Fundacje polityczne w Niemczech.

Transkrypt

1 Marcin Waszak Fundacje polityczne w Niemczech. Wybrane zagadnienia Warszawa 2010

2 INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH PROGRAM PRAWA I INSTYTUCJI DEMOKRATYCZNYCH Raport powstał w ramach projektu Obserwatorium demokracji w Polsce realizowanego przez Instytut Spraw Publicznych przy wsparciu finansowym Open Society Institute. Przedruk materiałów Instytutu Spraw Publicznych w całości lub częściowo możliwy jest wyłącznie za zgodą Instytutu. Cytowanie oraz wykorzystywanie danych dozwolone jest z podaniem źródła. Wydawca: Instytut Spraw Publicznych Warszawa, ul. Szpitalna 5 lok. 22 tel. (48 22) fax. (48 22) isp@isp.org.pl 2

3 Fundacje polityczne, dostarczające partiom politycznym bazy eksperckiej, wsparcia merytorycznego a niejednokrotnie wykorzystywane także jako instrumenty tzw. soft power, stały się podmiotem kreowania polityki w wielu krajach. Należą do organizacji dobrze znanych w Stanach Zjednoczonych, w Hiszpanii czy na Węgrzech. Stosunkowo najdłuższą historią mogą się jednak pochwalić tego rodzaju fundacje w Niemczech, z których pierwsza powstała już w 1925 r. Zasady finansowania fundacji politycznych Niemieckie fundacje polityczne finansowane są z funduszy publicznych a wielkość dofinansowania zależy od wielkości reprezentacji partii politycznej w Bundestagu. Na dzień dzisiejszy funkcjonuje w Niemczech sześć tego typu organizacji: SPD Friedrich Ebert Foundation (FES) - od 1925 (zlikwidowana przez nazistów, powróciła w 1947) CDU Konrad Adenauer Foundation (KAS), od 1964 FDP CSU Zieloni PDS Friedrich Naumann Foundation (FNS), od 1958 Hans Seidel Foundation (HSS), od 1967 The Heinrich Bőll Foundation (HBS), od 1997 Rosa Luxemburg Foundation, od 1999 Fundacje polityczne w 95 % finansowane są bezpośrednio z funduszy publicznych i utrzymują ścisłe związki z ministerstwami i partiami politycznymi. Nie odpowiadają zatem klasycznej definicji NGO, większość z nich to nie są de facto nawet fundacje w sensie prawnym. Tylko Friedrich-Naumann-Stiftung można uznać za prawdziwą fundację, inne posiadają status zarejestrowanych stowarzyszeń (eingetragener Verein). 1 Jak można się zatem domyślić, fundacje polityczne w Niemczech nie posiadają żadnej jednolitej podstawy prawnej w rodzaju Ustawy o 1 D. Dakowska, German Political Foundations: Transnational party go-betweens in the process of EU enlargement. w: W. Kaiser and P. Starie (eds.), Transnational European Union, London, Routledge, 2005, s. 2 3

4 fundacjach politycznych projektowanej w Polsce. Choć fundacje takie w świetle prawa są niezależnymi bytami, określa się je jako związane z partiami, ponieważ każda partia w parlamencie, która zdobyła co najmniej 5 % głosów w wyborach powszechnych, otrzymuje dodatkowe środki na dotowanie takich fundacji. Od 1970 do 1990 r. fundusze przeznaczone na finansowanie fundacji politycznych wzrosły ponad 7-krotnie (od 74 mln marek do 544 mln marek). 2 Geneza i ewolucja fundacji politycznych w Niemczech Zaraz po II wojnie światowej niemieckie fundacje polityczne nastawione były na edukację polityczną obywateli we własnym kraju, co po dwunastu latach rządów nazistów wydawało się czymś zupełnie zrozumiałym. Niemieckie fundacje polityczne z czasem stawały się jednak aktorami transnarodowymi, z większą częstotliwością angażującymi się w działalność zagraniczną. Pionierskie inicjatywy na tym polu podjęła fundacja Eberta, która w 1957 spożytkowała pieniądze przyznane jej z ministerstwa spraw zagranicznych Zachodnich Niemiec na rzecz współpracy z antykomunistycznymi związkami zawodowymi w Ameryce Łacińskiej - ORIT. W 1961 powstało ministerstwo współpracy gospodarczej i rozwoju. Od 1962 r. ministerstwo to kierowało fundusze na fundacje polityczne, które miały za zadanie wspierać projekty dotyczące rozwoju państw, ze szczególnym uwzględnieniem misji edukacyjnej i promocji społeczeństwa obywatelskiego. Fundacje otrzymywały też mniejsze granty z ministerstwa spraw zagranicznych, zwłaszcza na rzecz międzynarodowej aktywności w krajach uprzemysłowionych od roku W Niemczech zagraniczny kierunek ekspansji fundacji politycznych warunkowała aliancka kontrola nad odbudową instytucji demokratycznych w tym kraju. Z powodu opóźnień w ukonstytuowaniu się instytucji odpowiedzialnych za dyplomację demokratycznych Niemiec, tuż po wojnie państwo to reprezentowane 2 P. D. Webb, D. M. Farrell, I. Holliday: Political parties in advanced industrial democracies, M. Pinto-Duschinsky: Foreign political aid: the German political foundations and their US counterparts, International Affairs 1991, s. 34 4

5 było przez aktorów niepaństwowych (kompanie, charytatywne organizacje kościelne, fundacje prywatne), którzy niejednokrotnie potrafili działać sprawniej aniżeli służby dyplpmatyczne. Stąd specyfika fundacji politycznych kształtowana była w warunkach państwa niemieckiego jako bytu pół-suwerennego. Fatalny wizerunek Niemiec w omawianym okresie to kolejna okoliczność tłumacząca skłonność niemieckiego rządu do delegowania odpowiedzialności i funduszy do prywatnych lub pół-publicznych fundacji, które, nie występując formalnie w imieniu państwa, miały wszelkie szanse szybciej spotkać się z dobrym przyjęciem i akceptacją za granicą. Tendencję tą dodatkowo utrwalało na początku Zimnej Wojny w Europie napięcie w polityce międzynarodowej powstałe między dwoma ideologicznymi blokami. Podczas gdy niezręcznie było niemieckim dyplomatom angażować się otwarcie w tą konfrontację, niemiecki minister spraw zagranicznych wykorzystywał aktywność fundacji politycznych i sprzyjał ich licznym inicjatywom takim jak organizacja spotkań i seminariów dla młodych naukowców, związkowców czy polityków z krajów rozwijających się, dążących do ograniczania komunistycznych wpływów w tych krajach. W ten sposób kształtu nabrała współpraca między fundacjami a państwem, trwająca przez kolejne dekady. 4 Fundacje a inne podmioty polityczne. Doświadczenia współpracy Związki między fundacjami, ministerstwami i partiami politycznymi oparte są na osobliwej wymianie zasobów. Jako że losy fundacji politycznych zależne są od losu ich macierzystych partii, wszystkie z nich mają bliskie personalne i ideologiczne powiązania z partiami politycznymi. Partie wywodzące się z Bundestagu gwarantują im niezbędne finansowe wsparcie z publicznego budżetu, co z kolei zapewnia fundacjom pewną dozę niezależności od możliwych nacisków ministerialnych. Dlatego fundacje polityczne należy uznać za organizacje, które cieszą się stosunkowo szeroką swobodą wyboru podmiotów sponsorujących. 4 D. Dakowska, op. cit., s

6 Z perspektywy socjologicznej fundacje mogą być uważane za pośredników między różnymi zinstytucjonalizowanymi polami. Za ilustrację tego stwierdzenia niech posłuży sytuacja, kiedy zasoby partii są wykorzystywane w walce o dodatkowe dotacje dla fundacji politycznych podczas głosowania nad budżetem federalnym, co ma miejsce w Bundestagu. Fundusze dla fundacji rozdzielone zostają według parytetu, tworzonego w oparciu o liczbę głosów uzyskanych przez związane z nimi partie polityczne w ostatnich dwóch wyborach parlamentarnych. W rzeczywistości parlamentarzyści każdej z partii wspierają swoje fundacje w komisji budżetowej. Chociaż koalicja wszystkich partii doprowadziła do zwiększenia funduszy w latach 70. XX w., (ta samoobsługa partii spotkała się wówczas z publiczną krytyką), one także nie mogły uniknąć pewnych cięć związanych z kryzysem finansów w Niemczech. 5 Fundacje polityczne są prawnie odseparowane od niemieckich partii politycznych i nie mogą przekazywać pieniędzy na partie. W rzeczywistości każda fundacja jest ściśle związana z partią i jest zarządzana przez radę, w której zasiada część partyjnego kierownictwa. Urzędujący prezes danej fundacji uznawany jest za osoby wpływowe w każdej partii. Podobnie spora część zagranicznych organizacji otrzymujących granty od niemieckich fundacji pozostaje formalnie niezależna, choć w rzeczywistości mniej lub bardziej związana z partiami i związkami zawodowymi. Oprócz silnej zależności do rządu federalnego (głównie pieniędzy pochodzących z ministerstwa współpracy gospodarczej i rozwoju oraz ministerstwa spraw zagranicznych na działalność fundacji poza granicami Niemiec), fundacje otrzymują też prywatne środki i wpłaty pochodzące z budżetami landów. 6 Według prawa niemieckiego samofinansowanie się partii posiada pierwszeństwo przed finansowaniem z budżetu państwa, publiczne granty nie mogą także przekraczać całkowitej sumy dochodów, które partie osiągają samodzielnie. 7 W artykułach 23a i 25 niemieckiej ustawy o partiach wymienia się podmioty, które mają zakaz przekazywania darowizn partiom politycznym - wśród nich znajdują się m.in. fundacje 5 Ibidem, s. 3 6 M. Pinto-Duschinsky, s U. von Alemann, Party Finance, Party Donations and Corruption. The German Case. w: D. D. Porta and S. Rose-Ackerman (eds.), Corrupt Exchanges: Empirical Themes in the Politics and the Political Economy of Corruption, Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 2002, s

7 polityczne i organizacje non-profit. 8 Zabronione jest także dotowanie partii w przypadku, gdy ma to na celu uzyskanie pewnych korzyści politycznych czy ekonomicznych. W Niemczech nie określono limitu wielkości dopuszczalnych dotacji przeznaczanych na partie, ograniczeniom podlegają jedynie dotacje pochodzące z innych krajów. 9 Między połową lat 50. a latami 80. duża część pieniędzy trafiających do kas partyjnych wędrowała najpierw przez organizacje non-profit (staatsbürgerliche vereinigung), bowiem wpłaty takie właściciele komercyjnych spółek mogli odliczać od podatku, poza tym nie były one upublicznianie. Dopiero Federalny Sąd Konstytucyjny ukrócił tą praktykę, uznając taki proceder za niezgodny z prawem. 10 Kontrowersje w funkcjonowaniu fundacji politycznych Oprócz pozytywnych opinii, na przestrzeni lat - wobec działalności fundacji politycznych w Niemczech formułowano zarzuty. Przede wszystkim wskazywano, że uchylanie się od obowiązków podatkowych często towarzyszy działalności fundacji politycznych. Jedna z fundacji używała środków fundacji (nie będących przedmiotem opodatkowania) dla wspierania partii politycznej, której wpływy opodatkowaniu już podlegają. Z tego powodu fundacja ta straciła swój uprzywilejowany status w latach Druga grupa zarzutów dotyczy ukrytego finansowania kampanii wyborczych pod pozorem finansowania działań fundacji politycznych. Fakt istnienia wielomilionowego funduszu jednej z fundacji politycznych - pochodzącego z wpłat biznesmenów, rzekomo przeznaczonego na wspieranie demokracji w Hiszpanii, ujrzał światło dzienne jako jedna z rewelacji towarzysząca aferze Flicka w połowie lat 80., jednego z najpoważniejszych skandali w historii RFN. Powszechne stały się wtedy podejrzenia, iż część z tych pieniędzy zasiliła w istocie kampanijny fundusz jednej z niemieckich partii politycznych. 8 Ibidem, s Ibidem, s Ibidem, s

8 Bibliografia: Ulrich von Alemann, Party Finance, Party Donations and Corruption. The German Case in D. D. Porta and S. Rose-Ackerman (eds.), Corrupt Exchanges: Empirical Themes in the Politics and the Political Economy of Corruption, Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 2002 D. Dakowska, German Political Foundations: Transnational party go-betweens in the process of EU enlargement, in: Wolfram Kaiser and Peter Starie (eds.), Transnational European Union, London, Routledge, 2005 G. Langguth, The Scandal that Helped Merkel Become Chancellor dostępny 28 V 2010 M. Pinto-Duschinsky, Foreign political aid: the German political foundations and their US counterparts International Affairs 1991, s P. D. Webb, D. M. Farrell, I. Holliday, Political parties in advanced industrial democracies, 2002 O autorze: Marcin Waszak politolog, absolwent Uniwersytetu Warszawskiego. Stypendysta Uniwersytetu w Brighton. Współpracownik Instytutu Spraw Publicznych. Swoje zainteresowania badawcze rozwija w kierunku dysfunkcji instytucji państwa i demokracji partyjnej. 8