Dr Ryszard Piotrowski 3 września 2014 r. Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego

Transkrypt

1 Dr Ryszard Piotrowski 3 września 2014 r. Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego Opinia o dotyczącym ochrony lasów państwowych projekcie ustawy o zmianie Konstytucji RP Tezy opinii: 1. Ustanowienie konstytucyjnej ochrony lasów państwowych pozostaje w granicach kompetencji ustrojodawcy w demokratycznym państwie prawnym. 2. Opiniowany projekt odzwierciedla kompromis pomiędzy dążeniem do zagwarantowania w ustawie zasadniczej pełnej ochrony lasów państwowych, w szczególności przed sprzedażą mogącą spowodować ich zniszczenie, a ochroną, której zakres określa ustawodawca. 3. Sformułowane w projekcie przesłanki dopuszczalności zmian własności lasów państwowych wymagają zawężenia, ponieważ proponowane określenie cele publiczne stwarza ustawodawcy możliwość swobodnego kształtowania zakresu ochrony. 4. Proponowane zamieszczenie przepisu po art. 74 Konstytucji jest właściwe. 1

2 Uzasadnienie: 1. Do ustrojodawcy należy rozstrzygnięcie o objęciu lasów państwowych gwarancjami zarówno przed sprzedażą, jak i rabunkową gospodarką zagrażającą ich istnieniu. W uzasadnieniu projektu trafnie wskazano na atrakcyjność rynkową lasów jako przesłankę uzasadniającą stworzenie konstytucyjnych gwarancji przed przekształceniami własnościowymi, w tym komercjalizacją i prywatyzacją. Stworzenie tego rodzaju gwarancji jest zgodne z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi, do których należy ochrona środowiska i społeczna gospodarka rynkowa, a także rzetelność i sprawność państwa, a więc i samej Konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną. Wynika to jasno z tekstu wstępu do Konstytucji (tzw. preambuły), w którym jako dwa główne cele ustanowienia Konstytucji wymieniono: zagwarantowanie praw obywatelskich oraz zapewnienie rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych 1. Konstytucja jest także swego rodzaju instytucją publiczną, sprawność działania której powinna stanowić przedmiot starań ustrojodawcy. Zasadniczym powodem wprowadzenia projektowanej zmiany Konstytucji pozostaje właśnie konstytucyjny obowiązek takiego formułowania jej postanowień, by były one w największym możliwym stopniu egzekwowalne. Przepisy Konstytucji dotyczące ochrony środowiska i społecznej gospodarki rynkowej będą miały w odniesieniu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa niewielkie znaczenie, jeśli w samej Konstytucji nie znajdą się rozwiązania zabezpieczające przed traktowaniem lasów wyłącznie jako zasobu pozwalającego na doraźne zmniejszenie deficytu budżetowego w warunkach 1 Tak w sentencji wyroku w sprawie o sygn. K 14/03. 2

3 ograniczania rozwoju gospodarczego i poszukiwania oszczędności. Ustrojodawca ma możliwość zapobieżenia sytuacji, w której lasy państwowe podzielą los wielu przedsiębiorstw państwowych 2, ze wszystkimi tego konsekwencjami dla sytuacji społeczno-gospodarczej kraju. Od ustrojodawcy zależy, czy z tej możliwości skorzysta. 2. Konieczność ochrony lasów znajduje odzwierciedlenie w konstytucjach współczesnych krajów demokratycznych. W szczególności Konstytucja Grecji stanowi w art. 24, że Państwo jest zobowiązane stosować szczególne środki prewencyjne lub represyjne w celu ochrony środowiska. Ustawa reguluje kwestie dotyczące ochrony lasów i terenów leśnych. Sporządzenie spisu lasów jest obowiązkiem państwa. Zmiana sposobu użytkowania lasów i terenów leśnych jest zabroniona, chyba że użytkowanie ich jako terenów rolnych lub w innych celach, wynikających z interesu publicznego, jest korzystniejsze z punktu widzenia gospodarki narodowej. W myśl konstytucji greckiej Przez las lub ekosystem leśny rozumie się organiczny zbiór dzikich roślin o drewnianym pniu na koniecznej powierzchni gruntu, który wraz z istniejącą w tym miejscu fauną i florą stanowi, poprzez współzależność i wzajemny wpływ, odrębną biowspólnotę (biowspólnotę leśną) i odrębne środowisko naturalne (leśne). O terenach leśnych mówi się, gdy w powyższym zbiorze wysoka lub niska dzika roślinność drzewiasta jest rozproszona. Konstytucja Bułgarii stanowi w art. 18, że (...) lasy i parki o znaczeniu krajowym, rezerwaty przyrodnicze (...) określone ustawą, stanowią wyłączną własność państwową a Gospodarka i zarządzanie majątkiem państwowym jest realizowane zgodnie z interesem obywateli i społeczeństwa. 2 Por. na ten temat przykładowo W. Kieżun: Patologia transformacji, s. 139 i nast. 3

4 Według art. 47 Konstytucji Litwy Republika Litewska ma wyłączne prawo własności (...) lasów, parków (...). (...) Podmioty zagraniczne mogą nabywać w Republice Litewskiej (...) lasy zgodnie z ustawą konstytucyjną. Stosownie do art. 77 Konstytucji Szwajcarii 1. Federacja troszczy się, aby lasy mogły spełniać swoje ochronne, użytkowe i społeczne funkcje. 2. Ustala ona zasady ochrony lasów. 3. Wspiera ona działania służące zachowaniu lasów. W myśl art. 225 par. 4 Konstytucji Brazylii Brazylijska Puszcza Amazońska, Las Atlantycki, Serra do Mar, Pantanal Mato-Grossense i strefa przybrzeżna stanowią dziedzictwo narodowe; są one wykorzystywane na zasadach określonych w ustawie, w warunkach, które zapewniają ochronę środowiska, również w przypadku użytkowania zasobów naturalnych. Z przytoczonych przykładów wynika, że również w krajach, w których lasy stanowią wyłączną własność państwa ich ochrona przed sprzedażą nie ma charakteru absolutnego, ale może być ograniczona ze względu na interes publiczny i korzyści dla gospodarki narodowej. Ograniczeniem tego ograniczenia jest wzgląd na ochronę środowiska (tak w przypadku Konstytucji Brazylii). 3. Postanowienia Konstytucji RP dotyczące ochrony środowiska, w ramach których można sytuować ochronę lasów, a zwłaszcza zasada zrównoważonego rozwoju, nie stanowią wystarczających gwarancji dla ochrony lasów państwowych. Należy podkreślić, że Konstytucja istnieje w różnych wymiarach doktrynalnym, normatywnym (przepisów prawnych) oraz praktyki społecznej. O ile w wymiarze doktrynalnym wszystko się zwykle zgadza i można przyjąć, że zrównoważony rozwój to model, który nie naraża na uszczerbek pewnych dóbr (w szczególności zasobów środowiskowych) oraz zaspokajać będzie 4

5 obecne i przyszłe potrzeby społeczeństwa 3, to przepisy konstytucyjne są z reguły ogólnikowe i wymagają konkretyzacji w ustawach, która może otwierać drogę praktyce nieoczekiwanej z punktu widzenia założeń doktrynalnych. Zasada zrównoważonego rozwoju może stanowić konstytucyjne kryterium kontroli i oceny działalności władzy publicznej i może zostać odniesiona do afery stanowienia oraz stosowania prawa, ale dla ochrony lasów przed konsekwencjami prywatyzacji i komercjalizacji ma ona ograniczone znaczenie. Odwołując się do tej zasady kluczowej przecież dla interpretacji postanowień Konstytucji dotyczących środowiska naturalnego 4 - większość parlamentarna może zarówno zablokować sprzedaż lasów państwowych, jak i zaakceptować tego rodzaju rozwiązanie. O blankietowym w istocie charakterze zasady zrównoważonego rozwoju przekonuje jej wykładnia w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, zdaniem którego władze publiczne są bowiem przede wszystkim zobowiązane do prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (art. 74 ust. 1). Sformułowanie to ma charakter typowy dla określenia zadań (zasad polityki) państwa, nie rodzi natomiast bezpośrednio jakichkolwiek praw podmiotowych po stronie jednostki. Pojęcie bezpieczeństwo ekologiczne należy rozumieć jako uzyskanie takiego stanu środowiska, który pozwala na bezpieczne przebywanie w tym środowisku i umożliwia korzystanie z tego środowiska w sposób zapewniający rozwój człowieka. Ochrona środowiska jest jednym z elementów bezpieczeństwa ekologicznego, ale zadania władz publicznych są szersze obejmują też działania poprawiające aktualny stan środowiska i programujące jego dalszy rozwój. Podstawową metodą uzyskania tego celu jest nakazane przez art. 5 3 Tak w Opinii Rady Legislacyjnej o projekcie ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (RL /14) z dnia 20 sierpnia 2014 r. 4 Por. na ten temat w powołanej opinii Rady Legislacyjnej i cytowanej tam literaturze. 5

6 Konstytucji kierowanie się zasadą zrównoważonego rozwoju, co nawiązuje do ustaleń międzynarodowych, w szczególności konferencji w Rio de Janeiro w 1992 r. (...) W ramach zasad zrównoważonego rozwoju mieści się nie tylko ochrona przyrody czy kształtowanie ładu przestrzennego, ale także należyta troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny, związany z koniecznością budowania stosownej infrastruktury, niezbędnej dla uwzględniającego cywilizacyjne potrzeby życia człowieka i poszczególnych wspólnot. Idea zrównoważonego rozwoju zawiera więc w sobie potrzebę uwzględnienia różnych wartości konstytucyjnych i stosownego ich wyważenia 5. A jeżeli tak, to wartością konstytucyjną jest zarówno ochrona lasów państwowych przed sprzedażą, jak i ochrona równowagi budżetowej, zwłaszcza w sytuacji, kiedy nie ma już czego sprzedać, a zbliżają się wybory. Nie wydaje się zatem trafny pogląd Rady Legislacyjnej, która możliwość zakwestionowania w oparciu właśnie o art. 5 Konstytucji RP (...) prowadzenia nieracjonalnej gospodarki leśnej, w tym prywatyzacji czy komercjalizacji lasów, narażającej na uszczerbek potrzeby przyszłych pokoleń 6 traktuje jako wystarczającą dla rezygnacji z konstytucyjnej ochrony lasów państwowych. Próba zakwestionowania takiej prywatyzacji czy komercjalizacji lasów prowadzonej na podstawie ustawy zwykłej w Trybunale Konstytucyjnym mogłaby się spotkać z ugruntowaną linią orzeczniczą tego Trybunału, zgodnie z którą on właśnie nie jest powołany do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę. Punktem wyjścia dla jego rozważań jest zawsze założenie racjonalnego działania ustawodawcy i domniemanie zgodności ustaw z Konstytucją 7. Trybunał wielokrotnie przypominał, że jego zadaniem nie jest orzekanie o merytorycznej trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę. Do 5 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 23/05. 6 Tak w powołanej opinii Rady legislacyjnej. 7 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 23/05. 6

7 kompetencji ustawodawcy należy bowiem stosowanie prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym oraz przyjmowanie takich rozwiązań prawnych, które jego zdaniem będą najlepiej służyły realizacji tych celów. Dopiero wówczas gdy ustawodawca wyjdzie poza te ramy swobody działania i naruszy określoną zasadę lub wartość konstytucyjną, dopuszczalna jest ingerencja Trybunału 8. W orzecznictwie wskazano, że ustawodawca może nowelizować prawo także na niekorzyść obywateli, jeżeli odbywa się to w zgodzie z Konstytucją 9, a więc np. ze względu na potrzebę ochrony równowagi budżetowej. Wybór najwłaściwszych wariantów legislacyjnych pozostaje w ramach politycznej swobody działań parlamentu, za którą ponosi on odpowiedzialność przed elektoratem 10. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że sprawowanie władzy ustawodawczej należy do Sejmu i Senatu. Ustawodawca posiada całkowitą swobodę w kształtowaniu treści porządku prawnego pod warunkiem, że nie narusza Konstytucji. Ocena celowości i trafności rozstrzygnięć parlamentu wykracza poza zakres kompetencji sądownictwa konstytucyjnego. Do Trybunału Konstytucyjnego należy wyłącznie kontrola zaskarżonych aktów normatywnych z punktu widzenia ich zgodności z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału, punktem wyjścia dla kontroli konstytucyjności prawa jest zawsze założenie racjonalnego działania ustawodawcy oraz domniemanie zgodności ustaw z Konstytucją. Badając zgodność zaskarżonych przepisów z wymaganiami o tak ogólnym charakterze jak demokratyczne państwo prawne, Trybunał Konstytucyjny interweniuje w tych wszystkich przypadkach, gdy ustawodawca przekroczy zakres swojej swobody działania w sposób na tyle drastyczny, że naruszenie wspomnianych klauzul konstytucyjnych stanie się 8 Tak zwłaszcza w uzasadnieniu wyroków w sprawach o sygn. K 39/00, K 30/01, P 10/01. 9 Tak w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 7/ Tak zwłaszcza w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 11/06. 7

8 ewidentne 11. Zakres swobody działania ustawodawcy w odniesieniu do sektora publicznego jest szerszy aniżeli w stosunku do podmiotów prywatnych. Na tle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego trudno uznać, że konstytucyjna zasada zrównoważonego rozwoju wystarczająco zabezpiecza lasy państwowe przed sprzedażą w imię takiej wartości konstytucyjnej, za jaką uznaje się równowagę budżetową. Jest też zrozumiałe, że żaden rząd nie będzie entuzjastą utrudnienia mu sprzedaży lasów państwowych przez uzależnienie tej sprzedaży od zmiany Konstytucji, która w dodatku może wymagać zatwierdzenia w referendum konstytucyjnym. Do przeprowadzenia referendum w trybie art. 125 Konstytucji RP w sprawie sprzedaży lasów jak wskazuje praktyka stosowania tego przepisu większość sejmowa tożsama z większością rządową zapewne nie dopuści. W interesie władzy wykonawczej leży wykazanie, że tego rodzaju ograniczenie ulokowane w Konstytucji jest z różnych względów niestosowne, a wystarczy odesłanie do ustawy, w tym w szczególności w drodze interpretacji art. 216 ust. 2 Konstytucji RP. Tymczasem, zważywszy zwłaszcza na politykę orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego dotyczącą rozumienia zasady zrównoważonego rozwoju jako zasady równoważenia różnych wartości oraz dotyczącą swobody regulacyjnej ustawodawcy, należy uznać za trafne stanowisko projektodawcy. Uznaje on słusznie, jak się okazuje w świetle przytoczonej analizy znaczenia zasady zrównoważonego rozwoju dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny - że niezbędna jest zmiana Konstytucji, która zapobiegałaby jakimkolwiek próbom zmiany struktury własnościowej lasów, w szczególności ich komercjalizacji, czy prywatyzacji. Projektodawca trafnie ocenia, że dotychczasowe uregulowania prawne dotyczące lasów są niewystarczające, gdyż brakuje ogólnej i spójnej koncepcji prawnej, która byłaby nadrzędną zasadą i na trwałe wytyczonym 11 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 11/94. 8

9 kierunkiem działania. Bariera konstytucyjna jest trudniejsza do pokonania niż ta, jaką stwarza ustawa dopuszczająca sprzedaż lasów państwowych; byłaby ona ewentualnie przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego zainicjowanej przez wniosek odwołujący się do konkretnej wykładni wzorców konstytucyjnych, której Trybunał ten może przecież nie podzielać, względnie uznać za stosowne zachowanie powściągliwości sędziowskiej wobec poczynań ustawodawcy. 4. Należy pamiętać, że punktem wyjścia w tworzeniu norm konstytucyjnych nie są regulacje unijne, ale wola ustrojodawcy. Na tym w szczególności polega różnica między stanowieniem Konstytucji a ustawodawstwem, znajdująca odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdził on, że preambuła do ustawy zasadniczej determinuje sposób wykładni postanowień Konstytucji RP dotyczących niepodległości i suwerenności państwa oraz suwerenności Narodu (art. 4, art. 5 i art.8, a także 104 ust. 1, art. 126 ust. 2 i art.130 Konstytucji), a zarazem postanowień znajdujących zastosowanie do członkostwa w Unii Europejskiej (art. 9, art. 90 i art. 91 Konstytucji), co pozwala (...) wyprowadzić z postanowień Konstytucji zasadę zachowania suwerenności w procesie integracji europejskiej. Podstawą sformułowania tego rodzaju zasady są zarówno artykułowany tekst Konstytucji, jak i postanowienia preambuły potwierdzające wartość suwerennego i demokratycznego stanowienia o losie Ojczyzny. W myśl stanowiska Trybunału zasada zachowania suwerenności w procesie integracji europejskiej wymaga respektowania w tym procesie konstytucyjnych granic przekazywania kompetencji, wyznaczonych przez zawężenie owego przekazania do niektórych spraw, a zatem zapewnienia właściwej równowagi pomiędzy kompetencjami przekazanymi a zachowanymi, polegającej na tym, że w przypadku kompetencji składających się na istotę suwerenności (w tym zwłaszcza stanowienie reguł konstytucyjnych i kontrola ich przestrzegania, wymiar sprawiedliwości, władza nad własnym terytorium 9

10 państwa, armią i siłami zapewniającymi bezpieczeństwo oraz porządek publiczny) decydujące uprawnienia mają właściwe władze Rzeczypospolitej. Stanowienie reguł konstytucyjnych należy do ustrojodawcy, nie zaś do instytucji europejskich, co nie wyklucza zasadności analizowania kontekstu reguł europejskich. To nie one jednak mają być punktem wyjścia przy kształtowaniu krajowych rozwiązań konstytucyjnych. 5. Usytuowanie projektowanego przepisu w rozdziale II Konstytucji po jej art. 74 w podrozdziale wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne jest uzasadnione, ponieważ art. 74 właśnie odnosi się do polityki władz publicznych dotyczącej bezpieczeństwa ekologicznego i ochrony środowiska, a o to właśnie chodzi. Projektowany art. 74 a zawiera w istocie wskazania dla władz publicznych, ale można z niego wywodzić prawa podmiotowe na poziomie minimum, a mianowicie prawo do lasu będącego dobrem wspólnym, a nie lasem prywatnym czy skarbowym, do którego nie ma wstępu. Pogląd, że dla tego rodzaju przepisu nie ma miejsca w Konstytucji nie znajduje uzasadnienia ze względu na treść art. 74 znajdującego się przecież w ustawie zasadniczej. Można rozważyć ewentualne wprowadzenie projektowanego art. 74 a do tekstu art. 74 jako jego kolejnych ustępów. 6. Projektowany art. 74 a ust. 1 stwierdza, że Lasy stanowiące własność Skarbu Państwa są dobrem wspólnym i podlegają szczególnej ochronie. Tego rodzaju przepis ma sens i nie musi być pustą deklaracją, jeżeli będzie rozumiany jako podstawa dostrzeżenia ustrojowego znaczenia właściwego udostępniania lasów społeczeństwu. Nie chodzi przecież o lasy dla lasów, ale o lasy dla ludzi. Ustawodawca może o tym zapomnieć. Projekt art. 74 a Konstytucji dotyczy lasów państwowych, ponieważ to właśnie one w przekonaniu zainteresowanych środowisk zagrożone są prywatyzacją. Jeżeli zasada zrównoważonego rozwoju może mieć znaczenie gwarancyjne i jest 10

11 wystarczająca jak wskazuje Rada Legislacyjna 12, to ochronną funkcją tej zasady należy objąć jak to jest obecnie wody śródlądowe czy pas przybrzeżny, chyba że do ustrojodawcy zwrócą się zwolennicy bardziej intensywnej ochrony. Nie można odmawiać tej ochrony lasom państwowym tylko dlatego, że być może należy objąć nią także inne zasoby naturalne. Bezczynność ustrojodawcy w konkretnej sprawie nie może znajdować uzasadnienia w tym, że powinien on być może podejmować działania także w innych dziedzinach. 7. Projektowany art. 74 a ust. 2 stwierdza, ze Lasy stanowiące własność Skarbu Państwa nie podlegają przekształceniom własnościowym. Wyjątki od tej zasady, uzasadnione celami publicznymi lub celami racjonalnej gospodarki leśnej, określa ustawa. Zakaz dokonywania przekształceń własnościowych w odniesieniu do lasów państwowych jest istotą projektu. Nie jest trafny zarzut podniesiony przez Radę Legislacyjną 13, zgodnie z którym rozwiązanie to doprowadzi do sparaliżowania racjonalnej gospodarki leśnej i uznać należy je za nieżyciowe (zdarza się, że prawo bywa niekiedy uważane za nieżyciowe, dotyczy to także niektórych postanowień Konstytucji). Lasy państwowe prowadzą gospodarkę leśną na tyle racjonalną, że trzeba je chronić przed sprzedażą. Trudno też uznać, zwłaszcza w świetle doświadczeń polskich, ale także doświadczeń wielu krajów, że tylko własność prywatna umożliwia racjonalną gospodarkę w każdej dziedzinie jak się zdaje rząd nie bez trudności odchodzi od tego przekonania na przykład w odniesieniu do prywatyzacji emerytur. Projekt zresztą dopuszcza prywatyzację właśnie w imię racjonalnej gospodarki leśnej, czego nie dostrzeżono w opinii Rady Legislacyjnej 14. Projekt wbrew stanowisku Rady 12 Tak w Opinii Rady Legislacyjnej o projekcie ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (RL /14) z dnia 20 sierpnia 2014 r. 13 Ibidem. 14 Ibidem. 11

12 Legislacyjnej nie przeszkadza w dostosowaniu ustanawianych zasad gospodarki leśnej do lokalnych uwarunkowań przyrodniczych, gospodarczych i społecznych i nie ingeruje w plany urządzania lasów, a także nie zmniejsza znaczenia priorytetu racjonalnej gospodarki leśnej nad interesami właścicieli lasów, ponieważ nie dotyczy innych lasów niż państwowe. Rada Legislacyjna zauważa, że projekt jest zbędny, ponieważ nie istnieje ustawa, która dawałaby podstawę do objęcia lasów będących w zarządzie Lasów Państwowych prywatyzacją 15. Otóż projektodawcom chodzi o to, by nie uchwalono takiej ustawy (bez wcześniejszej zmiany Konstytucji), o ile nie będzie to niezbędne ze względu na określone konstytucyjnie wyjątki. To dążenie projektodawców jest w pełni zgodne z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi, związanymi z uznaniem Rzeczpospolitej za dobro wspólne wszystkich obywateli, ochroną środowiska i społeczną gospodarką rynkową. Moim zdaniem jednak projekt zbyt łatwo pozwala na wprowadzenie wyjątków od zakazu przekształceń własnościowych. Sformułowanie w nim zawarte daje interpretatorowi zbyt wiele możliwości. Należałoby zatem ograniczyć wyjątki wprowadzając klauzulę stwierdzającą np. jeżeli nie zagraża to bezpieczeństwu ekologicznemu. Zdanie drugie art. 74 a ust. 2 mogłoby zatem otrzymać brzmienie: Określone w ustawie wyjątki od tej zasady, uzasadnione celami publicznymi lub celami racjonalnej gospodarki leśnej, są dopuszczalne, jeżeli nie zagraża to bezpieczeństwu ekologicznemu. Można także rozważać sformułowanie: Ustawa może wprowadzić wyjątki uzasadnione celami publicznymi lub potrzebami racjonalnej gospodarki leśnej, jeżeli nie zagraża to bezpieczeństwu ekologicznemu. Akcentowanie roli ustawy w określaniu wyjątków od zakazu dokonywania przekształceń własnościowych lasów państwowych jest nieodzowne, ponieważ chodzi o wyjątki od konkretnej reguły konstytucyjnej, które nie powinny być kształtowane w przepisach wykonawczych do ustawy. W 15 Ibidem. 12

13 omawianym przepisie projektu chodzi o coś znacznie donioślejszego i bardziej kontrowersyjnego aniżeli organizacja lasów państwowych i sposób zarządzania tymi lasami, co w świetle art. 218 Konstytucji wymaga ustawy. W dotychczasowych pracach nad projektem nowelizacji Konstytucji w tym przedmiocie zwrócono uwagę na enigmatyczny charakter sformułowania przekształcenia własnościowe, niewystarczająco pojemnego jako gwarancja zabezpieczająca lasy państwowe 16. Należy podkreślić, że pojęcia konstytucyjne, a więc np. zamieszczone w Konstytucji pojęcie przekształceń własnościowych, mają charakter autonomiczny w stosunku do ustawodawstwa. Zarazem jednak pojęcia, które w Konstytucji nie zostały zdefiniowane, należą do kategorii pojęć zastanych ich znaczenie kształtuje obrót prawny i doktryna. Warto zatem rozważyć celowość uzupełnienia projektowanego art. 74 a ust. 2 o dodatkową klauzulę ograniczającą gospodarowanie lasami przy pomocy innych narzędzi prawnych niż przekształcenia własnościowe. Przepisowi temu można by zatem nadać brzmienie: Ustawa może wprowadzić wyjątki uzasadnione celami publicznymi lub potrzebami racjonalnej gospodarki leśnej, a także dopuścić inne niż przekształcenia własnościowe formy prawne gospodarowania lasami państwowymi, jeżeli nie zagraża to bezpieczeństwu ekologicznemu. 8. Projektowany art. 74 a ust. 3 stwierdza, że Lasy stanowiące własność Skarbu Państwa są udostępniane dla ludności na równych zasadach. Jest to doniosły problem, którego dotyczą zasady konstytucyjne, a w szczególności zasada dobra wspólnego i zasada równości. Wymaga zatem rozważenia celowość wprowadzenia tego przepisu do Konstytucji. Kwestia dostępu do lasów regulowana jest przez ustawę zwykłą, co nie wyklucza wprowadzenia ewentualnych ograniczeń. Jednoznaczność rozwiązań konstytucyjnych, która jest wartością w demokratycznym państwie prawnym, przemawia za 16 Por. Sprawozdanie z prac nad zapisem konstytucyjnym dotyczącym społecznej własności lasów Skarbu Państwa. 13

14 rozstrzygnięciem tej kwestii w ramach dokonywanej zmiany, bez odwoływania się do wykładni ustawy zasadniczej zwłaszcza, że przepis ten jest aksjologicznie tożsamy z zakazem prywatyzacji lasów państwowych, którego beneficjentem jest państwo rozumiane jako wspólnota ludzka. 9. Z powyższych względów należy uznać tezy opinii za uzasadnione. 14