Fundacje polityczne na Węgrzech.

Transkrypt

1 Marcin Waszak Fundacje polityczne na Węgrzech. Kontrowersje i dylematy Warszawa 2010

2 INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH PROGRAM PRAWA I INSTYTUCJI DEMOKRATYCZNYCH Raport powstał w ramach projektu Obserwatorium demokracji w Polsce realizowanego przez Instytut Spraw Publicznych przy wsparciu finansowym Open Society Institute. Przedruk materiałów Instytutu Spraw Publicznych w całości lub częściowo możliwy jest wyłącznie za zgodą Instytutu. Cytowanie oraz wykorzystywanie danych dozwolone jest z podaniem źródła. Wydawca: Instytut Spraw Publicznych Warszawa, ul. Szpitalna 5 lok. 22 tel. (48 22) fax. (48 22) isp@isp.org.pl 2

3 Fundacje polityczne to element systemu partyjnego, który do prowadzonej przez partie polityki wprowadzać ma wyższe standardy działania i myślenia. Zwolennicy ich tworzenia przekonują, że rozwiązanie to pomaga partiom politycznych podnosić poziom debaty publicznej oraz jakość programów wyborczych. Przeciwnicy posiadają jednak mocne kontrargumenty w postaci nienajlepszych doświadczeń, które stały się udziałem państw, gdzie fundacje polityczne już funkcjonują. Do takich właśnie krajów należą Węgry. Cechy systemu partyjnego. Uwarunkowania dla rozwoju fundacji Aby w pełni zrozumieć specyfikę węgierskich fundacji politycznych należy poznać krótką charakterystykę otoczenia, w którym przychodzi im działać. Regulacje pozwalające na założenie partii politycznych na Węgrzech uważane są za jedne z mniej restrykcyjnych w Europie. Do zarejestrowania partii wymagane jest zebranie jedynie dziesięciu podpisów obywateli węgierskich, utworzenie ciała reprezentacyjnego oraz statutu partii. Węgierski system finansowania partii politycznych pozwala im utrzymywać się w dużej mierze za pieniądze podatników. Nie jest to bynajmniej najczęściej krytykowana cecha systemu partyjnego, zważywszy choćby na podnoszone na Węgrzech postulaty całkowitego pozbawienia partii źródeł finansowania innych niż publiczne. Dzieje się tak dlatego, że węgierskie przepisy pozostają nazbyt liberalne w kwestii finansowania partii ze źródeł innych niż budżet państwa. Jedyną instytucją, która czuwa nad przestrzeganiem prawa przez partie polityczne na Węgrzech jest Państwowy Urząd Kontroli, ciało niezależne i odpowiedzialne przed parlamentem, w szczególności upoważnione do rewizji partyjnych wydatków. Ujawniane regularnie skandale pokazują, iż partie usiłują obchodzić istniejące przepisy. Państwowy Urząd Kontroli wskazuje zresztą na wadliwość formalnej struktury finansowania partii, sprawiającej trudności w dokładnym oszacowaniu przepływów gotówki, oraz potrzebę udoskonalenia prawa o finansowaniu kampanii wyborczych. Urząd ubolewa także nad tym, że posiada ograniczone możliwości naświetlania lub karania podejrzanych praktyk. Od roku 1989 r., kiedy to wprowadzono pierwsze prawo partyjne dla demokratycznych Węgrzech, nie istnieją żadne limity sum pieniędzy, jakie partie polityczne mogą otrzymywać od osób fizycznych i firm prywatnych - zakazane 3

4 pozostają jedynie dotacje od przedsiębiorstw należących do państwa. Partie mogą co prawda zakładać działające dla zysku przedsiębiorstwa, ale legalnie pozwala się im tylko na sprzedaż publikacji, emblematów i odznak. Dodatkowo mają możliwość wydzierżawienia majątku, który posiadają. 1 Od kiedy zaczęła obowiązywać poprawka do Prawa Partyjnego z 1992, fundacje wspierane przez państwo i przedsiębiorstwa należące częściowo do państwa, również zostały wykluczone z listy potencjalnych donatorów. Od tej pory donatorzy partii nie mogą być dłużej anonimowi, zaś górny limit państwowych subwencji został zniesiony. Suma pochodząca z budżetu państwa przeznaczona dla partii jest dystrybuowana na następujących zasadach: ¾ budżetowych subwencji jest dzielone proporcjonalnie na podstawie głosów zdobytych wyborach parlamentarnych pomiędzy partie, które otrzymały więcej niż 1 % głosów. Pozostała ¼ pozostaje rozdzielona zostaje równo między partie, które znalazły się w parlamencie. Na Węgrzech subwencje państwowe nie mogą przekroczyć 50 % dochodów uzyskanych przez tą partię. W wypadku, gdy fundusze państwowe przekraczają 50 % dochodu partii, zmuszone są one zwrócić nadwyżkę. 2 W 1997 r. zaczęła obowiązywać ustawa o finansowaniu kampanii, która wprowadziła obowiązek ujawniania wydatkowanych pieniędzy na kampanię i jednocześnie ustaliła górny limit tych wydatków, który według ekspertów jest zupełnie nierealny do zrealizowania (suma graniczna wynosi 386 mln forintów, wcześniej zaś partie potrafiły wydawać na kampanie dwukrotnie więcej). 3 To jedna z przyczyn prób omijania przepisów przez partie polityczne na Węgrzech. Geneza fundacji politycznych na Węgrzech Prawo Partyjne (Prawo XXXIII) uchwalone jeszcze w 1989 r., od samego początku przewidywało istnienie fundacji politycznych. W chwili obecnej fundacje polityczne działają na Węgrzech na mocy Ustawy o funkcjonowaniu i finansowaniu 1 Z. Enyedi, Party funding in Hungary in Political finance and corruption in Eastern Europe. The transition period, ed. by D. Smilow, J. Toplak, 2007, s Financing of political party in Latvia: Transparency, Regulation and State Subsidies, November 2001, s V

5 partii politycznych z VI 2003 r. (Ustawa XLVII). Ustawa mówi o fundacjach zajmujących się naukową, edukacyjną, badawczą i szkoleniową działalnością w celu wspierania partii politycznych. Prawo do założenia takiej fundacji przysługuje partiom, które podobnie jak w Niemczech przekroczyły jednoprocentowy próg wyborczy (zgodnie z orzeczeniem węgierskiego Sądu Konstytucyjnego). Mimo że fundacje powinny pozostać prawnie niezależne od swoich założycieli, w rzeczywistości skład kierownictwa partii i fundacji pokrywa się, jeśli nie całkowicie, to w dużej części. 4 Jak ważną rolę w życiu publicznym kraju pełnią fundacje polityczne świadczy fakt, iż działają przy wszystkich liczących się partiach na Węgrzech: MSZP Fidesz KDNP SZDSZ MDF Táncsics Mihály Foundation Polgári Magyarországért Alapítvány [Foundation for a Civic Hungary] Barankovics István Foundation Szabó Miklós Foundation Antall József Foundation Mechanizm dotacji Fundacje polityczne finansowane są ze środków budżetowych pod warunkiem, że partia posiada swoją reprezentację w parlamencie. Otrzymują one subwencje pozostające w odpowiedniej proporcji do środków budżetowych pozyskiwanych przez patronującą im partię (jak wynika z treści raportu Freedom House i Transparency International pieniądze otrzymywane przez fundacje są równe ok. 40 % subwencji dostarczanych partiom). 5 W założeniu fundacje polityczne powinny skupiać się na celach statutowych, do których należą działalność naukowa, edukacyjna, kulturalna i każda inna związana z poszerzaniem świadomości obywatelskiej. 4 Ibidem, s Raport Freedom House i Transparency International, Better Transparency of Political Party Foundation, s. 2 5

6 Patologiczny charakter działania fundacji Fundacje krytykowane są przede wszystkim za brak transparentności, co staje się szczególnie problematyczne w okresie trwania kampanii wyborczych. Z punktu widzenia partii jedną z najważniejszych cech fundacji politycznych jest fakt, iż ich rachunki nie są upublicznione. 6 Fundacje polityczne mogą pełnić zatem rolę nielegalnych kanałów, którymi przepływają środki przeznaczone na finansowanie kampanii. Osoby dotujące fundacje, w przeciwieństwie do donatorów wpłacających bezpośrednio na konto partii, mają szanse pozostać anonimowe. 7 W ten sposób regulowane prawem limity kwot wydawanych na kampanię są omijane, a rozdysponowane w rzeczywistości przez partie środki nawet dziesięciokrotnie przewyższają sumy przewidziane prawem. Zgodnie z postanowieniami ustawy z 2003 r., dane potrzebne do identyfikacji osoby wspierającej fundację jak też kwoty wpłacane są uważane za informacje publiczne. Te dane powinny być publikowane w Internecie na stronie fundacji w ciągu 30 dni od wpłynięcia pieniędzy: - jeśli ta kwota to forintów lub więcej; - jeśli jest to kwota forintów lub więcej wpłacona przez obywatela innego kraju. 8 Niebezpieczeństwo wprowadzenia fundacji politycznych do życia publicznego od początku wiązało się ze specyficznym umiejscowieniem tego rodzaju organizacji, które działają opierając się de facto na strukturach partyjnych, zachowując jednocześnie swoje zewnętrzne źródło finansowania. Tym samym doskonale sprawdzają się jako dodatkowy kanał zasilania budżetu partii ze względu na przysługujące im państwowe subwencje otrzymywane bezpośrednio z budżetu jak również kwoty wpłacane przez ofiarodawców i donatorów. Taka sytuacja prowadzi także do tego, że działalność fundacji politycznych z natury rzeczy prowadzona jest zgodnie z linią, strategią i interesami danej partii. Należy przy tym pamiętać, że fundacje operują nieraz dużymi środkami. Kiedy węgierska partia socjalistyczna sprzedała gazetę i dom wydawniczy, które odziedziczyła po partii komunistycznej, 6 Z. Enyedi, op. cit., s Ibidem, s

7 otrzymała niemal 1 bilion forintów (tzn. tyle, ile wynosi roczny przychód wszystkich pozostałych partii zebranych razem). Połowę z tej sumy partia ta przeznaczyła na założenie fundacji prowadzącej gazetę, posiadającej udziały w przedsiębiorstwach i wspierającej kampanie parlamentarne. Z kolei węgierscy Wolni Demokracji (dzisiaj SZDSZ), powołali fundację o znamiennej nazwie Dla Wolnych Demokratów, która zajmowała się zbiórką pieniędzy dla partii. Podczas kampanii 1994 zebrała 246 milionów forintów, więcej niż połowę rocznych dochodów partii. Czasami tylko połowa działaczy, ekspertów i urzędników będących na etacie partii opłacana jest faktycznie z partyjnych pieniędzy pozostałym płacą fundacje i firmy. Dlatego nie jest możliwe określenie rzeczywistej sumy pieniędzy, którą partie faktycznie przeznaczają na kampanię. 9 Propozycje zmian Postuluje się zaadaptowanie regulacji pochodzących z Węgierskiego Kodeksu Cywilnego do sfery politycznej. Podstawowym rozwiązaniem będzie tu wyraźnie oddzielenie - na wzór fundacji zakładanych przez osoby prywatne - fundatora od fundacji. W ten sposób fundator zachowałby możliwość pośredniego wpływania na działalność fundacji przez prawo mianowania członków rady fundacji. Jednocześnie nie kontrolowałby jej w pełni i nie ingerował w codzienną aktywność podejmowaną przez fundację. Praktyka węgierska wskazuje, iż liderzy partyjni mają tendencję do bezpośredniego zarządzania fundacjami powiązanymi z ich partiami. Pierwszym wnioskiem, który formułują autorzy dokumentu Better Transparency of Political Party Foundation jest stwierdzenie, iż partie powinny mieć zakaz zakładania wszelkich organizacji pozarządowych poza fundacjami politycznymi. Jednak z zastrzeżeniem, iż nie będą one przybierały formy tzw. bank-account foundation, które pełnią rolę ukrytych kanałów finansowania kampanii partyjnych. Środkiem do zlikwidowania tej patologii może być konsekwentne ujawnianie nazwisk węgierskich i zagranicznych donatorów. Jak podkreślano - nie jest rolą fundacji politycznych pokrywanie bieżących kosztów funkcjonowania partii Ibidem, s Raport Freedom House i Transparency International, Better Transparency of Political Party Foundation 7

8 Bibliografia: Z. Enyedi, Party funding in Hungary. w: Political finance and corruption in Eastern Europe. The transition period, ed. by D. Smilow, J. Toplak, 2007 Raport Freedom House i Transparency International, Better Transparency of Political Party Foundation Financing of political party in Latvia: Transparency, Regulation and State Subsidies, November 2001 Hungarian Parliamentary Commissioner for Data Protection and Freedom of Information BI_1 wywiad z B. Monarem z Freedom House Europe strona Fundacji Barankovicsa O autorze: Marcin Waszak politolog, absolwent Uniwersytetu Warszawskiego. Stypendysta University of Sussex. Współpracownik Instytutu Spraw Publicznych. Swoje zainteresowania badawcze rozwija w kierunku dysfunkcji instytucji państwa i demokracji partyjnej. 8