ConseilUE RADA UNIEUROPEJSKIEJ Bruksela,2lipca203r.(25.07) (OR.en) Międzyinstytucjonalnynumer referencyjny: 203/0074(COD) PUBLIC 2283/3 LIMITE 369 POLGEN4 POLMAR2 PESC869 COSDP674 AGRI480 TRANS392 JAI625 ENV70 PECHE326 CODEC75 OPINIASŁUŻBYPRAWNEJ Do: Nrwniosku Kom.: Dotyczy: GrupaPrzyjaciółPrezydencji(zintegrowanapolitykamorska) 750/3 COM(203)33final WniosekdotyczącydyrektywyParlamentuEuropejskiego iradyustanawiającej ramyplanowaniaprzestrzennegoobszarówmorskichorazzintegrowanego zarządzaniastrefąprzybrzeżną. KompetencjaUniipodstawaprawna Zasadapomocniczości Niniejszydokumentzawieraopinięprawną,którapodlegaochronienamocyart.4ust.2 rozporządzenia(we)nr049/200parlamentueuropejskiego iradyzdnia30maja 200r.wsprawiepublicznegodostępudodokumentówParlamentuEuropejskiego, RadyiKomisji;opinitejRadaUniEuropejskiejniepodajedowiadomościpublicznej. Radazastrzegasobiemożliwośćdochodzeniawszelkichpraw,jeżeliopiniatazostanie wsposóbnieuprawnionyopublikowana. 2283/3 mw/mb/mok
. Na posiedzeniu czerwca 203 r. Grupa Przyjaciół Prezydencji (zintegrowana polityka morska) zwróciła się do Służby Prawnej Rady o przeprowadzenie analizy tego, czy Unia dysponuje kompetencją do przyjmowania środków zawartych we wniosku Komisji dotyczącym dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej ramy planowania przestrzennego obszarów morskich i zintegrowanego zarządzania strefą przybrzeżną. Niniejsza opinia, sporządzona na wniosek grupy, zawiera zapis i rozwinięcie wyjaśnień podanych przez przedstawiciela Służby Prawnej podczas tego posiedzenia. 2. Podstawą analizy prawnej dokonanej w niniejszej opinii jest tekst wniosku przedłożonego przez Komisję. Jednak gdy ma to związek z tematem, uwzględniono tu również dyskusje przeprowadzone na forum Grupy Przyjaciół Prezydencji, których zapis zawiera dok. 27/3. I. KOMPETENCJA UNII I PODSTAWA PRAWNA 3. Zgodnie z zasadą przyznania, ustanowioną w art. 5 ust. 2 TUE, Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w Traktatach, by osiągnąć określone w nich cele. Wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach należą do państw członkowskich. 2283/3 mw/mb/mok 2
4. Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości wybór podstawy prawnej aktu prawnego Unii musi być oparty na obiektywnych okolicznościach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej; należy do nich w szczególności cel i treść aktu prawnego. Jeżeli unijny środek prawny służy realizacji dwóch celów lub ma co najmniej dwa elementy składowe, a jeden z tych celów lub elementów jest główny lub przeważający, podczas gdy drugi ma jedynie charakter dodatkowy, wówczas ten akt prawny należy oprzeć na pojedynczej podstawie prawnej, tj. na tej podstawie, która wymagana jest z racji głównego lub przeważającego celu lub elementu 2. Jedynie w wyjątkowych przypadkach, jeżeli zostanie ustalone, że dany akt służy jednocześnie realizacji większej liczby celów, które są ze sobą nierozerwalnie związane, przy czym żaden z celów nie jest drugorzędny ani pośredni w stosunku do pozostałych, taki akt można oprzeć na odpowiadających im różnych podstawach prawnych, o ile te podstawy są ze sobą zgodne 3. Cel i treść proponowanej dyrektywy 5. Co się tyczy celu proponowanej dyrektywy, w art. ust. stwierdza się obecnie, że proponowane środki mają na celu propagowanie zrównoważonego rozwoju gospodarki morskiej i nadbrzeżnej oraz zrównoważonego wykorzystania zasobów morskich i przybrzeżnych. W motywie kładzie się nacisk na wysoki i szybko rosnący popyt na przestrzeń morską do wykorzystania w różnych celach, takich jak instalacje w celu eksploatowania odnawialnych źródeł energii, transport morski i działalność połowowa, ochrona ekosystemu i turystyka oraz urządzenia akwakultury, jak również występowanie licznych presji na zasoby przybrzeżne. W tym samym motywie stwierdza się, że by stawić czoła wszystkim tym wyzwaniom, należy zastosować zintegrowane podejście do planowania i zarządzania. 2 3 Zob. np. wyroki Trybunału Sprawiedliwości: z 23 października 2007 r. w sprawie C-440/05, pkt 6; z 7 marca 993 r. w sprawie C-55/9, pkt 7; z 0 stycznia 2006 r. w sprawie C- 78/03, pkt 34. Zob. np. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C-338/0, pkt 55. Zob. np. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z czerwca 99 r. w sprawie C-300/89, pkt 3 i 7. 2283/3 mw/mb/mok 3
6. Cel omawianego aktu prawnego szerzej objaśniono w art. 5, który ustanawia założenia planów zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich i strategii zintegrowanego zarządzania strefą przybrzeżną. Ich celem jest przyczyniać się do : a) zapewnienia Unii dostaw energii poprzez propagowanie rozwoju morskich źródeł energii, rozwoju nowych i odnawialnych form energii oraz łączenia sieci energetycznych, a także efektywności energetycznej; b) propagowania rozwoju transportu morskiego i wytyczenia wydajnych i opłacalnych szlaków żeglugowych w całej Europie, w tym zapewnienia dostępności portu i bezpieczeństwa transportu; c) wspierania zrównoważonego rozwoju i wzrostu sektora rybołówstwa i akwakultury, w tym zatrudnienia w rybołówstwie i związanych z nim sektorach; d) zapewnienia zachowania, ochrony i poprawy stanu środowiska naturalnego oraz rozważnego i racjonalnego wykorzystania zasobów naturalnych, zwłaszcza w celu osiągnięcia dobrego stanu środowiska, powstrzymania utraty różnorodności biologicznej i degradacji funkcji ekosystemu oraz zmniejszenia zagrożeń związanych z zanieczyszczeniem mórz; e) zapewnienia obszarom przybrzeżnym i morskim odporności na skutki zmiany klimatu. 7. Jeśli chodzi o treść, wniosek ustanawia wspólne ramy dotyczące ustanawiania i wdrażania przez państwa członkowskie planów zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich i strategii zintegrowanego zarządzania strefą przybrzeżną (art. ust. 2). Główne proponowane środki to m.in. nałożenie na państwa członkowskie obowiązku opracowania i wdrożenia spójnych procesów planowania zagospodarowania obszarów morskich przez człowieka, zapewnienia zrównoważonego zarządzania strefą przybrzeżną oraz ustanowienia odpowiedniej współpracy transgranicznej (uzasadnienie, s. 3). Należy tu zauważyć, że trwają dyskusje nad skreśleniem liter a) e) i zastąpieniem ich sformułowaniem realizacji celów Unii w dziedzinie energii, transportu, rybołówstwa, środowiska i zmiany klimatu. 2283/3 mw/mb/mok 4
8. W art. 6 wniosku ustanawia się pewne wspólne minimalne wymogi, które wspomniane plany i strategie powinny (w założeniu) spełniać. Obowiązki te dotyczą w szczególności wzajemnej koordynacji, zaangażowania zainteresowanych podmiotów i transgranicznej współpracy między państwami członkowskimi, a także określania transgranicznych skutków dla wód morskich i stref przybrzeżnych podlegających jurysdykcji państw trzecich. 9. Jeśli chodzi w szczególności o plany zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich, art. 7 ust. dyrektywy stanowi, że aby zapewnić osiągnięcie celów określonych w art. 5, zawierają [one] przynajmniej zmapowane przedstawienie wód morskich, które określa rzeczywiste i potencjalne rozłożenie czasowe i przestrzenne wszystkich odnośnych działań sektora morskiego. Z kolei w odniesieniu do strategii zintegrowanego zarządzania strefą przybrzeżną art. 8 ust. przewiduje, że aby zapewnić osiągnięcie celów określonych w art. 5, strategie ( ) zawierają przynajmniej wykaz istniejących środków stosowanych w strefie przybrzeżnej oraz analizę potrzeb w zakresie dodatkowych działań. 0. Ponadto w art. 7 ust. 2 i art. 8 ust. 2 dyrektywy przedstawiono wykaz działań lub sposobów użytkowania, które państwa członkowskie uwzględniają przy opracowywaniu wspomnianych planów i strategii, np. morskie szlaki transportowe, łowiska, rolnictwo i przemysł.. Pozostałe obowiązki nakładane proponowaną dyrektywą dotyczą kwestii takich jak przekazywanie społeczeństwu informacji i zasięganie jego opinii, gromadzenie danych i wymiana informacji, ocena oddziaływania na środowisko, współpraca z innymi państwami członkowskimi, zasięganie opinii państw trzecich, a także wykonanie i transpozycja. Tekst jest przedmiotem dyskusji. 2283/3 mw/mb/mok 5
Ocena 2. Za podstawy swojego wniosku Komisja przyjęła art. 43 ust. 2, art. 00 ust. 2, art. 92 ust. i art. 94 ust. 2 TFUE, które stanowią podstawy prawne działania Unii w dziedzinie rybołówstwa, transportu, środowiska i energii. Postulowany cel i treść proponowanej dyrektywy są zbieżne z celami, które w świetle przywołanych podstaw prawnych są celami unijnej polityki w tych dziedzinach. 3. Z tekstu proponowanej dyrektywy wynika, że za jej pomocą dąży się do równoczesnej realizacji tych różnych celów, przy czym żaden z nich nie jest drugorzędny ani pośredni w stosunku do pozostałych. Zgodnie z przywołanym powyżej orzecznictwem Trybunału w takiej sytuacji środek musi być oparty na odpowiadających tym celom podstawach prawnych, o ile podstawy te są ze sobą zgodne. W omawianym przypadku wszystkie cztery przywołane podstawy przewidują środki, które są przyjmowane w ramach zwykłej procedury ustawodawczej, zatem są ze sobą zgodne. 4. Na forum grupy podniesiono kwestię tego, czy państwa członkowskie mogłyby, opracowując swoje plany i strategie, uwzględniać obok celów wymienionych w dyrektywie, cele inne niż cele zapisane w podstawie prawnej, np. turystykę. Zdaniem Służby Prawnej nic w dyrektywie, która nakłada wymogi o charakterze proceduralnym, nie stoi na przeszkodzie, by państwa członkowskie uwzględniały również inne interesy. 5. Służba Prawna uważa zatem, że podstawa prawna proponowanej dyrektywy jest poprawna i wystarczająca. 2283/3 mw/mb/mok 6
6. W trakcie dyskusji nad wnioskiem na forum Grupy Przyjaciół Prezydencji (zintegrowana polityka morska) pojawiły się wątpliwości co do tego, czy Unia może skorzystać z tych podstaw prawnych, by określać wymogi w odniesieniu do planowania przestrzennego. Argumentowano, że skoro Unia nie dysponuje wyraźną kompetencją do zajmowania się planowaniem przestrzennym, nie ma też kompetencji do przyjęcia proponowanej dyrektywy, nawet jeśli służy ona realizacji wspomnianych celów Unii. 7. Po pierwsze należy zauważyć, że Traktaty nie wykluczają możliwości, by powierzone przez nie kompetencje obowiązywały również względem planowania przestrzennego, jak podkreśliła Służba Prawna w swoich uwagach na temat wniosku dotyczącego dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej. 8. O zagospodarowaniu przestrzennym obszarów miejskich i wiejskich wspomina się w art. 92 ust. 2 lit. b) tiret pierwsze TFUE. Zgodnie z tym postanowieniem te środki polityki unijnej w dziedzinie środowiska, które mają wpływ na zagospodarowanie przestrzenne obszarów miejskich i wiejskich, nie są przyjmowane zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, ale wymagają w drodze wyjątku jednomyślności w Radzie oraz konsultacji z Parlamentem Europejskim, Europejskim Komitetem Ekonomiczno- Społecznym i Komitetem Regionów. Ta specjalna procedura ustawodawcza stanowi odstępstwo od procedury decyzyjnej przewidzianej w art. 92 ust. TFUE, czyli podstawy prawnej działania podejmowanego przez Unię w celu realizacji celów, o których mowa w art. 9 TFUE, tj. celów unijnej polityki ochrony środowiska i polityki przeciwdziałania zmianie klimatu 2. 2 Uwagi Służby Prawnej z 2 października 20 r. (dok. 5452/). Służba Prawna była zdania, że art. 92 ust. 2 lit. b) TFUE nie ma wpływu na procedurę przyjmowania środków, które Unia może przyjmować na podstawie innych postanowień Traktatów, np. środków przyjmowanych w dziedzinie energii na podstawie art. 94 TFUE. Środki unijne, które są objęte zakresem stosowania innych podstaw prawnych niż art. 92 TFUE, nie podlegają zastrzeżeniu proceduralnemu zawartemu w art. 92 ust. 2 TFUE, czyli mogą wywierać wpływ na zagospodarowywanie przestrzenne obszarów miejskich i wiejskich bez konieczności stosowania przewidzianej w tym ustępie procedury. Zob. uwagi Służby Prawnej Rady przywołane w przypisie 7. 2283/3 mw/mb/mok 7
9. Trybunał orzekł, że środki, które odnoszą się ogólnie do zagospodarowania przestrzennego obszarów miejskich i wiejskich i użytkowania gruntów w państwach członkowskich, nie regulują jednak wykonywania konkretnych projektów infrastrukturalnych, lub które choć nakładają pewne ograniczenia na sposoby użytkowania gruntów w państwach członkowskich nie regulują sposobu, w jaki państwa członkowskie planują użytkować swoje grunty, są środkami o charakterze ogólnym, które nie są objęte systemem wyjątków. Jedynie środki, które regulują ilościowe aspekty użytkowania terytorium i gruntów państw członkowskich i ich zasobów wodnych lub, innymi słowy, środki odnoszące się do gospodarowania tymi ograniczonymi zasobami, pod względem ilości tych zasobów, a nie pod względem poprawy i ochrony ich jakości, należy uważać za środki wywierające wpływ na terytorium i grunty państw członkowskich i w związku z tym przyjmować według specjalnej procedury. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 30 stycznia 200 r. w sprawie C-36/98, pkt 5 53. 2283/3 mw/mb/mok 8
20. Środki zawarte w proponowanej dyrektywie nie należą do tego rodzaju środków, które Trybunał Sprawiedliwości uznałby za środki wywierające wpływ na gospodarowanie przestrzenne. Jak wspomniano powyżej, obowiązki określone w omawianym wniosku zasadniczo dotyczą procedur, których przestrzegać muszą państwa członkowskie, przygotowując plany i strategie. Wykaz działań lub sposobów użytkowania w art. 7 ust. 2 i art. 8 ust. 2 sporządzono w sposób ogólnikowy, a państwa członkowskie muszą te działania i sposoby jedynie brać pod uwagę. Nie nałożono żadnych obowiązków w odniesieniu do tego, jak te działania czy sposoby użytkowania należy uwzględnić w planach i strategiach, ani tego, jak pogodzić interesy różnych podmiotów. Tak więc państwa członkowskie dysponują pełną swobodą co do właściwej treści tych planów i strategii, jak i decyzji podejmowanych przy ich sporządzaniu. 2. Jak wynika z powyższego, jako że środki przewidziane we wniosku są środkami o charakterze ogólnym, które nie regulują użytkowania gruntów, są one zgodne z przywołaną podstawą prawną w zakresie, w jakim są one konieczne do realizacji celów w czterech dziedzinach polityki, zgodnie z zasadą proporcjonalności zapisaną w art. 5 ust. 4 TUE.. II. POSZANOWANIE ZASADY POMOCNICZOŚCI 22. Zgodnie z zasadą pomocniczości, zapisaną w art. 5 ust. i 3 TUE, w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, ani na poziomie centralnym, ani regionalnym oraz lokalnym, natomiast z uwagi na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii. 23. Z użycia w tym artykule sformułowań w takim zakresie, w sposób wystarczający i lepsze które zakładają ocenę wartościującą wynika, że pomocniczość jest w pewnym stopniu zasadą podlegającą ocenie politycznej ; aby ją zastosować, instytucje muszą rozpatrując wniosek dotyczący aktu ustawodawczego działać według własnego uznania, rozważając wady i zalety danego wniosku. Opinia Służby Prawnej z dnia 29 października 2008 r., dok. 4896/08, pkt 57. 2283/3 mw/mb/mok 9
24. Należy podkreślić w tym kontekście, że prawodawca dysponuje pewną swobodą odnośnie do poziomu podejmowanych przez siebie działań, który uznaje za właściwy względem realizowanych celów, stosownie do odpowiedzialności na poziomie politycznym powierzonej mu w podstawie prawnej, z której korzysta, by osiągnąć cele określone w tej podstawie prawnej. 25. Nie chcemy z góry zakładać wyniku analizy politycznej (dotąd nieprzeprowadzonej) ani o ostatecznego wyniku dyskusji, jednak rozważania przedstawione przez Komisję w uzasadnieniu wskazują, że działanie UE ma wartość dodaną, jeśli chodzi o zapewnienie i usprawnienie działań państw członkowskich w zakresie planowania przestrzennego obszarów morskich oraz zintegrowanego zarządzania strefą przybrzeżną, aby zagwarantować spójną i konsekwentną realizację w całej UE i aby zapewnić ramy współpracy między państwami członkowskimi, które dzielą między sobą te same regiony i podregiony morskie. Ma to kluczowe znaczenie, ponieważ ekosystemy morskie, łowiska, morskie obszary chronione, a także elementy infrastruktury morskiej, np. kable, rurociągi, szlaki żeglugowe, instalacje do wydobywania ropy naftowej i gazu ziemnego oraz wytwarzania energii wiatrowej itp. przekraczają granice państwowe. Zasadne jest zatem założenie, że prawodawca może zdecydować, iż łatwiej będzie osiągnąć cel proponowanej dyrektywy na poziomie Unii niż na poziomie państw członkowskich. 2283/3 mw/mb/mok 0
III. PODSUMOWANIE 26. Z wyżej wymienionych powodów Służba Prawna uważa, że: - ponieważ środki zawarte we wniosku są środkami o charakterze ogólnym, które nie służą regulacji użytkowania gruntów, są one zgodne z przywołaną podstawą prawną w zakresie, w jakim są one konieczne do realizacji celów w odnośnych czterech dziedzinach polityki; - zastosowanie kilku podstaw prawnych, co proponuje Komisja, jest poprawne, a podstawy te są dostateczne; - do prawodawcy należy ocena argumentów Komisji, co się tyczy przestrzegania zasady pomocniczości, oraz decyzja, czy cele, jakim ma służyć przedmiotowy projekt dyrektywy, można lepiej osiągnąć na szczeblu Unii. 2283/3 mw/mb/mok