Ustawa o przeciwdziałaniu nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej w obrocie produktami rolnymi i spożywczymi 1 z dnia 15 grudnia 2016 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 67) Spis treści Art. Rozdział 1. Przepisy ogólne......................... 1 5 Rozdział 2. Praktyki nieuczciwie wykorzystujące przewagę kontraktową...................................... 6 7 Rozdział 3. Postępowanie w sprawie praktyk nieuczciwie wykorzystujących przewagę kontraktową..................... 8 32 Rozdział 4. Przepisy o karach pieniężnych................ 33 39 Rozdział 5. Zmiany w przepisach obowiązujących.......... 40 41 Rozdział 6. Przepis końcowy......................... 42 Wprowadzenie Spis treści Nb I. Uwagi wstępne........................... 1 3 1. Ustawa............................... 1 2. Ograniczenia zakresu zastosowania............ 2 3. Objaśnienia terminologiczne................ 3 II. Przebieg prac legislacyjnych................. 4 5 1. Projekt poselski z 2015 r................... 4 1 Niniejszą ustawą zmienia się ustawy: ustawę z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawę z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych. Namysłowska/Piszcz 1
Przed Art. 1 Ustawa o przeciwdziałaniu nieuczciwemu... 2. Projekt PrzeciwPrzewKontrU................ 5 III. Ratio legis.............................. 6 8 1. Powody uchwalenia PrzeciwPrzewKontrU....... 6 2. Wybór publicznoprawnej drogi egzekwowania.... 7 3. Interes publiczny........................ 8 IV. PrzeciwPrzewKontrU a prawo Unii Europejskiej.. 9 13 1. Zielona księga KE z 2013 r................. 9 2. Komunikat KE z 2014 r.................... 10 3. Sprawozdanie KE z 2016 r.................. 11 4. Plany legislacyjne....................... 12 5. Informacja RCL......................... 13 V. Struktura PrzeciwPrzewKontrU.............. 14 15 1. Rozdziały............................. 14 2. Brak przepisów intertemporalnych............ 15 VI. Podobieństwo do innych aktów prawnych........ 16 19 1. Źródła inspiracji........................ 16 2. OchrKonkurU.......................... 17 3. ZNKU............................... 18 4. NieuczPraktRynkU....................... 19 VII. Odesłania do innych aktów prawnych.......... 20 22 1. Kwestia autonomiczności regulacji............ 20 2. Odesłania do OchrKonkurU................ 21 3. Odesłania do innych ustaw................. 22 VIII. Podstawowe problemy badawcze.............. 23 26 1. Wstępne założenia....................... 23 2. Ocena techniki legislacyjnej................ 24 3. Problem zastosowania pojęć nieostrych......... 25 4. Problem wykładni rozszerzającej............. 26 I. Uwagi wstępne 1 1. Ustawa. Dnia 12.7.2017 r. weszła w życie ustawa z 15.12.2016 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej w obrocie produktami rolnymi i spożywczymi. Niniejsza ustawa tworzy publicznoprawną podstawę zwalczania nieuczciwych zachowań nabywców lub dostawców w łańcuchu dostaw. Kompetencje w tym zakresie przekazano Prezesowi UOKiK, który został uprawniony do uznawania praktyki za nieuczciwie wykorzystującą przewagę kontraktową i do nałożenia na naruszyciela kary pieniężnej. 2 2. Ograniczenia zakresu zastosowania. Komentowana ustawa to pierwsza regulacja sektorowa, obejmująca jedynie rynki produktów rolnych lub spożywczych, której egzekwowanie zostało powierzone 2 Namysłowska/Piszcz
Ustawa o przeciwdziałaniu nieuczciwemu... Przed Art. 1 Prezesowi UOKiK. Taki wybór przedmiotu regulacji może rodzić pytanie o to, czy zapoczątkowany został nowy trend, w konsekwencji którego kompetencje Prezesa UOKiK będą zróżnicowane w stosunku do przedsiębiorców działających w różnych sektorach gospodarki i czy Prezes UOKiK stanie się swego rodzaju regulatorem rynków nieobjętych dotychczas kompetencjami innych wyspecjalizowanych regulatorów (tak też M. Krasnodębska-Tomkiel, Kilka uwag, s. 690). Kolejnym ważnym ograniczeniem zakresu stosowania Przeciw- PrzewKontrU jest objęcie nią tylko relacji wertykalnych między nabywcami a dostawcami produktów rolnych lub spożywczych. Zakresem stosowania PrzeciwPrzewKontrU są objęte praktyki nieuczciwie wykorzystujące przewagę kontraktową każdego z podmiotów łańcucha dostaw zarówno nabywcy, jak i dostawcy. Dalsze ograniczenia zakresu PrzeciwPrzewKontrU dotyczą obrotu przedsiębiorców, po przekroczeniu którego PrzeciwPrzewKontrU znajduje zastosowanie, oraz wyłączeń w zakresie formy organizacyjno-prawnej dostawcy lub nabywcy. PrzeciwPrzewKontrU jest zatem ustawą o stosunkowo wąskim zakresie, której stosowanie i znaczenie jest obecnie trudne do oszacowania (zob. Nb 22). Zgodnie z oceną skutków regulacji (dokument dostępny na: http://legislacja.rcl.gov.pl, s. 15 16, dostęp: 10.7.2017 r.) ustawa będzie oddziaływać na trzy grupy podmiotów: 1) handlowców zajmujących się obrotem produktami rolnymi lub spożywczymi, którą to grupę szacuje się na 100 tys. podmiotów, przy czym oddziaływanie ma dotyczyć głównie niewielkiej grupy sieci wielkopowierzchniowych o silnej pozycji rynkowej; 2) przetwórców zajmujących się wytwarzaniem produktów rolnych lub spożywczych, z czego wpływ PrzeciwPrzewKontrU będzie dotyczył ok. 6,1 tys. podmiotów; 3) producentów rolnych sprzedających surowce rolne na rynek, czyli łącznie 850 gospodarstw, z których jednak skutek regulacji odczują wyłącznie sprzedający surowce do przetwórstwa i do handlu z konsumentami. Ustawa ochroną obejmie zapewne jedynie sytuacje, w których podmiot silniejszy ekonomicznie będzie eksploatował mikro-, małych i średnich przedsiębiorców. Skuteczność istniejących dotychczas środków ochrony prawnej mikro-, małych i średnich przedsiębiorców przed eksploatacją czy presją ekonomiczną ze strony wielkich odbiorców (nabywców) lub dostawców była podawana w wątpliwość. Namysłowska/Piszcz 3
Przed Art. 1 Ustawa o przeciwdziałaniu nieuczciwemu... Choć z tego powodu uchwalenie PrzeciwPrzewKontrU może być przyjmowane z zadowoleniem jako potencjalnie wzmacniające mechanizmy ochrony prawnej słabszych ekonomicznie dostawców lub nabywców, można żywić wątpliwości co do tego, jak ograniczony zakres stosowania przepisów ustawy przełoży się w praktyce na jej prewencyjne oddziaływanie wobec postaw przedsiębiorców w rozumieniu prewencji ogólnej. 3 3. Objaśnienia terminologiczne. Zakres podmiotowy ustaw dotyczących przedsiębiorców lub konsumentów jest coraz częściej określany w piśmiennictwie skrótami pochodzącymi od sformułowań angielskich, co będzie występować również w niniejszym Komentarzu. I tak, ze względu na ograniczenie stosowania PrzeciwPrzewKontrU do relacji między przedsiębiorcami możliwe jest określenie zakresu PrzeciwPrzewKontrU jako ustawy B2B (od ang. business-to-business). W szczególności relacje pionowe między przedsiębiorcami, które są przedmiotem zainteresowania PrzeciwPrzewKontrU, bywają nazywane relacjami B2b. Mała litera w skrócie ma sygnalizować relacje wertykalne, w których jeden z podmiotów jest podmiotem słabszym ekonomicznie. W Komentarzu posługujemy się zamiennie pojęciem praktyka nieuczciwie wykorzystująca przewagę kontraktową i pojęciem nieuczciwe wykorzystywanie przewagi kontraktowej w ślad za Przeciw- PrzewKontrU, która używa ich jako synonimów (zob. kom. do art. 6, Nb 12). II. Przebieg prac legislacyjnych 4 1. Projekt poselski z 2015 r. Pierwszą próbą uregulowania materii objętej PrzeciwPrzewKontrU był poselski projekt ustawy o zwalczaniu nieuczciwych praktyk rynkowych przedsiębiorców zajmujących się obrotem produktami spożywczymi lub rolnymi wobec dostawców tych produktów z 2015 r. procedowany w Sejmie VII kadencji (druk sejmowy Nr 3604). Projekt został poddany intensywnej krytyce (zob. M. Salitra, Analiza wybranych regulacji, s. 127 128; J. Affre, P. Skołubowicz, Analiza problemów, s. 88 107). 5 2. Projekt PrzeciwPrzewKontrU wraz z niedługim uzasadnieniem został przygotowany przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Do Sejmu obecnej (VIII) kadencji projekt ten wpłynął 25.7.2016 r. (druk 4 Namysłowska/Piszcz
Ustawa o przeciwdziałaniu nieuczciwemu... Przed Art. 1 sejmowy Nr 790), a ustawę uchwalono 15.12.2016 r. Prezydent RP podpisał ustawę 28.12.2016 r. III. Ratio legis 1. Powody uchwalenia PrzeciwPrzewKontrU. W uzasadnieniu 6 projektu PrzeciwPrzewKontrU przedstawiono krótko podstawowe powody uchwalenia ustawy. Projektodawca uzasadnia potrzebę uchwalenia PrzeciwPrzew- KontrU, odwołując się do ograniczonej skuteczności istniejących dotychczas w prawie krajowym środków ochrony prawnej słabszych ekonomicznie dostawców bądź nabywców przed wykorzystywaniem nierównowagi kontraktowej. Jednocześnie podkreśla, że zjawisko, o którym mowa, występuje głównie wśród uczestników łańcucha dostaw żywności, nie tylko w Polsce, ale i w większości krajów UE. Zresztą szeroko zakrojonych badań prowadzonych na zlecenie Komisji Europejskiej doczekała się nierównowaga siły przetargowej w relacji z konkretnym podmiotem (ang. imbalance of bargaining power), odróżniana od pozycji dominującej na rynku właściwym (zob. A. Renda, F. Cafaggi, J. Pelkmans, P. Iamiceli, A. Correia de Brito, F. Mustilli, L. Bebber, Study, s. 20 i n.). Waga problemu wiąże się ściśle z faktem występowania silnych ekonomicznie skonsolidowanych podmiotów sektora dystrybucji, a często także przetwórstwa i słabszych rozdrobnionych podmiotów produkujących surowce rolne i artykuły spożywcze. Według polskiego projektodawcy, rynek rolno-spożywczy jest szczególnie podatny na nieuczciwe praktyki z powodu presji wywoływanej koniecznością zbycia towarów w stosunkowo krótkim czasie. Przedsiębiorcy muszą się godzić na niekorzystne dla nich warunki oferowane przez nabywców. Ograniczenie zakresu stosowania PrzeciwPrzewKontrU do jednego sektora uzasadniono jednak głównie faktem, że ten obszar jest bezpośrednio związany z bezpieczeństwem żywnościowym kraju, a jego zapewnienie to obowiązek państwa. Stosowanie nieuczciwych praktyk skutkuje zaś produktami gorszej jakości oferowanymi konsumentom ze względu na konieczność stosowania tańszych surowców i tańszej technologii produkcji żywności (Uzasadnienie projektu PrzeciwPrzewKontrU, s. 1 2). Od zagadnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju projektodawca przeszedł do kwestii interesów konsumenta, na którego w konsekwencji nega- Namysłowska/Piszcz 5
Przed Art. 1 Ustawa o przeciwdziałaniu nieuczciwemu... tywnie oddziałują nieuczciwe praktyki w obrocie produktami rolnymi lub spożywczymi. Jedynie pośrednio odniesiono się do problemu konkurencji, wskazując, że presja nabywców na dostawców może spowodować ograniczenia produkcji lub całkowite jej zaniechanie (krytycznie na temat celów ustawy J. Sroczyński, Ustawa o przewadze, s. 653 i n.). Powyższe może rzutować na wybór i przyjęcie pewnej konwencji co do systematyzacji elementów systemu prawa i umiejscowienia w nim nowej regulacji. Kwestią dyskusyjną jest, czy będzie ona zaliczana do tzw. prawa żywnościowego, prawa konkurencji (publicznego), czy nawet prawa konsumenckiego. 7 2. Wybór publicznoprawnej drogi egzekwowania nowych przepisów można wywieść z argumentu, że prawne środki przeciwdziałania nadużywaniu przewagi kontraktowej istniejące przed wydaniem PrzeciwPrzewKontrU nie są powszechnie wykorzystywane i mają wyłącznie charakter prywatnoprawny. Dochodzenie ochrony w trybie prywatnoprawnym jest długotrwałe i wymaga poniesienia wysokich kosztów. Dostawcy nie chcą też ryzykować, że wszczęcie postępowania narazi ich na zerwanie przez wielkie sieci handlowe dotychczasowej współpracy z nimi (Uzasadnienie PrzeciwPrzewKontrU, s. 3 4). Często są bowiem w stanie zależności ekonomicznej (ang. economic dependence) od sieci handlowych. 8 3. Interes publiczny. Ustawa o przeciwdziałaniu nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej w obrocie produktami rolnymi i spożywczymi, poprzez określenie zasad i trybu przeciwdziałania nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej przez nabywców produktów rolnych lub spożywczych, lub dostawców tych produktów, ma chronić interes publiczny (zob. kom. do art. 1, Nb 11). Znamienne jest to, że realizacja interesu publicznego może wiązać się z istotną ingerencją w stosunki umowne dostawców i nabywców produktów rolnych lub spożywczych. IV. PrzeciwPrzewKontrU a prawo Unii Europejskiej 9 1. Zielona księga KE z 2013 r. Ustawa o przeciwdziałaniu nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej w obrocie produktami rolnymi i spożywczymi nie znajduje pierwowzoru w żadnym unijnym akcie prawnym. Niemniej jednak jej rozwiązania wpisują się 6 Namysłowska/Piszcz
Ustawa o przeciwdziałaniu nieuczciwemu... Przed Art. 1 w dotychczasowe prace UE. Początkowo kwestią nierównowagi wśród uczestników łańcucha dostaw żywności zajmowała się Komisja Europejska. Na początku 2013 r. Komisja opublikowała Zieloną księgę w sprawie nieuczciwych praktyk handlowych w łańcuchu dostaw produktów spożywczych i niespożywczych między przedsiębiorcami [COM (2013) 37 final]. W dokumencie tym Komisja przedstawiła wstępną ocenę nieuczciwych praktyk handlowych w łańcuchu dostaw i zaprosiła zainteresowane podmioty do przedstawienia opinii na temat konieczności i zakresu ewentualnej regulacji. Co istotne, inicjatywa Komisji obejmowała łańcuch dostaw produktów ze wszystkich sektorów, ponieważ, według niej, nieuczciwe praktyki handlowe bez względu na sektor mogą niekorzystnie oddziaływać na inwestycje i innowacje, ograniczając przychody i powodując brak pewności, zwłaszcza w kontekście planowania biznesowego (Zielona księga, s. 10). 2. Komunikat KE z 2014 r. Zarówno z ponad 200 odpowiedzi 10 na pytania zadane w Zielonej księdze, jak i z raportu kończącego projekt przeprowadzony dla Komisji wynikała przede wszystkim różnorodność rozwiązań w państwach członkowskich i odmienne koncepcje w zakresie ewentualnej regulacji. W następstwie Komisja uznała, że trudno jest ocenić pełen zakres i częstotliwość występowania nieuczciwych praktyk handlowych, lecz wszystkie podmioty w łańcuchu dostaw żywności potwierdziły jego istnienie, a badania wskazują na ich częste występowanie [zob. Komunikat Komisji Zwalczanie nieuczciwych praktyk handlowych w ramach łańcucha dostaw produktów spożywczych, realizowanych między przedsiębiorstwami, COM (2014) 472 final]. Stąd dalsze prace zostały ograniczone do sektora żywności, a państwa członkowskie zostały zachęcone do zwiększenia ochrony przed nieuczciwymi praktykami handlowymi w tym sektorze. 3. Sprawozdanie KE z 2016 r. W wydanym w styczniu 2016 r. 11 sprawozdaniu Komisja stwierdziła, że wobec licznych regulacji krajowych o różnym charakterze, w tym samoregulacyjnym, ale i publicznoprawnym, nie widzi potrzeby harmonizacji na poziomie UE [zob. Sprawozdanie Komisji dotyczące nieuczciwych praktyk handlowych w ramach łańcucha dostaw produktów spożywczych, realizowanych między przedsiębiorcami, COM (2016) 32 final]. Tak więc to państwom członkowskim pozostawiono kompetencje regulacyjne w tej dziedzinie, czego przejawem w Polsce jest PrzeciwPrzewKontrU. Namysłowska/Piszcz 7
Przed Art. 1 Ustawa o przeciwdziałaniu nieuczciwemu... 12 4. Plany legislacyjne. W 2017 r. odżył pomysł uregulowania nieuczciwych praktyk w łańcuchu dostaw w prawie UE. Komisja Europejska przedstawiła wstępną ocenę skutków (http://ec.europ a.eu/info/law/better-regulation/initiatives/ares-2017-3735471 en, dostęp: 15.10.2017 r.). Pozytywnie wypowiedział się na jej temat UOKiK (https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiatives/ar es-2017-3735471/feedback/f6762 en; dostęp: 15.10.2017 r.). Propozycji legislacyjnych można oczekiwać w pierwszym półroczu 2018 r. 13 5. Informacja RCL. Ze względu na brak aktów prawnych Unii Europejskiej, na których mogłaby być wzorowana PrzeciwPrzewKontrU, zastanawia informacja na stronach Rządowego Centrum Legislacji o realizowaniu przez projekt PrzeciwPrzewKontrU przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1151/2012 z 21.11.2012 r. w sprawie systemów jakości produktów rolnych i środków spożywczych (Dz.Urz. UE L Nr 343, s. 1). Rozporządzenie to wskazuje wprawdzie w art. 1, że zapewnia m.in. uczciwą konkurencję rolnikom i producentom produktów rolnych i środków spożywczych, lecz nie dotyczy ono stosowania praktyk nieuczciwie wykorzystujących przewagę kontraktową. V. Struktura PrzeciwPrzewKontrU 14 1. Rozdziały. Komentowana ustawa składa się z 42 artykułów, podzielonych na 6 rozdziałów. W rozdziale 1 pt. Przepisy ogólne (art. 1 5) określono cel ustawy, wyłączenia stosowania ustawy, relację z innymi aktami prawnymi, a także zdefiniowano kluczowe pojęcia PrzeciwPrzewKontrU. Rozdział 2 pt. Praktyki nieuczciwie wykorzystujące przewagę kontraktową (art. 6 7) ustanawia zakaz nieuczciwego wykorzystywania przewagi kontraktowej oraz go precyzuje. W obszernym rozdziale 3 pt. Postępowanie w sprawie praktyk nieuczciwie wykorzystujących przewagę kontraktową (art. 8 32) zamieszczono regulację postępowania przed Prezesem UOKiK. Rozdział 4 to Przepisy o karach pieniężnych (art. 33 39). W rozdziale 5 (art. 40 41) zawarto, zgodnie z jego tytułem, zmiany w przepisach obowiązujących, zaś w rozdziale 6 pt. Przepis końcowy (art. 42) wprowadzono datę wejścia w życie PrzeciwPrzewKontrU. 15 2. Brak przepisów intertemporalnych. Ustawa nie zawiera przepisów intertemporalnych, ponieważ przed jej wejściem w życie nie- 8 Namysłowska/Piszcz
Ustawa o przeciwdziałaniu nieuczciwemu... Przed Art. 1 uczciwe wykorzystywanie przewagi kontraktowej nie było zwalczane w zakresie objętym PrzeciwPrzewKontrU. VI. Podobieństwo do innych aktów prawnych 1. Źródła inspiracji. W PrzeciwPrzewKontrU widać inspirację 16 innymi ustawami. Dlatego w niniejszym Komentarzu znajdują się częste odwołania do piśmiennictwa związanego z aktami prawnymi, na których wzoruje się dany przepis. 2. OchrKonkurU. Poszczególne rozwiązania PrzeciwPrzew- 17 KontrU, zwłaszcza w zakresie przepisów proceduralnych, są nie tylko wzorowane na OchrKonkurU (o wzorowaniu jest mowa wprost w Uzasadnieniu PrzeciwPrzewKontrU, s. 8), a wręcz stanowią często dość wierną kopię OchrKonkurU. Wynika to z faktu, że postępowanie w sprawach praktyk nieuczciwie wykorzystujących przewagę kontraktową jest kolejnym postępowaniem prowadzonym przez Prezesa UOKiK (zob. kom. do art. 8). Pozostałe postępowania: w sprawach praktyk ograniczających konkurencję, w sprawach koncentracji przedsiębiorców, w sprawach o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone oraz w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, są uregulowane w OchrKonkurU. Ustawa ta zawiera przepisy odrębne dla każdego z postępowań oraz przepisy dla nich wspólne, przede wszystkim te objęte działem VI pt. Postępowanie przed Prezesem Urzędu (art. 47 105q OchrKonkurU) i działem VII pt. Kary pieniężne (art. 106 113k OchrKonkurU). 3. ZNKU. Zakres podmiotowo-przedmiotowy PrzeciwPrzew- 18 KontrU odpowiada zakresowi ZNKU. Na podstawie ZNKU, obejmującej relacje B2B i B2b, jest możliwe zwalczanie praktyk nieuczciwie wykorzystujących przewagę kontraktową (zob. kom. do art. 7), co podkreśla zresztą sama ustawa w art. 4. Należy jednak pamiętać, że ZNKU umożliwia tylko prywatnoprawną drogę dochodzenia roszczeń, w przeciwieństwie do PrzeciwPrzewKontrU, wprowadzającej rozwiązania z zakresu ochrony publicznoprawnej. 4. NieuczPraktRynkU. Mimo odrębnego zakresu podmiotowego, 19 w PrzeciwPrzewKontrU widoczne są podobieństwa ideologiczne, terminologiczne i w zakresie techniki legislacyjnej w stosunku do NieuczPraktRynkU. Ustawa ta reguluje, co prawda, wyłącznie praktyki rynkowe przedsiębiorców wobec konsumentów (ang. bu- Namysłowska/Piszcz 9
Przed Art. 1 Ustawa o przeciwdziałaniu nieuczciwemu... siness-to-consumer, B2C), lecz zwalcza również ich nieuczciwość. Podobnie jak komentowana ustawa, także NieuczPraktRynkU została oparta na sprzeczności z dobrymi obyczajami i wymogu naruszenia interesów drugiej strony. VII. Odesłania do innych aktów prawnych 20 1. Kwestia autonomiczności regulacji. Ustawa o przeciwdziałaniu nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej w obrocie produktami rolnymi i spożywczymi jest nie tylko ustawą wzorowaną na innych aktach prawnych, lecz dodatkowo odsyła do wielu innych ustaw. Nie jest zatem autonomiczna w zakresie prowadzonego przez Prezesa UOKiK postępowania w sprawach praktyk nieuczciwie wykorzystujących przewagę kontraktową. Jak zostanie wskazane poniżej (Nb 20), szczególnie widoczny jest związek PrzeciwPrzew- KontrU z OchrKonkurU. Może on rodzić pytanie o przyczyny, dla których nowa regulacja została ujęta w odrębnej ustawie zamiast zostać włączoną do OchrKonkurU. Wydaje się, że skoro ratio legis uchwalenia PrzeciwPrzewKontrU wiąże się, według projektu Przeciw- PrzewKontrU, przede wszystkim z bezpieczeństwem żywnościowym, a OchrKonkurU skupia się na ochronie konkurencji i konsumentów, to poszerzenie jej zakresu przedmiotowego o ochronę przed nieuczciwym wykorzystywaniem przewagi kontraktowej mogłoby wymagać poważnej ingerencji w określenie celów OchrKonkurU. 21 2. Odesłania do OchrKonkurU. Liczna grupa odesłań dotyczy OchrKonkurU. Zgodnie z wolą ustawodawcy zadania wynikające z PrzeciwPrzewKontrU są bowiem realizowane przez Prezesa UOKiK z wykorzystaniem przepisów OchrKonkurU (zob. Uzasadnienie PrzeciwPrzewKontrU, s. 7). PrzeciwPrzewKontrU zawiera też aż 12 odesłań do wielu przepisów OchrKonkurU (zob. art. 2 pkt 2, art. 5 pkt 5, art. 12, 15, 16 ust. 3, art. 17 ust. 4, art. 20, 29, 35, 36 ust. 2 pkt 2, art. 39). Na temat trudności wynikających z przyjętej techniki legislacyjnej zob. kom. do art. 20, Nb 2. 22 3. Odesłania do innych ustaw. Komentowana ustawa odsyła do KPA, również w zakresie kwestii nieuregulowanych w PrzeciwPrzew- KontrU dotyczących postępowania przed Prezesem UOKiK (art. 11 ust. 4, art. 24 ust. 1). Ustawa wskazuje także na KPC (art. 24 ust. 2), SwobDziałGospU (art. 21), BezpŻywnU (art. 2), RachunkU (art. 5 pkt 5) oraz ZNKU (art. 5 pkt 6). 10 Namysłowska/Piszcz
Ustawa o przeciwdziałaniu nieuczciwemu... Przed Art. 1 VIII. Podstawowe problemy badawcze 1. Wstępne założenia. Dokonywanie oceny ustawy tuż po jej 23 wejściu w życie jest oczywiście przedwczesne. Możliwe i zasadne jest zaś prognozowanie problemów, jakie mogą się pojawić podczas jej stosowania i wykładni jej przepisów. Ten nadrzędny cel przyświecał powstaniu niniejszego Komentarza. W komentarzach do przepisów ustawy znajdują się propozycje ich interpretacji, jak i zastrzeżenia oraz wątpliwości dotyczące treści poszczególnych artykułów. Na analizę przepisów PrzeciwPrzewKontrU nie ma wpływu pytanie o racjonalność przyjętego modelu dochodzenia ochrony prawnej, co wydaje się problemem czysto teoretycznym, wykraczającym poza rolę komentarza do ustawy. Niemniej jednak przyjęte rozwiązania będą miały bezpośredni wpływ na skuteczność ochrony (zob. kom. do art. 8, Nb 3). 2. Ocena techniki legislacyjnej. Krytycznej analizie została pod- 24 dana przyjęta technika legislacyjna, w tym niedoskonałe odwzorowania OchrKonkurU i liczne odesłania do wielu aktów prawnych (zob. Nb 19 21). Celem prowadzonych badań było udzielenie odpowiedzi na pytanie, jak można rozwiązywać trudności interpretacyjne wynikające z obranej techniki legislacyjnej, i jak nieczytelność regulacji może wpływać na stosowanie PrzeciwPrzewKontrU oraz pewność prawną dostawców i nabywców produktów rolnych lub spożywczych. Między innymi ocenie zostały poddane przepisy o nakładaniu kar pieniężnych na podstawie PrzeciwPrzewKontrU, niemal wiernie powielone z OchrKonkurU, wraz z takimi kontrowersyjnymi ich cechami jak np. quasi-karny charakter czy zbędna wielość sposobów określenia ich górnej granicy. 3. Problem zastosowania pojęć nieostrych. Istotnym praktycznie 25 problemem badawczym były konsekwencje skonstruowania zasad ochrony prawnej przed praktykami nieuczciwie wykorzystującymi przewagę kontraktową w oparciu o klauzule generalne i pojęcia nieostre. Rozważania skupiły się przede wszystkim na pojęciach interesu publicznego i interesu strony, wobec której wykorzystywana jest przewaga kontraktowa. Podkreślono zwłaszcza problem przenikania do prawa publicznego rozwiązań i pojęć z natury przynależnych do prawa prywatnego, jak ochrona interesu drugiej strony w art. 7 ust. 2 czy ochrony przed zagrożeniem dla dalszego funkcjonowania przedsiębiorcy, w stosunku do którego strona postępowania nieuczci- Namysłowska/Piszcz 11
Art. 1 Rozdział 1. Przepisy ogólne wie wykorzystywała przewagę kontraktową w art. 28. Zbadano użyte w ustawie pojęcie dobrych obyczajów konstruujące cechę nieuczciwości praktyk regulowanych przepisami PrzeciwPrzewKontrU. Zidentyfikowano także zwroty nieostre w definicji przewagi kontraktowej (art. 7 ust. 1) i podjęto próbę odpowiedzi na pytanie o sposób ich wykładni oraz potencjalne konsekwencje ich użycia w kluczowej dla stosowania ustawy definicji. 26 4. Problem wykładni rozszerzającej. Kolejnym zadaniem była identyfikacja tych przepisów PrzeciwPrzewKontrU, których wykładnia literalna nie daje żadnych zadowalających rezultatów, a zabiegi wynikające z zastosowania wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzą do konieczności zastosowania wykładni rozszerzającej. Szczególną uwagę zwrócono na te przepisy, których wykładnia rozszerzająca wpływać będzie na zakres odpowiedzialności przedsiębiorców (art. 2, 5 pkt 1). Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1. [Zakres przedmiotowy] Ustawa określa zasady i tryb przeciwdziałania, w celu ochrony interesu publicznego, praktykom nieuczciwie wykorzystującym przewagę kontraktową przez nabywców produktów rolnych lub spożywczych lub dostawców tych produktów, jeżeli to wykorzystywanie wywołuje lub może wywołać skutki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Spis treści Nb I. Wprowadzenie............................ 1 2 1. Zakres regulacji.......................... 1 2. Podobieństwo do OchrKonkurU............... 2 II. Określenie zakresu podmiotowego PrzeciwPrzew- KontrU.................................. 3 4 1. Zakres podmiotowy....................... 3 2. Nabywcy i dostawcy produktów rolnych lub spożywczych................................. 4 III. Określenie zakresu przedmiotowego PrzeciwPrzew- KontrU.................................. 5 7 1. Zakres przedmiotowy...................... 5 2. Praktyki nieuczciwie wykorzystujące przewagę kontraktową............................... 6 12 Namysłowska
Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1 3. Relacje wertykalne między przedsiębiorcami...... 7 IV. Określenie zakresu terytorialnego PrzeciwPrzew- KontrU.................................. 8 9 1. Zakres terytorialny........................ 8 2. Zasada eksterytorialności.................... 9 V. Określenie celu regulacji..................... 10 11 1. Określenie zasad i trybu przeciwdziałania praktykom nieuczciwie wykorzystującym przewagę kontraktową. 10 2. Ochrona interesu publicznego................ 11 I. Wprowadzenie 1. Zakres regulacji. Artykuł 1, otwierający PrzeciwPrzewKontrU 1 i jej rozdział 1 pt. Przepisy ogólne, określa: 1) cel i przedmiot ustawy oraz 2) zakres stosowania ustawy. 2. Podobieństwo do OchrKonkurU. Komentowany przepis jest 2 zbliżony do art. 1 OchrKonkurU, zwłaszcza do jego ust. 1 i 2, które, czytane łącznie, oddają zakres art. 1 PrzeciwPrzewKontrU. Uwagę zwraca jednak nieco odmienne sformułowanie celu podejmowanych działań: w art. 1 OchrKonkurU jest nim podejmowana w interesie publicznym ochrona interesów przedsiębiorców i konsumentów, natomiast w art. 1 PrzeciwPrzewKontrU celem jest ochrona interesu publicznego (zob. Nb 11). II. Określenie zakresu podmiotowego PrzeciwPrzewKontrU 1. Zakres podmiotowy. W art. 1 został wskazany zakres pod- 3 miotowy PrzeciwPrzewKontrU. Ustawa jest skierowana do nabywców produktów rolnych lub spożywczych oraz do dostawców tych produktów. 2. Nabywcy i dostawcy produktów rolnych lub spożywczych. 4 Pojęcia użyte dla określenia zakresu przedmiotowego PrzeciwPrzew- KontrU zostały zdefiniowane w słowniczku zawartym w art. 5: nabywca w art. 5 pkt 2, dostawca w art. 5 pkt 1, przedsiębiorca w art. 5 pkt 4, produkt rolny lub spożywczy w art. 5 pkt 3. Nabywcą produktu rolnego lub spożywczego jest przedsiębiorca, który bezpośrednio lub pośrednio nabywa od dostawcy produkty Namysłowska 13
Art. 1 Rozdział 1. Przepisy ogólne rolne lub spożywcze, czyli środki spożywcze w rozumieniu art. 2 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002, w celu ich sprzedaży, odsprzedaży lub przetworzenia. Dostawcą jest zaś przedsiębiorca, który wytwarza lub przetwarza produkty rolne lub spożywcze lub odpłatnie zbywa je nabywcy. Przedsiębiorcą na gruncie PrzeciwPrzewKontrU jest przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 pkt 1 OchrKonkurU (zob. kom. do art. 5, Nb 30 36). III. Określenie zakresu przedmiotowego PrzeciwPrzewKontrU 5 1. Zakres przedmiotowy. Zakres przedmiotowy PrzeciwPrzew- KontrU obejmuje praktyki nieuczciwie wykorzystujące przewagę kontraktową. 6 2. Praktyki nieuczciwie wykorzystujące przewagę kontraktową. W PrzeciwPrzewKontrU nie zdefiniowano praktyki nieuczciwie wykorzystującej przewagę kontraktową. W art. 7 ust. 1 znajduje się jedynie definicja przewagi kontraktowej, za którą uznano wykorzystywanie sytuacji nabywcy względem dostawcy, w której dla dostawcy nie istnieją wystarczające i faktyczne możliwości zbycia produktów rolnych lub spożywczych do innych nabywców oraz występuje znaczna dysproporcja w potencjale ekonomicznym na korzyść nabywcy, albo dostawcy względem nabywcy, w której dla nabywcy nie istnieją wystarczające i faktyczne możliwości nabycia produktów rolnych lub spożywczych od innych dostawców oraz występuje znaczna dysproporcja w potencjale ekonomicznym na korzyść dostawcy, jeżeli wykorzystywanie to jest sprzeczne z dobrymi obyczajami i zagraża istotnemu interesowi drugiej strony albo narusza taki interes (zob. kom. do art. 7, Nb 1 8). Przepisy PrzeciwPrzewKontrU znajdą zastosowanie, gdy przewaga kontraktowa zostanie wykorzystana (na temat pojęcia wykorzystywanie zob. kom. do art. 6, Nb 11) w sposób nieuczciwy, czyli sprzeczny z dobrymi obyczajami i zagrażający istotnemu interesowi drugiej strony albo narusza taki interes (zob. art. 7 ust. 2). Nie należy natomiast nadmiernej wagi przywiązywać do pojęcia praktyka, gdyż mieści się ono w terminie wykorzystywanie i można zamiennie stosować sformułowania praktyka nieuczciwie wykorzystująca przewagę kontraktową oraz wykorzystywanie nieuczciwej przewagi kontraktowej, co czyni też PrzeciwPrzewKontrU 14 Namysłowska
Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1 już w art. 1, wskazując na określanie zasad i trybu przeciwdziałania (... ) praktykom (... ), jeżeli to wykorzystywanie (... ) (podkr. M.N.; zob. wprowadzenie, Nb 2 i kom. do art. 6, Nb 12). 3. Relacje wertykalne między przedsiębiorcami. Nie z tre- 7 ści art. 1, lecz dopiero z definicji przewagi kontraktowej (art. 7 ust. 1) i art. 6 wynika, że PrzeciwPrzewKontrU reguluje nie każde nieuczciwe wykorzystanie przewagi kontraktowej przez nabywców produktów rolnych lub spożywczych lub dostawców tych produktów, ale wyłącznie zakazuje takiej praktyki w relacjach wertykalnych. Naruszenia objętego PrzeciwPrzewKontrU może zatem dokonać albo nabywca względem dostawcy, albo dostawca względem nabywcy. Wszyscy uczestnicy łańcucha dostaw mają bowiem mieć poczucie funkcjonowania na tych samych zasadach bez względu na potencjał ekonomiczny (Uzasadnienie projektu PrzeciwPrzewKontrU, s. 2). IV. Określenie zakresu terytorialnego PrzeciwPrzewKontrU 1. Zakres terytorialny. PrzeciwPrzewKontrU jest wyznaczony 8 przez miejsce wystąpienia skutków naruszenia. Nieuczciwe wykorzystanie przewagi kontraktowej musi wywoływać lub móc wywołać skutki na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Nie jest więc istotne pochodzenie przedsiębiorcy. 2. Zasada eksterytorialności. Zakres terytorialny stosowania 9 PrzeciwPrzewKontrU jest oparty na tzw. zasadzie eksterytorialności. Oznacza to, że ustawa ma zastosowanie niezależnie od miejsca podejmowania praktyk nieuczciwie wykorzystujących przewagę kontraktową (por. P. Podrecki, Nowe regulacje, s. 702). Nie ma znaczenia, czy praktyka jest zabroniona przez prawo obce (K. Kohutek, w: K. Kohutek, Komentarz do ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej, kom. do art. 1, pkt 4). Dla zastosowania PrzeciwPrzewKontrU istotne jest wyłącznie, że na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej wystąpiły lub mogły wystąpić skutki praktyki objętej zakazem z art. 6. V. Określenie celu regulacji 1. Określenie zasad i trybu przeciwdziałania praktykom nie- 10 uczciwie wykorzystującym przewagę kontraktową. Artykuł 1 wska- Namysłowska 15
Art. 1 Rozdział 1. Przepisy ogólne zuje, że PrzeciwPrzewKontrU określa zasady przeciwdziałania i tryb przeciwdziałania praktykom nieuczciwie wykorzystującym przewagę kontraktową. Za zasady przeciwdziałania w rozumieniu art. 1 należy uznać zwłaszcza przepisy rozdziału 1, a rozdziały 2 4 regulują tryb postępowania przed Prezesem UOKiK. Podkreślenia wymaga sformułowanie o przeciwdziałaniu praktykom rynkowym nieuczciwie wykorzystującym przewagę kontraktową. Celem ustawodawcy jest zatem nie tylko zwalczanie praktyk, które już wystąpiły, lecz również zapobieganie im za pomocą zakazu ich stosowania, który może mieć charakter prewencyjny i odstraszać przedsiębiorców przed jego naruszeniem. 11 2. Ochrona interesu publicznego. Zgodnie z art. 1, przeciwdziałanie praktykom nieuczciwie wykorzystującym przewagę kontraktową podejmowane jest w celu ochrony interesu publicznego. Ustalenie zakresu pojęcia interesu publicznego jest zadaniem wyjątkowo trudnym, szczególnie że art. 1 nie precyzuje go choćby w tak minimalnym zakresie, jak to czyni art. 1 ust. 1 OchrKonkurU, według którego w interesie publicznym jest podejmowana ochrona przedsiębiorców i konsumentów. Nie zostało zaś przybliżone, co składa się na zakres interesu publicznego na gruncie PrzeciwPrzewKontrU. Interesem publicznym wskazywanym wielokrotnie przez uzasadnienie projektu PrzeciwPrzewKontrU, w tym także na samym jego początku, jest bezpieczeństwo żywnościowe. Zdaniem projektodawcy bezpieczeństwo żywnościowe jest wpisane w Polsce w strategię bezpieczeństwa narodowego, dlatego ważne jest, aby nieprawidłowe relacje handlowe nie wpływały negatywnie na bezpieczeństwo żywnościowe Polski. Dzięki temu przeciwdziałanie nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej ma również wymiar społeczny (Uzasadnienie projektu PrzeciwPrzewKontrU, s. 1). Według ustawodawcy, bezpieczeństwo żywności jest zagrożone przez stosowanie praktyk nieuczciwie wykorzystujących przewagę kontraktową ze względu na presję nabywców na dostawców w zakresie poziomu cen i innych sposobów wywierania nacisku na nich. Może to spowodować ograniczenia produkcji lub całkowite jej zaniechanie. Ponadto, wymuszanie na dostawcach niskich cen może powodować, że producenci rolni i przetwórcy będą zmuszeni do zastępowania w procesie produkcji surowców dobrej jakości surowcami gorszymi, stosowaniem tańszych substancji chemicznych używanych do konserwacji i zabarwiania, lub stosowaniem tańszych technologii produkcji żywności. Stosowanie 16 Namysłowska