GOSPODARKA ODPADAMI. Kierowanie strumienia odpadów do wskazanej instalacji zgodne z prawem UE

Transkrypt

1 14 stycznia 2014 GOSPODARKA ODPADAMI Newsletter 1/2014 W numerze: Orzeczenie ETS kierowanie odpadów komunalnych do wskazanej instalacji zgodne z prawem UE Orzeczenie korzystne dla rynku PPP Zapraszamy do lektury! Serdecznie zapraszamy do lektury najnowszych wiadomości, orzecznictwa oraz interpretacji prawnych dotyczących sektora gospodarki odpadami. Kierowanie strumienia odpadów do wskazanej instalacji zgodne z prawem UE 12 grudnia 2013 r. Trybunał Sprawiedliwości UE wydał niezwykle istotne orzeczenie w sprawie C-292/12 Ragn Sells. Można śmiało postawić tezę, że orzeczenie to stanowi kamień milowy dla interpretacji prawa UE w odniesieniu do organizacji krajowych systemów gospodarowania odpadami komunalnymi i uprawnienia dla samorządów do kierowania strumienia odpadów do kluczowych instalacji. Orzeczenie to jest jednocześnie bardzo korzystne dla rozwoju rynku projektów PPP w gospodarce odpadami. Stan faktyczny Sillamäe, miasto położone na północno-wschodnim krańcu Estonii w 2007 r. przeprowadziło procedurę przetargową na zarządzanie instalacją do zagospodarowania odpadów Umowa ze zwycięskim wykonawcą została zawarta na okres dziesięciu lat. Następnie, w 2011 r. miasto ogłosiło kolejny przetarg na świadczenie usług odbioru i wywozu odpadów wytworzonych na jego terenie. Spór rozpatrywany w postepowaniu głównym dotyczył zgodności z prawem klauzuli zamieszczonej w specyfikacji warunków zamówienia (siwz). Według tej klauzuli mieszane odpady komunalne miały być przewożone do instalacji przetwarzania odpadów w Sillamäe (zwanej dalej składowiskiem w Sillamäe ), która znajdowała się w odległości 5 km od miasta, a odpady przemysłowe i budowlane przewożone są do instalacji przetwarzania odpadów Uikala położonej 25 km od Sillamäe.

2 Startująca w przetargu spółka Ragn-Sells, będąca przedsiębiorstwem prowadzącym działalność zarówno w zakresie przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, jak i w zakresie transportu odpadów wskazała, że nakazując, aby odpady określonych kategorii, które zbierane są na terenie gminy Sillamäe były transportowane do dwóch instalacji wskazanych w spornej klauzuli siwz, z wyłączeniem wszelkich innych instalacji, w których odpady takie mogłyby być przetwarzane w taki sam sposób, w istocie przyznano operatorom tych dwóch instalacji prawo wyłączności, które jest sprzeczne z zasadą swobodnej konkurencji, jak również z zasadami swobodnego przepływu towarów, swobody przedsiębiorczości oraz swobody świadczenia usług. Z tego powodu zaskarżyła sporne postanowienie do sądu. W odpowiedzi miasto wskazało, że jego zadaniem, jako zamawiającego jest dokładne określenie warunków zamówienia, jakie zamierzało udzielić, w zależności od potrzeb, które miały zostać zaspokojone, w szczególności jeśli chodzi o instalacje przetwarzania odpadów, do których zebrane odpady powinny zostać przetransportowane, a podmiotowi gospodarczemu świadczącemu usługi w zakresie zbiórki i transportu odpadów nie przysługuje żadne prawo podmiotowe do przetwarzania transportowanych odpadów. Estoński sąd rozpatrujący sprawę, uznał, że w umowie dotyczącej zarządzania składowiskiem w Sillamäe wykonawcy zostało przyznane prawo wyłączne w rozumieniu art. 106 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych zebranych na terenie tej gminy i postanowił zapytać o zgodność prawa wyłącznego z prawem UE. Sąd postawił również pytanie, czy zasada bliskości zapisana w art. 16 ust. 3 dyrektywy 2008/98 (dyrektywy ramowej) w powiązaniu z przepisami rozporządzenia 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów zezwala jednostce samorządu lokalnego na nałożenie na przedsiębiorstwo posiadające koncesję na świadczenie usług w zakresie zbiórki i transportu odpadów wytworzonych na terenie tej jednostki obowiązku dostarczania określonych rodzajów zebranych odpadów do przedsiębiorstwa prowadzącego odpowiednią i najbliższą instalację przetwarzania odpadów, położoną w tym samym państwie członkowskim, co wskazana jednostka samorządu lokalnego, uniemożliwiając tym samym przemieszczenie tych odpadów do innego państwa członkowskiego w celu ich przetworzenia.

3 Rozstrzygnięcie Trybunału TSUE uchylił się od rozstrzygnięcia w zakresie kwestii zgodności przyznanego prawa wyłącznego z TFUE gdyż sąd estoński nie przedstawił informacji wymaganych do dokonania takiej oceny. Trybunał odniósł się natomiast do pytania dotyczącego zgodności przyznania takiego prawa w świetle dyrektywy ramowej o odpadach oraz rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów. Trybunał wskazał, że rozporządzenie nr 1013/2006 ma na celu stworzenie zharmonizowanego systemu procedur, których zastosowanie umożliwi ograniczenie przepływu odpadów w celu zapewnienia ochrony środowiska. Co do zasady akt ten ma zastosowanie do przemieszczania odpadów pomiędzy państwami członkowskimi. Ze stanu faktycznego w sprawie estońskiej wynika, że zgodnie ze sporną klauzulą siwz zmieszane odpady komunalne zebrane na terenie miasta Sillamäe powinny być przewożone do instalacji w Sillamäe. Odpady te należą do kategorii odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia w rozumieniu rozporządzenia 1013/2006. W tym kontekście Trybunał wskazał, że przepisy rozporządzenia 1013/2006 w związku z art. 16 dyrektywy 2008/98 wynika, że państwa członkowskie mogą stosować środki o zasięgu ogólnym, ograniczające przemieszczanie tych odpadów między państwami członkowskimi, w formie ogólnych lub częściowych zakazów przemieszczania, w celu wdrożenia zasady bliskości, priorytetu dla odzysku i samowystarczalności, zgodnie z dyrektywą 2008/98. Takim środkiem ogólnym nałożenie przez jednostkę samorządu lokalnego na przedsiębiorstwo prowadzące zbiórkę odpadów na jej terenie obowiązek przekazywania określonych rodzajów odpadów do instalacji przetwarzania usytuowanej w tym samym państwie członkowskim. TSUE uznał, że badany środek jest zgodny z tym rozporządzeniem w zakresie, w jakim ma on na celu wdrażanie w szczególności zasad samowystarczalności i bliskości przewidzianych w art. 16 dyrektywy 2008/98. Ponadto, Trybunał wskazał, że zgodnie z art. 16 dyrektywy 2008/98 państwa członkowskie zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji do przetwarzania odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia i zebranych zmieszanych odpadów komunalnych, uwzględniając najlepsze dostępne techniki i projektując tę sieć w taki sposób, aby w szczególności umożliwić indywidulane dążenie do samowystarczalności w zakresie przetwarzania odpadów i aby przetwarzanie tych odpadów mogło odbywać się w jednej z odpowiednich i usytuowanych najbliżej miejsca wytwarzania odpadów instalacji.

4 Zgodnie z wcześniejszym orzecznictwem Trybunału, w celu stworzenia takiej zintegrowanej sieci państwa członkowskie dysponują zakresem uznania co do wyboru podstawy terytorialnej, jaką uważają za właściwą do osiągnięcia samowystarczalności w zakresie zdolności do przetwarzania odpadów. Orzecznictwo to wskazuje w tym zakresie, że jeśli chodzi o środki odpowiednie do wspierania racjonalizacji zbierania, sortowania oraz przetwarzania odpadów, jeden z najważniejszych środków, jakie powinny podjąć państwa członkowskie, między innymi za pośrednictwem jednostek samorządu lokalnego wyposażonych w stosowne kompetencje, polega na dążeniu do przetwarzania tych odpadów w instalacji zlokalizowanej jak najbliżej miejsca ich wytwarzania, w szczególności gdy chodzi o zmieszane odpady komunalne, tak aby ograniczyć ich transport w największym możliwym stopniu. W odniesieniu do odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia, a także zmieszanych odpadów komunalnych odbieranych od gospodarstw domowych oraz, w stosownym wypadku, od innych podmiotów wytwarzających odpady, że państwo członkowskie może wyposażyć jednostki samorządu lokalnego, na szczeblu geograficznym, który uważa za najbardziej właściwy, w kompetencje w dziedzinie gospodarki odpadami wytwarzanymi na ich terytorium, w celu zapewnienia przestrzegania zobowiązań wynikających z art. 16 dyrektywy 2008/98, oraz że w ramach tych kompetencji owe jednostki mogą zdecydować, że przetwarzanie tych rodzajów odpadów odbywać się będzie w najbliższej odpowiedniej instalacji. Z analizy przepisów rozporządzenia 1013/2006 mających zastosowanie do przemieszczania między państwami członkowskimi odpadów przeznaczonych do odzysku, innych niż zmieszane odpady komunalne, wynika, że rozporządzenie to nie przewiduje istnienia po stronie władz krajowych uprawienia do stosowania środków o zasięgu ogólnym, których skutkiem jest całkowity lub częściowy zakaz przemieszczania takich odpadów do innych państw członkowskich w celu ich przetwarzania. Nałożony przez jednostkę samorządu lokalnego na przedsiębiorstwo prowadzące na jej terenie zbiórkę odpadów przemysłowych i odpadów budowlanych obowiązek transportowania tych odpadów do instalacji przetwarzania zlokalizowanych w tym samym państwie członkowskim stanowi taki właśnie środek o zasięgu ogólnym, którego nie można uznać za dozwolony na podstawie rozporządzenia nr 1013/2006 w zakresie, w jakim odnosi się on do odpadów nadających się do odzysku, jeżeli wytwórcy wskazanych odpadów sami byli zobowiązani do przekazania ich rzeczonemu przedsiębiorstwu lub do wskazanej instalacji.

5 Komentarz Analizowane orzeczenie ma bardzo istotne znaczenie dla interpretacji przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także może mieć pozytywny wpływ na możliwość realizacji projektów PPP. Po pierwsze, na gruncie prawa UE nie ma przeszkód, aby zmieszane odpady komunalne podlegały w całości władztwu gminy. Co prawda u.c.p.g. wprowadza podział odpadów komunalnych na odpady zmieszane oraz zbierane selektywnie, jednak kategorię odpadów zbieranych selektywnie nie można automatycznie uznać na odpady przeznaczone do odzysku w rozumieniu prawa UE, gdyż odpady te wymagają poddania ich wcześniejszemu procesowi sortowania, aby spełniać kryteria wymagane przez organizacje odzysku. Do tego czasu, także należy traktować je jako odpady zmieszane w rozumieniu prawa UE, co oznacza, że strumień ten także podlega władztwu gminy, która może postanowić do której instalacji powinny być one dostarczone. Po drugie, gmina ma prawo organizować przetarg na odbiór odpadów i wskazać regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK). Wskazanie takie nie będzie stanowiło ograniczania konkurencji jeżeli będzie uzasadnione celami środowiskowymi wynikającymi z zasady hierarchii postępowania z odpadami oraz zasady bliskości. Po trzecie, wskazanie przez gminę w specyfikacji istotnych warunków zamówienia obowiązku dostarczania zmieszanych odpadów komunalnych do konkretnej RIPOK stanowi w istocie przyznanie prawa wyłącznego dla RIPOK do przetwarzania odpadów z terytorium gminy. Oznacza to, że gmina może zawrzeć umowę o zagospodarowanie odpadów z tą instalacją bez stosowania przepisów ustawy prawo zamówień publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt. 6 p.z.p., jej przepisów nie stosuje się do zamówień na usługi udzielane innemu zamawiającemu, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1-3a, któremu przyznano, w drodze ustawy lub decyzji administracyjnej, wyłączne prawo do świadczenia tych usług. W tym kontekście interpretację pojęcia i formy przyznania prawa wyłącznego na gruncie p.z.p. należy dokonywać z uwzględnieniem przepisów Ustawy o przejrzystości stosunków finansowych, która posługuje się pojęciem prawa przyznanego przez organy publiczne i nie zawęża formy przyznania jedynie do decyzji w rozumieniu przepisów prawa o postępowaniu administracyjnym. Jeżeli przyjąć, że gmina posiada ustawowe, pełne władztwo w zakresie gospodarowania odpadami, to podejmując uchwałę w sprawie skierowania strumienia odpadów do konkretnej instalacji, de facto przyznaje tej instalacji wyłączność na zagospodarowanie odpadów ze swojego terytorium.

6 W interesie projektów realizowanych w formule PPP jest, aby w danym kraju istniał stabilny system instytucjonalny i prawny dla gospodarki odpadami. W szczególności, aby prawo gminy, jako podmiotu publicznego do decydowania o miejscu zagospodarowania odpadów nie było kwestionowane, gdyż tylko w ten sposób możemy zapewnić odpowiedni strumień odpadów budowanej ze środków prywatnych. Kacper Sampławski Tekst ukaże się w kolejnym numerze Przeglądu Komunalnego W przypadku pytań lub wątpliwości prawnych związanych z Państwa pracą uprzejmie zapraszamy do kontaktu. DANE KONTAKTOWE: Kacper Sampławski Partner Zarządzający, radca prawny Tel: kacper.samplawski@kslegal.com.pl