SEJM RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ VII kadencja Prezes Rady Ministrów DSPA-140-68(5)/13 DSPA-140-69(5)/13 Warszawa, 26 czerwca 2013 r. Pani Ewa Kopacz Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej Szanowna Pani Marszałek Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec poselskich projektów ustaw - o zmianie ustawy o usługach płatniczych oraz ustawy o elektronicznych instrumentach płatniczych (druk nr 1212), - o zmianie ustawy o usługach płatniczych (druk nr 1213). Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra Finansów do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac parlamentarnych. Z wyrazami szacunku (-)Donald Tusk
Stanowisko Rządu RP wobec poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych oraz ustawy o elektronicznych instrumentach płatniczych (druk nr 1212) i poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych (druk nr 1213) I. Informacje o projektach 1. W projekcie ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych oraz ustawy o elektronicznych instrumentach płatniczych (druk nr 1212) dodano art. 8a w ustawie z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych (Dz. U. Nr 199, poz. 1175, z późn. zm.) oraz art. 8 w ustawie z dnia 12 września 2002 r. o elektronicznych instrumentach płatniczych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1232). Proponowany przepis art. 8a ustawy o usługach płatniczych ma stanowić, że postanowienia umów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o usługach płatniczych (tj. umów o przyjmowanie zapłaty przy użyciu instrumentów płatniczych), nie mogą określać wyższych opłat pobieranych od przedsiębiorców przyjmujących zapłatę przy użyciu kart płatniczych, niż odpowiednio: 0,82% wartości transakcji dokonanej przy użyciu karty debetowej lub 0,99% wartości transakcji dokonanej przy użyciu karty kredytowej (ust. 3). Zgodnie z ust. 6 proponowanego przepisu opłata interchange, wchodząca w skład ww. opłat, nie może stanowić więcej niż 85% części tych opłat. Postanowienia umów mniej korzystne dla przedsiębiorców przyjmujących zapłatę przy użyciu karty płatniczej niż określone ustawą miałyby być nieważne, a w zamian takich postanowień zastosowanie znajdą przepisy ustawowe. Proponowany przepis art. 8 ustawy o elektronicznych instrumentach płatniczych w ust. 1 wprowadzić miałby zakaz pobierania przez akceptantów od posiadaczy karty płatniczej opłaty za dokonanie płatności przy ich użyciu (tzw. opłaty surcharge) oraz stosowania wyższej ceny w przypadku płatności kartą płatniczą w porównaniu do ceny, mającej zastosowanie przy płatności gotówką bądź przelewem. W ust. 2 proponowanego art. 8 unormowano zakaz uzależniania przez akceptanta decyzji o przyjęciu płatności za pomocą karty płatniczej od wartości transakcji lub rodzaju karty płatniczej. 2. Projekt ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych (druk nr 1213) przewiduje dodanie art. 32a w ustawie z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych (Dz. U. Nr 199, poz. 1175, z późn. zm.). Proponowany przepis stanowi w art. 1 m.in., że wysokość całkowitych opłat, które ponoszone są przez akceptantów kart płatniczych na rzecz agentów rozliczeniowych (bądź podmioty inne niż agent rozliczeniowy) z tytułu akceptowania przez nich płatności z wykorzystaniem kart płatniczych lub innych instrumentów płatniczych, nie może być ukształtowana na poziomie wyższym niż 0,5% wartości dokonanej transakcji z użyciem karty kredytowej lub innego instrumentu płatniczego (ust. 1). W przedmiotowej propozycji zawarto także regulację, zgodnie z którą jeśli całkowita wysokość opłat pobieranych od akceptantów przekroczy wskazany wyżej próg, to moc wiążącą należy przypisać jedynie wysokości określonej na poziomie 0,5% (ust. 2). W treści przepisu wskazano również, iż opłaty, które pobierane są przez agentów rozliczeniowych od akceptantów, nie obejmują opłat ponoszonych z tytułu dzierżawy terminali płatniczych oraz zobowiązań ponoszonych za świadczenie usług dostępu do systemu obsługi terminali (ust. 3). W przedłożonej propozycji określono także rolę ministra właściwego do spraw instytucji finansowych, który winien po zasięgnięciu stosownej opinii Komisji Nadzoru Finansowego
określić (w drodze rozporządzenia) dopuszczalną wysokość opłat, pobieranych za dzierżawę terminali płatniczych oraz dostęp do systemu ich obsługi (ust. 4). Ponadto postanowiono, że przepisy przedmiotowej ustawy należało będzie stosować do umów zawartych przed dniem jej wejścia w życie, a w miejsce ich postanowień, wypełniających znamiona nieważności, zastosowanie znajdą również przepisy tejże ustawy (art. 2). Projektodawcy proponują, aby ustawa weszła w życie po upływie trzech miesięcy od dnia ogłoszenia. II. Uwagi ogólne Analizując możliwe kierunki podejścia regulacyjnego do rynku płatności kartowych, należy zwrócić uwagę, iż możliwe jest zastosowanie kilku rozwiązań oraz zaproponowanie przepisów: regulujących relacje pomiędzy uczestnikami rynku płatności kartowych przez ustalenie szczegółowych zasad rozliczeń w drodze aktu prawnego, ze szczególnym uwzględnieniem sytuacji podmiotów, które formalnie nie są obecnie poddane regulacjom prawnym na terenie RP, mających na celu stworzenie mechanizmów zatwierdzania zasad (tzw. rules), które organizacje kartowe narzucają wszystkim uczestnikom płatności kartowych, same nie będąc jednocześnie uczestnikami 4-stronnego modelu, stosowanego powszechnie na rynku płatności kartowych. To rozwiązanie wymaga wskazania podmiotu, który będzie odpowiadał za wdrożenie takiego mechanizmu zatwierdzania dla organizacji kartowych, ustalających podstawowe stawki opłat w relacjach pomiędzy uczestnikami rynku płatności kartowych, przy założeniu minimalnej ingerencji w kwestię cen, regulujących wprost funkcjonowanie organizacji kartowych (mogących, przykładowo, obejmować obowiązek posiadania zarejestrowanego na terenie RP podmiotu, czy też dotyczyć obowiązku przetwarzania transakcji kartowych na terenie RP). W zakresie potrzeby regulacji tej sfery rynku finansowego należy pozytywnie ocenić te inicjatywy ustawodawcze. Koszty obsługi płatności bezgotówkowych w Polsce należą do bardzo wysokich w stosunku do wielu innych krajów Unii Europejskiej, a jednocześnie należy wskazać, że w naszym kraju liczba urządzeń akceptujących elektroniczne instrumenty płatnicze (terminali POS) wynosiła, biorąc pod uwagę stan na rok 2011, ok. 7004 na 1 mln mieszkańców. W państwach członkowskich Unii Europejskiej analogiczny wskaźnik kształtował się w tym samym okresie na poziomie ok. 17 584, co pokazuje m.in., że pobudzanie wydawnictwa kart płatniczych wysokimi opłatami nie wystarcza do upowszechnienia obrotu bezgotówkowego w Polsce. Aby karta płatnicza miała praktyczną wartość dla jej posiadacza, musi być zapewnione odpowiednie nasycenie urządzeniami akceptującymi karty. W ocenie Rządu RP najpoważniejszą barierą dynamicznego rozwoju płatności bezgotówkowych w Polsce są wysokie prowizje na rynku płatności bezgotówkowych przy użyciu karty płatniczej. Także wyniki badania polskiego eksperta 1 (wykonane pod patronatem Narodowego Banku Polskiego, Fundacji Rozwoju Obrotu Bezgotówkowego oraz Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego) dowodzą, że koszty akceptacji kart płatniczych są znacznie wyższe niż koszty gotówki. Obecnie obowiązujące w Polsce wysokie opłaty interchange ograniczają rozwój obrotu bezgotówkowego. W opinii autora raportu dopiero niskie 1 Jakub Górka: Badanie akceptacji gotówki i kart płatniczych wśród polskich przedsiębiorców Raport, grudzień 2012 2
poziomy opłaty interchange mogłyby faktycznie zdynamizować rozwój sieci akceptacji kart płatniczych w Polsce. Zgodnie z danymi Narodowego Banku Polski na koniec IV kwartału 2012 r. znajdowało się na rynku polskim 33,3 mln kart płatniczych, to jest o 124 tys. kart więcej niż we wrześniu 2012 r. (wzrost o 0,4%). Biorąc pod uwagę statystyki dot. wartości transakcji kartowych należy zauważyć, że w 2012 roku dokonano w Polsce transakcji kartowych na kwotę przekraczającą 400 mld złotych. Ponad 80% opłaty akceptanta (punkt usługowo-handlowy po zakończeniu cyklu rozliczenia otrzymuje kwotę zakupu pomniejszoną o opłatę akceptanta) stanowi opłata interchange na rzecz wydawcy karty płatniczej. Opłaty potrącane są w systemie rozliczeniowym VISA i MasterCard. Należy wskazać, że finalna decyzja co do ustalenia jednej (wspólnej), czy też kilku różnych stawek ustawowych opłat interchange na różne typy kart, determinuje podejście do innych mechanizmów prawnych związanych z rynkiem kartowym, w tym choćby kwestii wprowadzenia tzw. dozwolenia mocnego na opłaty surcharge. Również decyzja co do zakresu regulacji ustawowej (tylko opłaty interchange bądź przyjęcie założenia o regulacji szerszej dotyczącej całości opłaty akceptanta), determinuje podejście do potencjalnego wprowadzania ustawowego mechanizmu blokującego podnoszenie innych niż IF opłat. Przykładowo, w przypadku regulacji całości opłaty akceptanta, dyskusja o mechanizmie blokującym podnoszenie innych niż interchange opłat staje się bezprzedmiotowa. O danym rozwiązaniu legislacyjnym należy więc mówić w kontekście współzależności z innymi proponowanymi rozwiązaniami. III. Uwagi szczegółowe a) dot. projektu ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych oraz ustawy o elektronicznych instrumentach płatniczych (druk nr 1212) 1. Analizując przepisy projektowanego art. 8a ustawy o usługach płatniczych, należy wskazać na pojawiające się wątpliwości interpretacyjne i pewne niejasności w projektowanej regulacji. Proponowane zapisy art. 8a ust. 1 i 2 wydają się być powtórzeniem obowiązującego art. 8 ustawy o usługach płatniczych, dlatego też w opinii Rządu RP są to propozycje zbędne. Analiza treści przedmiotowych przepisów nie pozwala stwierdzić, o jakie inne opłaty pobierane od przedsiębiorców przyjmujących zapłatę przy użyciu karty płatniczej chodzi w ust. 4, skoro ust. 3 posługuje się analogicznym sformułowaniem, które należy odnieść do wszystkich opłat wynikających z umowy, unormowanej w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o usługach płatniczych. Proponowany ustęp 5 w opinii Rządu RP wydaje się również przepisem zbędnym. Skoro ust. 3 określa maksymalną wysokość opłaty, nie ma potrzeby wskazywania, że opłaty mogą być określone na niższym poziomie. W treści przepisów przedłożonego projektu nie zdecydowano się zdefiniować pojęcia opłata interchange, co może pociągnąć za sobą wątpliwości co do zakresu proponowanej regulacji, a tym samym próby dokonywania wykładni zawężającej treści zaprezentowanych norm. Należy uznać, że tego rodzaju propozycja cechuje się zbyt wysokim poziomem 3
abstrakcyjności oraz nieostrości, a brak precyzji co do jej zakresu może skutkować wywołaniem stanu niepewności prawnej podczas stosowania tak skonstruowanych przepisów. Należy też wskazać, iż pojawiające się w projekcie pojęcie centrum rozliczeniowe (art. 8a ust. 7) nie występuje w ustawie o elektronicznych instrumentach płatniczych. Odwoływanie się do pojęcia nie występującego w systemie prawnym wiąże się z ryzykiem występowania dodatkowych wątpliwości interpretacyjnych. 2. Niniejszy projekt zakłada objęcie swoim zakresem całej opłaty akceptanta. W opinii Rządu RP zasadnym jest administracyjne regulowanie na drodze ustawowej jedynie opłaty interchange, będącej kluczowym elementem opłaty akceptanta. Projektowane zapisy uznać należy w tym kontekście za zbyt szeroko określające zakres przedmiotowy regulacji. Ważnym argumentem, wspierającym administracyjną regulację opłaty interchange, jest przegląd ustawodawstwa krajów, które ustawowo uregulowały opłaty na rynku kartowym. Zarówno rozwiązanie amerykańskie (tzw. Poprawka Durbina do ustawy Restoring American Financial Stability Act of 2010 w skrócie zwanej: Dodd Frank Act), jak również australijskie (Ustawa o systemach płatności z 1998 r. Payment Systems (Regulation Act) stanowią regulacje ustawowe, które odnosiły się do kwestii opłaty interchange, pozostawiając swobodę ustalania ostatecznej ceny akceptacji kart mechanizmom rynkowym. Analizując również interwencje organów antymonopolowych (Hiszpania, Węgry, czy ciągle nierozstrzygnięte ostatecznie postępowanie polskiego Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a także inne postępowania z Europejskiego Obszaru Gospodarczego), należy stwierdzić, iż dotyczyły/dotyczą one wyłącznie sposobu ustalania opłaty interchange. Merytorycznie uzasadnione wydaje się uregulowanie wyłącznie stawek opłaty interchange i pozostawienie pozostałej części opłaty akceptanta (w skład której wchodzą również opłaty za przetwarzanie transakcji, tzw. processing i assessment fees oraz marża agenta rozliczeniowego) ukształtowaniu przez mechanizmy rynkowe, gdyż odmiennie niż w przypadku opłat interchange np. opłaty za przetwarzanie transakcji są w dużej mierze ustalane jednolicie na poziomie europejskim. Pewnym wyłomem od tej zasady są decyzje jednej z organizacji kartowych, która wprowadza tzw. specyficzne dla Polski opłaty dodatkowe np. opłata zwana Innowacją dla Polski oraz ustala opłaty dodatkowe niejednolicie na poziomie europejskim. 3. Przedłożony projekt nie stanowi wprost o objęciu swoim zakresem systemów trójstronnych na rynku kart płatniczych, jednak biorąc pod uwagę fakt, iż proponowane przepisy obejmują wszystkie możliwe opłaty, należy wskazać, iż możliwa jest interpretacja, zgodnie z którą systemy trójstronne zostaną objęte proponowaną regulacją (analogiczne uwagi odnieść należy także do treści propozycji zaprezentowanych w druku nr 1213, mimo, iż wyłączono w nim marżę akceptantów). Wymaga podkreślenia, iż w systemach trójstronnych również pobierane są opłaty na rzecz wydawców kart, jednak nie są one nazywane w praktyce rynkowej opłatą interchange. Różnica polega na tym, że mają one charakter opłat negocjowalnych. W przypadku tych opłat organizacja płatnicza pełni rolę centrum autoryzacyjnego oraz nie są tu blokowane mechanizmy typu surcharge (umożliwiające wpływanie akceptantów na bilansowanie swoich zysków i strat z tytułu akceptacji różnego rodzaju instrumentów płatniczych). 4
W opinii Rządu RP obejmowanie ustawową regulacją modeli trójstronnych dla kart płatniczych nie będzie właściwym rozwiązaniem m.in. z następujących względów: w modelach trójstronnych nie występuje opłata interchange, która co do zasady nie podlega negocjacjom z akceptantem, w systemach trójstronnych opłata akceptanta jest ustalana w ramach negocjacji dwustronnych pomiędzy akceptantami a organizacjami płatniczymi, będącymi jednocześnie jednostkami autoryzacyjno-rozliczeniowymi, znikomy udział w rynku kartowym systemów trójstronnych (zarówno w Polsce, jak i na terenie Europejskiego Obszaru Gospodarczego) siła rynkowa oraz powszechność systemów czterostronnych rażąco kontrastują z systemami trójstronnymi, gdyż te ostatnie nie mają dominującego charakteru, a zatem ingerencja ustawodawcza w tym zakresie mogłaby okazać się nadmierna, w stosunku do systemów trójstronnych nie toczą się postępowania o praktyki niezgodne z prawem konkurencji, zarówno na poziomie poszczególnych państw członkowskich, jak również przed Komisją Europejską, będącą organem antymonopolowym Unii Europejskiej w przeciwieństwie do systemów czterostronnych, przeciw którym toczy się w państwach członkowskich EOG kilkanaście takich postępowań. 4. Projekt przewiduje przyjęcie maksymalnego poziomu opłaty akceptanta na poziomie 0,82% wartości pojedynczej transakcji dla kart debetowych i 0,99% wartości pojedynczej transakcji dla kart kredytowych (art. 8a ust. 3) bez rozłożonego w czasie, kaskadowego obniżania opłat. Projektowane stawki opłat, postulowane w przedmiotowym projekcie ustawy, będą wiązały od momentu ogłoszenia ustawy, ponieważ nie przewidziano okresu przejściowego na dostosowanie się podmiotów do stawek ustawowych. Oznacza to zmianę wysokości opłaty interchange ze średniego poziomu 1,3% w chwili obecnej do ok. 0,9% od dnia wejścia w życie projektowanych przepisów. Pewien poziom referencyjny w kaskadowym obniżaniu opłat wskazał Narodowy Bank Polski w Programie Redukcji Opłat Kartowych (efekt pracy Grupy Roboczej ds. Opłaty Interchange), który był pozycją wyjściową w debatach o potrzebie wprowadzenia ustawowego harmonogramu obniżek opłat na rynku kartowym (proponowane przez NBP stawki docelowe to 0,7% dla kart debetowych oraz 0,84% dla kart kredytowych, wiążące od 1 stycznia 2017 r.). Należy wskazać, iż stawkom w nim proponowanym towarzyszyć miały dodatkowe działania po stronie uczestników rynku. W opinii Rządu RP wartym rozważenia rozwiązaniem w stosunku do propozycji zawartej w Programie Redukcji Opłat Kartowych w kwestii harmonogramu obniżek opłaty interchange jest propozycja zawarta w senackim projekcie ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych (druk nr 1214), zakładająca ewolucyjne osiąganie docelowego poziomu maksymalnego opłaty interchange w dniu 1 stycznia 2016 r. na poziomie 0,5% wartości pojedynczej transakcji. Celem redukcji stawek jest bowiem efektywny wzrost sieci akceptacji oraz poprawa efektywności kosztowej instrumentów płatniczych w stopniu, który pozwoli na dyskontowanie pozytywnych skutków rozwoju obrotu bezgotówkowego wszystkim uczestnikom rynku, w tym nie tylko akceptantom, ale też konsumentom (docelowo takie działanie powinno pozwolić na zrekompensowanie utraconych dochodów, a nawet ich zwiększenie także wydawcom kart). W opinii Rządu RP należałoby ponadto rozważyć ustanowienie przedmiotowych stawek na niższym poziomie, niż postuluje się to w omawianym projekcie ustawy, gdyż Polska należy do krajów europejskich o najwyższym poziomie opłaty interchange. Warto zauważyć, że 5
kraje, które odnotowują podobne do Polski poziomy tej opłaty, posiadają też inne, alternatywne wobec VISA i MasterCard, systemy płatności, co powoduje, że rzeczywiste krajowe średnie opłaty interchange ulegają znacznemu obniżeniu (np. Niemcy). Ponadto należy wskazać, iż Komisja Europejska uznaje za wartość odpowiednią dla płatności transgranicznych poziom 0,2 % dla kart debetowych i 0,3% dla kart kredytowych. W tym kontekście, w opinii Rządu RP, wysokość proponowanych w projekcie stawek jako wartość docelowa może okazać się nadal zbyt wysoka. 5. Oceniając propozycję projektowanego art. 8 ust. 1 ustawy o elektronicznych instrumentach płatniczych, dotyczącą zakazu pobierania od konsumentów przez akceptantów opłat za płatności kartami płatniczymi bez względu na rodzaj karty płatniczej (opłaty typu surcharge), można przytoczyć argumenty za ustanowieniem takiego zakazu (stosowanie takich opłat może budzić zamieszanie wśród konsumentów i niechęć do korzystania z kart płatniczych), jak i przeciw (mechanizm zapewniający możliwość rekompensowania kosztów ponoszonych przez przedsiębiorców przyjmujących zapłatę za pomocą kart płatniczych poprzez transfer tych opłat na konsumentów, który to mechanizm stanowi realizację prawa akceptanta do uwzględniania w cenie towaru czy usługi kosztów, z jakimi wiąże się dane świadczenie na rzecz użytkownika karty). W opinii Rządu RP ewentualne stosowanie przez akceptantów opłaty surcharge może mieć uzasadnienie w zakresie kart kredytowych, z którymi wiąże się wysoka opłata interchange oraz przynoszącymi użytkownikom co do zasady większe korzyści, niż tylko substytut gotówki. Wymienić tu można różnego rodzaju usługi dodatkowe towarzyszące kartom kredytowym, takie jak możliwość zbierania punktów lojalnościowych, ubezpieczenia, programy rabatowe. Wprowadzenie takiego zakazu w stosunku do kart debetowych (z którymi co do zasady powinna wiązać się niższa opłata interchange, i które stanowią podstawowy, najpopularniejszy i najprostszy instrument płatniczy stanowiący dostęp do gotówki), pozwoli promować te najbardziej efektywne kosztowo instrumenty płatnicze, a jednocześnie przyjęcie takiej koncepcji nie odbierze akceptantom absolutnego prawa do rekompensowania ponoszonych przez nich kosztów związanych z przyjmowaniem płatności bezgotówkowych droższymi instrumentami płatniczymi. Nawet przy obniżeniu ustawowym wysokości opłaty interchange, nadal będzie istniała dominacja strony wydawniczej kart płatniczych nad akceptantami i agentami rozliczeniowymi. Absolutne zablokowanie możliwości wykorzystywania przez akceptantów narzędzi mogących dalej, w oparciu o mechanizmy rynkowe, wpływać na obniżenie opłat interchange (w tym proponowany w art. 8 ust. 1 ustawy o elektronicznych instrumentach płatniczych absolutny zakaz przerzucania na posiadaczy kart płatniczych opłat związanych z ich wykorzystaniem, czy proponowany w art. 8 ust. 2 ww. ustawy zakaz uzależniania przez akceptanta decyzji o przyjęciu płatności za pomocą karty płatniczej od wartości transakcji lub rodzaju karty płatniczej), mogłoby spowodować utrzymywanie się maksymalnego poziomu opłaty interchange ustanowionego ustawą. W takiej sytuacji poziom ten, w relacji do obowiązującego w innych krajach europejskich czy sugerowanego przez Komisję Europejską jako odpowiedni, nie powinien być satysfakcjonujący. Wprowadzenie zakazu pobierania opłat przy płatnościach kartami debetowymi pozwoli ponadto interpretować, iż zakaz ten nie wiąże w stosunku do pozostałych rodzajów kart płatniczych. 6
Należy wskazać, iż finalna decyzja co do ustalenia jednej (wspólnej), czy też kilku różnych stawek ustawowych opłat interchange na różne typy kart, determinuje podejście do innych mechanizmów prawnych związanych z rynkiem kartowym, w tym choćby kwestii wprowadzenia tzw. dozwolenia mocnego na opłaty surcharge. b) dot. projektu ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych (druk nr 1213) 1. Analizując przepisy projektowanego art. 32a ust. 1, również wskazać należy na pojawiające się wątpliwości interpretacyjne oraz funkcjonalne. W pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę, iż całość opłaty pobieranej od akceptanta (ang. Merchant Service Charge) składa się z trzech elementów: części należnej agentowi rozliczeniowemu (marży agenta rozliczeniowego), tzw. dodatkowych opłat lokalnych (specyficznych dla Polski), wnoszonych na rzecz organizacji płatniczych, np. opłaty marketingowe, oraz opłaty interchange (stanowiącej ponad 80% łącznych opłat akceptanta), czyli kwoty pobieranej od agenta rozliczeniowego, obsługującego akceptanta, który przyjmuje płatność kartą, i transferowanej przez organizacje płatnicze do banku wydawcy danej karty płatniczej. Projektodawcy, w ust. 1 przedmiotowej ustawy, w sposób bardzo szeroki zdecydowali się unormować zakres administracyjnej regulacji wysokości opłaty akceptantów. Zdaniem Rządu RP takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia z uwagi na kilka czynników. Mimo istotnej doniosłości materii opłat akceptantów dla rozwoju obrotu bezgotówkowego, wskazać należy, iż intencją regulacji ustawowej tej kwestii nie powinno być całościowe i arbitralne jej unormowanie. Zasadniczym celem, który w ocenie Rządu RP jest kluczowy dla podejmowanych inicjatyw ustawodawczych w tej części rynku usług płatniczych, winna być stricte opłata interchange, której obecna średnia wysokość wyznacza podstawową barierę dla rozwoju obrotu bezgotówkowego w Polsce. Biorąc pod uwagę, iż stawki interchange są stawkami wewnątrzsystemowymi, a sposób ich ustalania nie jest transparentny i osiągnął w Polsce jeden z najwyższych poziomów w Europie (obecnie około 1,3%), regulowanie poziomu tej opłaty znajduje większe uzasadnienie niż regulowanie całości opłaty akceptanta, podobnie jak uzasadnienie znalazło uregulowanie w telekomunikacji stawki połączeń roamingowych, czy w energetyce stawki za przesył prądu oraz gazu. Wyłączenie spod regulacji opłat za dzierżawę terminalu płatniczego oraz za dostęp do systemu obsługi terminalu ocenić należy w tym kontekście jako zabieg prawidłowy, ale niewystarczający i niekompletny. Swoje zastosowanie znajdą w omawianej materii także krytyczne uwagi poczynione na gruncie analizy przepisów projektu ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych (druk nr 1212). 2. Wątpliwości nasuwają się także w przypadku siatki pojęciowej, stosowanej przez projektodawców w ust. 1. Z jednej strony wskazuje się, iż Wysokość wszystkich opłat pobieranych od akceptanta ( ) z tytułu akceptacji płatności przy użyciu karty płatniczej nie może przekroczyć 0,5%, z drugiej zaś wartość transakcji odnosi się do dokonania jej za pomocą karty kredytowej. W efekcie powstaje swego rodzaju chaos pojęciowy, który rozmywa intencje projektodawców i wzmaga wątpliwości interpretacyjne. 3. Przedłożony projekt zakłada objęcie swoim zakresem systemy trójstronne na rynku kart płatniczych (gdzie nie funkcjonuje typowa opłata interchange), w związku z tym znajdą tutaj swe zastosowanie także krytyczne uwagi poczynione na gruncie analizy przepisów projektu ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych (druk nr 1212), gdzie przedstawiono argumenty polemiczne w stosunku do takiego rozwiązania. 7
4. Projekt przewiduje przyjęcie maksymalnego poziomu opłaty akceptanta, z wyłączeniem marży agenta rozliczeniowego, na poziomie 0,5% wartości pojedynczej transakcji (art. 32a ust. 1), podobnie jak w przypadku wyżej analizowanego projektu ustawy (druk nr 1212) bez rozłożonego w czasie, kaskadowego obniżania opłat, ustalonego jako poziom maksymalny łącznie dla wszystkich opłat akceptanta (oznacza to zaproponowaną zmianę poziomu opłaty interchange ze średniego poziomu 1,3% w chwili obecnej do 0,5%). Z uwagi na analogie w przedmiotowej kwestii między przedstawionymi projektami, znajdą tu swe zastosowanie także uwagi poczynione na gruncie analizy zmian proponowanych w projekcie ustawy o zmianie o usługach płatniczych (druk nr 1212). W opinii Rządu RP, proponowana przez projektodawców stawka 0,5% winna dotyczyć wyłącznie opłaty interchange, zaś okresy przejściowe powinny zapewnić stopniowe oraz rozłożone w czasie obniżanie tej opłaty. Odnośnie do propozycji projektodawców ustalenia jednolitej stawki opłaty akceptantów dla wszystkich typów kart płatniczych (debetowe, kredytowe, obciążeniowe), należy wskazać, iż możliwe jest również rozwiązanie, które pojawiło się w niedoszłym do skutku Programie Redukcji Opłat Kartowych, który był przygotowywany w ramach podejścia samoregulacyjnego. Zakładało ono odmienne stawki maksymalne opłaty interchange dla kart debetowych oraz dla kart kredytowych. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że karty debetowe nie są obarczone ryzykiem charakterystycznym dla kart kredytowych, zaś samo rozliczenie transakcji kartą debetową można potraktować za czynność stricte techniczną. Wynika to z faktu, że środki na dokonanie płatności za pomocą kart debetowych znajdują pokrycie we wkładach na ROR, stąd też wyłączone jest tutaj typowe dla kart kredytowych ryzyko kredytowe. Biorąc powyższe pod uwagę zupełnie nieuzasadnione jest ustalanie stawek opłat interchange dla kart debetowych na poziomach obecnie wiążących polski rynek płatności kartowych. 5. Projektodawcy, dążąc do objęcia zakresem regulacji niemal wszystkich aspektów finansowo prawnych, powiązanych z relacjami akceptantów oraz agentów rozliczeniowych/wydawców kart, zdecydowali się w przedmiotowym projekcie zobowiązać ministra właściwego do spraw instytucji finansowych (w porozumieniu z wydawcami kart oraz po zasięgnięciu opinii KNF) do wydania rozporządzenia, w którym określona zostanie dopuszczalna wysokość opłat za dzierżawę terminalu płatniczego i dostęp do systemu obsługi terminalu. W ocenie Rządu RP zastosowanie tego rodzaju rozwiązania nie zasługuje na aprobatę. Obecnie na polskim rynku funkcjonuje ponad 20 agentów rozliczeniowych, a konkurencja między nimi jest bardzo intensywna, przy bardzo niskich i konkurencyjnych marżach. Ponadto działalność agentów rozliczeniowych charakteryzuje się relatywnie niskim poziomem skomplikowania relacja agent-handlowiec jest w tym modelu biznesowym z reguły transparentna. Handlowcy mają możliwość porównywania cen i ich negocjacji, dotyczy to również kosztów dzierżawy terminali płatniczych. Zatem rynek agentów rozliczeniowych działa w warunkach wysoce konkurencyjnych. Handlowcy zawsze mogą wypowiedzieć umowę o akceptację kart płatniczych z agentem rozliczeniowym, który nie wykazuje elastyczności jeśli chodzi o proponowane opłaty za dzierżawę terminali płatniczych i podpisać nową umowę z agentem, który taką elastyczność wykazuje. Należy wskazać, że termin na ww. wypowiedzenie umowy jest przy tym bardzo krótki i wynosi na mocy ustawy o usługach płatniczych implementującej prawo europejskie 30 dni. Efektywność negocjacji z agentami rozliczeniowymi zależy więc od świadomości akceptantów, która wzrasta. Ponadto należy zwrócić uwagę, że nawet obecnie mniej świadomi akceptanci, są to profesjonalne podmioty i nie ma uzasadnienia 8
uprzywilejowywanie ich wzmożoną ochroną przed podmiotami działającymi na konkurencyjnym rynku ustalaniem cen finalnych usług świadczonych przez te podmioty. Narzucanie więc arbitralnych, maksymalnych stawek opłat za dzierżawę terminali do akceptacji kart, nie znajduje funkcjonalnego i systemowego uzasadnienia. 6. Należy również zwrócić uwagę na treść przepisów artykułu 2 przedmiotowej ustawy. Zdaniem Rządu RP, poważne wątpliwości natury konstytucyjnej budzą sformułowania wskazujące na faktyczną ich retroaktywność. Zabieg ten godzić może w podstawową zasadę prawa, zgodnie z którą prawo nie może działać wstecz. W uzasadnieniu projektu nie wskazano na jakiekolwiek wartości konstytucyjne, które uzasadniałyby zastosowanie mocy wstecznej omawianych przepisów. IV. Podsumowanie Rząd RP pozytywnie ocenia intencje poselskich inicjatyw ustawodawczych, mających za cel regulację rynku kart płatniczych w Polsce. Uzasadnienia zasadniczo trafnie wskazują przyczyny ustawowej ingerencji w kwestii opłat i modeli prowizyjnych na rynku kart płatniczych. Jednak zaproponowane przez projektodawców sposoby realizacji zakładanego celu budzą wątpliwości natury prawnej i funkcjonalnej. W związku z powyższym Rząd RP wyraża negatywne stanowisko wobec propozycji zawartych w poselskim projekcie ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych oraz ustawy o elektronicznych instrumentach płatniczych (druk nr 1212) oraz projekcie ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych (druk nr 1213). Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w ocenie Rządu RP najbardziej optymalne rozwiązania kwestii wysokości zawyżonych stawek opłaty interchange zostały zaprezentowane w senackim projekcie ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych (druk nr 1214), w stosunku do którego rekomenduje się przedstawienie przez Rząd RP pozytywnej opinii. 9