej równowagi między zapewnieniem długoterminowej stabilności finansów publicznych, w zależności od warunków charakterystycznych dla danego państwa, a wspieraniem ożywienia gospodarczego. Kierunek polityki budżetowej w latach 2017 2018 trzeba oceniać w kontekście dwóch celów, jakimi są długoterminowa stabilność finansów publicznych oraz krótkoterminowa stabilizacja makroekonomiczna. Zapewnienie długoterminowej stabilności finansów publicznych wymaga, aby dług publiczny został sprowadzony na zrównoważoną ścieżkę i był na niej konsekwentnie utrzymywany, przy uwzględnieniu obecnego poziomu zadłużenia i przyszłych przewidywanych wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa. Stabilizację makroekonomiczną można wyrazić jako domykanie luki produktowej we właściwym tempie w perspektywie krótkoi średnioterminowej, jednak powinna ona także uwzględniać inne czynniki gospodarcze, takie jak poziom inflacji, zastój na rynku pracy i potrzeba przejścia z zewnętrznych na wewnętrzne źródła wzrostu gospodarczego. Wykres 1: Realna długoterminowa stopa procentowa (w %) i dyskrecjonalny wysiłek fiskalny (w % potencjalnego PKB) w strefie euro. - 2-1 2017 2018 2016 2015 2011 2013 2014 1 1,5 2 1,0 0,5 0,0 2012-0,5-1,0-1,5 Realna długoterminowa stopa procentowa (%) <- zaostrzone warunki finansowania łagodniejsze warunki finansowania -> Źródło: Prognoza Komisji Europejskiej z jesieni 2017 r. Uwaga: Zasadniczo uważa się, że realna długoterminowa stopa procentowa wynosząca +1,0 jest zgodna z potencjałem wzrostu gospodarczego w okresie objętym prognozą. Kurs polityki budżetowej powinien należycie uwzględniać nadzwyczaj akomodacyjną politykę pieniężną w kontekście niskiej inflacji. W ostatnich latach polityka pieniężna w strefie euro była nadzwyczaj akomodacyjna. EBC przedsięwziął szereg środków rozluźniających politykę pieniężną, w tym obniżki stóp procentowych do wartości ujemnych, warunkowe długoterminowe operacje refinansujące, programy zakupu aktywów i wytyczne. Ogólnie rzecz ujmując, wspomniane środki zapewniły istotny impuls ze strony polityki pieniężnej. EBC podjął niedawno decyzję o ponownym dostosowaniu swojego programu 13

zakupu aktywów od stycznia 2018 r. w świetle coraz bardziej zdecydowanej i szeroko zakrojonej ekspansji gospodarczej w strefie euro. Równocześnie uznano, że nadal potrzebny jest dostatecznie duży impuls ze strony polityki pieniężnej, ponieważ presja na ceny na rynkach krajowych była wciąż tłumiona, a perspektywy gospodarcze i ścieżka inflacji nadal były uwarunkowane stałym wsparciem ze strony polityki pieniężnej. Pomimo założenia, że korzystne warunki finansowania się utrzymają, ostatnie prognozy makroekonomiczne opracowane przez ekspertów z EBC dla strefy euro przewidują, że inflacja nominalna będzie rosnąć jedynie stopniowo i pozostanie na poziomie znacznie poniżej 2 % w latach 2017 2019. Jest to zasadniczo zgodne z ostatnią prognozą Komisji Europejskiej dotyczącą inflacji. Wspólny kierunek polityki monetarnej i budżetowej (kombinacja polityki monetarnej i budżetowej) można określić w przybliżeniu za pomocą, odpowiednio, zmian w warunkach finansowania (np. realna długoterminowa stopa procentowa) i w wysiłkach fiskalnych (np. dyskrecjonalny wysiłek fiskalny). Jak pokazuje wykres 1, dzięki interwencji EBC w reakcji na kryzys w znacznym stopniu złagodzono warunki finansowania w latach 2011 2012. Po roku 2013 nadal łagodzono warunki finansowania, ale już w mniejszym stopniu. Chociaż EBC zdołał przy zastosowaniu dodatkowych środków wywrzeć presję na obniżanie nominalnych długookresowych stóp procentowych, długookresowe oczekiwania inflacyjne również zmalały i zaczęły rosnąć dopiero pod koniec 2016 r. Oczekuje się, że warunki finansowania zaostrzą się nieco w 2018 r., kiedy ma nastąpić ostateczne domknięcie luki produktowej w strefie euro. W 2018 r. zakłada się wzrost średnich realnych długoterminowych stóp w związku z oczekiwanym stopniowym wzrostem nominalnych stóp, któremu towarzyszyć będzie względnie bardziej ograniczony przewidywany wzrost inflacji w dalszej perspektywie 19. Warunki finansowania mają jednak pozostać generalnie bardzo sprzyjające. Sytuacja w strefie euro w ujęciu łącznym nie pokazuje jednak znacznych różnic na poziomie krajowym i niektóre z państw członkowskich nadal stoją przed koniecznością dokonania konsolidacji, podczas gdy inne dysponują pewną przestrzenią fiskalną (zob. wykres 2 i 3). Zakłada się, że w większości państw członkowskich luki produktowe w 2018 r. będą miały wartość dodatnią, przy czym w niektórych państwach członkowskich nadal jednak trwa wyraźny zastój w gospodarce 20. Z drugiej strony część państw członkowskich boryka się ze znacznymi zagrożeniami dla stabilności. Na podstawie prognozy Komisji z jesieni 2017 r. dokonano oceny takich zagrożeń, biorąc pod uwagę m.in. bieżące poziomy zadłużenia i saldo pierwotne, a także zakładany koszt starzenia się społeczeństwa 21. Wydaje się, że w żadnym państwie członkowskim nie istnieje zagrożenie dla krótkoterminowej stabilności. Z analizy zdolności obsługi zadłużenia i obliczeń wskaźnika S1 wynika, że Belgia, Hiszpania, Francja, Włochy, Portugalia i Finlandia zmagają się ze znacznymi 19 20 21 Długoterminowe stopy procentowe wynikają z 10-letniej stopy swap obniżonej w związku z przewidywaną inflacją. Jak wspomniano w części 3, w niektórych państwach członkowskich występuje szczególna niepewność dotycząca szacunków luki produktowej. Metodykę zastosowaną przy ocenie zagrożeń dla stabilności finansów publicznych omówiono w sprawozdaniu Komisji Europejskiej z 2015 r. dotyczącym stabilności budżetowej (European Economy Institutional Paper, nr 018, styczeń 2016 r.) i monitorze Komisji Europejskiej na temat zdolności obsługi zadłużenia z 2016 r. (European Economy Institutional Paper, nr 047, styczeń 2017 r.). Zaktualizowane wyniki, na podstawie prognozy Komisji z jesieni 2017 r., zostaną przedstawione w kolejnym monitorze Komisji Europejskiej na temat zdolności obsługi zadłużenia z 2017 r. 14

zagrożeniami dla średnioterminowej stabilności, natomiast takie zagrożenia są umiarkowane w przypadku Cypru, Litwy, Austrii i Słowenii 22. Konieczne jest zatem zróżnicowane podejście do krajowych polityk budżetowych, aby zrównoważyć cele w zakresie stabilizacji gospodarki i zapewnienia stabilności finansów publicznych w dłuższym okresie. Jak wynika jednak z prognozy Komisji, zakładana korekta budżetowa jest stosunkowo ograniczona lub nawet ujemna w przypadku niektórych mocno zadłużonych państw członkowskich, takich jak Włochy, Portugalia, Belgia, Hiszpania i Francja. Plany wymienionych państw są nieco bardziej optymistyczne, lecz wymagają dodatkowych środków, by zrealizować ukierunkowany wysiłek zgodnie z projektami planów budżetowych poszczególnych państw członkowskich. W przyszłości konieczny może okazać się dalszy wysiłek fiskalny w państwach członkowskich charakteryzujących się wysoką relacją długu do PKB, szczególnie w przypadku perspektyw niezmiennie umiarkowanego wzrostu i rosnących stóp procentowych, zważywszy na bieżące rekordowo niskie stopy. 22 Opracowany przez Komisję wskaźnik ryzyka dla stabilności finansów publicznych, tzw. wskaźnik S1, pokazuje łączny wysiłek wymagany w latach 2020 2024 (pięć lat nieobjęte okresem prognozy) w celu sprowadzenia długu do poziomu 60 % PKB do 2032 r., przy uwzględnieniu zobowiązań warunkowych związanych ze starzeniem się społeczeństwa. Wskazuje to na konieczność dodatkowego dostosowania w strefie euro w wysokości 1,8 % PKB (z wyłączeniem Grecji) w okresie tych pięciu lat. Przekłada się to na dodatkowe roczne dostosowanie w wysokości około 0,4 % PKB w latach 2020 2024. 15

Luka produktowa w 2018 r. (w % potencjalnego PKB) Wykres 2: Mapa budżetowa strefy euro w 2018 r. 4,0 Okresy dobrej koniunktury 3,0 2,0 EE CY LV SI LT 1,0 Przestrzeń 0,0 fiskalna MT LU NL SK DE IE AT FI EA-19 BE ES FR PT IT Wymagana konsolidacja -1,0-2,0-3,0 Okresy słabej koniunktury -4,0-6,0-5,0-4,0-3,0-2,0-1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 Wskaźnik S1 Uwaga: W oparciu o prognozę Komisji Europejskiej z jesieni 2017 r. Okresy dobrej (słabej) koniunktury określane są na podstawie luki produktowej w 2018 r., w % potencjalnego PKB, obliczanej według wspólnie uzgodnionej metodyki. Wymagana konsolidacja lub przestrzeń fiskalna są mierzone opracowanym przez Komisję wskaźnikiem ryzyka dla stabilności finansów publicznych (wskaźnik S1), w % PKB, na podstawie obliczeń dokonanych w oparciu o prognozę z jesieni 2017 r. i z wykorzystaniem roku 2017 jako roku odniesienia. 16

Wykres 3: Zmiana w pierwotnym saldzie strukturalnym w 2018 r. w projektach planów budżetowych a potrzeby w zakresie stabilności i stabilizacji (w % PKB). Źródło: Komisja Europejska w oparciu o prognozę Komisji z jesieni 2017 r. i projekty planów budżetowych. Jak interpretować powyższy wykres: Kryterium stabilności opiera się na wskaźniku S1 i zakłada wdrożenie w 2017 r. od 25 do 50 % wskazanej zmiany w pierwotnym saldzie strukturalnym (SPB), co odpowiada większej lub mniejszej koncentracji wysiłków na wstępie konsolidacji, jeśli wskaźnik S1 ma wartość dodatnią. W przypadku państw o ujemnym wskaźniku S1 oznacza to pewne pole dla ekspansywnej polityki w odpowiedzi na ewentualne potrzeby w zakresie stabilizacji. Kryterium stabilizacji mierzone jest jako zmiana pierwotnego salda strukturalnego, w przypadku którego polityka fiskalna obniża o 25 proc. (krótka niebieska kreska) lub 50 proc. (długa niebieska kreska) lukę produktową, która wynikałaby ze scenariusza dla neutralnej polityki fiskalnej w 2018 r. Innymi słowy, to domknięcie luki produktowej o 25 lub 50 proc. zachodzi oprócz spontanicznego domknięcia luki produktowej, co zakłada prognoza Komisji z jesieni 2017 r. (skorygowana w wyniku przyjęcia neutralnego kursu polityki budżetowej). Zakłada to, że polityka fiskalna zawsze pełni antycykliczną rolę, sprzyjając domykaniu luki produktowej bądź minimalizując jej powiększenie. Jeśli założenie neutralnej polityki fiskalnej oznacza, że luka produktowa zmienia znak wartości, wówczas cel w zakresie stabilizacji wyznacza górny pułap domknięcia luki produktowej na poziomie 100 proc., dzięki czemu unika się procykliczności. Czerwone krzyżyki oznaczają planowane zmiany pierwotnego salda strukturalnego przedstawione przez państwa członkowskie w ich projektach planów budżetowych na 2017 r., ponownie obliczonych przez Komisję przy zastosowaniu wspólnie uzgodnionej metodyki dla produktu potencjalnego. Zielone kropki oznaczają zmianę pierwotnego salda strukturalnego według prognozy Komisji z jesieni 2017 r., która to zmiana wynika z założenia niezmiennego kursu polityki. 17

3. Ocena projektów planów budżetowych Opinie Komisji dotyczące projektów planów budżetowych koncentrują się na zgodności z wymogami paktu stabilności i wzrostu oraz z zaleceniami wydanymi na tej podstawie. W przypadku państw członkowskich objętych procedurą nadmiernego deficytu Komisja w swych opiniach ocenia postęp w zakresie korekty nadmiernego deficytu, w odniesieniu do wielkości docelowych zarówno dla deficytu nominalnego, jak i wysiłku strukturalnego. W przypadku państw członkowskich, które są objęte funkcją zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu, Komisja ocenia w swych opiniach, czy dotrzymywane są krajowe średniookresowe cele budżetowe (MTO), bądź też postępy na drodze do ich osiągnięcia, a także zachowanie zgodności z regułą dotyczącą zadłużenia, tak aby sprawdzić, czy plany są zgodne z wymogami paktu stabilności i wzrostu oraz zaleceniami dla poszczególnych krajów zawartymi w zaleceniach Rady z dnia 11 lipca 2017 r. 23 Wszystkie państwa członkowskie należące do strefy euro, które nie są objęte programem dostosowań makroekonomicznych, terminowo przedłożyły swoje projekty planów budżetowych zgodnie z art. 6 rozporządzenia (UE) nr 473/2013. Zgodnie ze przepisami kodeksu postępowania dotyczącego dwupaku dwa państwa, tj. Austria i Niemcy, przedłożyły projekty planów budżetowych przygotowane przy założeniu niezmienionej polityki w związku z tym, że w krajach tych władzę sprawował rząd tymczasowy. Oczekuje się, że po zaprzysiężeniu nowe rządy przedłożą pełne projekty planów budżetowych. Hiszpania również przedłożyła projekt planu budżetowego zakładający niezmienny kurs polityki, mimo że tamtejszy rząd nie jest uważany za tymczasowy. Dnia 27 października 2017 r. Komisja zwróciła się do Hiszpanii o bezzwłoczne przedstawienie aktualnego projektu planu budżetowego. Ustępujący rząd Niderlandów przedłożył w terminie swój projekt planu budżetowego, natomiast nowo wybrany rząd przedłożył addendum do tego planu, w którym zawarł uzupełniające informacje na temat nowych środków. Wspomniane addendum nie zawiera tabel spełniających wymogi określone w przywołanym kodeksie postępowania, dlatego władze Niderlandów powinny bezzwłocznie przedłożyć takie zaktualizowane tabele. W przypadku żadnego projektu planu budżetowego nie stwierdzono szczególnie poważnego nieprzestrzegania wymogów paktu stabilności i wzrostu, o której mowa w art. 7 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 473/2013. Niemniej jednak niektóre z przedłożonych planów budzą zastrzeżenia. Dlatego dnia 27 października 2017 r. Komisja skierowała do Belgii, Francji, Włoch i Portugalii pismo, w którym poprosiła o dalsze informacje i zwróciła uwagę na szereg wstępnych spostrzeżeń dotyczących projektu planu budżetowego. Wymienione państwa członkowskie odpowiedziały na to pismo pod koniec października. Komisja uwzględniła przekazane jej informacje w swojej ocenie sytuacji budżetowej i zagrożeń. W przypadku Włoch powodem do niepokoju jest wskaźnik zadłużenia powyżej 130 % PKB. Poprawiające się warunki makroekonomiczne i finansowe stwarzają szanse na przyspieszenie tempa redukcji długu publicznego. Potrzebnych jest jednak więcej informacji na temat ogólnej strategii rządu i planowanych przez niego konkretnych działań, by zdecydowanie doprowadzić do obniżania wskaźnika zadłużenia, co zapewniłoby spełnienie kryterium długu. Jako że perspektywy budżetowe w 2017 r. nadal budzą znaczną niepewność, Komisja zamierza wiosną 2018 r. ponownie ocenić spełnienie przez Włochy kryterium długu na 23 Zalecenia Rady z dnia 11 lipca 2017 r. (Dz.U. 2017/C261) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/pl/txt/?uri=oj:c:2017:261:toc 18