KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH Bruksela, dnia 2.9.2009 SEK(2009) 1128 wersja ostateczna C7-0123/09 DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI uzupełniający KOMUNIKAT KOMISJI w sprawie ustanowienia wspólnego unijnego programu przesiedleń oraz wniosek dotyczący DECYZJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY zmieniającej decyzję nr 573/2007/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 maja 2007 r. ustanawiającą Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców na lata 2008 2013 jako część programu ogólnego Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi oraz uchylającą decyzję Rady 2004/904/WE Streszczenie oceny skutków {KOM(2009) 447 wersja ostateczna} {KOM(2009) 456 wersja ostateczna} {SEK(2009) 1127} PL 1 PL
1. INFORMACJE OGÓLNE Przesiedlenie to przemieszczenie uchodźców uznanych przez Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR) za wymagających ochrony międzynarodowej z kraju pierwszego azylu (w większości przypadków należącego do krajów trzeciego świata) do innego kraju, w którym uzyskają stałą ochronę. Przesiedlenie stanowi rozwiązanie dla uchodźców, którzy nie mogą powrócić do państwa pochodzenia, a kraj pierwszego azylu nie może zapewnić im integracji. Przesiedlenie polega na przemieszczeniu uchodźców spoza Unii do państwa członkowskiego UE. Liczba uchodźców na świecie sięga około 10 mln. W przypadku 5 % z nich konieczne jest przesiedlenie. Jedynie niewielki procent tych uchodźców zostaje skutecznie przesiedlony. Istnieje więc strukturalna rozbieżność pomiędzy potrzebami a pomocą humanitarną. Jedynie niewielka część przesiedlanych co roku uchodźców trafia do UE. Z 65 596 uchodźców przesiedlonych w 2008 r. 4 378 wyjechało do UE. Kontrastuje to silnie z liczbami uchodźców przyjętych przez Stany Zjednoczone Ameryki oraz inne kraje uprzemysłowione, stanowiące tradycyjne cele przesiedleń. 2. PRZESIEDLENIA W UE: OBECNA SYTUACJA (PUNKT WYJŚCIOWY) W chwili obecnej w przesiedleniach co roku uczestniczy dziesięć państw członkowskich UE. Szwecja, Dania, Finlandia, Niderlandy, Zjednoczone Królestwo oraz Irlandia już od kilku lat prowadzą programy przesiedleń. W 2007 r. Portugalia, Francja, Rumunia oraz Republika Czeska postanowiły wprowadzić krajowe programy w zakresie przesiedleń. Te zmiany na lepsze wynikają z kilku czynników. Po pierwsze, od 2007 r. na przesiedlenia przeznacza się znaczącą pomoc finansową z Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców (ERF III). Po drugie, w ciągu ostatnich kilku lat zainteresowane podmioty z różnych państw opracowały wiele projektów i działań partnerskich w zakresie przesiedleń. Trzecią pozytywną zmianą jest silne zainteresowanie polityczne na szczeblu UE. Zainteresowanie to odnosi się przede wszystkim do potrzeb w zakresie przesiedlania uchodźców irackich z Syrii i Jordanii do UE. W 2008 r. Rada ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych przyjęła konkluzje w sprawie przesiedlenia uchodźców z Iraku, w których podkreślono, że przesiedlenia przyczyniają się do utrzymania sytuacji w zakresie ochrony uchodźców w Syrii i Jordanii. Na podstawie konkluzji Rady cztery państwa członkowskie, które do niedawna nie angażowały się w przesiedlenia, zobowiązały się do przyjęcia przesiedlanych uchodźców z Iraku (DE, IT, BE, LU). Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu, który zgodnie z oczekiwaniami ma rozpocząć działalność w 2010 r., będzie wspierać państwa członkowskie i inne zainteresowane strony w praktycznej współpracy, również w zakresie przesiedleń. 3. DEFINICJA PROBLEMU Bieżąca sytuacja jest zasadniczo dobra i podlega stopniowej ewolucji, szczególnie biorąc pod uwagę spodziewane utworzenie Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu. Wciąż jednak utrzymuje się wiele istotnych niedoborów i ograniczeń strukturalnych. Głównym problemem jest niski obecnie poziom solidarności UE z krajami trzecimi pod względem przyjmowania uchodźców. Liczba ta jest zbyt niska, biorąc pod uwagę skalę światowych potrzeb w zakresie przesiedleń. Kolejnym problemem jest fakt, że zbyt mała PL 2 PL
liczba państw członkowskich uczestniczy w przesiedleniach. Obecnie tylko 10 państw członkowskich (Szwecja, Finlandia, Dania, Zjednoczone Królestwo, Irlandia, Niderlandy, Portugalia, Francja, Rumunia oraz Republika Czeska) co roku przyjmuje przesiedlanych uchodźców. Międzynarodowa rola, jaką pełni UE w zakresie przesiedleń, nie wystarcza. Negatywnie oddziałuje to na ambicje UE dotyczące odgrywania pierwszoplanowej roli w światowych stosunkach humanitarnych oraz na wpływ UE na fora międzynarodowe. Niewielki jest stopień koordynacji między państwami członkowskimi UE uczestniczącymi w procesie przesiedleń pod względem priorytetów tego procesu, tj. przesiedlanych narodowości oraz określonych grup. Priorytety te są obecnie określane przez państwa członkowskie na poziomie krajowym w bliskich stosunkach dwustronnych z UNHCR, bez uprzednich dyskusji i decyzji na szczeblu UE. W związku z powyższym brakuje również strategicznego wykorzystania przesiedleń jako instrumentu polityki zewnętrznej UE. Przesiedlenia służą nie tylko realizacji celów humanitarnych względem skutecznie przesiedlanych osób, lecz również uwolnieniu krajów trzecich z części obciążeń związanych z przyjmowaniem dużej liczby uchodźców. Przesiedlenia mogą więc odegrać znaczącą rolę jako element zewnętrznej polityki azylowej UE oraz ogólnie rzecz biorąc polityki zewnętrznej UE. Strategiczne skutki przesiedleń byłyby wyraźniejsze, gdyby priorytety dotyczące narodowości i określonych kategorii przesiedlanych osób były przede wszystkim określane na szczeblu UE. Aktualne ramy finansowe narzucają ograniczenia. ERF III zapewnia dodatkową pomoc finansową tym państwom członkowskim, które przesiedlają określone kategorie uchodźców. Kryteria te są uważane za zbyt sztywne. Trzeci rodzaj problemów dotyczących aktualnej sytuacji wiąże się z brakiem usystematyzowanej, praktycznej współpracy pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie przesiedleń. W chwili obecnej nie istnieje wymiana informacji ani koordynacja działań związanych z przesiedleniami. Ma to negatywny wpływ na jakość przesiedleń. Innym przykładem skutku jest brak korzyści skali. Przesiedlenia wymagają wielu przygotowań logistycznych, takich jak misje selekcyjne i orientacyjne, badania lekarskie i postępowania sprawdzające, organizacja podróży i wiz, programy przyjmowania oraz integracji. Państwa członkowskie mogłyby prowadzić niektóre z tych działań wspólnie lub w ścisłej współpracy. 4. POMOCNICZOŚĆ Zaangażowanie Wspólnoty w dziedzinie azylu opiera się na potrzebie solidarności między państwami członkowskimi w podjęciu wyzwania, z którym pojedyncze państwa w UE bez granic wewnętrznych nie są w stanie sobie skutecznie poradzić. Potrzeba podjęcia działań dotyczących wspólnego europejskiego systemu azylowego została przeanalizowana w niedawnych sprawozdaniach w sprawie oceny skutków. Rada Europejska oraz Parlament Europejski wielokrotnie wzywały do utworzenia takiego programu, który miałby również wymiar zewnętrzny. 5. CELE Ogólne cele polityczne: a) udzielenie wsparcia na rzecz międzynarodowej ochrony uchodźców w drodze przesiedleń; b) zwiększenie humanitarnych skutków oraz nasilenie działań UE poprzez większe wspólne zaangażowanie w kwestię przesiedleń; PL 3 PL
Cele szczegółowe: c) zapewnienie większej solidarności UE z krajami trzecimi w zakresie przyjmowania uchodźców; d) zapewnienie uczestnictwa w przesiedleniach większej liczby państw członkowskich UE; e) zapewnienie lepszego i trwałego ukierunkowania działań przesiedleńczych w UE na osoby lub grupy osób (w szczególności osoby w trudnej sytuacji, w tym dzieci, lub osoby pochodzące z określonych obszarów geograficznych) najbardziej potrzebujące ochrony; f) zwiększenie strategicznego wykorzystania przesiedleń na poziomie UE; g) ogólne zwiększenie międzynarodowej roli UE, w szczególności w odniesieniu do kwestii przesiedleń poprzez rozwój procesu przesiedleń jako integralnego i spójnego elementu polityki zewnętrznej UE; h) poprawa jakości procedur w zakresie przesiedleń wewnątrz UE w drodze współpracy; i) obniżenie kosztów ekonomicznych i finansowych przesiedleń wewnątrz UE w drodze współpracy; j) ograniczenie różnic między państwami członkowskimi UE w odniesieniu do standardów ochrony oraz zwiększenie skuteczności poprzez konwergencję kryteriów dotyczących przesiedleń. 6. WARIANTY STRATEGICZNE Na podstawie analizy problemu określono trzy główne elementy polityki w zakresie przesiedleń na poziomie UE: praktyczną współpracę oraz elementy polityczny i finansowy. Tworzą one punkt wyjściowy dla opracowania wariantów strategicznych. 6.1. Pierwszy wariant strategiczny: zachowanie status quo Europejski Urząd Wsparcia ds. Polityki Azylowej zapewni ramy strukturalne dla prowadzenia działań w ramach współpracy praktycznej, w tym m.in. działań dotyczących przesiedleń. Istnieje potencjalnie szeroka gama działań w ramach współpracy praktycznej, które Europejski Urząd Wsparcia ds. Polityki Azylowej mógłby rozwinąć w odniesieniu do przesiedleń, takie jak określenie najlepszych praktyk, szkolenia, programy partnerskie ukierunkowane na państwa członkowskie, które nie angażują się jeszcze w przesiedlenia, a także organizacja wspólnych działań i operacji przez państwa uczestniczące w procesie przesiedleń. Jeżeli utrzymane zostanie status quo, elementy polityczne i finansowe nie ulegną dalszemu rozwojowi. 6.2. Drugi wariant strategiczny: wariant średni (proces dynamiczny) W tym wariancie Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu rozwija również współpracę praktyczną. Rozróżnienie między współpracą praktyczną w tym wariancie a współpracą w wariancie 1. wiąże się przede wszystkim ze związkiem pomiędzy działaniami w ramach współpracy praktycznej oraz dalszym rozwojem elementu politycznego i finansowego. Oczekuje się, że element współpracy praktycznej będzie stymulowany i wzmacniany na skutek rozwoju pozostałych dwóch elementów. PL 4 PL
W tym wariancie przewiduje się dalsze opracowanie usystematyzowanej współpracy politycznej poprzez ustanowienie ram prawnych oraz wzmocnienie ich przy pomocy elementu finansowego. Przewiduje się, że utworzone zostaną ramy polityczne, które określą priorytety polityczne i strategiczne w odniesieniu do przesiedleń. W ramach tych uczestniczyć będą wszystkie istotne zainteresowane strony (eksperci z państw członkowskich, Komisja, UNHCR, organizacje pozarządowe). Do ich zadań będzie należało: 1. Ustalanie wspólnych rocznych priorytetów UE w odniesieniu do przesiedleń, zarówno w zakresie narodowości, jak i określonych kategorii przesiedlanych uchodźców. Umożliwi to skuteczne i elastyczne reagowanie na pojawiające się potrzeby. 2. Państwa członkowskie otrzymują dodatkową pomoc finansową zgodnie z art. 13 ERF III pod warunkiem przeprowadzania przesiedleń zgodne ze wspólnymi rocznymi priorytetami UE w tym zakresie. Należy jednak podkreślić, że państwa członkowskie zachowują swobodę w przeprowadzaniu przesiedleń innych kategorii uchodźców. 3. Zapewnienie zintegrowanego podejścia do przesiedleń, zewnętrznej polityki azylowej UE oraz ogólnie rozumianej polityki zewnętrznej UE. 4. W ramach politycznych przesiedlenia są również poddawane szerszej debacie. Utworzenie ram politycznych prowadzi do lepszego ukierunkowania działań w zakresie praktycznej współpracy prowadzonych przez Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu. Państwa członkowskie uzyskają dodatkową pomoc finansową z tytułu przyjmowania uchodźców wchodzących w zakres corocznie ustalanych priorytetów UE. Wymaga to zmiany ERF. W ramach ERF III nie przewidziano żadnej strukturalnej realokacji funduszy, która wywarłaby wpływ na finansowanie innych działań związanych z polityką azylową. W drugim wariancie zidentyfikowano dwa podwarianty. Różnica pomiędzy tymi podwariantami dotyczy jedynie mechanizmu przewidzianego dla ram politycznych. W podwariancie 2A przewiduje się ustanowienie nowego komitetu w sprawie przesiedleń zgodnie z zasadami procedury komitetowej. W podwariancie 2B przewiduje się wykorzystanie istniejących struktur. 6.3. Trzeci wariant strategiczny: wariant maksymalny W tym wariancie zakłada się utworzenie w pełni rozwiniętego unijnego programu przesiedleń. Przesiedlenia byłyby prowadzone wspólnie pod względem ustalania priorytetów oraz wykonania. W pełni rozwinięty unijny program przesiedleń mógłby składać się z następujących elementów. (1) Wszystkie państwa członkowskie uczestniczą w programie, udostępniając określoną liczbę miejsc. Całkowita liczba dostępnych miejsc do osiedlania się na terytorium UE jest ustalana i wypełniana na poziomie UE. Na szczeblu UE zapadają decyzje dotyczące priorytetów w zakresie przesiedleń. Również na szczeblu UE zapewnia się zintegrowanie przesiedleń z zewnętrzną polityką azylową oraz ogólną polityką zewnętrzną UE. (2) Państwa członkowskie nie prowadzą żadnych przesiedleń poza wspólnym programem przesiedleń. Kryteria przesiedleń oraz status uzyskiwany przez uchodźców po przybyciu również podlegają pełnej harmonizacji. PL 5 PL
(3) Proces wyboru osób do przesiedlenia jest całkowicie scentralizowany na poziomie UE. Wszelkie operacje przed wyjazdem są prowadzone wspólnie. Główną rolę organizacyjną obejmuje prawdopodobnie Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu. Wymaga to zwiększenia potencjału Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu pod względem przesiedleń. (4) Konieczna będzie również całkowita analiza elementu finansowego. 7. OCENA WARIANTÓW Ocenę różnych skutków przedstawiono w Tabeli na stronie 5. 1. Punkt wyjścia ewoluuje, szczególnie ze względu na przewidywane utworzenie Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu w 2010 r. Aby lepiej przeliczyć przewidywane skutki utworzenia urzędu, wprowadziliśmy rozróżnienie pomiędzy statycznym punktem wyjścia (sytuacja na wiosnę 2009 r.) a zmiennym punktem wyjścia (przewidywana sytuacja po utworzeniu Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu bez podejmowania dalszych działań UE). 2. Ponieważ przewiduje się, że oczekiwany wynik podwariantów 2A i 2B będzie jednakowy, ocenę skuteczności realizacji celów oraz skutków przeprowadzono wspólnie dla podwariantów 2A i 2B. Tym co odróżnia podwariant 2A od podwariantu 2B, jest jednak ocena wykonalności politycznej i proporcjonalności. 8. PORÓWNANIE WARIANTÓW Ilościowy wpływ wariantów 1, 2 i 3 Skuteczność poszczególnych wariantów w realizacji głównego celu (zapewnienia większej solidarności UE z krajami trzecimi w zakresie przyjmowania uchodźców) ocenia się w następujący sposób: wariant 1 wzrost o 5 %, wariant 2 wzrost o 15 %, wariant 3 wzrost o 10 %. Pierwszy skutek wariantów (bezpośrednie koszty finansowe związane z przesiedleniami) ocenia się następująco: wariant 1 wzrost o 3 825 000 EUR, wariant 2 wzrost o 11 475 000 EUR, wariant 3 wzrost o 7 650 000 EUR. Drugi skutek (bezpośrednie koszty finansowe / efekt korzyści skali) wariantów ocenia się następująco: wariant 1 spadek o 803 350 EUR, wariant 2 spadek o 1 759 000 EUR, wariant 3 spadek o 2 524 500 EUR. Ocena ogólna: 1. Warianty 2 i 3 zapewniają lesze wyniki niż wariant 1. Istnieją dwa podstawowe zastrzeżenia wobec wariantu 3: niższy wynik pod względem osiągania głównego celu oraz wykonalności politycznej/proporcjonalności. 2. Większość państw członkowskich preferuje podejście ewolucyjne i kładzie nacisk na bliższą współpracę oraz zaznajomienie nowych państw członkowskich z przesiedleniami, a nie na harmonizację kryteriów przesiedleń. Państwa członkowskie są niewzruszone, jeżeli chodzi o dobrowolny charakter uczestnictwa w programie. Nawet jeżeli istnieje wystarczające wsparcie dla utworzenia w pełni rozwiniętego wspólnego unijnego programu przesiedleń, należy wątpić, czy w obecnej sytuacji niektóre państwa członkowskie byłyby wystarczająco przygotowane na realizację przesiedleń. Wątpliwe jest również, czy na tym etapie utworzenie PL 6 PL
w pełni rozwiniętego wspólnego unijnego programu przesiedleń jest konieczne i proporcjonalne, aby osiągnąć stawiane cele. Porównanie wariantów 1 i 2 wykazuje wyraźną przewagę wariantu 2. Podwariant 2B jest preferowany ze względu na polityczną wykonalność i proporcjonalność. Większość państw członkowskich preferuje opieranie się na istniejących mechanizmach konsultacji i podejmowania decyzji. Aktualna atmosfera polityczna sprzyja przesiedleniom, istnieje jednak niechęć wobec tworzenia nowych struktur formalnych ze względu na obciążenia biurokratyczne, które mogłyby się z tym wiązać, oraz obawy państw członkowskich przed ograniczeniem swobody podejmowania decyzji w zakresie priorytetów. Z punktu widzenia proporcjonalności korzystne byłoby wykorzystanie istniejących struktur, jeżeli zapewni to jednakową skuteczność w osiąganiu celów i jeżeli przewiduje się, że wywrze takie same skutki. Wariant 2B jest dlatego wariantem preferowanym. 9. MONITOROWANIE I OCENA W ciągu trzech lat od wprowadzenia wspólnego unijnego programu przesiedleń Komisja przeprowadzi jego ocenę. Uwzględni w niej postępy poczynione w zakresie współpracy politycznej, elementu finansowego oraz praktycznej współpracy. Określono osiem mierzalnych wskaźników, które obejmują różne aspekty wariantów i celów (polityczne, finansowe oraz współpracę praktyczną). PL 7 PL
Porównanie skutków wariantów: Wariant 1 Wariant 2 Wariant 3 Cele 1 2 3 Zapewnienie większej solidarności UE z krajami trzecimi w zakresie przyjmowania uchodźców; 0 Zapewnienie uczestnictwa w przesiedleniach większej liczby państw członkowskich UE; 0 Zapewnienie lepszego i trwałego ukierunkowania działań w zakresie przesiedleń na najbardziej potrzebujące osoby (np. dzieci, uchodźców z określonych regionów) 0 bieżąc y progresywn y dynamiczny maksymalny Średnie-wysokie Średnie Średnie-wysokie Wysokie Wysokie Wysokie 4 Zwiększenie strategicznego wykorzystania przesiedleń na poziomie UE 0 Niskie Średnie Średnie 5 Zwiększenie międzynarodowej roli UE w odniesieniu do kwestii przesiedleń poprzez ich rozwój jako integralnego i spójnego elementu polityki zewnętrznej UE 0 Niskie Średnie Średnie 6 7 Poprawa jakości procedur w zakresie przesiedleń wewnątrz UE w drodze współpracy 0 Obniżenie kosztów ekonomicznych i finansowych przesiedleń wewnątrz UE w przeliczeniu na jednego mieszkańca w drodze współpracy 0 Średnie-wysokie Wysokie Średnie-wysokie Wysokie 8 Ograniczenie różnic między państwami członkowskimi UE w odniesieniu do standardów ochrony oraz zwiększenie skuteczności poprzez konwergencję kryteriów dotyczących przesiedleń 0 Niskie Średnie Wysokie Skutki PL 8 PL
1 Bezpośrednie koszty finansowe związane z przesiedleniami (selekcja, przyjęcie, integracja) 0 Niewielki wzrost Średni-wysoki wzrost Średnie 2 3 Bezpośrednie koszty finansowe związane z przesiedleniami (selekcja, przyjęcie, integracja) na jednego mieszkańca 0 Koszty ekonomiczne i społeczne związane z integracją przesiedlonych uchodźców sensu largo (koszty całkowite) 0 Niewielki wzrost Średni wzrost Znaczący wzrost Niewielki wzrost Średnie-wysokie Średnie 4 5 Koszty ekonomiczne i społeczne związane z integracją przesiedlonych uchodźców sensu largo (koszty na mieszkańca) 0 Niskie Niskie Niskie Skutki przesiedleń dla krajów trzecich, określonych kategorii uchodźców oraz stosunków zewnętrznych UE 0 Niskie Średnie Średnie 6 Większa równość w zapewnianiu ochrony uchodźcom 0 Niskie Średnie Wysokie 7 Wpływ na prawa podstawowe 0 Niskie Średnie-wysokie Średnie Wykonalność polityczna i proporcjonalność 2 A 2 B 1 Poparcie głównych zainteresowanych stron dla danego wariantu 0 Średnie Średni e- wysoki e Niskie 2 Proporcjonalność 0 Pewne obawy Pewne obawy Nieznac zne obawy Poważne obawy PL 9 PL