Wystąpienie pokontrolne

Transkrypt

1 LOL /2012 P/12/155 Olsztyn, dnia 4 lipca 2012 r. Pan Piotr Szewczyk Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ostródzie Wystąpienie pokontrolne Na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli 1 zwanej dalej ustawą o NIK, Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Olsztynie przeprowadziła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ostródzie ( Biurze ) kontrolę w zakresie wykorzystania środków publicznych ujętych w programach rozwoju obszarów wiejskich na zalesianie gruntów w województwie warmińsko-mazurskim w latach W związku z kontrolą, której wyniki przedstawione zostały w protokole kontroli podpisanym 16 maja 2012 r., Najwyższa Izba Kontroli, na podstawie art. 60 ustawy o NIK 2, przekazuje Panu Kierownikowi niniejsze wystąpienie pokontrolne. Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości, ocenia działalność Biura w badanym zakresie. Podstawą pozytywnej oceny była prawidłowa realizacja płatności na zalesianie gruntów rolnych i innych niż rolne w ramach PROW na lata oraz gruntów rolnych zalesionych w ramach PROW na lata i przekwalifikowanych na grunty leśne, a także prawidłowe stosowanie wobec beneficjentów (producentów rolnych) sankcji w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie zalesiania. Stwierdzone przypadki nieprawidłowości dotyczyły natomiast: niepodjęcia wobec jednego z beneficjentów działań wyjaśniających zasadność realizacji płatności na zalesienie gruntów rolnych, które były już przekwalifikowane na leśne, przed wydaniem decyzji o przyznaniu pomocy, 1 Dz. U. z 2012 r. poz. 82 ze zm. 2 W dniu 2 czerwca 2012 r. weszła w życie nowelizacja Ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, wprowadzona ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. Nr 227 poz ze zm.), jednakże na mocy art. 2 ustawy zmieniającej, do postępowań kontrolnych niezakończonych sporządzeniem wystąpienia pokontrolnego do dnia wejścia w życie zmienionych przepisów, stosuje się przepisy dotychczasowe. 3 Program Rozwoju Obszarów Wiejskich objęty wsparciem ze środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. 4 Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich objęty wsparciem ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej.

2 opieszałego postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczącej zwrotu płatności w związku z nieprzekwalifikowaniem 3,83 ha, zalesionych gruntów rolnych na grunty leśne, nieegzekwowania dokumentów o uzyskiwaniu dochodów z rolnictwa od producentów rolnych, którzy przejęli grunty zalesione przez poprzednich właścicieli. 1. NIK pozytywnie ocenia działalność Biura w zakresie realizacji zadań objętych PROW. Według stanu na koniec I kwartału 2012 r. Biuro prowadziło 170 spraw, w których zostały wydane decyzje administracyjne o przyznaniu płatności na zalesienie gruntów o łącznej powierzchni 1.405,72 ha. Spośród tych spraw, 83 dotyczyły zalesień gruntów rolnych o powierzchni 978,62 ha objętych wsparciem PROW na lata , zaś 87 zalesień gruntów rolnych i innych niż rolne o powierzchni 427,1 ha w ramach PROW na lata Decyzjami tymi do końca marca 2012 r. przyznano producentom rolnym płatność z tytułu wsparcia na zalesienia, premii pielęgnacyjnej i premii zalesieniowej w łącznej kwocie 8.053,8 tys. zł, z czego 6.372,0 tys. zł z PROW na lata , a 1.681,8 tys. zł PROW na lata Analiza losowo wybranych 31 wniosków o wypłatę pomocy do zalesień wykonanych w ramach PROW na lata (wniosków kontynuacyjnych) wykazała m.in., że wszystkie złożono na formularzach opracowanych przez ARiMR oraz zgodnie z obowiązującą procedurą objęte były kontrolą administracyjną i tzw. kontrolą krzyżową przeprowadzoną przez Biuro. Spośród tych wniosków, 30 wpłynęło do Biura w wymaganym terminie, a jeden z trzydniowym opóźnieniem, w związku z czym kierownik Biura zastosował wobec beneficjenta sankcję 5, zmniejszając mu płatność o 270,81 zł (przyznaną płatność obniżono o 1% za każdy dzień opóźnienia). 2. Analiza losowo wybranych 26 z 87 spraw dotyczących zalesienia gruntów w ramach PROW na lata wykazała, że przyznawanie pomocy finansowej na zalesienia odbywało się zgodnie z obowiązującymi wymogami prawa oraz ustalonymi przez ARiMR procedurami. Stwierdzono bowiem, m.in. że: We wszystkich przypadkach wydane przez kierownika Biura decyzje spełniały wymogi art. 107 Kpa 6. Wprawdzie w 11 sprawach (42%) decyzje te wydano jednak z opóźnieniem wynoszącym od 8 do 120 dni w stosunku do terminu określonego w 13 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 19 marca 2009 r. 7, (30 dni od dnia otrzymania oświadczenia o wykonaniu zalesienia), jednak nie były one zawinione przez Biura. W siedmiu przypadkach wynikały bowiem z niezakończenia przez ARiMR procesu akredytacji agencji płatniczej dla działania Zalesianie gruntów rolnych i gruntów innych niż rolne PROW na lata oraz braku wdrożenia w systemie informatycznym funkcjonalności naliczania płatności, a w czterech z konieczności przeprowadzenia dodatkowych ustaleń. NIK zwraca jednak uwagę, że w jednym przypadku nie powiadomiono strony o przyczynach opóźnienia, co stanowiło naruszenie art Kpa. Prawidłowo określono wysokość przyznanej pomocy finansowej z tytułu wsparcia na zalesienie, premii pielęgnacyjnej i premii zalesieniowej, gdyż przyjęte stawki były zgodne z określonymi w załączniku nr 4 do ww. rozporządzenia. Przy ustalaniu wysokości poszczególnych form pomocy uwzględniono deklarowaną przez rolnika powierzchnię zalesienia poszczególnymi gatunkami drzew (potwierdzoną przez właściwego nadleśniczego), konfigurację gruntu oraz wynikające z planu zalesienia zabezpieczenia przed zwierzyną. 3. Biuro w sposób prawidłowy realizowało płatności do zalesionych w ramach PROW na lata gruntów rolnych, które zostały przekwalifikowane na grunty leśne. Spośród 83 spraw dotyczących objęcia pomocą finansową 978,62 ha zalesionych gruntów rolnych, do końca marca 2012 r., w ramach 64 spraw przekwalifikowano 5 Art. 23 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (Dz. U.UE.L ) 6 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz ze zm.) 7 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata (Dz. U. z 2009 r. Nr 48, poz. 390 ze zm.), 2

3 724,48 ha (74%). W odniesieniu do pozostałych 254,14 ha (19 spraw) zalesionych w 2007 r., nie upłynął jeszcze wymagany termin przedłożenia przez beneficjentów decyzji starosty o przekwalifikowaniu gruntów rolnych na leśne, gdyż zgodnie z 10 ust. 6 rozporządzenia RM z dnia 11 sierpnia 2004 r. 8 kopie tych decyzji składa się do kierownika Biura do końca roku kalendarzowego, w którym upływa 5 lat od daty wykonania zalesienia. Kwota pomocy finansowej wypłaconej w badanym okresie do przekwalifikowanych gruntów wynosiła 1.076, 2 tys. zł, z czego 354,6 tys. zł stanowiła kwota ostatniej premii pielęgnacyjnej (wypłaconej w piątym roku od zalesienia), a 980,9 tys. zł premii zalesieniowej. Badanie dokumentacji wszystkich 64 spraw, w których zalesione grunty rolne zostały przekwalifikowane na grunty leśne wykazało m.in., że: W 62 przypadkach (96%) ujęta w decyzjach starostów powierzchnia gruntów przekwalifikowanych była zgodna (równa lub większa) z powierzchnią gruntów objętych pomocą finansową na zalesianie. Tylko w jednym przypadkach była ona mniejsza i wynosiła 0,05 ha na działce nr 30/6, przy czym różnica ta nie przekraczała 0,1 ha. W związku z tym, na podstawie art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., uznano obszar przekwalifikowany za równy deklarowanemu. Jeden z beneficjentów, który jesienią 2006 r. dokonał zalesienia czternastu działek o łącznej powierzchni 29,63 ha, przedłożył w Biurze stosowne decyzje o przekwalifikowaniu na grunty leśne dotyczące jedynie dziewięciu działek. Nie dostarczył natomiast decyzji o przekwalifikowania pięciu działek o łącznej pow. 3,83 ha (objętych pomocą do zalesienia), mimo że z końcem 2011 r. upłynął termin ich przedłożenia. Biuro otrzymało w dniu 12 kwietnia 2012 r. wyjaśnienia beneficjenta, że grunty te nie uzyskały pozytywnej oceny udatności upraw. W tej sytuacji, 13 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 11 sierpnia 2004 r., obligował kierownika Biura do wstrzymania płatności oraz żądania od beneficjenta zwrotu dotychczas udzielonej pomocy finansowej w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania. Do zakończenia kontroli NIK (15 maja br.), kierownik Biura nie podjął jednak żadnych działań w tej sprawie, a wyliczona (na wniosek kontrolera NIK) nadpłata wynosiła ,30 zł, w tym ,90 zł z tytułu wsparcia na zalesienie wraz z pierwszą premią pielęgnacyjną i zalesieniową oraz ,40 zł z tytułu premii pielęgnacyjnych i zalesieniowych za lata W jednym przypadku, dotyczącym zalesionych w listopadzie 2005 r. gruntów rolnych (działki nr 179 i 180/5) o łącznej powierzchni 3,43 ha, grunty te zostały na wniosek właściciela decyzją starosty przekwalifikowane na grunty leśne już 9 stycznia 2006 r., a więc jeszcze przed wydaniem 15 lutego 2006 r. przez kierownika Biura decyzji przyznającej beneficjentowi płatność na zalesienie gruntów rolnych. Ustalono, że wprawdzie decyzja starosty w sprawie przekwalifikowania wpłynęła do Biura dopiero w dniu 30 czerwca 2009 r., jednak kierownik Biura nie podjął żadnych działań w celu wyjaśnienia, czy beneficjent rzeczywiście dokonał zalesienia na gruntach użytkowanych rolniczo. Zgodnie bowiem z 3 ust. 2 rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004 r. płatność na zalesienia jest udzielana producentowi rolnemu wyłącznie do działek rolnych, użytkowanych jako grunty orne, łąki, pastwiska lub sady. Tymczasem do końca lipca 2011 r. naliczone i przekazane beneficjentowi płatności w ramach przyznanej pomocy na zalesienie ww. gruntów wyniosły ogółem zł. Według wyjaśnień odpowiedzialnego pracownika Biura, nie wszczęto w powyższej sprawie postępowania wyjaśniającego, gdyż kierowano się wytycznymi wynikającymi z pisma zastępcy dyrektora Departamentu Działań Społecznych i Środowiskowych ARiMR z dnia 2 czerwca 2010 r. W myśl tych wytycznych, nie ma podstaw prawnych do wstrzymania płatności i nakładania sankcji na beneficjentów w przypadku 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 187, poz ze zm.) 3

4 przekwalifikowania gruntów w terminie wcześniejszym niż wskazany w art. 14 ust. 7 ustawy i lasach 9. Nie ma również podstaw prawnych do wstrzymywania i nakładania sankcji w przypadku przekwalifikowania gruntu rolnego na grunt leśny na podstawie innych przepisów niż ustawa o lasach z 1991 r. NIK zwraca uwagę, że wytyczne te nie obejmują działań polegających na przyznaniu pomocy finansowej na zalesienie gruntów, które już były przekwalifikowane na grunty leśne. We wszystkich 7 przypadkach, w których nastąpiło przeniesienie własności gruntów objętych pomocą na zalesianie, nowi właściciele zobowiązali się do kontynuowania programu zalesień. Biuro nie wyegzekwowało jednak od dwóch nowych beneficjentów obowiązku przedłożenia wymaganych 6 ust. 4 pkt 3, 4 i 6 rozporządzenia RM z dnia 11 sierpnia 2004 r. oświadczeń o uzyskiwanych dochodach z pracy w gospodarstwie rolnym, zaświadczeń wydanych przez urząd skarbowy o uzyskiwanych dochodach z tytułu prowadzenia działów specjalnych produkcji rolnej oraz o ewentualnie uzyskiwanych innych dochodach. 4. NIK pozytywnie ocenia działania Biura w zakresie stosowania sankcji w przypadku nieprawidłowości przy zalesianiu gruntów rolnych, stwierdzonych w ramach kontroli na miejscu. W latach (I kwartał) kontrolą taką objęto 42 beneficjentów, w wyniku której w siedmiu przypadkach stwierdzono nieprawidłowości, polegające na zalesieniu mniejszej powierzchni niż deklarowana we wniosku oraz po jednym dotyczącym braku udokumentowania zakupu repelentów i niezgodności planu zalesienia z wnioskiem o przyznanie pomocy. We wszystkich sprawach Biuro podjęło działania w celu naliczenia sankcji wobec beneficjentów. Do dnia 14 maja 2012 r. Kierownik Biura wydał 8 decyzji uchylających dotychczasowe decyzje o przyznaniu płatności i o przyznaniu płatności z sankcjami, a jedna znajdowała się w trakcie rozpatrywania. W wyniku nałożonych sankcji, beneficjenci zostali zobowiązani do zwrotu łącznie 36,8 tys. zł. NIK zwraca jednak uwagę, na opieszałość Biura w wydawaniu decyzji. Stwierdzono bowiem, że cztery z nich wydano po upływie od 78 do 415 dni od daty wpływu do Biura protokołu z kontroli na miejscu, w których stwierdzono nieprawidłowości, a jedna sprawa była nadal w trakcie rozpatrywania mimo, że protokół z czynności kontrolnych wpłynął do Biura w lipcu 2011 r. 5. Według stanu na koniec 2011 r., Biuro realizowało płatności na wykonane na terenie powiatu ostródzkiego w ramach PROW na lata i PROW na lata , zalesienia gruntów o łącznej pow ,09 ha (w tym 366,59 ha przekwalifikowanych na grunty leśne). W porównaniu do powierzchni gruntów rolnych przewidzianych w Krajowym Programie Zwiększania Lesistości w latach , do zalesienia w powiecie ostródzkim wynoszących ha w sektorze niepaństwowym, stanowiły one 30 %, w tym 16% grunty przekwalifikowane na grunty leśne. Stwierdzono, że w ramach monitorowania wykonanych zalesień objętych PROW, Biuro przekazywało tygodniowe raporty do Oddziału Regionalnego ARiMR oraz do wewnętrznego systemu informatycznego ARiMR, które w sposób narastający uwzględniały m.in.: liczbę złożonych wniosków o wypłatę pomocy, powierzchnia gruntów przeznaczonych pod zalesienie i termin wykonania zalesienia (wiosna lub jesień), liczbę wydanych postanowień o spełnieniu warunków przyznania pomocy oraz złożonych oświadczeń o wykonaniu zalesienia, 9 Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2001 r. Nr 12, poz.59 ze zm.) 4

5 liczbę wydanych decyzji przyznających płatność wraz z kwotą przyznanej pomocy i powierzchnią gruntów nimi objętych. Przedstawiając powyższe oceny i uwagi, Najwyższa Izba Kontroli wnosi o: 1) wydawanie bez zbędnej zwłoki decyzji o przyznaniu płatności z sankcjami, 2) przestrzeganie obowiązku egzekwowania dokumentów o dochodach z rolnictwa od producentów rolnych, którzy przejęli grunty zalesione przez poprzednich właścicieli, 3) zakończenie postępowania wobec beneficjenta, u którego kontrola na miejscu wykazała nieprawidłowości w zalesieniu, 4) podjęcie działań w celu wyegzekwowania zwrotu płatności udzielonych beneficjentowi do gruntów, które nie zostały przekwalifikowane na grunty leśne z uwagi na negatywną ocenę udatności upraw, 5) ponowne rozpatrzenie zasadności przyznania beneficjentowi płatności do zalesionych w 2005 r. gruntów rolnych, które w dniu wydania decyzji w tej sprawie były już przekwalifikowane na grunty leśne. Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Olsztynie, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o NIK, oczekuje przedstawienia przez Pana Kierownika, w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków zawartych w niniejszym wystąpieniu, bądź o działaniach podjętych w celu realizacji wniosków lub o przyczynach niepodjęcia takich działań. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o NIK, w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego przysługuje Panu prawo zgłoszenia na piśmie, do dyrektora Delegatury NIK w Olsztynie, umotywowanych zastrzeżeń w sprawie zawartych w tym wystąpieniu ocen i uwag oraz wniosków. W razie zgłoszenia zastrzeżeń, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o NIK, termin nadesłania informacji, o którym wyżej mowa, liczy się od dnia otrzymania ostatecznej uchwały właściwej komisji NIK. Z poważaniem 5