SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY. w sprawie realizacji pomocy makrofinansowej dla państw trzecich w 2013 r.

Transkrypt

1 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia r. COM(2014) 372 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie realizacji pomocy makrofinansowej dla państw trzecich w 2013 r. {SWD(2014) 193 final} PL PL

2 SPIS TREŚCI 1. WPROWADZENIE INFORMACJE OGÓLNE Zmiany w ostatnich kilku latach Rozporządzenie ramowe dotyczące pomocy makrofinansowej Przezwyciężanie impasu w zatwierdzaniu nowych operacji pomocy makrofinansowej6 3. OPERACJE POMOCY MAKROFINANSOWEJ W 2013 R Kontekst Poszczególne operacje w państwach będących beneficjentami w roku Bośnia i Hercegowina Gruzja Jordania Republika Kirgiska Tunezja Ukraina ZAPEWNIENIE PRAWIDŁOWEGO WYKORZYSTANIA ŚRODKÓW POMOCY MAKROFINANSOWEJ: OCENY OPERACYJNE I OCENY EX POST Oceny operacyjne Oceny ex post WNIOSKI O PRZYZNANIE POMOCY ORAZ PRZYSZŁE WNIOSKI KOMISJI SYTUACJA BUDŻETOWA

3 SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie realizacji pomocy makrofinansowej dla państw trzecich w 2013 r. 1. WPROWADZENIE Pomoc makrofinansowa, będąca elementem systemu pomocy zewnętrznej UE, jest instrumentem przeznaczonym na zaspokajanie wyjątkowych potrzeb w zakresie finansowania zewnętrznego dla państw bliskich UE pod względem geograficznym, gospodarczym i politycznym. Jej celem jest wzmocnienie stabilności makroekonomicznej i finansowej w krajach kandydujących, potencjalnych krajach kandydujących oraz w państwach objętych europejską polityką sąsiedztwa, przy jednoczesnym wspieraniu realizacji odpowiednich reform strukturalnych. Pomoc makrofinansowa stanowi uzupełnienie programu dostosowań i reform uzgodnionego z Międzynarodowym Funduszem Walutowym (MFW) oraz jest uwarunkowana istnieniem takiego programu. Pomoc makrofinansowa jest instrumentem pomocy w zakresie bilansów płatniczych. Przybiera ona formę pożyczek, w przypadku których Komisja pożycza niezbędne środki na rynkach kapitałowych i pożycza je państwu będącemu beneficjentem, lub w szczególnych okolicznościach ma formę dotacji finansowanych z budżetu UE. Rok 2013 charakteryzował się odblokowaniem rozpatrywanych aktów ustawodawczych dotyczących pomocy makrofinansowej. Nastąpiło to po ponad dwuletnim okresie braku porozumienia między Parlamentem Europejskim a Radą w odniesieniu do procedury, którą należy stosować w celu przyjęcia protokołu ustaleń zawierającego środki polityki gospodarczej podejmowane przez państwo korzystające z pomocy makrofinansowej. Dzięki temu współustawodawcy mogli przyjąć trzy decyzje ustawodawcze dotyczące pomocy makrofinansowej. Decyzje dotyczące Gruzji i Republiki Kirgiskiej zostały przedłożone przez Komisję w 2011 r., natomiast decyzja dotycząca Jordanii została przedłożona w 2013 r. Wniosek dotyczący Tunezji złożony przez Komisję w 2013 r. ma być zatwierdzony w 2014 r. W świetle wydarzeń politycznych mających miejsce na początku 2014 r. oraz bardzo trudnej sytuacji gospodarki i bilansu płatniczego Ukrainy Komisja przygotowała nową operację pomocy makrofinansowej dla Ukrainy w wysokości do 1 mld EUR w formie pożyczek. Dnia 14 kwietnia 2014 r. Rada przyjęła decyzję w tej sprawie w trybie przyśpieszonym zgodnie z art. 213 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Niniejsze sprawozdanie przygotowano zgodnie z różnymi decyzjami Rady i decyzjami podjętymi wspólnie przez Parlament Europejski i Radę dotyczącymi operacji pomocy makrofinansowej. Stanowi ono kontynuację sprawozdań przedstawianych w poprzednich latach. Do sprawozdania dołączono dokument roboczy służb Komisji, w którym przedstawiono bardziej szczegółowe informacje i analizy dotyczące uwarunkowań makroekonomicznych i realizacji poszczególnych operacji pomocy makrofinansowej. 3

4 2. INFORMACJE OGÓLNE 2.1. Zmiany w ostatnich kilku latach Światowy kryzys gospodarczy i finansowy w latach , który głęboko wpłynął na gospodarki wschodzące państw sąsiadujących z Unią Europejską, spowodował gwałtowny wzrost liczby wniosków o wsparcie finansowe UE, w tym w postaci pomocy makrofinansowej. Pod koniec 2009 r. Rada Ministrów UE podjęła decyzje w sprawie czterech takich programów na rzecz Bośni i Hercegowiny, Serbii, Armenii oraz Gruzji, natomiast uprzednio zatwierdzoną pomoc makrofinansową na rzecz Kosowa 1 przedłużono w 2009 r. o jeden rok. W 2010 r. podjęto decyzje w sprawie dwóch kolejnych programów, na rzecz Ukrainy i Republiki Mołdawii; tym razem, w następstwie wejścia w życie traktatu lizbońskiego, decyzje zostały podjęte przez współustawodawców UE, tj. Radę i Parlament Europejski. Operacje dotyczące Gruzji i Kosowa zakończono w roku W 2011 r., 2012 r. i 2013 r. Komisja zakończyła realizację programów pomocy makrofinansowej na rzecz Serbii, Armenii, Mołdawii oraz Bośni i Hercegowiny. Ogólna sytuacja gospodarcza w 2010 r. i na początku 2011 r. znacznie się poprawiła, co przyczyniło się w pewnym stopniu do złagodzenia trudnej sytuacji w bilansach płatniczych państw kwalifikujących się do pomocy makrofinansowej. Od drugiej połowy 2011 r. warunki finansowania na światowych rynkach finansowych znacznie się pogorszyły, co częściowo stanowi odzwierciedlenie skutków kryzysu zadłużeniowego w strefie euro. Ponadto arabska wiosna oraz związane z nią wstrząsy polityczne i gospodarcze w arabskich śródziemnomorskich państwach partnerskich 2 spowodowały nasiloną presję na budżety i zewnętrzne pozycje finansowe w tych państwach. Omawiane zmiany doprowadziły do zwiększonego zapotrzebowania na pomoc makrofinansową w 2012 r. i 2013 r., a wnioski o wsparcie złożyły władze Egiptu, Jordanii i Tunezji. W grudniu 2013 r. współustawodawcy przyjęli decyzję o przyznaniu pomocy makrofinansowej Jordanii. W tym samym miesiącu Komisja przedstawiła wniosek dotyczący decyzji o przyznaniu pomocy makrofinansowej Tunezji; ma on zostać przyjęty przez współustawodawców w pierwszej połowie 2014 r. Służby Komisji przygotowały wniosek dotyczący operacji pomocy makrofinansowej dla Egiptu, ale został on wstrzymany do czasu zawarcia porozumienia między MFW a Egiptem w sprawie programu wypłat z MFW oraz ze względu na zdarzenia z drugiej połowy 2013 r. Ostatnio pogorszenie sytuacji gospodarczej niektórych wschodnich państw sąsiadujących w połączeniu ze znaczącym pogorszeniem sytuacji politycznej w niektórych państwach 1 Użycie tej nazwy nie ma wpływu na stanowiska w sprawie statusu Kosowa i jest zgodne z rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1244 oraz opinią Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości na temat ogłoszenia przez Kosowo niepodległości. 2 Informacje ogólne dotyczące zmian gospodarczych w południowych państwach sąsiadujących znajdują się również w dokumencie The EU s neighbouring economies: managing policies in a challenging global environment [Gospodarki państw sąsiadujących z UE: prowadzenie polityki w kontekście istotnych wyzwań globalnych], Occasional Papers nr 160 z sierpnia 2013 r., DG ECFIN, Komisja Europejska. ( 4

5 może spowodować uruchomienie nowych operacji pomocy makrofinansowej. W świetle wydarzeń z początku 2014 r. i dalszego pogorszenia bilansu płatniczego Ukrainy Rada w kwietniu 2014 r. zatwierdziła w trybie pilnym (zgodnie z art. 213 TFUE) nową operację pomocy makrofinansowej dla Ukrainy. Na nowy program składa się pożyczka w wysokości do 1 mld EUR, która ma być wypłacana w trakcie 2014 r Rozporządzenie ramowe dotyczące pomocy makrofinansowej Już w 2003 r. Parlament Europejski za jedną z głównych wad pomocy makrofinansowej uznał długi proces podejmowania decyzji decyzji, które w odniesieniu do konkretnych operacji pomocy makrofinansowej podejmowała w poszczególnych przypadkach Rada, po przeprowadzeniu konsultacji z Parlamentem. Parlament podkreślił konieczność przejrzystej podstawy prawnej dla instrumentu pomocy makrofinansowej jako całości. Od wejścia w życie traktatu lizbońskiego w dniu 1 grudnia 2009 r. decyzje ustawodawcze dotyczące poszczególnych operacji pomocy makrofinansowej podejmowane są przez Parlament i Radę w ramach zwykłej procedury ustawodawczej (procedura współdecyzji), co może prowadzić do nawet dłuższego procesu decyzyjnego. Kryzys finansowy i zadłużeniowy uwidocznił natomiast, że skuteczne radzenie sobie z nadzwyczajnymi sytuacjami makroekonomicznymi i finansowymi wymaga instrumentu reagowania w sytuacjach kryzysowych, którego można użyć szybko i sprawnie. W reakcji na konieczność usprawnienia instrumentu pomocy makrofinansowej Komisja w dniu 4 lipca 2011 r. przedłożyła wniosek dotyczący rozporządzenia ramowego ustanawiającego ogólne przepisy dotyczące pomocy makrofinansowej dla państw trzecich 3. Główne cele wniosku były następujące: (i) zapewnienie większej skuteczności pomocy makrofinansowej poprzez szybszy i bardziej efektywny proces decyzyjny; (ii) dostosowanie procesu decyzyjnego do procesu decyzyjnego dotyczącego innych instrumentów, głównie związanych ze stosunkami zewnętrznymi; (iii) sformalizowanie, objaśnienie i uproszczenie przepisów regulujących pomoc makrofinansową. Wniosek Komisji był przedmiotem długotrwałej procedury ustawodawczej, w trakcie której dwaj współustawodawcy wyraźnie się różnili w kwestii procedury, jaką należy stosować w celu przyjęcia protokołu ustaleń. Co ważniejsze Rada nalegała na utrzymanie istniejącego systemu, w którym pojedyncza operacja pomocy makrofinansowej dla państwa będącego w kryzysie wymaga oddzielnej decyzji ustawodawczej. Parlament Europejski, choć początkowo nie podzielał poglądów Rady, na późniejszym etapie zadeklarował swoją gotowość zawarcia porozumienia z Radą o takiej treści. W rezultacie zamiarem Parlamentu Europejskiego i Rady było przyjęcie wniosku Komisji, lecz bez nadawania Komisji uprawnień wykonawczych w zakresie decydowania o przyznaniu państwu trzeciemu pomocy makrofinansowej. Zdaniem Komisji oznaczało to, że zmieniono charakter wniosku Komisji oraz że w przypadku jego przyjęcia rozporządzenie ramowe dotyczące pomocy makrofinansowej stanowiłoby poważne naruszenie równowagi instytucjonalnej, w szczególności poprzez zmiany w zakresie prawa Komisji do inicjatywy ustawodawczej. Dlatego też Komisja podjęła decyzję o wycofaniu swojego wniosku w dniu 8 maja 2013 r. W efekcie decyzje ustawodawcze 3 COM(2011) 396 final,

6 dotyczące poszczególnych operacji pomocy makrofinansowej nadal podejmuje Parlament i Rada w ramach zwykłej procedury ustawodawczej 4. Po wycofaniu przez Komisję swojego wniosku Rada, zgodnie z art. 263 TFUE, złożyła skargę przeciwko Komisji do Trybunału Sprawiedliwości dotyczącą stwierdzenia nieważności 5. Sprawa jest nadal w toku przez Trybunałem. Ostatnie doświadczenia, w szczególności konieczność szybkiego uruchomienia nowej operacji pomocy makrofinansowej na Ukrainie, po raz kolejny uwydatniły potrzebę zapewnienia możliwości szybkiego uruchamiania pomocy makrofinansowej, jako instrumentu nadzwyczajnego, w reakcji na sytuacje kryzysowe. W związku z tym Komisja będzie nadal analizować sposoby poprawy skuteczności i efektywności procesu decyzyjnego. 2.3 Przezwyciężanie impasu w zatwierdzaniu nowych operacji pomocy makrofinansowej Od wejścia w życie nowego rozporządzenia dotyczącego procedury komitetowej 6 w dniu 1 marca 2011 r. Parlament Europejski i Rada toczyły spór o pewne kwestie proceduralne związane z wnioskami Komisji dotyczącymi udzielenia pomocy makrofinansowej dla Gruzji i dla Republiki Kirgiskiej. Chociaż istniało ogólne porozumienie co do treści wniosków, obie instytucje miały różne opinie na temat procedury komitetowej, którą należy stosować w celu przyjęcia protokołu ustaleń. Parlament kładł nacisk na zastosowanie procedury doradczej (niewiążąca opinia państw członkowskich), podczas gdy Rada twierdziła, że należy zastosować procedurę sprawdzającą (wiążąca opinia państw członkowskich). W końcu znaleziono kompromisowe rozwiązanie w kontekście negocjacji w zakresie rozporządzenia ramowego dotyczącego pomocy makrofinansowej, jak i procedury pojednawczej dotyczącej decyzji w zakresie pomocy makrofinansowej dla Gruzji. W efekcie współustawodawcy zgodzili się zastosować próg w wysokości 90 mln EUR w odniesieniu do przyszłych operacji: procedura sprawdzająca będzie obowiązywać w przypadku przyjęcia protokołu ustaleń dla poszczególnych operacji pomocy makrofinansowej o wartości powyżej 90 mln EUR, natomiast dla operacji pomocy makrofinansowej o wartości nieprzekraczającej tej kwoty będzie obowiązywać procedura doradcza. Ten kompromis (który znalazł również odzwierciedlenie we wspólnej deklaracji, o której mowa w przypisie 4) umożliwił przyjęcie decyzji dotyczących pomocy makrofinansowej dla Gruzji i Republiki Kirgiskiej, odpowiednio, w sierpniu i październiku 2013 r. 4 W kontekście przyjęcia decyzji nr 778/2013/UE w sprawie udzielenia dalszej pomocy makrofinansowej Gruzji Parlament Europejski i Rada przyjęły wspólną deklarację uwzględniającą kompromisy osiągnięte między dwoma współustawodawcami w trackie negocjacji w sprawie rozporządzenia ramowego oraz procedury pojednawczej dotyczącej decyzji w sprawie Gruzji (Dz.U. L 218, , s. 18). Deklaracja jest porozumieniem politycznym bez prawnie wiążących skutków. 5 Sprawa C-409/13. 6 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 182/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. 6

7 3. OPERACJE POMOCY MAKROFINANSOWEJ W 2013 R Kontekst Pomoc makrofinansową dla Bośni i Hercegowiny zatwierdzoną w 2009 r. do łącznej wysokości 100 mln EUR w formie pożyczek zakończono w 2013 r. Pierwszą i drugą transzę tej operacji, w wysokości 50 mln EUR każda, wypłacono w lutym i wrześniu 2013 r. Jak już wskazano, odblokowanie instrumentu pomocy makrofinansowej w 2013 r. umożliwiło przyjęcie dwóch decyzji w sprawie pomocy makrofinansowej (dla Gruzji i Republiki Kirgiskiej), które były wstrzymywane przez dwa lata, oraz przyjęcie dwóch nowych decyzji w sprawie pomocy makrofinansowej (dla Jordanii i Tunezji): W sierpniu 2013 r. współustawodawcy przyjęli wniosek Komisji z 2011 r. dotyczący udzielenia pomocy makrofinansowej dla Gruzji w kwocie całkowitej 23 mln EUR w formie pożyczek i 23 mln EUR w formie dotacji. Wypłata w ramach tej operacji pomocy makrofinansowej będzie możliwa po osiągnięciu porozumienia między Gruzją a MFW w sprawie nowego programu wypłat. W październiku 2013 r. przyjęto wniosek Komisji z 2011 r. dotyczący udzielenia wyjątkowej pomocy makrofinansowej dla Republiki Kirgiskiej w wysokości 15 mln EUR w formie pożyczek i 15 mln EUR w formie dotacji. Obecnie Komisja i władze kirgiskie prowadzą rozmowy w sprawie dokumentów związanych z pomocą makrofinansową. Wypłaty pierwszej i drugiej transzy są planowane na 2014 r. W kwietniu 2013 r. Komisja przedłożyła wniosek w sprawie nowej decyzji ustawodawczej dotyczącej udzielenia pomocy makrofinansowej w wysokości 180 mln EUR w formie pożyczek dla Jordanii; decyzję przyjęto w grudniu 2013 r. W dniu 18 marca 2014 r. władze Jordanii i UE podpisały protokół ustaleń i umowę pożyczki. Wypłaty pierwszej i drugiej transzy są planowane na 2014 r. W grudniu 2013 r. Komisja przedłożyła nowy wniosek ustawodawczy dotyczący przyznania pomocy makrofinansowej dla Tunezji w wysokości do 250 mln EUR w formie pożyczek. Decyzja została przyjęta przez współustawodawców w maju 2014 r. Realizację pomocy, której wielkość ostatecznie zwiększono do 300 mln EUR w trakcie procedury ustawodawczej, planuje się na lata W odniesieniu do Ukrainy w 2002 i 2010 r. przyjęto dwie decyzje dotyczące przyznania pomocy makrofinansowej w całkowitej wysokości 610 mln EUR. Jednak w 2013 r. nie można było rozpocząć wdrażania decyzji ze względu na przedłużający się proces negocjacyjny. W lutym i w marcu 2013 r. podpisano protokół ustaleń i umowę pożyczki, które ratyfikowano rok później. Wypłata tych środków w ramach pomocy makrofinansowej jest uzależniona od porozumienia między władzami ukraińskimi a MFW w sprawie programu wypłat z MFW i jest planowana na lata

8 3.2. Poszczególne operacje w państwach będących beneficjentami w roku Bośnia i Hercegowina Jeszcze w 2009 r. Rada zatwierdziła operację pomocy makrofinansowej dla Bośni i Hercegowiny w wysokości do 100 mln EUR w formie pożyczek. Stosowny protokół ustaleń i umowa pożyczki zostały podpisane w listopadzie 2010 r., natomiast częściowo wskutek przedłużającego się procesu tworzenia rządu po wyborach powszechnych w październiku 2010 r. umowa pożyczki została ratyfikowana dopiero w sierpniu 2011 r. W roku 2012 nie wypłacono żadnych środków w ramach pomocy makrofinansowej w wyniku niewypełnienia przez władze warunków uzgodnionych w protokole ustaleń. W następstwie uzgodnienia nowej promesy kredytowej z MFW i kroków władz zmierzających do poprawy stabilności finansów publicznych Komisja przedłużyła okres dostępności pomocy makrofinansowej dla Bośni i Hercegowiny o dodatkowy rok, do dnia 7 listopada 2013 r. Pierwszą i drugą transzę, w wysokości 50 mln EUR każda, wypłacono w 2013 r. Po odnotowaniu wyników o wartościach ujemnych w 2012 r. (wzrost PKB wyniósł 0,9 %), w 2013 r. wzrost gospodarczy nabrał pewnego rozpędu i ma osiągnąć poziom 1,5 %, częściowo w wyniku powrotu na ścieżkę wzrostu głównych partnerów handlowych kraju. Dwudziestoczteromiesięczna promesa kredytowa z MFW w wysokości około 400 mln EUR jest prowadzona zgodnie z planem pomimo pewnych napięć politycznych pod koniec 2013 r., które wstrzymały terminową wypłatę szóstej transzy. W styczniu 2014 r. promesę kredytową przedłużono do czerwca 2015 r. i zwiększono jej wysokość o kolejne 300 mln EUR, aby sprostać zwiększonym potrzebom finansowym z końca 2014 r Gruzja W następstwie konfliktu wojskowego z Rosją w sierpniu 2008 r. UE zadeklarowała podczas konferencji darczyńców kompleksowy pakiet w wysokości do 500 mln EUR mający na celu wspieranie ożywienia gospodarczego w Gruzji. Obejmował on dwa ewentualne programy pomocy makrofinansowej, każdy w kwocie 46 mln EUR. Pierwszy program został z powodzeniem zakończony w latach Przyjęcie decyzji ustawodawczej dotyczącej drugiego programu pomocy makrofinansowej (która ma zostać przyznana w równej wysokości w formie pożyczek i w formie dotacji) zostało opóźnione o dwa lata przez brak porozumienia między Parlamentem Europejskim i Radą co do procedury, którą należy stosować w celu przyjęcia protokołu ustaleń. Decyzję ostatecznie przyjęto w sierpniu 2013 r. Jednak wypłata środków w ramach pomocy makrofinansowej jest uzależniona od programu wypłat z MFW i w ramach programu MFW, który wygasł w kwietniu 2014 r., nie dokonano żadnych wypłat, gdyż władze gruzińskie traktowały go jako ostrożnościowy. Jednak obecnie władze gruzińskie i MFW negocjują kolejne podobne porozumienie, być może obejmujące wykorzystanie środków z MFW, co mogłoby otworzyć drogę do realizacji tej operacji pomocy makrofinansowej. W 2013 r. wzrost PKB w Gruzji spowolnił do 3,2 %, w porównaniu z poziomem 6,2 % w 2012 r. Problemem pozostawała również trudna sytuacja gospodarcza w ujęciu zewnętrznym, czego dowodem był malejący, lecz wciąż wysoki wskaźnik deficytu obrotów bieżących do PKB, wysokie zadłużenie zagraniczne brutto i malejące bezpośrednie inwestycje zagraniczne. W ostatnim kwartale 2013 r. w Gruzji pojawiły się 8

9 oznaki ożywienia gospodarczego, które były widoczne również w styczniu i lutym 2014 r., w postaci wzrostu PKB i inflacji napędzanych przez popyt zagraniczny i krajowy Jordania W ostatnich trzech latach Jordanię poważnie dotknęły zewnętrzne regionalne wstrząsy gospodarcze. Społeczno-gospodarcze skutki konfliktu syryjskiego wynikające z rosnącego napływu uchodźców, wielokrotnych zakłóceń w dostawach gazu ziemnego z Egiptu, słabej koniunktury gospodarki światowej i wysokich cen energii na światowych rynkach odbiły się bardzo niekorzystnie na wpływach zagranicznych i wzroście PKB, który w 2013 r. spowolnił do poziomu 3,3 %. Na tym tle w sierpniu 2012 r. Jordania uzyskała z MFW trzydziestosześciomiesięczną promesę kredytową na sumę 2 mld USD (800 % kwoty). Według ostatniego przeglądu program ogólnie przebiega zgodnie z planem i do końca 2013 r. została wypłacona połowa z jego całkowitej kwoty. Po złożeniu oficjalnego wniosku z grudnia 2012 r. o przyznanie pomocy makrofinansowej w grudniu 2012 r. Komisja złożyła 29 kwietnia 2013 r. wniosek w sprawie decyzji dotyczącej przyznania Jordanii pomocy makrofinansowej w wysokości do 180 mln EUR w formie pożyczek. Dnia 11 grudniu 2013 r. decyzję przyjął Parlament i Rada. W dniu 18 marca 2014 r. podpisano protokół ustaleń i umowę pożyczki. Operacja pomocy makrofinansowej dla Jordanii ma na celu uzupełnienie środków przyznanych przez MFW w ramach promesy kredytowej i ma być wypłacona w dwóch ratach w 2014 r. Celem pomocy jest wsparcie wysiłków na rzecz reformy w dziedzinie zarządzania finansami publicznymi i reformy podatkowej; sieci bezpieczeństwa socjalnego i rynku pracy; ram inwestycyjnych i handlu; oraz sektora energetycznego Republika Kirgiska Dnia 20 grudnia 2011 r. Komisja złożyła wniosek dotyczący przyznania pomocy makrofinansowej dla Republiki Kirgiskiej w wysokości do 30 mln EUR (15 mln EUR w formie pożyczek i 15 mln EUR w formie dotacji). Ta wyjątkowa operacja pomocy makrofinansowej wykraczała poza normalny zakres geograficzny pomocy makrofinansowej. Była ona uzasadniona siłą dążeń do przeprowadzenia prodemokratycznych reform politycznych i gospodarczych w tym państwie oraz jego pozycją w regionie o gospodarczym i politycznym znaczeniu dla UE. Jednocześnie uzgodniono z MFW trzyletni program trwający od czerwca 2011 r. do czerwca 2014 r. finansowany w ramach instrumentu rozszerzonego wsparcia kredytowego w wysokości 102,3 mln USD. Decyzję o pomocy makrofinansowej ostatecznie przyjęto w dniu 22 października 2013 r., po dwóch latach opóźnienia z powodu braku porozumienia między dwoma współustawodawcami co do procedury, którą należy stosować w odniesieniu do przyjęcia protokołu ustaleń (zob. sekcja 2.3). W przypadku powodzenia trwających rozmów w sprawie dokumentów związanych z pomocą makrofinansową obie transze będą mogły być wypłacone w 2014 r. Po spadku PKB o 0,9 % w 2012 r. wynikającym ze zmniejszenia się wielkości produkcji złota o 40 % w 2013 r. w gospodarce nastąpiło ożywienie. Szacuje się, że w roku 2013 wzrost PKB osiągnął poziom 7,8 %, co było skutkiem nie tylko ożywienia w sektorze produkcji złota (pomimo 25 % spadku ceny złota w 2013 r.), ale również bardzo dobrych wyników w sektorach innych niż produkcja złota. Inflacja w 2013 r. pozostawała pod kontrolą, a jej szacowany poziom wynosił 7,0 %. Rządowi kirgiskiemu udało się 9

10 nieznacznie przekroczyć cele fiskalne na 2013 rok; deficyt budżetowy wyniósł 5,2 % PKB w wyniku silniejszego niż przewidywano wzrostu gospodarczego oraz znacznej wielkości importu, co przełożyło się na większe wpływy z podatku VAT i podatku dochodowego. Oczekuje się też, że deficyt obrotów bieżących zmniejszy się w 2013 r. do 10,4 %. Zadłużenie zagraniczne sektora publicznego nieco zmalało do szacowanego poziomu 44,6 % PKB na koniec 2013 r. Wskaźnik wielkości rezerw brutto do wartości miesięcznego importu zmalał do 3,3, z poziomu 3,7 rok wcześniej, co wynikało ze wzrostu wartości importu. Ogólnie rzecz ujmując, trwający program MFW przebiega w Republice Kirgiskiej zgodnie z planem Tunezja W połowie kwietnia 2013 r. Tunezja osiągnęła porozumienie z MFW w sprawie dwudziestoczteromiesięcznej promesy kredytowej w wysokości 1,75 mld USD; Rada MFW zatwierdziła porozumienie w czerwcu 2013 r. W tym kontekście w sierpniu 2013 r. rząd Tunezji zwrócił się o przyznanie pomocy makrofinansowej z UE w wysokości 500 mln EUR. W odpowiedzi dnia 5 grudnia Komisja złożyła wniosek dotyczący przyznania pomocy makrofinansowej dla Tunezji w wysokości do 250 mln EUR w formie pożyczki wypłacanej w trzech transzach w 2014 r. i w pierwszej połowie 2015 r. W trakcie dyskusji w Parlamencie i Radzie kwotę wsparcia zwiększono do 300 mln EUR. Decyzja w sprawie tej operacji pomocy makrofinansowej została przyjęta przez współustawodawców w maju 2014 r. Nieprzerwany konflikt polityczny w połączeniu ze słabymi zbiorami zbóż i niewielkim popytem zagranicznym wpłynął negatywnie na wzrost PKB w 2013 r., który zgodnie z przewidywaniami wyniesie 2,6 %. Ostatnie szacunki sytuacji budżetowej i rachunku obrotów bieżących wskazywały na deficyt wynoszący odpowiednio 8,8 % oraz 8,2 % PKB, co stanowi wartość znacznie wyższą od pierwotnych prognoz MFW. Szacowano, że na koniec 2013 r. wielkość rezerw odpowiadała zaledwie wartości trzymiesięcznego importu. Pomimo pozytywnych wydarzeń politycznych z początku 2014 r. (zatwierdzenie nowej konstytucji i powołanie rządu tymczasowego) ryzyko w zakresie perspektyw makroekonomicznych jest nadal wysokie. W otoczeniu spowolnionego wzrostu w gospodarce światowej Tunezja staje w obliczu poważnych ograniczeń w obszarze finansowania zewnętrznego i budżetowego. Jest również podatna na wzrastające zagrożenia bezpieczeństwa wewnętrznego oraz umiarkowane ryzyko w obszarze stabilności regionalnej. Rząd przejściowy powinien dążyć do niezbędnych reform strukturalnych mających na celu zwiększenie wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu i rozwiązaniu problemu nierównowagi zewnętrznej i fiskalnej przy wsparciu trwającego programu MFW Ukraina W świetle utrzymujących się potrzeb w zakresie finansowania zewnętrznego i w celu wspierania procesu reform gospodarczych w tym państwie UE przyjęła w lipcu 2010 r. decyzję o przekazaniu Ukrainie do 500 mln EUR pomocy makrofinansowej. Łącznie z kwotą 110 mln EUR, pozostającą wciąż do dyspozycji na mocy decyzji dotyczącej pomocy makrofinansowej z 2002 r., pakiet ewentualnej pomocy makrofinansowej może wynieść do 610 mln EUR. Protokół ustaleń oraz umowę pożyczki podpisano w marcu 2013 r.; parlament ukraiński ratyfikował je w marcu 2014 r. 10

11 Ukraina boryka się z poważną nierównowagą makroekonomiczną, a trwające zamieszanie polityczne powoduje wiele niepewności. Po stagnacji w latach , PKB spadł, zgodnie z przewidywaniami, o 10 % w pierwszym kwartale 2014 r. Inflacja osiągnęła w 2013 r. wartość ujemną na poziomie -0,2 %. Deficyt budżetowy wzrósł do 6,5-7,5 % PKB w 2013 r. Pomimo że całkowite zadłużenie sektora publicznego wydawało się być na rozsądnym poziomie zgodnie z międzynarodowymi standardami (41% PKB w 2013 r.), w 2013 r. Ukraina stanęła w obliczu maksymalnej wartości spłat zadłużenia. Musiała poradzić sobie z poważnym wyzwaniem związanym z refinansowaniem zadłużenia po stabilnych stopach procentowych do grudnia, kiedy to władze otrzymały 3 mld USD wsparcia finansowego z Rosji. Stan rachunku obrotów bieżących nadal się pogarszał ze względu na zmniejszony eksport, do szacowanego deficytu na poziomie 10 % PKB. Pod koniec lutego 2014 r. oficjalne rezerwy zmniejszyły się do wartości jedynie dwumiesięcznego importu przyszłorocznego; wynikało to z dużego deficytu obrotów bieżących, presji na hrywnę i znacznych spłat zadłużenia w ostatnim kwartale 2013 r. W pierwszych miesiącach 2014 r. sytuacja gospodarcza uległa dalszemu pogorszeniu z powodu ostrego kryzysu politycznego. Szacuje się, że wzrost PKB spadł o około 3-4 % rok do roku w styczniu i w lutym 2014 r. W świetle wydarzeń politycznych mających miejsce na początku 2014 r. i bardzo trudnej sytuacji gospodarki i bilansu płatniczego Ukrainy Komisja przygotowała nową operację pomocy makrofinansowej dla Ukrainy w wysokości do 1 mld EUR w formie pożyczek. Decyzję dotyczącą tej pomocy przyjęto w trybie przyspieszonym zgodnie z art. 213 TFUE dnia 14 kwietnia 2014 r. Wypłata pomocy jest uzależniona od porozumienia z MFW oraz od realizacji warunków polityki uzgodnionych w protokole ustaleń, który był negocjowany z władzami ukraińskimi w kwietniu i ma być podpisany i ratyfikowany przez parlament ukraiński w maju. W kwietniu 2014 r. Rada MFW zatwierdziła dwudziestoczteromiesięczną promesę kredytową dla Ukrainy do wysokości 17 mld USD, zasadniczo umożliwiając rozpoczęcie wypłaty zarówno operacji z lat 2002/2010, jak i operacji pomocy makrofinansowej z 2014 r. 4. ZAPEWNIENIE PRAWIDŁOWEGO WYKORZYSTANIA ŚRODKÓW POMOCY MAKROFINANSOWEJ: OCENY OPERACYJNE I OCENY EX POST 4.1. Oceny operacyjne Zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu finansowym UE Komisja z pomocą konsultantów zewnętrznych dokonuje ocen operacyjnych w celu uzyskania wystarczającej pewności co do funkcjonowania procedur administracyjnych i obiegów finansowych w państwach będących beneficjentami pomocy. Oceny operacyjne skupiają się na systemach zarządzania finansami publicznymi, w szczególności na procedurach i organizacji ministerstwa finansów oraz banku centralnego, a ściśle biorąc, na zarządzaniu rachunkami, na które wpływają fundusze UE. Ponadto zwraca się szczególną uwagę na sposób działania zewnętrznych instytucji audytowych, ich niezależność, programy prac i skuteczność przeprowadzanych przez nie kontroli. Analizuje się również procedury zamówień publicznych na poziomie centralnym. W 2013 r. Komisja przeprowadziła oceny operacyjne w Jordanii, Egipcie i Tunezji. 11

12 4.2. Oceny ex post Zgodnie z rozporządzeniem finansowym UE Komisja przeprowadza oceny ex post programów pomocy makrofinansowej, aby ocenić skutki tej pomocy. Główne cele ocen ex post są następujące: (i) analizowanie wpływu ekonomicznego pomocy makrofinansowej na gospodarkę państwa będącego beneficjentem pomocy i, w szczególności, na stabilność zewnętrznej pozycji finansowej tego państwa; oraz (ii) ocena wartości dodanej interwencji UE. W 2013 r. zakończono trzy oceny ex post w odniesieniu do operacji pomocy makrofinansowej dla Serbii, Mołdawii i Armenii 7. W ocenie ex post programu pomocy makrofinansowej dla Serbii stwierdzono, że wsparcie, wraz z pakietem MFW, pomogło zapobiec wpadnięciu gospodarki serbskiej w poważny kryzys gospodarczy. Jednak sytuacja w zakresie finansowania fiskalnego i zewnętrznego nadal jest niepewna i podatna na szereg zagrożeń i wyzwań. W przypadku Mołdawii w ocenie stwierdzono, że operacja pomocy makrofinansowej miała pozytywny wpływ netto na gospodarkę Mołdawii. Umożliwiła bardziej stopniową konsolidację budżetową niż byłoby to możliwe w okresie po kryzysie, tym samym wspierając wzrost gospodarczy w okresie od 2010 do 2012 r. Pobudzono pewne reformy strukturalne poprzez powiązanie wypłaty transz z określonymi warunkami uzgodnionymi z władzami Mołdawii i koordynowanymi z innymi darczyńcami. W przypadku Armenii w ocenie wykazano pomocne skutki pomocy makrofinansowej w zakresie reform polityki podatkowej i celnej. Jednak ocena nie dała jednoznacznej odpowiedzi odnośnie do innych obszarów reform, na przykład reformy emerytalnej: jako że zaangażowanie krajowe było już na wysokim poziomie, reforma ta byłaby najprawdopodobniej i tak podjęta w przypadku braku jakiejkolwiek operacji pomocy makrofinansowej. 5. WNIOSKI O PRZYZNANIE POMOCY ORAZ PRZYSZŁE WNIOSKI KOMISJI SYTUACJA BUDŻETOWA Program operacji pomocy makrofinansowej na rok 2014 przedstawia się następująco: (i) cztery decyzje już zatwierdzone w zakresie operacji pomocy makrofinansowej w Republice Kirgiskiej, Jordanii, Gruzji i na Ukrainie; (ii) jedna decyzja dotycząca operacji pomocy makrofinansowej dla Tunezji, w sprawie której wniosek złożyła Komisja w 2013 r., a której realizacja ma się zacząć w 2014 r.; (iii) jedna decyzja dotycząca nowej operacji pomocy makrofinansowej dla Ukrainy, przyjęta przez Radę w kwietniu 2014 r., ma być realizowana w 2014 r.; oraz 7 Wszystkie oceny ex post dostępne są na stronie internetowej ECFIN: 12

13 (iv) do dwóch nowych programów, w oparciu o wnioski otrzymane dotychczas od państwa objętych europejską polityką sąsiedztwa (obecnie Armenia i Egipt). Jak wspomniano powyżej, w 2014 r. planuje się wypłatę dwóch transz w ramach operacji pomocy makrofinansowej dla Republiki Kirgiskiej (15 mln EUR w formie pożyczek, 15 mln EUR w formie dotacji). To samo dotyczy operacji pomocy makrofinansowej dla Jordanii (180 mln EUR w formie pożyczek). W ramach programu pomocy makrofinansowej dla Ukrainy zatwierdzonego w latach 2002/2010 (610 mln EUR w formie pożyczek), z zastrzeżeniem spełnienia warunków politycznych określonych w protokole ustaleń, wypłata tych środków jest obecnie planowana na lata Nowa operacja pomocy makrofinansowej dla Ukrainy o wartości 1 mld EUR, zatwierdzona w kwietniu 2014 r., ma być w pełni zrealizowana w 2014 r. Na mocy nowej decyzji ustawodawczej dotyczącej operacji pomocy makrofinansowej dla Tunezji w wysokości 300 mln EUR (również w formie pożyczek), zatwierdzonej w maju 2014 r., wypłaty zaplanowano w trzech transzach na lata Pełna realizacja wszystkich powyższych operacji jest uzależniona od spełnienia warunków politycznych określonych w odpowiednim protokole ustaleń. W przypadku gdyby trwające rozmowy między MFW a Gruzją doprowadziły do powstania nowego programu MFW oraz z zastrzeżeniem uzgodnienia przez władze gruzińskie i UE protokołu ustaleń, realizacja decyzji dotyczącej pomocy makrofinansowej dla Gruzji (23 mln EUR w formie pożyczek, 23 mln EUR w formie dotacji) mogłaby się rozpocząć w 2014 r. W lutym 2014 r. Komisja otrzymała nowy wniosek o wsparcie w ramach pomocy makrofinansowej dla Armenii. Pomoc ta ma być kontynuacją programu pomocy makrofinansowej zakończonego w 2012 r. i miałaby ona na celu pomóc Armenii pokryć lukę w zakresie pozostałego finansowania zewnętrznego przewidywaną na lata , uzupełniając środki udostępnione przez MFW w ramach nowego porozumienia finansowego (instrument rozszerzonego wsparcia finansowego w wysokości 125 mln USD), które zatwierdzono dnia 7 marca 2014 r. W listopadzie 2012 r. Egipt ponowił swój wniosek o pomoc makrofinansową w całkowitej wysokości 500 mln EUR. Na tej podstawie Komisja rozważyła złożenie wniosku, obejmującego ewentualnie pożyczkę w wysokości 450 mln EUR w połączeniu z dotacją w wysokości 50 mln EUR. W czerwcu 2013 r. dokonano również oceny operacyjnej, w której przeanalizowano obiegi finansowe i kontrole egipskiego systemu zarządzania finansami publicznymi. Jednak wniosek ten wstrzymano do czasu zawarcia porozumienia między Egiptem a MFW w sprawie programu wypłat z MFW oraz ze względu na wydarzenia polityczne mające miejsce w drugiej połowie 2013 r. Komisja może złożyć wniosek dotyczący nowej operacji pomocy makrofinansowej dla Mołdawii, uwzględniając pogorszenie się jej sytuacji gospodarczej i ostatnie rozmowy z MFW na temat nowego programu. W tabeli poniżej przedstawiono przegląd zobowiązań i płatności w ramach pomocy makrofinansowej w formie dotacji w latach 2011, 2012, 2013 i 2014 (dane orientacyjne). Prognoza na 2014 r. ma zdecydowanie wstępny charakter i obejmuje jedynie te operacje, 13

14 w przypadku których Komisja przedłożyła decyzję lub współustawodawcy już tę decyzję zatwierdzili. Jeżeli chodzi o pożyczki, na koniec 2013 r. całkowita pozostająca do spłaty kwota pożyczek w ramach pomocy makrofinansowej wynosiła 582 mln EUR. Kwota ta jest objęta Funduszem Gwarancyjnym dla działań zewnętrznych 8, który jest utrzymywany na poziomie 9 % kwoty pozostającej do spłaty. Fundusz Gwarancyjny zabezpiecza nie tylko pożyczki w ramach pomocy makrofinansowej, lecz także pożyczki Euratomu i pożyczki EBI dla państw trzecich; fundusz jest finansowany z budżetu UE. Szacuje się, że wypłaty pożyczek w ramach pomocy makrofinansowej osiągną w 2014 r. wartość około 1,8 mld EUR, co odpowiadałoby kwocie około 160 mln EUR w ramach Funduszu Gwarancyjnego. Powyższe dane liczbowe nie obejmują jednak ewentualnych nowych operacji pomocy makrofinansowej, w odniesieniu do których Komisja jeszcze nie przedłożyła wniosku. 8 Więcej informacji znajduje się w sprawozdaniu Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie gwarancji pokrytych z budżetu ogólnego. 14

15 Zobowiązania i płatności w ramach pomocy makrofinansowej w latach , w EUR (orient.) Środki budżetowe na zobowiązania z tytułu dotacji Zobowiązania ogółem Oceny operacyjne, oceny PEFA i oceny ex post Pomoc makr. dla Republiki Kirgiskiej (decyzja przyjęta) Pomoc makr. dla Gruzji (decyzja przyjęta) do ustalenia Inne możliwe operacje pomocy makr. (Mołdawia, Egipt, Armenia...) do ustalenia Nierozdysponowane środki budżetowe Środki budżetowe na płatności z tytułudotacji Płatności ogółem Oceny operacyjne, oceny PEFA i oceny ex post Pomoc makr. dla Mołdawii (decyzja przyjęta) Pomoc makr. dla Republiki Kirgiskiej (decyzja przyjęta) Pomoc makr. dla Gruzji (decyzja przyjęta) do ustalenia Inne możliwe operacje pomocy makr. (Mołdawia, Egipt, Armenia...) do ustalenia Niewykorzystane środki na płatności z tytułu dotacji Wypłaty pomocy makr. w formie pożyczek, ogółem Armenia (decyzja przyjęta) Bośnia i Hercegowina (decyzja przyjęta) Republika Kirgiska (decyzja przyjęta) Jordania (decyzja przyjęta) Tunezja (decyzja przyjęta) Ukraina I (decyzja przyjęta) Ukraina II (decyzja przyjęta) Gruzja (decyzja przyjęta) do ustalenia Inne możliwe operacje pomocy makr. (Mołdawia, Egipt, Armenia...) do ustalenia 15