E-konsultacje jako głos społeczeństwa w procesie legislacji MGR MARTA MATUSZEWSKA-MAROŃ ABSOLWENTKA WYDZIAŁÓW PRAWA ADMINISTRACJI ORAZ NAUK POLITYCZNYCH I DZIENNIKARSTWA UNIWERSYTETU IM. ADAMA MICKIEWICZA W POZNANIU INSTYTUT LOGISTYKI I MAGAZYNOWANIA (ILIM) MGR JUSTYNA GÓRAL-KACZMAREK ABSOLWENTKA WYDZIAŁU PRAWA I ADMINISTRACJI UNIWERSYTETU IM. ADAMA MICKIEWICZA W POZNANIU INSTYTUT LOGISTYKI I MAGAZYNOWANIA (ILIM) W demokratycznym państwie obywatele mają konstytucyjne prawo do pełnego uczestnictwa w procesie stanowienia prawa. Jedną z form takiego udziału jest zasięganie opinii w ramach konsultacji społecznych, których zapewnienie jest obowiązkiem władz publicznych. Ten artykuł traktuje o idei konsultacji społecznych i ich znaczeniu dla procesu prawotwórczego. Ponadto zawiera postulaty standaryzacji konsultacji społecznych oraz prowadzenia ich za pomocą środków komunikacji elektronicznej. 1. Podstawy prawne konsultacji Konsultacje społeczne to zorganizowany sposób uzyskiwania przez organy administracji publicznej opinii oraz stanowisk od podmiotów, których pośrednio lub bezpośrednio dotkną skutki proponowanych przez administrację działań 1. Jest to więc podstawowe narzędzie wykorzystywane w demokratycznym państwie w celu uzyskania opinii społeczeństwa główny czynnik rozwoju administracji publicznej. Burza, która powstała wokół sposobu informowania o ACTA 2, uzmysławia, jak ważne jest, z jednej strony, umożliwienie wypowiedzenia się na nurtujący społeczeństwo temat, a z drugiej przeprowadzanie konsultacji w taki sposób, aby były one skuteczne, a społeczeństwo było kompleksowo informowane o ich przebiegu. Jak zatem powinny wyglądać konsultacje społeczne? Na pewno powinny być zgodne z prawem. Kwestie przeprowadzania konsultacji społecznych normowane są przez wiele aktów prawnych. W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. 3 zawarte są podstawy do tworzenia ustaw zawierających przepisy określające tematykę i formy dialogu społecznego. Konstytucja określa podstawowy zakres podmiotowy partnerów społecznych, wśród których wymienia: związki zawodowe, stowarzyszenia, ruchy obywatelskie, organizacje społeczno-zawodowe rolników, inne dobrowolne zrzeszenia oraz fundacje. Z kolei ustawa z 6 lipca 2001 r. o Komisji Trójstronnej do Spraw Społeczno-Gospodarczych oraz wojewódzkich komisjach dialogu społecznego 4 wyznacza określone sfery podlegające dialogowi społecznemu, którymi są prognozy wielkości makroekonomicznych, założenia projektu budżetu państwa oraz projekt ustawy budżetowej, sprawy o dużym znaczeniu społecznym lub gospodarczym jeżeli jej rozwiązanie jest istotne dla zachowania pokoju społecznego. Ustawa z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych 5 dopuszcza możliwość uczestnictwa w konsultacjach społecznych zawodowych organizacji związkowych przez opiniowanie założeń i projektów aktów prawnych oraz założeń do nich, a także dokumentów konsultacyjnych Unii Europejskiej, w szczególności białych ksiąg, zielonych ksiąg i komunikatów oraz projektów aktów prawnych Unii Europejskiej w zakresie bezpośrednio dotyczącym zadań związków zawodowych. Nie dotyczy to jednak założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Podobnie uregulowana jest kwestia udziału organizacji pracodawców w konsultacjach aktów normatywnych. Ustawa z 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców 6 umożliwia reprezentatywnym organizacjom pracodawców występowanie z wnioskami o wydanie lub zmianę ustawy albo innego aktu prawnego w zakresie spraw objętych zadaniami organizacji pracodawców. Wnioski dotyczące ustaw organizacja kieruje do posłów lub organów mających prawo inicjatywy ustawodawczej, a wnioski dotyczące innych aktów prawnych do organów uprawnionych do ich wydania. Organ państwowy, do którego został skierowany wniosek, jest obowiązany w terminie 30 dni przedstawić organizacji pracodawców swoje stanowisko, a w razie negatywnego stanowiska jego uzasadnienie.
Przepisy ustawy z 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa 7 mają wpływ na proces konsultacji społecznych dzięki temu, że zapewniają dostęp do programów prac legislacyjnych obwieszczanych w Biuletynie Informacji Publicznej. Każdy podmiot zainteresowany pracami nad projektem założeń projektu ustawy, projektem ustawy lub rozporządzenia został uprawniony do złożenia na urzędowym formularzu zgłoszenia zainteresowania pracami. Zgłoszenie wnosi się do organu odpowiedzialnego za przedłożenie projektu założeń projektu ustawy, projektu ustawy Radzie Ministrów lub za opracowanie projektu rozporządzenia. Dokonując zgłoszenia, należy podać interes, który w odniesieniu do danej regulacji zamierza się chronić, oraz rozwiązanie prawne, o którego uwzględnienie będzie się zabiegać. Tryb zgłaszania zainteresowania pracami nad projektami oraz wzór urzędowego formularza zgłoszenia zainteresowania pracami określa rozporządzenie Rady Ministrów z 22 sierpnia 2011 r. w sprawie zgłaszania zainteresowania pracami nad projektami aktów normatywnych oraz projektami założeń projektów ustaw 8. Zgłoszenie można złożyć w urzędzie obsługującym organ odpowiedzialny za przedłożenie lub opracowanie projektu, przesłać pocztą lub przesłać drogą elektroniczną za pośrednictwem Elektronicznej Skrzynki Podawczej dostępnej na platformie epuap lub w innym systemie teleinformatycznym. Wzór urzędowego formularza zgłoszenia powinien być zamieszczony w centralnym repozytorium wzorów dokumentów elektronicznych (CRD) umieszczonym na platformie epuap. Na razie żaden organ nie przekazał takiego wzoru do publikacji w CRD. Należy zaznaczyć, że ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej 9 tworzy istotne dla dialogu społecznego podstawy gwarancji dostępu do informacji. Każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, bez konieczności wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, wglądu do dokumentów urzędowych, dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek, a jeżeli jest to informacja, która może być niezwłocznie udostępniona, to w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, chyba że w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. W takim przypadku podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę, ale tylko w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej 10 w 1 ust. 1 pkt 4 precyzuje, że podjęcie decyzji o przygotowaniu projektu ustawy poprzedza się wyznaczeniem i opisaniem stanu stosunków społecznych w dziedzinie wymagającej interwencji organów władzy publicznej oraz wskazaniem pożądanych kierunków ich zmiany, a także zasięgnięciem opinii podmiotów zainteresowanych rozstrzygnięciem sprawy i dokonaniem wyboru sposobu interwencji organów władzy publicznej. Uchwała nr 49 Rady Ministrów z 19 marca 2002 r. Regulamin pracy Rady Ministrów 11 stanowi, że organ wnioskujący 12 opracowuje i uzgadnia projekt założeń projektu ustawy, obejmujący wyniki przeprowadzonych konsultacji, w szczególności jeżeli obowiązek zasięgnięcia takich opinii wynika z obowiązujących przepisów. Ponadto 10 ust. 6 pkt 2 stanowi, że w uzasadnieniu do oceny skutków regulacji (OSR) należy wskazać podmioty, na które oddziałuje akt normatywny, oraz wyniki przeprowadzonych konsultacji. 2. Zasady przeprowadzania konsultacji społecznych oraz ich rodzaje Z doświadczeń wokół ACTA wiemy, że nie tylko zgodność podejmowanych działań z prawem jest istotna, lecz także ich skuteczność. Na kanwie tego przykładu wiadomo, że tytuł dokumentu powinien odzwierciedlać jego treść. Za przykład może posłużyć dokument pt. Porozumienia handlowe aspekty praw własności intelektualnej TRIPS, przedstawiony do konsultacji przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Tytuł dokumentu sugerował, że dotyczył on TRIPS, ale tak naprawdę dokument dotyczył ACTA 13. Poza tym krąg odbiorców powinien być reprezentatywny. Spytanie o opinię 27 wybranych podmiotów, zgodnie z głosami krytycznymi, nie może być traktowane jako przeprowadzenie wiarygodnych konsultacji społecznych. Czym zatem, poza zasadą legalności, organizatorzy konsultacji społecznych powinni się kierować przy ich przeprowadzaniu? Konsultacje powinny zostać przeprowadzone w sposób rzetelny i w terminie wystarczającym do wypowiedzenia się podmiotom zainteresowanym. Należy też poinformować podmioty potencjalnie zainteresowane przedmiotem regulacji o rozpoczęciu konsultacji, tak aby miały faktyczną możliwość wypowiedzenia się. Współpraca z partnerami społecznymi powinna mieć miejsce na wielu etapach prac nad opracowaniem aktu normatywnego. Natomiast same konsultacje powinny być przeprowadzane według pewnych generalnych zasad, takich jak: należyta staranność, zasada poszanowania dobra ogólnospołecznego, reprezentatywność i równość, przejrzystość, dokumentowanie przebiegu czy koordynacja prac. W ocenie członków Obywatelskiego Forum Legislacji w wyniku wprowadzenia w styczniu 2009 r.
nowelizacji ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów 14 sposób prowadzenia prac legislacyjnych nie tylko nie poprawił się, ale wręcz utrudnił prowadzenie efektywnych i rzeczywistych konsultacji społecznych projektów aktów prawnych. W nowych regulacjach nie ma żadnego przepisu, który sprzyjałby szerszemu włączaniu obywateli w prace nad projektami aktów prawnych, są natomiast takie, które ograniczają udział strony społecznej 15. Konsultacje mają się przyczynić do budowania społeczeństwa obywatelskiego przez umożliwienie jego członkom włączenia się w życie polityczno-gospodarcze kraju, dając im prawo wyrażania opinii w kwestii zamierzeń i prac legislacyjnych. Dlatego słusznie w Wytycznych do oceny skutków regulacji 16 stwierdza się, że konsultacje powinny zostać przeprowadzone na jak najwcześniejszym etapie przeprowadzania oceny skutków regulacji, a proces konsultacji powinien towarzyszyć kolejnym etapom dokonywania oceny skutków regulacji. Istnieją dziesiątki metod prowadzenia konsultacji społecznych. Warunkiem udanych konsultacji społecznych jest dopasowanie metody do specyfiki konsultowanego problemu. Dlatego przed rozpoczęciem jakichkolwiek konsultacji należy dobrać odpowiednią metodę do specyfiki konsultowanego zagadnienia. Wyróżnia się metody badań jakościowe oraz ilościowe. Badania jakościowe mogą poprzedzać lub uzupełniać badania ilościowe, w zależności od ich celu. Badania tego typu prowadzone są na niewielkich i niereprezentatywnych próbach badawczych. Kładzie się w nich nacisk przede wszystkim na zebranie informacji dotyczących motywów, postaw i preferencji. Badania te wyjaśniają i pozwalają zrozumieć analizowane zjawiska, które nie mogą być potwierdzone statystycznie. Partnerzy społeczni mają możliwość nieskrępowanego skomentowania zaproponowanych rozwiązań, jak również zgłoszenia własnych propozycji. Główną zaletą tych metod jest możliwość zainicjowania burzy mózgów, która pozwala na zbieranie różnych pomysłów, np. na rozwiązanie problemu, określenie ryzyka niepowodzenia czy oszacowanie korzyści i kosztów. Różnorodność owocuje jednak niską standaryzacją odpowiedzi. Danych uzyskanych na podstawie badań jakościowych nie można zazwyczaj traktować jak danych reprezentatywnych dla całej populacji. Z kolei badania ilościowe polegają na gromadzeniu danych zbieranych od respondentów za pomocą formularzy, tzn. kwestionariuszy, ankiet i wywiadów. Określona liczba respondentów, dobrana według reguł statystyki, zwana grupą reprezentatywną, odpowiada na zawarte w kwestionariuszach pytania, a ich odpowiedzi mogą być analizowane przy pomocy narzędzi statystycznych. Zasady konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowania dokumentów rządowych 17 wymieniają oba rodzaje metod badawczych. Narzędziami umożliwiającymi przeprowadzenie badań jakościowych są: spotkania publiczne, prośba o opinie, wysłuchania publiczne, konsultacje przez strony internetowe, zogniskowane wywiady grupowe. Z kolei metodami przeprowadzania badań ilościowych są: wywiad kwestionariuszowy, panele obywatelskie, konsultacje pisemne i z wykorzystaniem poczty elektronicznej. Spotkania publiczne to zorganizowane przez administrację na forum publicznym spotkania, podczas których zespół konsultacyjny prezentuje efekty swojej pracy. Z założenia publiczne spotkania adresowane są do szerokiego grona zainteresowanych. Publiczność może zadawać pytania i komentować propozycje. Takie spotkania są najbardziej rozpowszechnioną metodą konsultacji. Służą weryfikowaniu publicznej reakcji na istotne propozycje ze strony władz 18. Metoda ta powinna być używana jako forum wymiany informacji, a także do identyfikowania problemów, poglądów i preferencji społecznych. Bezpośrednie spotkanie z uczestnikami konsultacji i możliwość konfrontowania różnych punktów widzenia pozwala spojrzeć na przedmiot konsultacji w sposób szeroki. Jeżeli partnerzy społeczni są stosunkowo nieliczni i zinstytucjonalizowani, można się do nich zwrócić z pisemną prośbą o opinie. Konsultacje tego typu są łatwiejsze w organizacji niż spotkania publiczne, ale bardziej czasochłonne trzeba zapewnić wystarczająco długi czas na udzielanie odpowiedzi. Prośba o opinię może zostać przesłana w formie pisemnej (wówczas odpowiedź powinna być przez zainteresowanych wysłana pocztą na wskazany adres urzędu bądź wypełnione formularze należy pozostawić w wyznaczonym miejscu) albo formie elektronicznej poprzez przesyłanie pocztą e-mail, tworzenie forów dyskusyjnych, na których użytkownicy mają możliwość wypowiedzenia się na określone tematy, lub inne aplikacje dotyczące konsultacji zamieszczane na stronach internetowych. Opcja ta daje możliwość weryfikacji opinii i danych przekazywanych przez różnych partnerów społecznych oraz ich przeanalizowania w sposób kompleksowy. Podobnie jak w przypadku spotkań otwartych, wadą prośby o opinię jest niska reprezentatywność. Z kolei wysłuchania publiczne to wyspecjalizowana odmiana spotkań publicznych z tą różnicą, że spotkanie nie jest adresowane do szerokiego grona partnerów społecznych, lecz do ich przedstawicieli, reprezentantów administracji oraz najważniejszych partnerów społecznych. Metoda ta wymaga wprowadzenia strony trzeciej, neutralnej w stosunku do grupy ekspertów, reprezentantów z każdej ze stron. Wypowiedzi uczestników panelu reprezentują oficjalne stanowisko organizacji, dlatego wystąpienia są najczęściej poprzedzane przez propozycje pisemne zgłaszane do panelu. Metoda ta ma zastosowanie przede wszystkim w przypadku sporu między uczestnikami spotkania, np. przedstawicielami administracji i organizacji
społecznych. Ta forma dialogu pozwala na zapoznanie się z postulatami i opiniami różnych środowisk zainteresowanych utrzymaniem lub zmianą określonego ustawodawstwa 19. Konsultacje przez strony internetowe polegają na opublikowaniu dokumentu i ewentualnie pytań na stronach internetowych urzędu, z prośbą o nadsyłanie uwag w określonym terminie 20. Potencjalnie pozwalają one na zdobycie komentarzy od bardzo dużej liczby odbiorców. Główną wadą tej metody jest wymóg, aby zainteresowani partnerzy społeczni często zaglądali na strony internetowe urzędu. Dlatego najlepiej sprawdza się ona, gdy potencjalnie zainteresowane podmioty zostaną poinformowane o podjętych działaniach, np. na wcześniejszym etapie konsultacji. Efektywność współpracy z konsultantami społecznymi można zwiększyć przez połączenie konsultacji przez strony internetowe z możliwością zastosowania wystąpień z prośbą o opinię (ze wskazaniem adresu strony internetowej bądź możliwości przekazania projektu drogą elektroniczną). Zogniskowane wywiady grupowe to dyskusja zaproszonych wcześniej respondentów (7 8 osób), dobranych zgodnie z kryteriami wynikającymi z celów projektu. Aby korzystanie z tej metody było efektywne, konieczne jest zaangażowanie dobrze wyszkolonych moderatorów spotkań. Metoda ta poprzedza często zaprojektowanie badania ilościowego, pozwalając na zbudowanie trafnego kwestionariusza 21. Z kolei wywiad ustrukturyzowany jest badaniem ilościowym i zawiera zazwyczaj ustandaryzowane pytania dotyczące określonego problemu lub zagadnienia, uporządkowane w odpowiedniej kolejności i pogrupowane w pewne bloki tematyczne. Konstrukcja kwestionariusza dyktuje przebieg badania, dlatego bardzo ważny jest właściwy układ pytań. Zaletą tej formy jest możliwość przedstawienia konkretnych pytań, co pozwala na uzyskanie standaryzowanych, łatwych do interpretacji odpowiedzi. Główną wadą jest natomiast fakt, że odpowiedzi udzielą jedynie te podmioty, do których skierujemy zapytanie, a i to nie zawsze wszystkie. Metoda ta pozwala jednak uzyskać odpowiedzi od znacznie większej liczby interesariuszy niż przy badaniu fokusowym 22. Inną formą wywiadu jest wywiad kwestionariuszowy (indywidualny), który polega na osobistej, bezpośredniej rozmowie z respondentem, przeprowadzanej przez ankietera. Ankieter może sterować wywiadem, upewniając się, że odpowiedź udzielona przez respondenta zostanie zrozumiana, oraz tłumacząc niejasności. Wywiad bezpośredni to badanie, w którym główny nacisk położony jest na uzyskiwanie informacji podczas indywidualnej rozmowy z badanym. Główną zaletą osobistego badania jest duży odsetek odpowiedzi zwrotnych, jak również przeprowadzenie badania w terminie dopasowanym do potrzeb obu stron 23. Panele obywatelskie polegają na wydzieleniu grupy obywateli, która będzie regularnie brała udział w badaniach opinii społecznej. Najczęściej grupy takie liczą ok. 1000 osób, reprezentatywnych dla danej społeczności. Badania mogą być przeprowadzane telefonicznie bądź osobiście. Główną zaletą tej metody jest łatwość, z jaką dociera się do adresatów. Wadą podobnie jak przy wywiadzie kwestionariuszowym jest czasochłonność i pracochłonność 24. Można również przeprowadzać tradycyjne konsultacje pisemne i z wykorzystaniem poczty elektronicznej, które pozwalają zaoszczędzić czas na komunikację z adresatem. Zaletą tej formy jest łatwość jej przeprowadzenia. Istnieje wówczas jednak większe ryzyko, że uzyskamy odpowiedzi tylko na część pytań, ponieważ ankietowany mógł źle zrozumieć postawiony przed nim problem. 3. Podstawowe bariery w procesie konsultacji społecznych Często dochodzi do przypadków nieuwzględniania niezwykle istotnego etapu w procesie tworzenia prawa, jakim są konsultacje społeczne. Kiedy jednak zapada decyzja o poddaniu projektu rozwiązania konsultacjom, są one przeprowadzane często zbyt późno, by móc skutecznie wprowadzić zmiany. W większości wypadków są one prowadzone pro forma, powierzchownie, bez zrozumienia ich znaczenia dla jakości procedowanych i przyjmowanych regulacji. Mimo pewnych pozytywnych wyjątków wydaje się, że w Polsce jeszcze nie wykształciła się kultura współdziałania z partnerami społecznymi oraz innymi interesariuszami w procesie legislacyjnym 25. Zgodnie z opinią Grażyny Kopińskiej zawartą w artykule Słabości polskiego systemu stanowienia prawa obraz sytuacji z punktu widzenia organizacji pozarządowej 26 proces tworzenia prawa, zwłaszcza na poziomie rządowym, jest mało przejrzysty. W bardzo ograniczonym zakresie, znacznie bardziej ograniczonym niż na poziomie parlamentarnym, poddaje się go bezpośredniemu monitorowaniu, polegającemu na uczestniczeniu w nim organizacji pozarządowej. W procesie legislacyjnym w zasadzie w ogóle nie praktykuje się ani tak zdefiniowanego dialogu, ani partnerstwa. Ponadto wiele agend rządowych myli informację z konsultacjami. Bardzo często inicjatorzy projektu regulacji uważają, że przez zamieszczenie przygotowanego projektu w Biuletynie Informacji Publicznej już spełnili obowiązek konsultacji publicznej. Jest to błędne podejście, niemające wiele wspólnego z rzetelnymi konsultacjami. Aby konsultacje publiczne spełniły swoją ważną rolę w procesie stanowienia prawa, muszą być odpowiednio zaplanowane i przygotowane. Autorzy projektu regulacji przede wszystkim muszą sami wiedzieć, czego oczekują od strony społecznej. Powinni też ułatwić zainteresowanym wypowiedź, zadając konkretne pytania dotyczące najważniejszych dylematów, jakie niesie
dany projekt 27. Ogromnym mankamentem jest brak jednego miejsca, w którym wszystkie niezbędne dokumenty byłyby udostępniane podmiotom zainteresowanym. Do niedawna nie było miejsca do przeprowadzania konsultacji online, usprawniających ich proces. Obecnie powstaje kilka inicjatyw mających na celu stworzenie platform wykorzystywanych właśnie do elektronicznych konsultacji aktów normatywnych. Inicjatywę tę podjęły Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji (MAiC) oraz Ministerstwo Gospodarki (MG). MAiC na swojej stronie WWW posiada moduł, który kieruje na stronę zawierającą zarówno otwarte konsultacje społeczne, jak i te zakończone, zarchiwizowane, lub podaje informacje, w jaki sposób można zgłosić swoją opinię do projektowanych aktów normatywnych 28. Natomiast MG podejmuje działania zmierzające do stworzenia pilotażowego projektu Konsultacje online zmierzającego do utworzenia platformy pozwalającej na przeprowadzanie konsultacji za pomocą serwisu elektronicznego. Głównym celem projektowanej modyfikacji jest uzyskanie pełnej transparencji w zakresie nowo tworzonych regulacji. Celem pośrednim jest stworzenie platformy wymiany myśli, doświadczeń i rekomendacji przy tworzeniu aktu prawnego, a także ich przechowywania i odpowiedniego archiwizowania. Projektowany system ma w perspektywie długofalowej umożliwić przegląd historycznych wersji danego aktu prawnego, wraz z postulatami i uwagami przedsiębiorców, jak również uwidocznić proces ewolucji danej regulacji. Wykorzystywane w ten sposób narzędzie ma szansę stać się pełną bazą wiedzy na temat aktu prawnego i umożliwić legislatorom sprawniejsze wyszukiwanie ewentualnych barier i obciążeń gospodarczych w już istniejących aktach prawnych 29. Dużym błędem i niedogodnością w procesie przeprowadzania konsultacji jest fakt, że gdy już dojdzie do konsultacji, to często ministerstwa nie odnoszą się do przesłanych im uwag do projektów ustaw. Nie udziela się informacji zwrotnej w stosunku do osób i instytucji, które wypowiadają się w procesie konsultacji, a dokumenty poddawane analizie przekazywane są w nieprzyjaznej formie bez omówień i konkretnie sformułowanych pytań. Opiniowanie projektów ustaw jest więc dla organizacji pozarządowych raczej działaniem mającym na celu zaznaczenie swojego stanowiska z poczuciem, że nie ma się wpływu na kształt projektu ustawy na tym poziomie. Raporty z wyników konsultacji są sporządzane bardzo rzadko. By nie utrudniać procesu konsultacji, struktura raportu powinna być zwięzła i przedstawiać tylko najważniejsze wnioski, które pojawiły się w wyniku konsultacji. Kolejną nieprawidłową praktyką jest zapraszanie do konsultacji tych samych uczestników, a także przekazywanie dokumentów do konsultacji podmiotom nieposiadającym odpowiedniej wiedzy i kompetencji. Praktyka ta nie prowadzi do otrzymania wartościowej informacji zwrotnej. Najczęściej występującą barierą jest krótki czas trwania konsultacji. Są one przeprowadzane pod presją czasu, co ogranicza możliwość zebrania opinii członków organizacji lub uczestników spotkań, przyczynia się do powstawania wadliwych ustaw i podejmowania przez władze złych decyzji. Wydłużenie okresu konsultacji umożliwiłoby odejście od obecnej praktyki prowadzenia równolegle konsultacji i uzgodnień resortowych oraz powinno być połączone z kampanią w mediach pokazującą, że przedłużanie czasu konsultacji i tym samym przeciąganie procesu legislacyjnego pozwala poprawić jakość ustaw i ograniczyć konieczność szybkich nowelizacji, co z kolei odciąży parlament i umożliwi skupienie się na rozwiązaniach prawnych ważnych z punktu widzenia strategii rozwoju kraju. Długość trwania konsultacji zależy od przyjętej metody konsultacji, a możliwości organizacyjne wyznaczają ich ramy czasowe. Metody przeprowadzania konsultacji społecznych oraz czas ich trwania Metoda Wywiad bezpośredni, niewielka próba Wywiad bezpośredni, duża próba Panele obywatelskie (grupa obywateli, która regularnie bierze udział w badaniach) Konsultacje pisemne kwestionariusz Konsultacje przy użyciu poczty elektronicznej kwestionariusz Spotkania publiczne (w administracji publicznej, polegające na wysłuchaniu komentarzy i odpowiedzi na pytania) Przesłuchania publiczne (oficjalne panelowe spotkania administracji publicznej z interesariuszami, prowadzone przez stronę neutralną) Prośba o opinie Prośba o opinie (wysyłana pocztą elektroniczną) Konsultacje przez strony internetowe urzędu Okres konsultacji 2 tygodnie miesiąc i więcej kilka miesięcy dla jednej grupy 4 tygodnie 10 dni roboczych dzień (informacja o spotkaniu minimum miesiąc wcześniej) dzień (informacja o spotkaniu minimum miesiąc wcześniej) 6 tygodni 4 tygodnie 6 tygodni lub więcej
Źródło: Zasady konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowywania dokumentów rządowych, prezentacja ze spotkania w Ministerstwie Gospodarki dot. systemu konsultacji online, http://www.mg.gov.pl/files/upload/15002/3.mk_.zasady.konsutlacji.pdf (dostęp: 10.11.2012). 4. Jak zapewnić efektywność konsultacji społecznych? Postuluje się modyfikację procesów konsultacji zarówno o rozwiązania proste, jak i systemowe. Warto wypracować reguły, które pozwolą uczestnikom na zajęcie merytorycznego stanowiska oraz pokazać im efekty ich udziału w procesie konsultacji. Najlepszą metodą jest łączenie rozmaitych metod. Dzięki temu można uzyskać różne punkty widzenia, stanowiska praktyków i ekspertów oraz dotrzeć do jak najszerszego kręgu respondentów. Postulowane jest, aby każdy proces konsultacji uporządkować. Warto pamiętać, że podsumowaniem konsultacji powinno być opublikowane sprawozdanie, które przedstawiałoby w jasny sposób odpowiedzi w przedmiocie omawianych spraw. Organizatorzy konsultacji nie powinni również liczyć na to, że publikacja projektów na stronach skłoni partnerów społecznych do stałego śledzenia stron internetowych związanych z tworzonymi regulacjami, oraz spowoduje wzrost ich aktywności w procesie stanowienia prawa. Należy dążyć do zapewnienia łatwego dostępu do projektu interwencji publicznej nie tylko przez zunifikowanie wyglądu i układu stron internetowych we wszystkich jednostkach administracyjnych, lecz także do stworzenia jednej platformy, która umożliwi konsultacje aktów normatywnych. W dobie informatyzacji warto pomyśleć o miejscu w sieci, które stałoby się punktem konsultacyjnym. Taki punkt powinien być uporządkowany dzięki pogrupowaniu poruszanych wątków, a zarazem powinien umożliwiać samodzielny wybór tematów. Należałoby stworzyć platformę, która umożliwi łatwy dostęp do wszystkich aktualnie prowadzonych konsultacji i ich wyników. Portal powinien na początkowym etapie jego funkcjonowania obejmować konsultacje organizowane na szczeblu centralnym, a stopniowo należałoby go uzupełniać o konsultacje samorządowe. Pomocą w tworzeniu wspomnianego portalu podobnego do działających np. w Wielkiej Brytanii i Australii mogłyby być wyniki pilotażowego projektu Ministerstwa Gospodarki Konsultacje online. Wskazane byłoby, aby po okresie próbnym projekt ten wyszedł poza jeden resort i pozwolił na prowadzenie konsultacji dotyczących również aktów prawnych przygotowywanych przez pozostałe resorty. 5. Znaczenie konsultacji społecznych w procesie stanowienia prawa Konsultacje, które mają przyczynić się do budowania społeczeństwa obywatelskiego, dają obywatelom prawo wyrażania opinii w kwestii zamierzeń i prac legislacyjnych. Poczucie odpowiedzialności za stanowienie prawa prowadzi do wyciągania wniosków, analiz i opinii przez organizacje oraz obywateli konsultujących dane pomysły. Są one często niestandardowe i nowatorskie, uwzględniają jednak interes społeczeństwa w procesie stanowienia prawa. Takie działania mogą służyć podniesieniu jakości podejmowanych decyzji. Zbieranie uwag i propozycji ze strony zainteresowanych grup społecznych zwraca uwagę na te kwestie, które trudno zauważyć bez udziału społecznego. Lepiej poinformowane społeczeństwo, zaangażowane w proces podejmowania decyzji, nabiera zaufania do władzy państwowej, czego konsekwencją może być silniejsza legitymizacja podejmowanych działań. Poddanie rozwadze propozycji rozwiązań legislacyjnych szerszemu gronu odbiorców daje możliwość dotarcia do zróżnicowanych poglądów, prowokuje dyskusję na forum spotkań i w mediach, co wpływa na kompleksową analizę proponowanego rozwiązania, poszerzoną o uwagi zdobyte właśnie w toku konsultacji. Mogą się one stać zaczątkiem szerszych dyskusji na temat nie tylko szczegółowego rozwiązania, ale też propozycji systemowych. Konsultacje wpływają również na aktywizację grup zawodowych, których dane regulacje dotyczą, i pobudzają do wzmacniania świadomości postaw obywatelskich. Przejrzystość uzyskiwana właśnie dzięki otwartym i szerokim konsultacjom sprzyja dbaniu o interesy ogółu. Administracja publiczna musi sobie radzić z coraz większą liczbą zadań w krótszym czasie, działać w bardziej złożonym otoczeniu społeczno-gospodarczym, efektywniej zarządzać powierzonym majątkiem i zasobami publicznymi, być przygotowana na coraz wyższe standardy usług oczekiwanych przez obywateli oraz szerszą współpracę z różnymi podmiotami życia publicznego. Przy tworzeniu nowych zasad przeprowadzania konsultacji społecznych warto brać przykład z dobrych praktyk krajów UE zwłaszcza tych, które do perfekcji opracowały system konsultacji społecznych aktów normatywnych, angażując społeczeństwo w proces stanowienia prawa. Na przykład w Irlandii organizowane się sesje wyjazdowe urzędników odpowiedzialnych za przygotowanie danej regulacji lub programu do danej miejscowości, co stwarza okazję do bezpośredniego spotkania zainteresowanych podmiotów (tj. podległych obecnej i/lub przyszłej regulacji) z autorami propozycji i przedyskutowania potencjalnych zagrożeń. Ponadto bardzo użyteczne są rozwiązania teleinformatyczne. Techniki informacyjne stają się warunkiem skutecznego prowadzenia działalności w sektorze publicznym. Na przykład w Danii utworzono Portal Konsultacji, gdzie obowiązkowo publikowane są projekty regulacji, aby
umożliwić wszystkim zainteresowanym stronom przedstawienie komentarza. Pozostałe ministerstwa udostępniają swoje strony internetowe w tym samym celu. Czas przeznaczony na konsultacje online to zwykle 3 4 tygodnie. Po upłynięciu czasu przeznaczonego na konsultacje rząd publikuje nadesłane komentarze. Muszą być one publicznie dostępne najpóźniej do momentu przesłania projektu do debaty w parlamencie 30. Podsumowując, można dojść do smutnego wniosku, że proces stanowienia prawa w Polsce w odbiorze organizacji pozarządowych, obywateli i związków zawodowych jest mało przejrzysty oraz niesatysfakcjonujący jeśli chodzi o poziom partycypacji obywatelskiej. Tymczasem władzom powinno zależeć na tym, aby proces ten uspołecznić. Większa liczba dyskusji i konsultacji w trakcie tworzenia złożeń do aktów prawnych zapewnia większą szansę uniknięcia pomyłek. Jest to również szansa na to, że obywatele będą aprobowali istniejący system prawny i przestrzegali prawa 31. Należy dążyć do tego, by skutkiem prawidłowych konsultacji publicznych były poprawa jakości prawa, pełna identyfikacja problemów społecznych oraz prawidłowy dobór środków legislacyjnych dla przeciwdziałania tym problemom 32. Rządowi powinno zależeć, aby dobrą, powszechnie stosowaną praktyką było przeprowadzanie jak najszerszych konsultacji wszelkich aktów normatywnych i dokumentów zawierających uregulowania mające wpływ na życie i funkcjonowanie obywateli. SUMMARY e-consultation as the voice of the public in the legislative process In a country based on the principle of democracy citizens have a constitutional right to full participation in the lawmaking process. One form of such participation is an ability to express their opinion during the public consultation. To provide the public consultation is the duty of public authorities. The article deals with the idea of public consultation and their relevance to the process of legislation. It also includes standardization demands of consultation s process and the neccessity of conducting it via means of electronic communication. Key words: participation in the lawmaking process, public consultation, e-consultation, process of legislation, legislation, standardization, electronic communications. Przypisy: 1 https://mamzdanie.org.pl/web/guest/kodeks. 2 Anti-Counterfeiting Trade Agreement (ACTA) Umowa handlowa dotycząca zwalczania obrotu towarami podrabianymi porozumienie wielostronne, mające ustalić międzynarodowe standardy w walce z naruszeniami własności intelektualnej. 3 Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. 4 Dz.U. Nr 100, poz. 1080 ze zm. 5 Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm. 6 Dz.U. z 1991 r. Nr 55, poz. 235 ze zm. 7 Dz.U. Nr 169, poz. 1414 ze zm. 8 Dz.U. Nr 181, poz. 1080. 9 Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. 10 Dz.U. Nr 100, poz. 908. 11 M.P. Nr 13, poz. 221 ze zm. 12 Zgodnie z 1a pkt 2 Regulaminu pracy Rady Ministrów przez organ wnioskujący należy rozumieć odpowiednio: członka Rady Ministrów, Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, centralny organ administracji rządowej (kierownika urzędu centralnego) nadzorowany przez ministra, pełnomocnika Rządu, wojewodę oraz inny podmiot, obowiązany, na podstawie odrębnych przepisów, do opracowania określonego rodzaju projektu dokumentu rządowego. 13 Zob. http://m.wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/1,117915,11024526,acta Konsultacje_spoleczne_rzadu_to_fikcja Protest.html (dostęp: 10.11.2012). 14 Tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 392 ze zm. 15 G. Kopińska, Słabości polskiego systemu stanowienia prawa obraz sytuacji z punktu widzenia organizacji pozarządowej, oprac. na podstawie dorobku Obywatelskiego Forum Legislacji działającego od stycznia 2009 r. przy Programie Przeciw Korupcji Fundacji im. Stefana Batorego, s. 6 (PDF dostępny w Internecie, 10.11.2012). 16 Wytyczne do oceny skutków regulacji określają zasady dokonywania oceny przewidywanych skutków (kosztów i korzyści) projektów rządowych aktów normatywnych zgodnie z 9 ust. 1 uchwały Rady Ministrów z 19 marca 2002 r. Regulamin pracy Rady Ministrów. 17 Dokument rekomendowany do stosowania decyzją Komitetu Rady Ministrów z 30 lipca 2009 r. (KRM-0102-40-09). 18 Tamże, s. 10.
19 Tamże. 20 Tamże, s. 11. 21 Tamże, s. 10. 22 Tamże, s. 11. 23 Tamże, s. 12. 24 Tamże. 25 W. Michałek, Zwiększenie uczestnictwa strony społecznej w procesie stanowienia prawa najlepsze praktyki europejskie, Business Centre Club, UNILOB s.c., s. 1, http://www.prezydent.pl/dialog/fdp/sprawne-i-sluzebne-panstwo/aktualnosci/art,9,v-seminariumeksperckie-dobre-praktyki-w-zakresie-stanowienia-prawa.html (dostęp: 10.11.2012). 26 G. Kopińska, Słabości polskiego systemu, s. 1. 27 W. Michałek, Zwiększenie uczestnictwa, s. 3. 28 http://maic.gov.pl/konsultacje-spoleczne/ (dostęp: 10.11.2012). 29 http://www.mg.gov.pl/node/8587 (dostęp: 10.11.2012). 30 W. Michałek, Zwiększenie uczestnictwa, s. 10. 31 G. Kopińska, Słabości polskiego systemu, s. 9. 32 Stanowisko Obywatelskiego Forum Legislacji przy Fundacji im. S. Batorego w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji publicznych projektów ustaw oraz ich założeń, http://www.prezydent.pl/dialog/fdp/sprawne-i-sluzebnepanstwo/aktualnosci/art,6,seminarium-eksperckie-dotyczace-konsultacji-spolecznych-w-procesie-legislacyjnym.html (dostęp: 10.11.2012).