Opinia prawna dotycząca zasad i uregulowań postępowania z powstałymi lub potencjalnymi nadwyżkami żywności z przeznaczeniem na cele społeczne

Transkrypt

1 Warszawa, r. Opinia prawna dotycząca zasad i uregulowań postępowania z powstałymi lub potencjalnymi nadwyżkami żywności z przeznaczeniem na cele społeczne Opracowanie: Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytetu Warszawskiego dr Paweł Wojciechowski Dominika Koroś Projekt: MOST Model Ograniczania Strat i Marnotrawstwa Żywności z Korzyścią dla Społeczeństwa Partner koordynując zadanie: Federacja Polskich Banków Żywności 1

2 I Okoliczności faktyczne Federacja Polskich Banków Żywności zwróciła się o przygotowanie opinii prawnej, na potrzeby projektu MOST Model Ograniczania Strat i Marnotrawstwa Żywności, finansowanego z Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, I Konkurs Innowacje Społeczne, dotyczącej następujących czterech zagadnień: 1) możliwości dalszego wykorzystania dla celów społecznych żywności niespełniającej wymagań przewidzianych głównie w ustawie o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, 2) przekazywania żywności przez rolników, 3) wykorzystania żywności przez Podmioty Ekonomii Społecznej, 4) możliwości wykorzystania nadwyżek żywności w gastronomii, zwłaszcza w zakładach żywienia zbiorowego. II Źródła prawa W przygotowaniu opinii uwzględnione zostały m.in. następujące akty prawne: - Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2006 r. Nr 17., poz ze zm.) dalej Ustawa o b.ż.ż. lub u. b.ż.ż. ; - Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity (Dz.U nr 136 poz 914) - dalej Ustawa o j.h.a.r-s. lub u. j.h.a.r-s. - Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, Dz. Urz. UEL 31 z , s. 1) - dalej rozporządzenie 178/

3 III Analiza prawna 1. Zagadnienia ogólne Odpowiedź na przedstawione pytania wymaga uwzględnienia szeregu przepisów prawa żywnościowego, zarówno unijnych jak też krajowych. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w rozporządzeniu 178/2002 wprowadzona zostaładefinicja prawa żywnościowego, zgodnie z którą prawo żywnościowe oznacza przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym; definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz paszy produkowanej dla zwierząt hodowlanych lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych. Wyodrębnienie prawa żywnościowego ma istotne znaczenie dla interpretacji przepisów objętych tą definicją. Kluczowe przy interpretacji tych przepisów jest uwzględnienie celów prawa żywnościowego wprost wymienionych w rozporządzeniu 178/2002, do których zaliczone zostały: (1) zapewnienie wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzkiego, (2) ochrona interesów ekonomicznych konsumenta, 3) zagwarantowanie rzetelności transakcji handlowych, (4) ochrona zdrowia i warunków życia zwierząt, a także (5) zapewnienie swobodnego przepływu żywności na jednolitym rynku. W świetle rozporządzenia 178/2002 każdy podmiot, który prowadzi jakąkolwiek działalność związaną, z wytwarzaniem, przetwarzaniem lub obrotem żywności, jest podmiotem działającym na rynku spożywczym. Podmiotem działającym na rynku spożywczym jest zatem także organizacja społeczna, która otrzymuje żywność celem jej dalszego nieodpłatnego rozdysponowania, prowadzi bowiem działalność na etapie dystrybucji żywności. Naczelnym wymogiem prawa żywnościowego jest to, aby żaden niebezpieczny środek spożywczy nie był wprowadzany na rynek (art. 14 rozporządzenia 178/2002), a podstawowym obowiązkiem każdego podmiotu działającego na rynku spożywczym jest zapewnienie zgodność żywności z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności (art. 17 rozporządzenia 178/2002). Polski ustawodawca implementując oraz wykonując wymogi unijnego prawa żywnościowego wprowadził regulację krajową opartą na dychotomicznym podziale wymogów prawa 3

4 żywnościowego na wymogi dotyczące bezpieczeństwa żywności oraz wymogi dotyczące jakości żywności. Zagadnienia związane z zapewnieniem bezpieczeństwa żywności, uregulowane zostały przede wszystkim w Ustawie o b.ż.ż., która określa wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia (art. 1 ust 1 u.b.ż.ż.), z kolei kwestia jakości żywności uregulowana została głównie w Ustawie o j.h.a.r-s. Poza tymi dwoma ustawami szereg wymogów zarówno z zakresu bezpieczeństwa jak i jakości żywności wynika wprost z przepisów prawa unijnego, jak też z wielu ustaw dotyczących wytwarzania i obrotu różnych rodzajów żywności (np. ustawy dotyczące produktów pochodzenia zwierzęcego, wyrobów winiarskich). Na podstawie Ustawy o b.ż.ż. wskazać można, że przez bezpieczeństwo żywności rozumie się ogół warunków, które muszą być spełniane ( ) i działań, które muszą być podejmowane na wszystkich etapach produkcji lub obrotu żywnością w celu zapewnienia zdrowia i życia człowieka 1. Z kolei jakości żywności definiowana jest w Ustawie o j.h.a.r-s., jako zespół cech środka spożywczego oraz wymagań wynikających ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi 2. Wyznaczenie granicy pomiędzy bezpieczeństwem i jakością tj. warunkami jakie muszą być spełnione aby chronionebyło zdrowie i życie konsumenta, a warunkami niezbędnymi dla ochrony interesu ekonomicznego konsumenta jest niezmiernie trudne, a w razie wątpliwości należy przyjmować, iż naruszane są regulacje z zakresu bezpieczeństwa żywności, bowiem to ochrona zdrowia i życia konsumenta jest podstawowym celem prawa żywnościowego. Rozróżnienie sfery bezpieczeństwa i jakości żywności uwzględnić należy m.in. przy ocenie charakteru naruszeń w zakresie znakowani żywności. Co do zasady etykieta powinna zawierać informacje zapewniające konsumentom podstawy do dokonywania świadomych wyborów dotyczących spożywanej przez nich żywności. Ocena oznakowania żywności dokonywana jest 1 Zob. art. 3 ust 3 pkt 5 ustawy o b.ż.ż. 2 Zob. Art. 3 pkt 5) ustawy o j.h.a.r-s., w którym wprawdzie zdefiniowana jest jakość handlowa artykułów rolnospożywczych, ale skoro śrdoki spożywcze są tymi artykułami jest to także jakość handlowa tych środków. 4

5 zatem z punktu widzenia ochrony konsumentów przed naruszeniem ich interesów ekonomicznych. Jednocześnie jednak część informacji zamieszczanych obowiązkowo na etykiecie ma istotne znaczenie z punktu widzenia bezpieczeństwa żywności, np. informacja o terminie przydatności do spożycia (ale nie o dacie minimalnej trwałości), o zawartości substancji powodujących alergie lub reakcje nietolerancji lub też informacje niezbędne dla zapewnienia identyfikacji dostawców lub odbiorcówżywności (art. 18 rozporządzenia 178/2002). Zatem w tych przypadkach, w których nieprawidłowość w oznakowaniu może spowodować zagrożenie dla zdrowia lub życia człowieka, środek spożywczy jako niebezpieczny nie może być wprowadzana na rynek. Podkreślić przy tym należy, że samo pojęcie wprowadzania na rynek jest bardzo szerokie oznacza bowiem posiadanie żywności w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lubinnej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż,dystrybucję i inne formy dysponowania (art. 3 pkt 8 rozporządzenia 178/2002). Posiadanie niebezpiecznej żywności w celu jej dalszego rozdysponowania stanowi zatem naruszenie zakazu wprowadzania do obrotu żywności niebezpiecznej. W sytuacji jednak, gdy wycofywany z rynku środek spożywczy, nie będzie przeznaczony do dalszego rozdysponowania, ale będzie wykorzystany jako surowiec, który dopiero po przetworzeniu będzie stanowił składnik żywności, dopuszczalnym wydaje się przyjęcie, iż nie mamy do czynienia z wprowadzaniem do obrotu. 5

6 2. Zagadnienia szczegółowe 1. Czy żywność niespełniająca wymogów jakości handlowej może być jeszcze wykorzystana? Problem dotyczący możliwości wykorzystania żywności, która nie spełnia wymogów jakości handlowej najczęściej będzie związany z nieprawidłowościami dotyczącymi właściwego znakowania produktów przez producenta. Takie błędy będą polegać głownie na niewłaściwym opakowaniu produktu, oznakowaniu czy też umieszczaniu na produkcie informacji niejednoznacznych, wprowadzających konsumenta w błąd. Przykładowo może to być błędne wyliczenie składników występujących w środku spożywczym (niewłaściwa kolejność składników zgodnie z ich zawartością), oczywista omyłka pisarska w dacie minimalnej trwałości albo terminu przydatności do spożycia lub niewłaściwe wskazanie zawartości netto w danym opakowaniu. W tym miejscy pojawia się praktyczne pytanie o możliwość wtórnego wykorzystania takich produktów żywnościowych. Przede wszystkim należy zakwalifikować charakter niezgodności z przepisami takiej żywności. Zgodnie z ogólnymi normami prawa żywnościowego niezgodność z wymogami jakości handlowej nie wkracza w sferę bezpieczeństwa żywności, którejzapewnienie jest nadrzędnym celem prawa żywnościowego. Zgodnie z tymi przepisami niedozwolone jest wprowadzanie do obrotu środków spożywczych niebezpiecznych. W przypadku więc, gdy charakter naruszenia wpływa na kwestię bezpieczeństwa żywności przeznaczonej do spożycia przez konsumenta końcowego, należy uznać za niedopuszczalne powtórne wykorzystanie żywności. W związku z tym, podstawą analizy powyższego problemu, jest założenie bezpieczeństwa żywności wprowadzanej do obrotu przy jednoczesnym niespełnieniu wymogów jakości handlowej. Istotne znaczenie ma przy tym to, czy niezgodność wykryta została samodzielnie przez producenta lub innego uczestnika obrotu, czy też przez organ urzędowej kontroli żywności. W przypadku samodzielnego wykrycia niezgodności z wymaganiami w zakresie jakości handlowej, producent lub inny uczestnik rynku samodzielnie podejmuje działania zmierzające do 6

7 doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Biorąc pod uwagę, że w przypadku przepisów określających jakość handlową, ich głównym celem jest ochrona interesów ekonomicznych konsumentów końcowych, zasadne wydaje się uznanie za dopuszczalne, aby na podstawie umowy cywilnoprawnej producent zlecał usunięcie nieprawidłowości innym podmiotom, w tym organizacjom pożytku publicznego, które na jego zlecenie dokonywałyby stosowanych zmian, czy to poprzez zmianę oznakowania, czy też poprzez obróbkę środków spożywczych doprowadzałyby otrzymane środki spożywcze do stanu zgodnego z wymogami w zakresie jakości handlowej. W tym przypadku kluczowe jest to, że środek spożywczy niewłaściwie oznakowany nie trafia do konsumenta końcowego, ale dokonywane są działania zmierzające do jego przywrócenia do zgodności z wymogami prawa. Podstawą dla wprowadzenia stosowanych zmian przez organizacje pożytku publicznego powinien być dokument handlowy odnoszący się do konkretnej partii środków spożywczych wskazujący na zakres nieprawidłowości oraz z którego wynikało będzie zobowiązanie organizacji pożytku publicznego do usunięcia nieprawidłowości. Uzasadnieniem dla takiej praktyki może być to, że skoro producent samodzielnie wykrył nieprawidłowości oraz wie jak doprowadzić środek spożywczy do stanu zgodnego z prawem, za dopuszczalne należy uznać dokonanie przez producenta stosownych zmian czy to poprzez zmianę opakowania, czy zmianę oznakowania, tak aby środek spożywczy spełniał wymagania w zakresie jakości handlowej. Przyjmując za dopuszczalne dokonanie stosownych zmian przez samego producenta, za dopuszczalne uznać też należy zlecenie takich zmian podmiotowi trzeciemu, którym może być organizacja pożytku publicznego, której dana partia środków spożywczych będzie przekazywana, a który zobowiąże się podjąć działania zmierzające do doprowadzenia żywności do stanu zgodnego z przepisami. Podkreślić przy tym należy, że rozwiązanie takie nie jest dopuszczalne w tych przypadkach, gdy mogłoby to prowadzić do tego, iż środek spożywczy stanie się niebezpieczny. Nieco inaczej sytuacja wygląda w przypadku wykrycia nieprawidłowości przez organ urzędowej kontroli żywności.zgodnie z art. 23 Ustawy o j.h.a.r-s. producent podlega kontroli handlowej przeprowadzanej przez wojewódzkie inspekcje jakości handlowej artykułów rolnospożywczych, które sprawdzają, czy artykuł wprowadzany do obrotu spełnia wymagania określone w Ustawie o j.h.a.r-s. W obrocie detalicznym kontrole przeprowadzane są w tym zakresie przez organy Inspekcji Handlowej.Kontrole te dotyczą głownie kontroli dokumentów umożliwiających identyfikację artykułu, sprawdzenia opakowania, oznakowania oraz ustalenia 7

8 właściwej klasy jakości dla danego produktu. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości w tym zakresie organ stwierdza niezgodność artykułu z normami handlowymi lub zafałszowanie produktu i wydaje odpowiednią decyzję. Na podstawie art. 29 Ustawy o j.h.a.rs. może to być m.in. decyzja o zakazie wprowadzania do obrotu artykułu niespełniającego wymagań jakości handlowej lub decyzja nakazująca poddanie artykułu określonym zabiegom. W pierwszym przypadku, wytworzona żywność nie może być wprowadzona do obrotu, ewentualnie będzie to możliwe po jej przetworzeniu. W drugim przypadku to z treści decyzji wprost wynika jakie zabiegi powinny być podjęte, a zatem to treść decyzji determinować będzie zakres dopuszczalnych działań. Zgodnie z przywołanymi przepisami producent ma kilka możliwości działania. Po pierwsze producent może sam usunąć nieprawidłowość i ponownie wprowadzić żywność do obrotu z przeznaczeniem dla konsumenta finalnego, o ile jednak wprowadzenie takiej zmiany nie będzie wiązało się z koniecznością przepakowania żywności w sposób, który może zagrażać bezpieczeństwu żywności. Takie rozwiązanie będzie możliwe w przypadku, w którym organ stwierdzi, iż doprowadzenie środka spożywczego do stanu zgodnego z wymaganiami w zakresie jakości handlowej jest możliwe oraz sam środek spożywczy z uwagi na czas potrzebny do usunięcia nieprawidłowości może być ponownie wprowadzony do obrotu. Ma to szczególnie ważne znaczenie ze względu na termin przydatności do spożycia lub w mniejszym stopniu datę minimalnej trwałości. Decyzja na podstawie której, producent jest obowiązany do usunięcia nieprawidłowości podlega natychmiastowemu wykonaniu. W związku z tym, jeżeli środek spożywczy charakteryzuje się krótkim terminem przydatności do spożycia i przeprowadzenie działań naprawczych mogłoby spowodować, że po wprowadzeniu do obrotu jego termin przydatności do spożycia upływałaby w bardzo krótkim czasie, to wykorzystanie żywności w tym wypadku byłoby niemożliwe. Dlatego organ może wydać wtedy decyzję o zakazie wprowadzania do obrotu danych artykułów/partii produkcyjnej, z uwagi na niemożność usunięcia błędu jakości handlowej. Zupełnie inaczej organ może postąpić w przypadku żywności charakteryzujące się długim terminem ważności. W takim przypadku organ może wydać decyzję o zakazie wprowadzania do obrotu danych artykułów/partii produkcyjnej wraz z konkretnymi zaleceniami lub bezpośrednio decyzję o nakazie poddania żywności określonym zabiegom. Na podstawie decyzji inspekcji producent będzie obowiązany do usunięcia nieprawidłowości zgodnie z zaleceniami i po przeprowadzeniu takich działań żywność będzie mogła być wprowadzona do 8

9 obrotu. Zastosowanie się producenta do zaleceń i dalsze wprowadzenie takiej żywności do obrotu nie podlega już kolejnej uprzedniej kontroli inspekcji jakości handlowej lecz może być następnie badane przez inspekcje handlowe, które mogą zweryfikować żywność już po wprowadzeniu do obrotu (na półkach sklepowych). Drugim rozwiązaniem może być usunięcie nieprawidłowości w zakresie jakości handlowej przez producenta, w ten sposób, że producent na podstawie odpowiedniej umowy przekazuje żywność organizacjom społecznym, ale do ograniczonego wykorzystania (tj. bez możliwości udostępniania środków spożywczych konsumentom końcowym). W tym przypadku, po otrzymaniu wspomnianej wcześniej decyzji inspekcji jakości handlowej producent mógłby zapakować produkty niewłaściwie oznakowane do opakowań zbiorczych i nanieść na te opakowania prawidłowe oznakowania, zgodnie z zaleceniami inspekcji oraz informacją, że produkt nie jest przeznaczony do sprzedaży oraz z podaniem na dołączonej dokumentacji rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości oraz z załączeniem do zbiorczego opakowania prawidłowej informacji (z odniesieniem się do konkretnych partii towarów). W takim przypadku organizacja społeczna mogłaby wykorzystać ten produkt poprzez przekazanie żywności do podmiotu przetwarzającego, na przykład stołówki czy też innego zakładu żywienia zbiorowego. Niezbędne przy tym będzie zapewnienie pełnej informacji o produkcie tj. jego nazwę, skład, datę minimalnej trwałości albo termin przydatności do spożycia, dane identyfikujące producenta oraz oznaczenie partii produkcyjnej. Na podstawie tych informacji, informacji o decyzji inspekcji jakości handlowej wraz z zalecaniami dla producenta oraz po umieszczeniu na opakowaniu zbiorczym poprawionej etykiety zachowany będzie obowiązek identyfikowalności dostawcy. Trzecim rozwiązaniem, podobnym do poprzedniego, może być przekazanie przez producenta zakwestionowanej żywności organizacji społecznej, która zostanie upoważniona przez producenta do usunięcia nieprawidłowości jakości handlowej. W takim przypadku producent będzie obowiązany do zapewnienia pełnej informacji o produkcie, procesie kontroli danego produktu przez właściwą inspekcję, w tym informacji o przyczynie wydania negatywnej decyzji wraz z zaleceniami. Takie informacje mogłyby być przekazane przez producenta w jednym dokumencie właściwym dotyczącym całej partii przekazywanej organizacji społecznej. Na podstawie upoważnienia, organizacja mogłaby usunąć błędy będące podstawą wydania negatywnej decyzji oraz w dalszej kolejności przekazać żywność do podmiotu przetwarzającego, na przykład stołówki czy też innego zakładu żywienia zbiorowego, ale także do konsumenta 9

10 końcowego. Dzięki temu będzie zachowany obowiązek identyfikowalności dostawcy oraz obowiązek zapewnienia zgodności środka spożywczego z wymogami jakości handlowej. W tym przypadku, to nie sam producent ale na jego zlecenie organizacja pożytku publicznego dokonywałaby na jego zlecenie wskazanych w decyzji zmian, tj. poddawałby środek spożywczy stosownym zabiegom. 2. W jaki sposób rolnicy mogą przekazać produkty na cele społeczne? Kolejnym zagadnieniem jest możliwość przekazywania żywności, w tym przypadku pozostałych warzyw i owoców przez rolników. Pewne wątpliwości w tym zakresie dotyczą samej formy przekazania żywności, podmiotów którym żywność może być przekazana i korzyści jakie mogą przynieść działania społecznie pożądane dla rolników przekazujących swoje produkty. W tym miejscu należy rozróżnić dwie grupy rolników. Pierwszą grupę stanowią rolnicy wyłączeni spod regulacji ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, którzy zgodnie z art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej 3 prowadzą działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa oraz rybactwa śródlądowego. Niniejsza grupa rolników objęta jest specyficznymi regulacjami podatkowymi, które zakładają opodatkowanie tych podmiotów zryczałtowanym podatkiem dochodowym wyłącznie od dochodów uzyskiwanych z działów specjalnych produkcji rolnej (tj. najogólniej rzecz ujmując z produkcji prowadzonej pod dachem, niezależnej od warunków atmosferycznych, na przykład uprawy szklarniowe, produkcja grzybów). Rolnicy ci nie są tez płatnikami podatku od towarów i usług. W przypadku opisanej grupy rolników mamy więc do czynienia ze specyficzną, uproszczoną formą opodatkowania. Druga grupa to przedsiębiorcy, którzy zgodnie z art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej prowadzą zarobkową działalność wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową ( ) a także działalność zawodową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Na podstawie przedstawionych przesłanek ustawowych pojęcia działalności gospodarczej, można przyjąć, że działalność rolnicza spełniająca wymóg działalności wytwórczej, zarobkowej i prowadzonej w sposób zorganizowany i ciągły, 3 Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz.U nr 173 poz

11 będzie mogła być uważana za działalność gospodarczą. Taka klasyfikacja będzie miała istotne znaczenie podatkowe, gdyż podmioty prowadzące ten rodzaj działalności będą podlegały ogólnym regulacją podatkowym, tj. będą podlegały ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych lub ustawie o podatku dochodowym od osób prawnych. Niezależne od formy prowadzonej działalności rolniczej najważniejszą kwestią dotyczącą możliwości przekazania żywności przez rolników na cele społeczne jest wskazanie rozwiązań prawych dla podjęcia takich działań. W świetle obowiązujących przepisów można wyróżnić dwie podstawowe formy darowiznę i zbiórkę publiczną. Darowizna jako instytucja uregulowana w kodeksie cywilnym przewiduje możliwość nieodpłatnego przysposobienia osoby obdarowanej kosztem darczyńcy. Niezależnie od szczególnego charakteru tej instytucji ustawodawca opodatkował jej dokonywanie na podstawie ustawy o podatku od towarów i usług (VAT) 4. Zgodnie z ogólnym brzmieniem art. 7 ust. 2 ustawy o VAT, darowizny towarów podlegają opodatkowaniu podatkiem VAT, jeżeli przy ich nabyciu przysługiwało podatnikowi prawo do odliczenia VAT. Darowane towary podlegają opodatkowaniu VAT według stawek właściwych dla określonej kategorii produktów. Od tej zasady ustawodawca przewidział kilka wyjątków. Zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 16 ustawy o VAT zwalnia się z obowiązku opodatkowania dostawę towarów, ( ) której przedmiotem są produkty spożywcze, z wyjątkiem napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 1,2% oraz napojów alkoholowych będących mieszaniną piwa i napojów bezalkoholowych, w których zawartość alkoholu przekracza 0,5%, jeżeli są one przekazywane na rzecz organizacji pożytku publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, z przeznaczeniem na cele działalności charytatywnej prowadzonej przez tę organizację. Na podstawie powołanych przepisów należy wskazać na prawną możliwość dokonywania darowizny produktów spożywczych przez rolników, niezależnie od formy organizacyjnej działalności rolniczej. Istotne znaczenie mają jednak dwie ustawowe przesłanki: produkty spożywcze muszą być przekazane na rzecz organizacji pożytku publicznego oraz cel działalności tej organizacji musi być uznany za charytatywny, co powinno być określone w statucie podmiotu. Następnym wymogiem zawartym w ustawie o podatku od towarów i usług jest obowiązek dokumentacji potwierdzającej dokonanie darowizny na rzecz organizacji pożytku publicznego, z przeznaczeniem wyłącznie na cele działalności charytatywnej prowadzonej przez tę organizację, co zostało wskazane w art. 43 ust. 12 ustawy. Obowiązek ten został nałożony 4 Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, Dz.U nr 54 poz

12 zarówno na darczyńcę, co zostało opisane powyżej, jak i na obdarowanego. Zgodnie z art. 43 ust. 12a ustawy zwolnień podatkowych nie będzie można dokonać w przypadku, w którym obdarowana organizacja nie udokumentuje przeznaczenia otrzymanych darów, w tym wypadu produktów spożywczych, lub też jeżeli wykorzystanie otrzymanych towarów nastąpiło na cele inne niż cele działalności charytatywnej prowadzonej przez tę organizację. W związku z powyższym należy podkreślić, że darczyńca jest zobowiązany do udokumentowania samego przekazania produktów spożywczych na rzecz organizacji pożytku publicznego, jak również do potwierdzenia tego, że darowane towary zostały wykorzystane wyłącznie na działalność charytatywną organizacji. Badając prawne możliwości dokonania darowizny przez rolników nie można zapomnieć o nadrzędnych regulacjach prawa żywnościowego. Cywilna instytucja darowizny powiązana z przepisami podatkowymi musi bezwzględnie realizować kwestię bezpieczeństwa darowanej żywności. Dlatego też należy wskazać mechanizmy, które pozwolą zrealizować obowiązek identyfikowalności dostawcy. Temu celowi mogą posłużyć dokumenty, które są wymagane w związku z ustawą o podatku od towarów i usług. Rolnik zobowiązany do posiadania dokumentów potwierdzających dostawę towarów, może w nich umieścić wszelkie niezbędne informacje o danej darowiźnie, jak: oznaczenie rodzaju towarów, ilości, ewentualnie partii oraz daty dokonania czynności. Podobnie obdarowana organizacja powinna zarejestrować przekazane przez rolnika informacje, co również będzie realizować wymogi ustawy o podatku od towarów i usług. Dzięki obustronnym działaniom rolnika i obdarowanej organizacji zapewniony będzie obowiązek identyfikowalności dostawcy. Drugą możliwością przekazania żywności przez rolników na cele społeczne są zbiórki publiczne. Podstawą funkcjonowania tej instytucji jest nowa ustawa z dnia 14 marca 2014 r. o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych 5, która przewiduje możliwość organizacji zbiórek darów w formie pieniężnej jak i w naturze, na określony cel społeczny, zgodny ze sferą zadań publicznych określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie 6. Podmiotami uprawnionymi do przeprowadzenia takich działań są organizacje pozarządowe takie jak osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, w szczególności fundacje i stowarzyszenia 5 Ustawa z dnia 14 marca 2014 r. o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych, Dz.U poz Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Dz.U nr 96 poz

13 niedziałające w celu osiągnięcia zysku oraz specjalnie powołane komitety społeczne. Na podstawie wskazanych przepisów, rolnicy będą mogli więc uczestniczyć w zorganizowanych przez uprawnione podmioty zbiórkach, których celem będzie pozyskanie żywności na określone cele społeczne, zgodne z głównymi zadaniami sfery publicznej, tj. pomocą społeczną i działalnością charytatywną. W tym kontekście ważną kwestią, tak samo jak w przypadku darowizny, jest zapewnienie bezpieczeństwa żywności poprzez identyfikowalność jej dostawcy. W myśl przepisów prawa żywnościowego organizacje społeczne prowadzące zbiórki są podmiotami działającymi na rynku spożywczym, które muszą zapewnić identyfikowalność produktów. Ustawa o zbiórkach publicznych nie przewiduje obowiązku udokumentowania wydana towaru organizacji, tak jak to było wymagane w przypadku darowizny. Niemniej jednak, obowiązkiem organizatora zbiórki publicznej jest sporządzenie sprawozdania z przeprowadzonych czynności, a jedną z informacji umieszczanych w sprawozdaniu jest informacja o wysokości i rodzaju zebranych ofiar. W związku z tym, wydaje się, że w celu zapewnienia informacji o dostawcy należałoby identyfikować dzień, miejsce zbiórki oraz rodzaj zebranych produktów spożywczych i na tej podstawie można by oznaczyć daną partię. 3. W jaki sposób podmioty ekonomii społecznej mogą przyczynić się do przeciwdziałania marnotrawieniu żywności? Przedstawienie możliwości działania podmiotów ekonomii społecznej w obszarze przeciwdziałania marnotrawieniu żywności wymaga wstępnego zdefiniowania tej formy przedsiębiorczości. Przede wszystkim na wstępie należy wskazać, że polskie regulacje prawne nie przewidują takiego pojęcia. Potocznie przyjmuje się, że są to podmioty, których działalność łączy w sobie elementy społeczne i ekonomiczne, co w praktyce powinno dążyć do rozwiązywania problemów społecznych przy jednoczesnym wykorzystaniu tradycyjnych mechanizmów rynkowych. Przy takim założeniu większość osiągniętych zysków z działalności takich podmiotów powinna być przekazywana na cele statutowe danej organizacji. 7 I tak, do 7 P.Frączak, Ekonomia społeczna nadzieje i wyzwania, Wyd. BAS, nr 18(132) z dnia 10 października 2012 r., s

14 kategorii podmiotów ekonomii społecznej można zaliczyć: fundacje, stowarzyszenia, spółki prowadzące działalność non profit, spółdzielnie socjalne, spółdzielnie pracy, spółdzielnie osób prawnych, CIS-y (Centra Integracji Społecznej), ZAZ-y (Zakłady Aktywności Zawodowej) czy też NZOZ-y (Niepubliczne Zakłady Opieki Zdrowotnej). Każda z przywołanych formy prawnych przedsiębiorczości została uregulowana w odrębnych aktach prawnych, pomimo tego, że cele realizowane przez te podmioty mogą być takie same cele społecznie użyteczne. Jak zostało wskazane powyżej, podmioty ekonomii społecznej mogą przyjmować różne formy prawne prowadzenia działalności, przy czym od razu należy zauważyć, że zgodnie z ogólną regulacją prawa żywnościowego wszystkie te podmioty prowadząc działalność związaną z wytwarzaniem, przetwarzaniem, lub obrotem żywności będą traktowane jako podmioty działające na rynku spożywczym, które wprowadzają żywność do obrotu. W związku z tym, działania podmiotów takich jak np. stowarzyszenia, spółdzielnie czy tez ZAZ w obszarze produkcji spożywczej będą podlegały takim samym wymogom prawnym, jakim podlegają wszyscy przedsiębiorcy rozpoczynający i prowadzący działalność w sektorze spożywczym. Ustawodawca nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyłączeń. Przede wszystkim dotyczy to prawnych wymogów rejestracji i zatwierdzenia zakładu określonych w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej 8. Następnie, wymogów związanych z bezpieczeństwem produkcji na każdym jej etapie oraz jakością handlową gotowego produktu. To oznacza, że niezależnie od formy organizacyjno-prawnej podmiotu (np. stowarzyszenia czy spółdzielni), jak również niezależnie od etapu produkcji spożywczej, warunkiem koniecznym prowadzenia działalności produkcyjnej z przeznaczeniem wprowadzenia do obrotu żywności przez podmioty ekonomii społecznej jest podleganie ogólnym wymaganiom prawa żywnościowego. Spełnienie wymagań właściwych dla przedsiębiorców działających na rynku spożywczym pozwala w dalszej części na wskazanie możliwości wykorzystania żywności przez podmioty ekonomii społecznej. Przede wszystkim takie podmioty mogą prowadzić wszystkie czynności obejmujące przygotowywanie surowców do przerobu, ich przechowywanie, poddawanie procesom technologicznym, pakowanie i znakowanie oraz wszelkie inne czynności związane z przygotowywaniem do obrotu, a także przechowywanie wyrobów gotowych do czasu wprowadzenia ich do obrotu 9. Należy przy tym 8 Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Dz.U nr 12 poz Art. 3 ust. 3 pkt 29 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, Dz.U. z 2006 r. Nr 17., poz

15 rozważyć możliwość wykorzystania w tej podstawowej formie produkcji żywności pochodzącej z darowizny bądź zbiórki publicznej. Zgodnie z podstawową zasadą prawa żywnościowego obowiązkiem jest zapewnienie identyfikowalności dostawcy. W przypadku darowizny pełna identyfikowalność dostawcy jest możliwa na podstawie dokumentów warunkujących dokonanie darowizny (patrz. odpowiedź na pytanie nr 2). Nie można jednak zapomnieć o tym, że pomimo spełnienia warunku identyfikowalności, przekazanie żywności w formie darowizny jest związane z ustawowym ograniczeniem kręgu podmiotów uprawnionych do obdarowania, do organizacji pożytku publicznego oraz ograniczeniem celu działalności danego podmiotu do działalności charytatywnej, tj. nie przeznaczonej na osiągnięcie zysku. W związku z tym, wyprodukowanie lub przetwarzanie żywności przez podmioty ekonomii społecznej, otrzymane w drodze darowizny jest możliwe tylko w wypadku spełnienia wymogu identyfikowalności i wymogów formalnych darowizny przewidzianych w ustawie o podatku od towarów i usług 10. W przypadku zbiórki publicznej, która zakłada wielość darczyńców, wydaje się, ten obowiązek nie może zostać zrealizowany ze względu na brak odpowiedniego udokumentowania pochodzenia dostawców poszczególnych produktów spożywczych. Podsumowując można podkreślić, że jeżeli produkty, używane w produkcji będą wypełniać ten obowiązek na podstawie odpowiednich dokumentów, to taka działalność będzie zgodna z prawem żywnościowym a wyprodukowana żywność będzie mogła być wprowadzona do obrotu z przeznaczeniem do sprzedaży konsumentowi finalnemu. Jednocześnie należy zwrócić jednak uwagę, na to, że w przypadku gdy surowce pochodzić będą z darowizn dokonywanych przez podmioty, które odliczały VAT przy nabyciu towarów, nie będą one zwolnione z podatku VAT na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 16 ustawy o VAT, gdyż otrzymane przez organizacje pożytku publicznego towary w takim przypadku są wykorzystywane na cele inne niż działalność charytatywna (w przypadku rolników jest to jednak niewielka grupa podmiotów). 10 Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, Dz.U nr 54 poz

16 4. Czy można ponownie wykorzystać nadwyżki żywności pozostałe na koniec dnia w gastronomii lub po bankietach? Badanie prawnych możliwości wtórnego wykorzystania żywności pozostałej w gastronomii na koniec dnia, czy też żywności niewykorzystanej podczas bankietów jest problematyczne. Zarówno w przypadku gastronomii jak i w przypadku bankietów możemy określić dwa etapy niewykorzystanej żywności. Pierwszy etap, dotyczy sytuacji, w której żywność nie została jeszcze wydana do spożycia w gastronomii, czy też nie została wystawiona na stoły bankietowe. Drugi etap, dotyczy sytuacji w której produkty spożywcze zostały już obrotu wydane do spożycia, na przykład zostały podane w formie posiłku w restauracji lub też zostały przygotowane i wystawione na stoły bankietowe. Bez wątpienia, drugi przypadek żywności bezpośrednio wprowadzonej do obrotu nie pozwala na wtórne wykorzystanie pozostałości żywności. Takie działania nie mogłyby zapewnić bezpieczeństwa żywności, co byłoby sprzeczne z fundamentalnymi założeniami prawa żywnościowego. Wydaje się, że jedynym wyjątkiem od tej zasady może być żywność opakowana, która faktycznie została wprowadzona do obrotu, np. przez wystawienia soków w opakowaniach kartonowych, czy też zapakowanych produktów cukierniczych (herbatniki, batony). W tym przypadku, ponowne wykorzystanie żywności nie wpływa na jej bezpieczeństwo, przy czym należy pamiętać o zachowaniu odpowiednich warunków jej przechowywania, jeżeli takie zostały określone przez producenta. Szczególe warunki przechowywania muszę być przestrzegane, tak aby żywność nie utraciła swoich właściwości, które uniemożliwiałby jej dalsze wykorzystanie. Tak więc, żywność opakowana, spełniająca wymogi prawa żywnościowego, mogłaby być przekazywana w formie darowizny organizacjom społecznym, które charytatywnie przekazywałby je osobom potrzebującym. Takie działanie pozwala na zachowanie identyfikowalności dostawcy i przy przestrzeganiu pewnych zasad zapewniają bezpieczeństwo wtórnie wykorzystanej żywności. Nieco inaczej przedstawia się druga sytuacja, czyli żywność, która została już przygotowana np. przez zakład żywienia zbiorowego, lecz nie została wydana konsumentowi końcowemu. Badając ogólne regulacje prawa żywnościowego wydaje się, że wykorzystanie takiej żywności jest możliwe, lecz jest związane z silnym zaangażowaniem podmiotu przetwarzającego. Podmiot przetwarzający, czyli punkty gastronomiczne, cateringowe czy też zakłady żywienia 16

17 zbiorowego, zgodnie z rozporządzeniem nr 178/2002 są podmiotami działający na rynku spożywczym i są one zobowiązane do zapewnienia bezpieczeństwa żywności. W związku z tym, wszelkie kwestie związane z odpowiedzialności za wprowadzaną żywność będą spoczywać na tych podmiotach. I tak, zastanawiając się nad możliwością wykorzystana żywności można rozważyć odpowiednie zabezpieczenie żywności przez podmioty przetwarzające i następnie przekazanie takiej żywności do organizacji społecznych, które nieodpłatnie mogły by wykorzystać taką żywność na cele charytatywne. Najważniejszą kwestą w tym zakresie jest zapewnienie bezpieczeństwa żywności przez odpowiednie zabezpieczenie i opakowanie żywności oraz zapewnienie pełnej informacji o dostawcy i przetwórcy. W tym celu, należałoby opracować specjalne procedury postępowania przy pomocy specjalistów z zakresu technologii żywności, które mogłyby być powszechnie stosowane. Przede wszystkim, dzięki takiemu opracowaniu można by podzielić żywność na taką, którą można wtórnie wykorzystać i na tą, która nie może być wykorzystana. Następnie należałby opracować odpowiednie procedury zabezpieczenia żywności, które byłby oparte na procedurze HACCP. Na tej podstawie, w zależności od rodzaju żywności można by zastosować rekomendowaną procedurę do zabezpieczenia konkretnej żywności, np. zamrożenie czy też pasteryzację. W tym miejscu należy jednak podkreślić, że wskazane powyżej działania nie mogą być obecnie stosowane ze względu na brak odpowiednich mechanizmów i stanowią jedynie propozycję rozwiązania głównego problemu marnowania żywności. W związku z tym, właściwe podmioty mogłyby opracować stosowne procedury zapewniające bezpieczeństwo przetwarzanej żywności. Po zapewnieniu bezpieczeństwa żywności, należałby wskazać dokument, który realizowałby obowiązek zapewnienia informacji o dostawcy produktów i przetwórcy. Niewątpliwie, taki dokument musiałby wskazywać: dostawcę produktów wykorzystanych w obróbce żywności, przetwórcę, datę przetworzenia, sposób przetworzenia, określenie terminu przydatności do spożycia. 17

18 3. Podsumowanie Analiza aktów prawnych z zakresu prawa żywnościowego prowadzi do następujących wniosków: 1. W przypadku, gdy środek spożywczy jest bezpieczny, tj. nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia człowieka i nadaje się do spożycia przez ludzi, ale nie spełnia wymogów jakościowych wynikających z prawa żywnościowego, głównie dotyczy to nieprawidłowości w oznakowaniu produktu, dopuszczalnym jest wykorzystanie takiej żywności na cele społeczne, przy czym konieczne jest podjęcie czynności naprawczych. Możliwe jest przyjęcie jednego z kilku rozwiązań: usunięcie nieprawidłowości przez samego producenta i przekazanie żywności już prawidłowo oznakowanej organizacji społecznej, przekazanie takiego produktu organizacji społecznej wraz z dokumentacją dołączoną do danej partii zawierającą informacje o błędach w oznakowaniu oraz informację o poprawnym oznakowaniu, przy czym wymagałoby to zawarcie umowy pomiędzy darczyńcą i obdarowanym, określającej obowiązek doprowadzenia otrzymanych środków spożywczych do stanu zgodnego z prawem, poprzez stosowaną zmianę oznakowania. W tym zakresie możliwe wydaje się przyjecie też rozwiązania polegającego na tym, że wadliwie oznakowane produkty zostaną zapakowane do zbiorczych opakowań zawierających prawidłowe oznakowanie, bez zmiany oznakowania poszczególnych opakowań i w takich zbiorczych opakowaniach byłyby wykorzystywane przez organizacje społeczne celem przygotowania posiłków. Przy tym rozwiązaniu należałoby wyraźnie zastrzec, iż niedopuszczalne jest dalsze rozdysponowanie środków spożywczych w szczególności konsumentom końcowym, przez organizację która je otrzyma oraz że mogą być one wykorzystane wyłącznie dla przygotowywania posiłków przez daną organizację. Takie rozwiązanie nie narusza interesów ekonomicznych konsumentów i zapewnia pełną identyfikowalność. 2. Rolnicy mogą przekazywać żywność przede wszystkim w formie darowizny, tak jak przedsiębiorcy ale dopuszczalnym wydaje się też realizowanie zbiórek publicznych. W obydwu przypadkach obdarowana organizacja powinna zarejestrować informacje niezbędne dla wypełnienia obowiązku identyfikowalności dostawcy. W przypadku 18

19 darowizny zebranie wszelkich wymaganych informacji powinno być analogiczne jak przy obrocie odpłatnym, przede wszystkim możliwe jest wskazanie darczyńcy. W przypadku zbiórek publicznych obowiązek zapewnienia identyfikowalności nie może być realizowany w pełnym zakresie, ale należałoby identyfikować dzień, miejsce zbiórki oraz rodzaj zebranych produktów spożywczych. 3. W ramach prawa żywnościowego Podmioty Ekonomii Społecznej są traktowane w sposób identyczny jak każdy inny podmiot działający na rynku spożywczym, a zatem muszą wypełniać wszelkie wymogi prawa żywnościowego. Jednym z tych obowiązków jest zapewnienie identyfikowalności dostawcy, a zatem w przypadku otrzymywania surowców do produkcji żywności, podmioty te powinny posiadać informacje umożliwiające identyfikację danej partii produktów. 4. Ze względu na wymóg zapewnienia bezpieczeństwa żywności, za niedopuszczalne uznać należy, co do zasady, ponowne wykorzystanie żywności, która została wydana konsumentom końcowym w zakładach żywienia zbiorowego w trakcie bankietów. Pewien wyjątek dotyczyć może produktów, które znajdowały się na stołach w stanie zapakowanym. W odniesieniu natomiast do żywności, która została przygotowana ale nie została wydana konsumentowi końcowemu dopuszczalnym wydaje się jej dalsze wykorzystanie, przy zapewnieniu jednak bezpieczeństwa takiej żywności przez wprowadzający ją podmiot. W przypadku obu rodzajów produktów należałoby zatem z wykorzystaniem specjalistów od technologii żywności przygotować kategoryzację produktów na takie, które, "po bankiecie" są bezpieczne i te, które z założenia nie mogą być uznane za bezpieczne. Należałoby też opracować procedurę "zabezpieczania" takiej żywności (procedurę HACCP). Trzeba by w niej ująć określenie sposobu oceny, wymagane dokumenty (w tym m.in. kto przygotował, kiedy, z czego, np. przy cateringu wytwórca posiada takie informacje), sposób zabezpieczania i terminu rozdysponowania, z podziałem na różne kategorie produktów (przykładowo produkty suche np. ciastka, cukierki, czekoladki, produkty podawane na gorąco np. zupy, mięsa itd). Do każdej grupy produktów należałoby dookreślić sposób ich obróbki (np. niezwłoczna pasteryzacja, pieczenie, gotowania, zamrażanie). Dopuszczalność ewentualnego dalszego wykorzystania środków spożywczych przygotowanych do spożycia zależy głównie od tego, czy podmiot wprowadzający je do obrotu jest w stanie zapewnić, że produkty te są bezpieczne. 19

20 Jednocześnie podkreślić należy, że ze względu na ochronę interesów ekonomicznych konsumentów końcowych, dalsze wykorzystanie należałoby ograniczyć do organizacji społecznych, które z takich produktów przygotowywałyby posiłki. Wykorzystanie materiałów jedynie za zgodą partnerów konsorcjum MOST! 20