Opinia prawna z dnia r.

Transkrypt

1 Opinia prawna z dnia r. dla Okręgowej Izby Lekarskiej w Płocku w sprawie : czy w obecnym stanie prawnym tj. wobec wejścia w życie z dniem 01 lipca 2011 r. nowelizacji art. 53 ustawy z dnia 05 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, lekarz bądź lekarz dentysta prowadzący działalność gospodarczą w formie indywidualnej praktyki lekarskiej bądź w formie indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej może zatrudniać innych lekarzy lub lekarzy dentystów? Podstawy prawne : 1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) - art. 22; 2. ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2008r., Nr 136, poz. 857 z późn. zm.) 3. ustawa z dnia 02 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, 1095 z późn. zm.); 4. ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2011 r. Nr 112, poz. 654) Aktualne (na dzień sporządzenia opinii) brzmienie przedmiotowego przepisu: Art Lekarz wykonujący indywidualną praktykę lekarską, indywidualną specjalistyczną praktykę lekarską, indywidualną praktykę lekarską lub indywidualną specjalistyczną praktykę lekarską w miejscu wezwania może zatrudniać osoby niebędące lekarzami do wykonywania czynności pomocniczych (współpracy). 2. Lekarz, lekarz dentysta wykonujący indywidualną praktykę lekarską lub indywidualną specjalistyczną praktykę lekarską lub grupową praktykę lekarską lub grupową specjalistyczną praktykę lekarską, prowadzący odpowiednio staż podyplomowy, szkolenie specjalizacyjne lub szkolenia w celu uzyskania

2 umiejętności z zakresu węższych dziedzin medycyny lub udzielania określonego świadczenia zdrowotnego, może zatrudniać lekarza, lekarza dentystę w celu odbywania przez niego stażu podyplomowego, szkolenia specjalizacyjnego lub szkolenia w celu uzyskania umiejętności z zakresu węższych dziedzin medycyny lub udzielania określonego świadczenia zdrowotnego. 3. Lekarz, lekarz dentysta, o którym mowa w ust. 2, jest obowiązany do poinformowania organu prowadzącego rejestr o zatrudnieniu lekarza, lekarza dentysty. 4. Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się do indywidualnej praktyki lekarskiej i indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej wykonywanej wyłącznie w miejscu wezwania lub wyłącznie w przedsiębiorstwie podmiotu leczniczego. Przedmiotowe zagadnienie ze względu na literalne brzmienie przepisu art. 53 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty wydaje się być oczywiste i skłania do prostego wniosku, że przepis ten ustanawia zakaz zatrudniania przez lekarza wykonującego zawód w formie indywidualnej praktyki lekarskiej bądź w formie indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej innych lekarzy lub lekarzy dentystów. Taki też komentarz (choć wg stanu na dzień r.) autorstwa Elżbiety Barcikowskiej-Szydło zawiera program informacji prawnej LEX : 1. Komentowany artykuł wprowadza zakaz zatrudniania lekarzy przez osoby wykonujące zawód w ramach indywidualnej lub indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej. Zezwala jedynie na zatrudnianie osób do wykonywania czynności pomocniczych, pod warunkiem że osoby te nie są lekarzami. 2. Wyjątek od zasady zakazu zatrudniania lekarzy stanowią indywidualne i indywidualne specjalistyczne praktyki lekarzy dentystów, które zostały wpisane na listę podmiotów uprawnionych do prowadzenia staży podyplomowych. Listę tych podmiotów, w tym również zakładów opieki zdrowotnej uprawnionych do prowadzenia staży podyplomowych, ustala wspólnie z okręgową radą lekarską marszałek województwa (zob. komentarz do art. 15). Lekarz dentysta wykonujący zawód w ramach indywidualnej lub indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej wpisany na listę podmiotów uprawnionych do prowadzenia

3 staży podyplomowych może zatrudnić innego lekarza dentystę, ale wyłącznie w celu odbycia przez niego stażu podyplomowego. Podobne stanowisko wyraża np. odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Zdrowia Andrzeja Włodarczyka z dnia 7 kwietnia 2011 r. - z upoważnienia ministra - na interpelację nr w sprawie projektu ustawy o działalności leczniczej i zmiany ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty w zakresie art. 53, która może być źródłem wiedzy o intencjach ustawodawcy : Zmiana w art. 53 ust. 2 wprowadza możliwość zatrudniania przez lekarzy, lekarzy dentystów prowadzących indywidualną praktykę lekarską lub indywidualną specjalistyczną praktykę lekarską, jak również grupową praktykę lekarską lub grupową specjalistyczną praktykę lekarską innych lekarzy lub lekarzy dentystów, którzy odbywają staż podyplomowy, specjalizację lub uczestniczą w szkoleniu z zakresu umiejętności. Zmiana ta podyktowana jest potrzebą zapewnienia większej liczby miejsc szkoleniowych dla systemu kształcenia lekarzy. Trudno uznać zakaz zatrudniania innych lekarzy przez lekarza prowadzącego praktykę indywidualną za dyskryminujący lekarzy prowadzących działalność w tej formie wykonywania działalności leczniczej. Jest to cecha szczególna tej formy. Indywidualna praktyka lekarska ma umożliwić indywidualne, jak wskazuje nazwa, wykonywanie zawodu lekarza. Jest to praktyka w swej istocie jednoosobowa i z określonymi tylko dla niej wymaganiami, w niektórych przypadkach łagodniejszymi niż dla praktyk grupowych czy podmiotów leczniczych. Ustawa nie przewiduje żadnych ograniczeń dla lekarzy, które wyłączałyby ich działalność w praktyce grupowej czy też zawieranie umów spółek handlowych prowadzących działalność leczniczą. Podmioty takie mogą zatrudniać lekarzy. Ze względu jednak na poniżej przedstawione okoliczności autorka opinii opowiada się za poglądem przeciwnym tzn. za uznaniem, że przedmiotowy przepis nie ustanawia zakazu zatrudniania. Wniosek, że przedmiotowy przepis ustanawia jakiś zakaz, jest wynikiem błędnego rozumowania logicznego a contrario. Argumentum a contrario [łac., argument z przeciwieństwa ] wg Encyklopedii PWN to wnioskowanie oparte na zasadzie, że jeśli norma prawna wiąże konsekwencje tylko z faktami w niej wymienionymi, to konsekwencje te nie wiążą się z innymi faktami. W logice prawniczej stosuje się tę metodę wykładni, gdy w normie prawnej znajdują się

4 słowa takie jak "wyłącznie", "jedynie", "tylko", gdyż w przeciwnym wypadku rozumowanie oparte na tej regule może być obarczone prostym błędem. np. Norma Lekarz może się myć nie oznacza, że a contrario Nie-lekarz nie może się myć. Zastosowanie tej metody np. do rozważenia art. 53 ust. 1 w kontekście sytuacji lekarzy wykonujących zawód w ramach grupowej praktyki lekarskiej spowodowałoby absurdalny wniosek, że ci lekarze nie mogą zatrudnić żadnych osób nawet do czynności pomocniczych, skoro nie zostali wymienieni w ust. 1, a zostali wymienieni w ust. 2. Nie wolno także stosować tej zasady wykładni (a contrario), gdyby prowadziło to do naruszenia norm o charakterze nadrzędnym nad aktem prawnym, której normę wykładamy tj. gdy wykładani normy ustawowej naruszyłaby normę konstytucyjną. Zgodnie z treścią art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Nawet zatem przy założeniu, że ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty ogranicza wolność działalności gospodarczej lekarza, to nie sposób znaleźć interes publiczny, i to ważny, który uzasadniałby to ograniczenie. Interes publiczny nie doznaje żadnego uszczerbku w wypadku zatrudnienia lekarza przez innego lekarza, a możliwość współpracy tych lekarzy w formie praktyki grupowej i umowy cywilnoprawnej czy spółki jest oczywistą możliwością, ale jej wybór nie może zostać narzucony przez ustawodawcę. Także ust. 4 art. 53, z którego wynikałoby w takim razie, że lekarze wykonujący zawód w ramach indywidualnej praktyki lekarskiej i indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej wykonywanej wyłącznie w miejscu wezwania lub wyłącznie w przedsiębiorstwie podmiotu leczniczego nie mogą zatrudniać nie tylko lekarzy stażystów, ale także osób do czynności pomocniczych, jest absurdalnym ograniczeniem konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, bez żadnego uzasadnienia interesem publicznym, pomijając już fakt niekonsekwencji ustawodawcy poprzez wymienienie zarówno w ust. 1 jak i w 4 indywidualnej praktyki wyłącznie w miejscu wezwania. Ponadto z analizy przepisu art. 53 ust. 3 można z powodzeniem wysnuć wniosek, że lekarz może zostać zatrudniony nie tylko w celu szkoleniowym, ale także w celu udzielania określonego świadczenia zdrowotnego. Aby inaczej zinterpretować powyższy przepis, po słowach szkolenia w celu uzyskania umiejętności z zakresu węższych dziedzin medycyny powinien znajdować się zwrot lub szkolenia w celu udzielania określonego świadczenia zdrowotnego, a nie lub udzielania określonego świadczenia zdrowotnego. Aktualne sformułowanie oznacza bowiem wybór

5 pomiędzy celem szkoleniowym a celem, polegającym na udzielaniu świadczenia zdrowotnego. Wykładnia systemowa w powiązaniu z art. 17 ustawy skłaniałaby do takiej odmiennej interpretacji, gdyby nie zasada, że wyjątków nie można interpretować rozszerzająco, a art. 53 jest wyjątkiem od reguły swobody działalności gospodarczej. Przeciwko wykładni przedmiotowego przepisu art. 53 na korzyść istnienia zakazu zatrudniania przemawia wykładnia systemowa, gdyż nie można wykładać ww normy prawnej nie tylko w oderwaniu od norm konstytucyjnych, ale od przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skoro przedsiębiorcą jest także osoba wykonująca wolny zawód medyczny, lekarz wykonujący zawód w ramach praktyki lekarskiej, to stosuje się do niego przepis art. 6 ww ustawy - podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Te przepisy to art. 5 i 18 ustawy o działalności leczniczej, które wskazują specjalne wymagania. Ustawa o działalności leczniczej zawiera taki wyjątek w odniesieniu do praktyk grupowych lekarzy, gdyż w art. 18 ust. 7 ustanowiono zasadę, że w ramach grupowej praktyki lekarskiej świadczenia zdrowotne mogą być udzielane wyłącznie przez lekarzy będących wspólnikami albo partnerami spółki, o której mowa w art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b, spełniających warunki, o których mowa w ust. 1 albo 2. W odniesieniu do praktyk indywidualnych nie ma analogicznego zapisu, prawdopodobnie ze względu na zapis art. 5 ust. 3 - wykonywanie zawodu w ramach praktyki zawodowej nie jest prowadzeniem podmiotu leczniczego. W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że "wykonywanie zawodu medycznego w ramach praktyki zawodowej nie stanowi prowadzenia podmiotu leczniczego, co pozwoli na uniknięcie praktyki podwójnego wpisywania praktyki lekarskiej w rejestrze praktyk lekarskich (prowadzonego obecnie przez okręgowe izby lekarskie) i w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej - jako niepubliczny zakład opieki zdrowotnej". Jeżeli takie jest uzasadnienie tego przepisu, to nie można go traktować poważnie jako uzasadnienie ograniczenia konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej, tym bardziej, że art. 5 ust. 3 nie oznacza, że lekarz prowadzący indywidualną praktykę każdego rodzaju przestaje być przedsiębiorcą, nawet jeśli ustawa nie nazwie jego działalności prowadzeniem podmiotu leczniczego. Z kolei wykładnia celowościowa nakazuje uwzględnić fakt, że w uzasadnieniu do projektu ustawy o działalności leczniczej znalazły się stwierdzenia: "Praktyką zawodową jest [...] działalność gospodarcza wykonywana jako indywidualna lub grupowa praktyka lekarska albo praktyka pielęgniarki lub położnej. Takie rozróżnienie oznacza odejście od koncepcji zakładu opieki

6 zdrowotnej. Zakłady opieki zdrowotnej w obecnym stanie prawnym mają znacząco ograniczoną samodzielność" "Działalność prowadzona przez te podmioty będzie działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz z późn. zm.), dzięki czemu odbywać się ona będzie na ogólnych zasadach prowadzenia działalności gospodarczej. Pozwoli to na usprawnienie podejmowania i prowadzenia tej działalności". Zważywszy zatem na samą istotę wolności prowadzenia działalności gospodarczej możliwość zatrudniania innych podmiotów jest oczywista. Celem ustawodawcy nie było zatem ograniczanie działalności gospodarczej lekarza. Usprawnienie prowadzenia działalności może polegać np. na zatrudnieniu innego lekarza w razie konieczności zastępowania chorego przedsiębiorcy lub zaspokojenia zwiększonego zapotrzebowania na świadczenia medyczne pacjentów itp. W mojej zatem ocenie art. 53 rzeczonej ustawy powinien być interpretowany w zgodzie z Konstytucją, z wykluczeniem rozumowania a contrario i uwzględnieniem wykładni celowościowej i systemowej, ze względu na liczne wątpliwości interpretacyjne, jakie nasuwa wykładnia językowa tej normy prawnej. Art. 53 można uznać za statuujący zakres czynności, które mogą wykonywać osoby zatrudnione przez lekarza, nie będące lekarzami - inaczej mówiąc jeśli ustanawia zakaz, to raczej zakaz zatrudniania takich osób w innym celu niż wskazany w ustawie (czynności pomocnicze), a nie jako ustanawiający zakaz zatrudniania lekarzy w ogóle przez lekarza prowadzącego indywidualną praktykę. Wątpliwości związane z niejasną redakcją normy prawnej nie powinny obciążać adresatów tej normy, a jeśli norma ta ma charakter wyjątku od konstytucyjnej zasady nie może być w żadnym wypadku interpretowana na niekorzyść tego adresata. r. pr. Justyna Bartz