Kodeks postępowania administracyjnego

Transkrypt

1 Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 168) Tekst jednolity z dnia 30 stycznia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) 1 (zm.: Druk sejmowy Nr 1637, Nr 1699) 1 Tekst jednolity ogłoszono dnia r.

2

3 Dział I. Przepisy ogólne Rozdział 1. Zakres obowiązywania Art. 1. [Zakres regulacji] Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych; 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) w sprawach wydawania zaświadczeń. I. Uwagi ogólne II. Podmiotowy zakres obowiązywania kodeksu... 9 III. Przedmiotowy zakres obowiązywania kodeksu IV. Przesłanki określania zakresu obowiązywaniakodeksu V. Znaczenie regulacji art. 1 pkt 1 i 2 dla ukształtowania prawa do procesu na drodze administracyjnej Spis treści Nb Nb VI. Przedmiotowy zakres ograniczony stosowaniem odpowiednio przepisów ogólnego postępowania administracyjnego VII. Stosowanie przepisów KPA regulujących ogólne postępowanie administracyjne w prawie ustrojowym VIII. Konstrukcja prawna przepisów określających zakres obowiązywania kodeksu I. Uwagi ogólne 1. Zmiany rozwiązań prawnych wyznaczających zakres obowiązywania. 1 W brzmieniu tekstu pierwotnego zakres przedmiotowy mocy obowiązującej KPA był określony w art. 1 z zastosowaniem pojęcia indywidualnej sprawy z zakresu administracji państwowej. Zakres podmiotowy był natomiast uregulowany w art. 2 i obejmował organy administracji państwowej oraz państwowe i społeczne jednostki organizacyjne, które w ramach decentralizacji funkcji administracyjnych zostały powołane do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych (por. J. Starościak, Decentralizacja administracji, Warszawa 1960, s , 66 72). 2. Nowelizacja KPA z 1980 r. W nowelizacji KPA z 1980 r. zmieniono systema- 2 tykę początkowych przepisów kodeksu, a zakres mocy obowiązującej podmiotowy i przedmiotowy został objęty postanowieniami jednego artykułu. Ze względu na zrealizowanie zapowiedzi ustawowej unormowania zasad rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami administracji państwowej a sądami (była zawarta w art. 20 tekstu pierwotnego KPA), wprowadzenie sądowej kontroli decyzji admi- Borkowski 3

4 Art. 1 Nb 3 4 Dział I. Przepisy ogólne nistracyjnych oraz unormowanie postępowania przy wydawaniu zaświadczeń, trzeba było odnieść się do poszczególnych przedmiotów regulacji kodeksowej. Zachowano nadal przepisy dotyczące zlecania funkcji administracyjnych państwowym i społecznym jednostkom organizacyjnym. Zmienione brzmienie art. 1 stanowiło o tym, że był to kodeks większej już liczby postępowań, chociaż oczywiście miejsce centralne wśród nich zajmowało postępowanie administracyjne ogólne Reforma ustrojowa administracji publicznej. Kolejna zmiana do art. 1 została wprowadzona przy nowelizacji z 1990 r., co było związane ze zmianą struktury administracji państwowej w terenie, z przywróceniem w niej dualizmu. Nowela wprowadzała do przepisów art. 1 organy samorządu terytorialnego jako poddane mocy obowiązującej KPA w rozstrzyganiu decyzją administracyjną spraw indywidualnych, a także zaznaczała odrębność założeń rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami administracji rządowej a organami samorządu terytorialnego Regulacja postępowania sądowoadministracyjnego w 1995 r. i 2002 r. Zmiany wprowadzone przez NSAU były znaczne. Skreślenie Działu VI KPA z mocy art. 61 pkt 3 NSAU spowodowało usunięcie z kodeksu przepisów normujących postępowanie w dwóch rodzajach spraw: zaskarżania decyzji do NSA z powodu ich niezgodności z prawem; rozstrzygania sporów o właściwość między organami terenowej administracji rządowej a organami samorządu terytorialnego. Dawny przepis art. 216b 1 zachowano w KPA jako art. 22 3, pozostawiając tym samym określenie podmiotów uprawnionych do wniesienia do NSA wniosku o rozpatrzenie sporu o właściwość. Przepisy regulujące postępowanie w tych sprawach oraz rozstrzygnięcie sporu zawarte były w NSAU. Dopiero jednak przepisem art. 4 pkt 1 ustawy z r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.) skreślono w art. 1 1 pkt 3, który wymieniał jako regulowane przez KPA sprawy zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA. W KPA nie ma określenia podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na niezgodność decyzji administracyjnej z prawem, poza pośrednim wskazaniem na uprawnienie prokuratora w art Oczywiście nadal obowiązuje zasada ogólna sądowej kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych, ustanowiona w art Przepis ten miał do 1999 r. brzmienie nieuzgodnione ze stanem prawnym spowodowanym uchyleniem Działu VI KPA, stanowiąc o dopuszczalności zaskarżenia decyzji na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie, gdy tymczasem zasady te i tryb były uregulowane w NSAU. Jedną z konsekwencji rozszerzenia zakresu właściwości NSA było to, że inaczej niż do tej pory określono podmiot uprawniony do wniesienia skargi do NSA. Nie była i nie jest to już tylko strona postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 28, jak to było w czasie wprowadzania sądowej kontroli decyzji administracyjnych w 1980 r. Z mocy przepisów NSAU sąd administracyjny stał się właściwy do rozpatrywania skarg na działanie administracji publicznej podejmowane w różnych formach prawnych, na jej bezczynność w niektórych sprawach, a także w sprawach z wniosków o rozpoznanie niektórych sporów o właściwość w terenowej administracji publicznej. Stosownie do NSAU sąd administracyjny był właściwy w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniach nieobjętych zakresem mocy obowiązującej KPA, czyli i ten element przesłanki skargi został inaczej określony niż w początkowej fazie działania NSA. 4 Borkowski

5 Rozdział 1. Zakres obowiązywania Nb 5 7 Art. 1 Przepisem art. 4 pkt 7 WprowAdmU skreślono Dział V KPA i odpowiednio do tego przepisem pkt 1 tegoż artykułu wprowadzono zmianę w brzmieniu art. 1 pkt 3 KPA, usuwając tę jego część, która stanowiła o rozstrzyganiu sporów o właściwość pomiędzy organami administracji publicznej a sądami (por. komentarz do skreślonych przepisów Działu V KPA oraz do art. 65 i 66 w nowym ich brzmieniu). 5. Reforma ustrojowa administracji publicznej w 1998 r. Szereg zmian wpro- 5 wadzono ustawą z 1998 r. nowelizującą KPA w art. 2, a z uwagi na znaczne już nawarstwienia nowelizacyjne w jej art. 35 zapowiedziano ogłoszenie tekstu jednolitego kodeksu (zapowiedź wykonano w 2000 r. Dz.U. Nr 98, poz ze zm.). Nowelizacja dotknęła bardzo wiele przepisów KPA ze względu na zmianę terminologii, bo określenie: organ administracji państwowej zastąpiono w całym kodeksie terminem: organ administracji publicznej, akcentującym dualizm administracji sprawowanej w państwie przez organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego. Do nowej struktury administracji terenowej i założeń jej wykonywania dostosowano treść art. 1 oraz definicji normatywnych zawartych w art. 5 2, jak również przywrócono z nowymi określeniami uregulowania dotyczące trójszczeblowej struktury administracji terenowej, odpowiednio do niej, wskazując organy wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym, organy właściwe do rozstrzygania sporów o właściwość, jak również do rozpatrywania skarg i wniosków. Ogólnie można powiedzieć, że była to nowelizacja przede wszystkim porządkująca, która tylko w niewielu przypadkach wprowadziła zmiany merytoryczne do uregulowań prawnych. Taką zmianę wprowadzono, nadając nowe brzmienie art. 1 pkt 2. Dostosowano również zakres obowiązywania oraz brzmienie przepisów o skargach i wnioskach do postanowień Konstytucji RP, korygując także, odpowiednio do systemu źródeł prawa, delegację do wydania przepisów wykonawczych. 6. Rodzaje postępowań. Zakres mocy obowiązującej KPA w jego aktualnym 6 brzmieniu obejmuje postępowanie administracyjne ogólne, postępowanie w sprawach rozpatrywania sporów o właściwość między organami administracji publicznej, postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń (art. 1) oraz postępowanie w sprawach skarg, stosowane również w sprawach wniosków (art. 2; por. odrębny komentarz co do zakresu mocy obowiązującej KPA w tych sprawach). Zakres stosowania wymienionych postępowań jest określony klauzulami generalnymi o różnym stopniu szczegółowości. Zastosowanie tej konstrukcji prawnej powoduje, że wątpliwości ujawniające się przy stosowaniu przepisów art. 1 i 2 KPA należy tłumaczyć w sposób rozszerzający zakres stosowania kodeksu, a nie zmierzający do jego zacieśnienia. 7. Reformy ustrojowe kształtujące rozwiązania organów związanych regu- 7 lacją przepisów postępowania. Projekt KPA był opracowany w czasie, w którym poszukiwano rozwiązań decentralizacyjnych w administracji państwowej i jedną z jej form miało być zlecanie funkcji administracji państwowej organom przedsiębiorstw państwowych, zakładów administracyjnych, związków zawodowych, spółdzielni lub organizacji społecznych (por. Nb 1 komentarza). Przy nowelizacji kodeksu z 1990 r. wprowadzono do przepisu art. 1 2 pkt 1, jako podmioty objęte zakresem mocy obowiązującej KPA, komunalne jednostki organizacyjne w przypadku, gdy mają one rozstrzygać sprawy indywidualne, wydając decyzje administracyjne. Przepis ten korespondował z postanowieniem art. 39 ust. 4 d.samteru, który dopuszczał udzielanie upoważnień komunalnym jednostkom organizacyjnym przez radę gminy. Dalsze reformy ustroju państwa zmierzają do rozszerzenia i pogłębienia procesów decentralizacyjnych w nawiązaniu do zasady pomocniczości wymienionej w preambule Borkowski 5

6 8 Art. 1 Nb 8 Dział I. Przepisy ogólne do Konstytucji RP (por. charakterystykę źródeł i pojęcia decentralizacji dokonaną przez S. Fundowicza, Decentralizacja administracji publicznej w Polsce, Lublin 2005, s ). Nowa regulacja zakresu obowiązywania. Nowelą z 1998 r. zmieniono konstrukcję i brzmienie przepisu art. 1, rezygnując z podziału na paragrafy oraz z wyliczenia szeregu podmiotów powołanych do stosowania KPA. Przepisom nadano przez to bardziej generalne brzmienie, co ma znaczenie w określeniu zakresu podmiotowego mocy obowiązującej KPA. Pojęcie organu administracji publicznej, wprowadzone do pkt 1, obejmuje swym zakresem zarówno organy administracji rządowej, jak i organy jednostek samorządu terytorialnego, czyli podstawowe organy wchodzące do struktury administracji w państwie. W pkt 2, zastępującym dawny przepis 2 w art. 1, w miejsce wyliczenia rodzajów jednostek organizacyjnych państwowych, komunalnych, typów organizacji społecznych powołanych do wykonywania zleconych funkcji administracji publicznej z mocy prawa, wprowadzono zbiorcze ich określenie oraz poszerzono podstawę wykonywania tychże funkcji zleconych. Zmiana brzmienia przepisu art. 1 tylko częściowo ma charakter redakcyjny. W jej wyniku nastąpiła ważna zmiana treści regulacji prawnej. Jest to widoczne przy analizie przepisu pkt 2, w której zasadnicze znaczenie trzeba przypisać terminowi organ państwowy, niebędący organem administracji publicznej. Wprowadzenie tego pojęcia oznacza akceptację założenia, że zlecenie funkcji administracji publicznej może dotyczyć każdego bez wyjątku organu państwowego, który nie należy do struktury administracji publicznej. W wykładni tego pojęcia w pewnym zakresie będzie przydatny słownik określeń normatywnych zawarty w art. 5 2, w szczególności pkt 3 i 6, w których wylicza się organy przynależne do struktury publicznej administracji rządowej i samorządowej. Te organy państwowe, które nie zostały wymienione w określeniach normatywnych, trzeba potraktować jako inne organy państwowe. Drugie pojęcie występujące w tym przepisie inne podmioty niebędące organami państwowymi, ma bardzo płynny zakres, bo będą to najszerzej rozumiane organizacje społeczne czy też jednostki organizacyjne niepaństwowe niezaliczane do organizacji społecznych, nie można z tego kręgu podmiotów wykluczyć osób fizycznych posiadających szczególne kwalifikacje do wykonywania zleconych zadań administracji publicznej. Podstawę wykonywania zleconych funkcji administracji publicznej stanowić będzie albo wprost przepis prawa powszechnie obowiązującego, albo też dopuszczone takim przepisem porozumienie pomiędzy organem administracji publicznej a organem państwowym lub innym podmiotem. Wprowadzając do przepisów jako podstawę prawną wykonywania zleconych funkcji administracji publicznej porozumienie, czyli pośrednio przepis prawa powszechnie obowiązującego, bo porozumienie jest aktem delegowania właściwości, nawiązano do przepisów ustaw o samorządzie terytorialnym i administracji rządowej w terenie, w których występuje ta konstrukcja prawna. Odwrotnie postąpiono przy określeniu w art. 1 pkt 3 zakresu stosowania przepisów KPA w sprawach sporów o właściwość, wymieniając poszczególne rodzaje podmiotów, pomiędzy którymi mogą one występować. Nie było potrzeby wprowadzania, jako osobnej kategorii stron sporu o właściwość, podmiotów wykonujących zlecone funkcje z zakresu administracji publicznej, ponieważ w dalszych przepisach KPA należy stosować określenie normatywne organu administracji publicznej zawarte w art. 5 2 pkt 3, które obejmuje te podmioty. 8. Zmiany form decentralizacji administracji publicznej. Organy przedsiębiorstw państwowych były powołane z mocy prawa do wydawania decyzji administra- 6 Borkowski

7 Rozdział 1. Zakres obowiązywania Nb 9 Art. 1 cyjnych w dość licznych przypadkach w dobie reglamentacji obrotu gospodarczego (por. J. Litwin, Orzecznictwo administracyjne przedsiębiorstw państwowych a projekt Kodeksu Postępowania Administracyjnego, PUG 1959, Nr 9, s. 294 i nast.). W aktualnym stanie prawnym znaczenie tej formy decentralizacji administracji państwowej stało się ograniczone. Powierzanie organom zakładów administracyjnych rozstrzygania spraw indywidualnych decyzjami administracyjnymi ma miejsce w szeregu przypadków i jest istotnym problemem podejmowanym w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu administracyjnym, SI 1996, t. 32, s. 25 i nast.). Chodzi tu o decyzje w sprawach przyjęcia do zakładu, dopuszczenia do korzystania z jego usług, ustania stosunku zakładowego oraz o odgraniczenie od siebie aktów administracyjnych zewnętrznych i wewnętrznych, które są podejmowane przez organy zakładu administracyjnego w jego stosunkach z destynatariuszami (por. M. Elżanowski, Zakład państwowy w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s ; Z. Czarnik, [w:] System PrAdm, t. 6, s i ). Zaznacza się, co widać w legislacji ostatniej doby, tendencja do zlecania organom samorządu zawodowego funkcji administracji publicznej, a to odnośnie do dostępu do niektórych zawodów. Decyzje takie podejmują niektóre organy samorządu zawodowego. Nie dostrzega się podobnego zjawiska w odniesieniu do organizacji społecznych, które w nielicznych przypadkach mogą korzystać z niektórych władczych form działania administracji. II. Podmiotowy zakres obowiązywania kodeksu 1. Regulacja podmiotowego zakresu. Przepis art. 1 1 w brzmieniu obowiązu- 9 jącym w okresie od 1990 r. do końca 1998 r. wymieniał jako podmioty stosujące przepisy KPA organy administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego, co mogło prowadzić do przekonania o zasadniczej różnicy między nimi w zakresie wykonywanych zadań czy nawet o dopuszczalności przeciwstawiania ich sobie. Takie rozumienie przepisu nie było uzasadnione. Charakter państwowy podstawowego zakresu działalności jednostek samorządu terytorialnego ani nie budził niegdyś wątpliwości J. Panejki (Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Paryż 1926, reprint, Warszawa 1990, s ), ani obecnie nie jest kwestionowany przez autorów zajmujących się prawnymi zagadnieniami samorządu terytorialnego (Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w warunkach współczesnego państwa kapitalistycznego, Warszawa 1988, s i 21 34; M. Zdyb, Samorząd a państwo. Nadzór nad samorządem, Lublin 1993, s i 32 33; A. Agopszowicz, Z. Gilowska, M. Taniewska-Peszko, Zarys prawa samorządu terytorialnego, Katowice 1997, s ; Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2001, s. 5 8; E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2004, s i ; B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2006, s ; Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny, [w:] System PrAdm, t. 6, s. 131 i nast.). Oczywiste jest, że zupełnie innym zagadnieniem jest samodzielność samorządu terytorialnego i zakres jego niezależności od administracji rządowej w sferze powierzonych zadań oraz podejmowania działalności poza sferą administracji publicznej. Wprowadzenie w art. 1 pkt 1 pojęcia organu administracji publicznej odpowiada ugruntowanym poglądom doktryny, która odnosiła je do administracji o dualistycznej strukturze, obejmującej organy rządowe oraz samorządu terytorialnego jako dwóch komplementarnych wobec siebie części struktury władzy publicznej. Taką właśnie Borkowski 7

8 Art. 1 Nb Dział I. Przepisy ogólne pozycję samorządu terytorialnego kształtuje Konstytucja RP, stanowiąca w art. 16 ust. 2, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a w art. 163 głosząc, iż samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Z faktu wykonywania przez samorząd zadań publicznych wyprowadza się wniosek, że są to zadania, które należą do sfery administracji publicznej (Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2001, s. 8; mocniej akcentuje to B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2006, s. 22 i 26 27) Definicja pojęcia organu administracji publicznej. Pojęcie organu administracji publicznej należy rozumieć zgodnie z jego normatywnym określeniem zawartym w art. 5 2 pkt 3 z odesłaniem do art. 1 pkt 2 i rozszerzeniem określenia w art. 5 2 pkt 6 odnośnie do sprecyzowania pojęcia organu jednostki samorządu terytorialnego w jego wielopoziomowej strukturze wprowadzonej w życie w 1999 r. Pojęcie to obejmuje organy centralne i dualistyczne organy terenowe, składające się na rozbudowaną strukturę administracyjną państwa. Zgodnie z ustawą z r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 743 ze zm.) osobno wymienia się ministrów oraz centralne organy administracji rządowej, a to z uwagi na przepis art. 34 ust. 2 tejże ustawy o zamykaniu w zasadzie toku instancji na poziomie organów centralnych i wyjątkowo tylko na szczeblu ministra. Podobnie w odniesieniu do administracji rządowej w terenie zgodnie z AdmRządU osobno wymieniono wojewodę oraz organy administracji zespolonej i niezespolonej działające w imieniu wojewody lub samodzielnie. Drugi element administracji terenowej stanowią organy jednostek samorządu terytorialnego wszystkich trzech poziomów. W zakres normatywny omawianego pojęcia wchodzą również inne organy państwowe oraz podmioty niepaństwowe powołane z mocy prawa lub porozumienia (zawartego na mocy ustawy) do wykonywania funkcji administracji publicznej w formach władczych. Przykłady można zaczerpnąć z art. 15 ust. 1 lub 2 ustawy z r. o specjalnych strefach ekonomicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274 ze zm.), stanowiących podstawę do powierzenia wydawania decyzji administracyjnych w określonych sprawach spółce zarządzającej specjalną strefą ekonomiczną. Trzeba zaznaczyć, że normatywne określenie zawarte w art. 5 2 pkt 3 stanowi o zrównaniu w zakresie stosowania przepisów KPA zarówno wszystkich organów należących do struktury administracji publicznej, jak i o zrównaniu z nimi podmiotów wykonujących tylko zlecone funkcje administracji publicznej w jednej lub kilku dziedzinach spraw, a to przez odwołanie się do przepisu art. 1 pkt 2. Obrazowo ujął to W. Dawidowicz, dzieląc organy stosujące przepisy KPA na organy administracyjne w znaczeniu ustrojowym oraz w znaczeniu funkcjonalnym, stwierdzając, że dla organów administracji państwowej w sensie ustrojowym rozstrzyganie indywidualnych spraw z zakresu administracji państwowej stanowi normalny element ich kompetencji, należy (...) do zadań, dla realizacji których zostały one utworzone, gdy natomiast organy tych innych jednostek organizacyjnych takie sprawy załatwiają wyjątkowo działając «na zlecenie» prawodawcy (Ogólne postępowanie administracyjne, s. 45; por. też M. Wierzbowski (red.), J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Prawo administracyjne, Warszawa 2009, s ) Definicja pojęcia organu jednostki samorządu terytorialnego. Pojęcie organu jednostki samorządu terytorialnego, występujące w określeniu zawartym w art. 5 2 pkt 3 jako tylko jeden z jego elementów, jest rozwinięte szczegółowo w pkt 6, który zawiera wyliczenie wyglądające na mało uporządkowane. W tym 8 Borkowski

9 Rozdział 1. Zakres obowiązywania Nb Art. 1 przepisie wymienia się organy samorządowe niezależnie od tego, czy są powołane w zasadzie do rozpatrywania spraw indywidualnych rozstrzyganych decyzjami administracyjnymi, czy też mają inny zakres zadań. Zgodnie z ustawami o samorządzie terytorialnym organami są rady gmin, powiatów, sejmiki województwa, zarządy dwóch poziomów samorządu, ale ustawy te, w zasadzie powierzając wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych wójtom, burmistrzom, prezydentom miast, starostom i marszałkom, zastrzegają dopuszczalność wyjątków, co przede wszystkim dotyczy przypadków wydawania decyzji przez zarząd, ale nie można wykluczyć sytuacji, w których może to być decyzja rady albo też jej komisji (np. jako organu współdziałającego z mocy ustawy odrębnej). Do tej kategorii organów należą kierownicy służb, inspekcji i straży działający w imieniu organów jednoosobowych samorządu. Ponadto dołączono do tej kategorii organów, jak trzeba sądzić, ze względów tylko funkcjonalnych, samorządowe kolegia odwoławcze, które od nowelizacji SamKolOdwołU z 1998 r. są w istocie organami Prezesa Rady Ministrów do wykonywania jego uprawnień nadzorczych nad samorządem terytorialnym w zakresie kontroli instancyjnej decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Uchylona ustawa z r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191) w art wprowadziła zmiany w aktach prawnych polegające na przeniesieniu właściwości zniesionych zarządów gmin na wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast, a w art. 99 wprowadziła ponadto ogólną regułę dotyczącą wyłącznej właściwości organów jednoosobowych na szczeblu gminnym (por. komentarz do art. 17 Nb 3 13). Pojęcie organu jednostki samorządu terytorialnego wprowadzone nowelą z 1998 r. jest szersze od poprzedniego (wprowadzonego w 1990 r.) nie tylko z tego względu, że dotyczy wszystkich poziomów samorządu terytorialnego, lecz z tego też względu, iż odnosi się wprost do nowych kategorii jednostek organizacyjnych (wspomniane już straże, inspekcje i służby). Pojęcie to będzie występowało samodzielnie przy wykładni przepisów KPA oraz jako jeden z członów określenia normatywnego organu administracji publicznej. Organy jednostek samorządu terytorialnego realizują zarówno zadania publiczne własne, jak i zadania z zakresu administracji rządowej, co ma wpływ na tok instancji w sprawach administracyjnych. Odnośnie do kwestii właściwości, wynikających w związku z tym por. uwagi Nb 4 12 do art. 20, a co do podstaw prawnych wydawania decyzji administracyjnych i wskazania organu ją wydającego por. uwagi Nb 8 i 9 do art Zakres pojęcia organu administracji publicznej ze względu na strukturę 12 organizacyjną. W pojęciu organów administracji publicznej, o których stanowi się w art. 1 pkt 1, oraz organów wymienionych w pkt 2 mieszczą się w jednakowej mierze organy jednoosobowe oraz organy kolegialne. Przepisy KPA stosuje się do organów kolegialnych, które wydają decyzje administracyjne w pełnym składzie osobowym (np. zarząd powiatu), jak również do organów kolegialnych działających przez wyłaniane ze swego grona zespoły lub składy orzekające (np. samorządowe kolegia odwoławcze). Odnośnie do regulacji prawnej postępowania administracyjnego przed organami kolegialnymi por. B. Adamiak, J. Borkowski, Organy kolegialne w postępowaniu administracyjnym, PiP 1993, z. 3, s. 31 i nast.; J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s ; A. Korzeniowska, Z problematyki kolegialności i kolegialnych organów administracji publicznej, ST 1997, Nr 3, s. 34 i nast. 5. Elementy wyodrębnienia organu administracji publicznej. W doktrynal- 13 nym określeniu pojęcia organu administracyjnego wskazuje się na cztery elementy Borkowski 9

10 Art. 1 Nb 14 Dział I. Przepisy ogólne dla niego charakterystyczne, a mianowicie na wyodrębnienie organizacyjne, działanie w imieniu państwa i zarachowanie jego na rzecz państwa, umocowanie do stosowania środków władczych oraz na działanie w zakresie przyznanych kompetencji (E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2004, s. 224 i nast.). Pojęcie to nie pokrywa się co do zakresu z określeniem normatywnym zawartym w art. 5 2 pkt 3, jest od niego węższe. Pojęcie doktrynalne organu administracyjnego nie rozciąga się na podmioty wykonujące zlecone funkcje administracyjne, dlatego jest też węższe od określenia normatywnego wprowadzonego do KPA. Zwraca się na to uwagę w literaturze, por. np. M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2009, s oraz W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s Odnotować trzeba dla porządku odosobniony pogląd charakteryzujący organ administracyjny z uwzględnieniem sześciu różnych elementów, takich jak: pojęcie (personalistyczne albo organizacyjne); strukturę wewnętrzną; strukturę zewnętrzną (usytuowanie w systemie organów); zadania; kompetencje (wynikające z władztwa administracyjnego); środki i formy działania (Z. Szydłowski, Teoria organu administracji państwowej, Szczecin 1985, s ). W doktrynie odróżnia się od pojęcia organu administracyjnego, będącego podmiotem umocowanym do załatwiania spraw indywidualnych decyzją administracyjną, pojęcie urzędu będącego zespołem osób i środków technicznych, stanowiących aparat pomocniczy organu (J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1975, s ; Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2000, s ). To rozdzielenie pojęć zostało przyjęte w orzecznictwie sądowym i w nim się stale utrzymuje, mimo że w piśmiennictwie wskazuje się na różne znaczenie nadawane w przepisach prawnych terminowi: urząd (Z. Leoński, ibidem, s. 67), awniektórych rozważaniach doktrynalnych przybliża się nawet jego znaczenie do pojęcia organu administracyjnego (por. omówienie tych poglądów Jaśkowska, Komentarz, s. 38, teza 5). W orzecznictwie sądowym z odróżnienia pojęcia organu administracyjnego od pojęcia urzędu wywodzi się doniosłe konsekwencje prawne co do ważności decyzji administracyjnej i właściwości organu. Wskazuje się na znaczenie przepisów regulaminu organizacyjnego urzędu lub przyjętego w nim podziału czynności w ocenie tego, czy decyzja podpisana przez pracownika urzędu (a dotyczy to także wydania zaświadczenia) będzie uznana za decyzję organu administracyjnego, czy też będzie dotknięta wadą nieważności (por. wyrok NSA z r., SA/Kr 58/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 17; teza wyroku NSA z r., SA/Wr 840/87, Legalis, w której stwierdza się, że nie dochodzi do naruszenia właściwości organu, gdy zgodnie z regulaminem organizacyjnym urzędu pracownik podpisuje decyzję w czasie nieobecności osoby sprawującej funkcje organu administracyjnego; podobnej kwestii dotyczy teza wyroku SN z r., III RN 8/96, OSNP 1997, Nr 9, poz. 144) Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach wyznaczania zakresu pojęcia organu administracji publicznej. Znaczna liczba orzeczeń sądu administracyjnego zawiera tezy odnoszące się do ustalenia zakresu podmiotowego mocy obowiązującej KPA, wskazując na to, czy dana jednostka organizacyjna powinna być traktowana jako organ administracji państwowej w dawnym kodeksowym rozumieniu tego określenia (por. tezy orzeczeń podane w KPA z orzecznictwem, s , poz.: 3, 14, 22, 25, 28 30, 32, 38, 45, 49 i 52 oraz R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, por. przykłady podane na s ). 10 Borkowski

11 Rozdział 1. Zakres obowiązywania Nb Art. 1 Pojęcie organu administracyjnego na gruncie stanu prawnego do połowy 2000 r. (w części już zmienionego) zostało ukazane na przykładzie różnych przepisów prawnych oraz wybranych orzeczeń sądowych w: Jaśkowska, Komentarz, s Zakres podmiotowy postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. 15 Stosownie do brzmienia art pojęcie organu administracji publicznej określone w art. 5 2 pkt 3 (w związku z pkt 6) wyznacza również zakres podmiotowy mocy obowiązującej kodeksu w sprawach wydawania zaświadczeń (por. Nb 8 10 komentarza co do kręgu podmiotów objętych zakresem tego pojęcia oraz komentarz do art. 217; por. art. 3 1 pkt 2 w brzmieniu ustalonym przez OrdPod). 8. Zmiany w zakresie rozstrzygania sporów pomiędzy administracją pu- 16 bliczną a sądami. W sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami administracji publicznej a sądami właściwe było w latach Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym. Kolegium działało przy SN, ale nie było ani SN rozpoznającym sprawę w szczególnym składzie, ani też sądem szczególnym, lecz organem zbliżonym do sądowego o zmiennym składzie osobowym, działającym w formach procesowych, ale dopiero po wniesieniu wniosku o rozstrzygnięcie konkretnego sporu o właściwość (por. A. Zieliński, [w:]borkowski, Komentarz, s. 299 i ). Organ ten nie miał prawnych podstaw do działania w przepisach konstytucyjnych i został zniesiony z dniem r. wskutek skreślenia w KPA Działu V przepisem art. 4 pkt 7 WprowAdmU (por. komentarz do skreślonych art ). III. Przedmiotowy zakres obowiązywania kodeksu 1. Zakres regulacji przepisu art. 1 pkt 1. Przepis art. 1 pkt 1 w stanie 17 prawnym powstałym po nowelizacji KPA dokonanej NSAU, OrdPod i przepisami WprowAdmU, odnosi się do trzech rodzajów postępowań. Pierwsze z nich stanowi administracyjne postępowanie ogólne (jurysdykcyjne por. Nb 18), drugim jest uproszczone postępowanie o charakterze administracyjnym (ale niebędące postępowaniem administracyjnym, takim jak ogólne) prowadzone w toku czynności materialno-technicznej wydania zaświadczenia (por. Nb 19), a trzecie odmienne co do prawnego charakteru od dwóch poprzednich jest to postępowanie w sprawach sporów o właściwość między organami administracji publicznej. Odnośnie do prawnego charakteru czynności rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami administracji rządowej, będącymi czynnościami wewnętrznymi administracji por. komentarz do art. 22 Nb 11. Postępowanie w sprawach skarg na niezgodność z prawem decyzji administracyjnych jest obecnie uregulowane w PrUSA oraz PrPostAdm, tak samo jak rozpoznawanie sporów o właściwość pomiędzy organami samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej (por. komentarz do art. 22 Nb 12 14). Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola wykonywania administracji publicznej, w czym mieści się również rozpoznawanie skarg na decyzje administracyjne i postanowienia. 2. Pojęcie sprawy indywidualnej. Zgodnie z art. 1 pkt 1 przedmiotem postępowa- 18 nia administracyjnego ogólnego nazywanego coraz powszechniej jurysdykcyjnym są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną. Pojęcie sprawy wymaga objaśnienia, ponieważ w przepisach KPA jest używane w różnych znaczeniach, co dość dawno odnotowano w piśmiennictwie (T. Woś, Pojęcie sprawy w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, AUWr No 1022, Prawo CLXVIII, Borkowski 11

12 Art. 1 Nb 18 Dział I. Przepisy ogólne Wrocław 1990, s ), a jego treść spełnia istotną rolę w określeniu mocy obowiązującej KPA. Sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1, mogą zaistnieć wyłącznie w takim stanie prawnym, w jakim o prawach lub obowiązkach jednostki stanowi się w przepisach pośrednio, a nie kształtuje się ich lub stwierdza bezpośrednio (z mocy prawa). Regulacja prawna pośrednia charakteryzuje się tym, że do powstania jej skutków w sferze prawa lub faktu konieczna jest konkretyzacja indywidualnych praw lub obowiązków przez taki podmiot, który jest prawnie do tego umocowany i dokonuje tego w normatywnie przepisanej formie decyzji stosowania prawa. Sprawa będzie nosiła miano administracyjnej, gdy właściwy i kompetentny do podjęcia decyzji stosowania prawa i ustanowienia nią jednostkowej normy prawnej będzie organ administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym (por. Nb 10). Z tych stwierdzeń wynika, że pojęcia sprawy administracyjnej nie można wiązać tylko z podziałem prawa na gałęzie, lecz z pragmatycznym traktowaniem w legislacji zamierzonego skutku rodzaju regulacji w sferze prawa materialnego (substancjalnego), który ma powstać albo z mocy samego prawa, albo w wykonaniu urzędowego obowiązku konkretyzacji prawa w drodze decyzji stosowania prawa. Tak samo również należy potraktować przydzielanie zadań i kompetencji władzom publicznym, zwłaszcza gdy chodzi o podmioty przynależne do władzy wykonawczej. Stwarza to pojęcie sprawy administracyjnej o rdzeniu znaczeniowym osadzonym w prawie administracyjnym, ale w przypadkach brzegowych w każdej innej tradycyjnie wyodrębnionej gałęzi prawa. Jednakże przypisanie tych spraw do właściwości organów administracyjnych oznacza, że w podejmowaniu i wdrażaniu w życie decyzji stosowania prawa będą wykorzystywane prawne formy działania pozostające w kompetencji administracji publicznej. Z samego założenia sprawy administracyjne istnieją w abstrakcyjnym kształcie przed wszczęciem postępowania administracyjnego, co wprost wynika z brzmienia art. 1 pkt 1, albowiem są elementem koniecznym w ustaleniu mocy obowiązującej KPA i przez to określenia podstaw procesowych czynności prowadzących do konkretyzacji prawa materialnego (por. J. Borkowski,[w:]B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowo-administracyjne, Warszawa 1992, s ; T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 17, 35 i 44 49; J. Borkowski, [w:] System PrAdm, t. 9, s ). Z tego jednak, że sprawa ma charakter indywidualny, nie wynika jeszcze, że może ona być rozstrzygnięta decyzją administracyjną, bo może się ona kwalifikować np. do rozpatrzenia w postępowaniu skargowym lub wnioskowym (Dział VIII KPA). Tylko w tym przypadku, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, władny on będzie rozstrzygać ją, wydając decyzję administracyjną. M. Zimmermann jako istotne elementy pojęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego traktował pojęcie strony postępowania, interesu prawnego (obowiązku) oraz decyzji administracyjnej (tenże, Z rozważań nad postępowaniem jurysdykcyjnym i pojęciem strony w kodeksie postępowania administracyjnego, [w:] Księga pamiątkowa ku czci Kamila Stefki, Warszawa Wrocław 1967, s. 433 i nast.). Organ administracyjny powołany będzie do załatwienia indywidualnej sprawy decyzją administracyjną w przypadku sporu o prawo lub w razie nieustalenia prawa określonej osoby, o tym zaś, że może on zastosować prawną formę działania władczą, tzn. wydać indywidualny akt administracyjny w procesowej formie decyzji, stanowią przepisy prawa materialnego, z których imiennie oznaczone osoby wywodzą swój interes prawny lub obowiązek (por. komentarz do art. 28). Dodać trzeba, że w pewnych przypadkach organ administracyjny musi stwierdzić niedopuszczalność 12 Borkowski

13 Rozdział 1. Zakres obowiązywania Nb 19 Art. 1 orzekania o prawach lub obowiązkach stron i czyni to również przez wydanie decyzji o umorzeniu bezprzedmiotowego postępowania. W określeniu zakresu przedmiotowego stosowania przepisów KPA regulujących postępowanie administracyjne ogólne (inaczej jurysdykcyjne) nie jest istotna nazwa nadana w prawie materialnym decyzji administracyjnej. Może to być nazwa taka jak zezwolenie, koncesja, zgoda lub pozwolenie, przydział itp., byleby tylko oznaczała władcze i jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego podejmowane w indywidualnej sprawie. Różne przypadki kwalifikowania spraw, jako stanowiących przedmiot postępowania administracyjnego, wskazuje się w tezach orzeczeń NSA podanych w KPA z orzecznictwem, s , poz. 5, 6, 10, 17, 21, 34, 39, 41, 42, 49, 53. W okresie, w którym kontroli NSA podlegały wyłącznie decyzje administracyjne, w orzecznictwie przejawiało się dążenie do zapewnienia dostępu do sądu przez przyjmowanie w wypadkach wątpliwych domniemania zastosowania formy decyzji administracyjnej, jeżeli organ administracyjny miał obowiązek konkretyzacji prawa materialnego w indywidualnej sprawie. Rozszerzenie zakresu kontroli sądowej na inne formy działania administracji, które służyły również konkretyzacji indywidualnych praw lub obowiązków (np. czynności materialno-techniczne), osłabiło znaczenie tego domniemania, które już w wykładni prawa może być stosowane raczej incydentalnie. Można wskazać jako przykłady dwie uchwały NSA (5) z r.: OPK 24/99, ONSA 2000, Nr 2, poz. 54; OPK 25/99, ONSA 2000, Nr 2, poz. 55, które dotyczyły spraw rejestracji pojazdów przez wydanie decyzji administracyjnych (por. krytyczne uwagi I. Skrzydło-Niżnik, [w:] Jedność systemu prawa a jednolitość orzecznictwa sądowoadministracyjnego i administracyjnego w sprawach samorządowych, Kraków 2001, s ). W przypadku gdy obowiązki lub uprawnienia wynikają bezpośrednio z przepisów prawa, nie ma podstaw do ich konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej, na co wskazuje się w tezie i uzasadnieniu uchwały NSA (7) z r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 21), nawiązując do uchwały NSA (5) z r., OPK 1/97 (ONSA 1997, Nr 4, poz. 149). Od wielu lat w aktach prawnych zawierających przepisy dotyczące praw lub obowiązków jednostki wskazuje się z reguły na to, że konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej, co zapobiega pojawianiu się wątpliwości odnośnie do prawnej formy działania administracji w tych sprawach. Tego rodzaju wątpliwości mogą jednak ujawnić się w przypadku stosowania przepisów dawniejszych aktów prawnych normujących w sposób pośredni prawa lub obowiązki jednostki, jeżeli z ich treści wynikać będzie tylko władczy i jednostronny charakter działania organu administracyjnego rozstrzygającego na ich podstawie o konkretyzacji praw lub obowiązków w indywidualnej sprawie. Od r. wyłączone zostało stosowanie przepisów KPA do spraw uregulowanych w OrdPod (por. komentarz do art. 3 Nb 4). Z mocy ustawy z r. o zmianie ustawy Kodeks celny (Dz.U. Nr 160, poz. 1084) do postępowania w sprawach celnych odpowiednio stosuje się przepisy Działu IV OrdPod, a nie przepisy KPA (por. wyrok NSA z r., V SA 2173/98, ONSA 2000, Nr 4, poz. 172; por. też art. 73 ustawy z r. Prawo celne, tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 727, określający prawne podstawy postępowania w sprawach celnych zgodnie z poprzednią regulacją, tzn. Kodeksu celnego). 3. Pojęcie zaświadczenia. Przedmiot uproszczonego postępowania administra- 19 cyjnego unormowanego w Dziale VII KPA jest wymieniony w art pkt 2, w którym podaje się określenie zaświadczenia. Jest to rodzaj dokumentu urzędowo potwierdzającego fakty lub stan prawny, wydawanego osobom uprawnionym (szerzej Borkowski 13

14 Art. 1 Nb Dział I. Przepisy ogólne por. wprowadzenie do Działu VII oraz Nb 3 komentarza do art. 217). Postępowanie to ma charakter administracyjny tylko ze względu na rodzaj organów je prowadzących, jak też z uwagi na to, że czynności materialno-techniczne stanowią jedną z prawnych form działania administracji publicznej mających cechy władcze (wystawianie zaświadczeń, akty rejestracji, wpisy do ewidencji), ale nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt Zakres regulacji rozstrzygania sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych. W KPA nie ma przepisów regulujących czynności postępowania w sprawach sporów o właściwość oraz sporów kompetencyjnych pomiędzy organami administracji publicznej, a jedynie wskazuje się organy właściwe do ich rozstrzygania, w tym także sąd administracyjny, stosownie do rodzaju organów pozostających w sporze, i wymienia podmioty legitymowane do wszczęcia sporu. Część sporów jest rozstrzygana w drodze czynności wewnętrznych administracji, a część w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Po skreśleniu przepisów Działu V KPA nie ma już unormowań dotyczących sporów (tzw. zewnętrznych) pomiędzy organami administracji publicznej a sądami powszechnymi (por. komentarz do art. 22, 65 i 66 oraz do skreślonych przepisów art ). IV. Przesłanki określania zakresu obowiązywania kodeksu Wystąpienie łączne przesłanek wyznaczających zakres obowiązywania ogólnego postępowania administracyjnego. Zakres stosowania przepisów KPA, normujących postępowanie administracyjne ogólne, jest wyznaczony czterema przesłankami, które są stosowane łącznie. Zgodnie z przepisem art. 1 pkt 1, tymi przesłankami są: prawny charakter organu, jego właściwość, rodzaj sprawy, prawna forma załatwienia sprawy. Przepis art. 1 pkt 1 ustanawia klauzulę generalną zacieśnioną enumeracją wyjątków w art i w art. 4. W pkt II komentarza omówiono pojęcie organu administracji publicznej oraz organu jednostki samorządu terytorialnego występujące w KPA. Raz jeszcze trzeba podkreślić, że są to pojęcia używane w znaczeniu nadanym im w art. 5 2pkt3 i 6, w tym też przepisie jest określony ich zakres. Nie chodzi w tym przypadku o znaczenie obu pojęć występujące w języku potocznym lub w doktrynie, lecz o znormatywizowane określenie tych pojęć tylko na użytek kodeksowy. Właściwość organów administracji publicznej wymienionych w art. 1 pkt 1 jest ustanawiana przepisami prawa materialnego z pomocniczym wykorzystaniem przepisów KPA. Odnośnie do rodzajów właściwości tych organów i jej ustalania oraz przenoszenia pomiędzy organami w granicach dopuszczonych ustawowo por. Adamiak, Postępowanie administracyjne, s oraz komentarz do art Pojęcie sprawy indywidualnej w części zostało wyjaśnione w pkt III, Nb 18 komentarza do art. 1; imienne określenie adresata oraz konkretność interesu prawnego lub obowiązku są ponadto scharakteryzowane w komentarzu do art. 28 jako element konstrukcji pojęcia strony postępowania (por. pkt I Nb 2, pkt II Nb 7). Cecha indywidualności sprawy rozstrzyganej przez organ administracji publicznej pozwala na odróżnienie od siebie przypadków podejmowania aktu administracyjnego generalnego oraz indywidualnego. Akt administracyjny generalny, nawet nazwany decyzją, będzie dotyczył adresatów określonych znamionami abstrakcyjnymi oraz tak samo określonych praw lub obowiązków i nie będzie realizował się tylko w jednorazowym zastosowaniu (por. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s ; por. też postanowienie NSA z r., II SA 590/82, ONSA 1982, Nr 1, poz. 37). Indywidualny charakter sprawy nie oznacza jeszcze, że jej za- 14 Borkowski

15 Rozdział 1. Zakres obowiązywania Nb 22 Art. 1 łatwienie będzie poddane procesowej regulacji zawartej w KPA, przykładem może być odmowa zawarcia umowy dzierżawy gruntów państwowych, mająca charakter czynności prawa cywilnego, lub oddanie w dzierżawę obwodów rybackich (por. postanowienie NSA z r., II SA 158/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 53, oraz postanowienie WSA w Gdańsku z r., II SA/Gd 188/05, ONSAiWSA 2006, Nr 2, poz. 59). Z tego też względu w art. 20 ust. 3 NSAU odgraniczało się od siebie akty, czynności, działania i sprawy o charakterze administracyjnym od tychże aktów, czynności, działań i spraw o charakterze cywilnoprawnym (por. J. Świątkiewicz, Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy, Warszawa 2001, s. 116). Orzecznictwo sądowe dotyczące tego przepisu, niemającego odpowiednika w PrPostAdm, będzie mogło być pośrednio pomocne także w precyzowaniu zakresu stosowania KPA. Indywidualny charakter sprawy dopiero w połączeniu z pozostałymi przesłankami stanowi o stosowaniu przepisów kodeksu w określonej sprawie. Materialne pojęcie decyzji administracyjnej jest konstruowane z elementów uznanych w doktrynie za typowe dla tej formy działania administracji publicznej. W tym znaczeniu decyzja administracyjna będzie zewnętrznym aktem administracyjnym indywidualnym, władczym, jednostronnie objawiającym wolę organu, podjętym na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązujących, w konkretnej sprawie imiennie oznaczonego adresata, wydanym z zachowaniem wymaganej prawem procedury. W znaczeniu procesowym decyzja administracyjna będzie tym aktem, o którym stanowi się w art. 104, tzn. załatwiającym sprawę zawisłą przed organem administracji publicznej albo co do jej istoty, albo też kończącym rozpoznanie sprawy w danej instancji administracyjnej. Pojęcie decyzji administracyjnej zostało omówione szczegółowo w komentarzu do art. 104 w pkt I III, jej określenie o charakterze materialnym i procesowym por. pkt II Nb 7 9. Przykłady orzeczeń sądowych dotyczących tego pojęcia por. KPA z orzecznictwem, s , pkt 1, 2, 4, 7, 13, 16, 18, 20, 23 27, 31 33, 35 38, 40, 43 44, 46 48, 51, oraz R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, orzeczenia podane na s Zwrócić trzeba uwagę na fakt, że sam charakter sprawy, która jest sprawą z zakresu administracji publicznej, a postępowanie w takiej sprawie jest ze swej istoty administracyjne, nie oznacza, iż będzie ono prowadzone na podstawie przepisów KPA. Do takiego przypadku szczególnego odnosi się uchwała NSA (7) z r., OPS 10/97 (ONSA 1998, Nr 3, poz. 75) dotycząca stosowania Konwencji o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych, a przesłanką przytoczonego stanowiska było to, że postanowienia Konwencji nie dają podstawy do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej. Inny problem dotyczący zakresu stosowania przepisów KPA wyłonił się w sprawach orzekania o stopniu niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do tych spraw, które są sprawami zleconymi z zakresu administracji, ale odwołanie od ostatecznych decyzji służy do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. W uchwale NSA (7) z r., OPS 12/99 (ONSA 2000, Nr 2, poz. 47) stwierdzono, że jeżeli tryb postępowania jest regulowany przez KPA, to na postanowienia wydawane w tym postępowaniu służy skarga do NSA. 2. Przesłanki wyznaczające zakres stosowania przepisów o postępowaniu 22 w sprawach wydawania zaświadczeń. Przesłanki stosowania przepisów postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń wynikają wprost z brzmienia art. 217, który stanowi w 1, że postępowanie toczy się tylko na wniosek osoby, która zgodnie z obowiązkiem ustanowionym przepisem prawnym lub ze względu na wykazany interes prawny musi uzyskać urzędowe potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, Borkowski 15

16 Art. 1 Nb Dział I. Przepisy ogólne co następuje w drodze czynności materialno-technicznej w formie wystawienia zaświadczenia. Organ administracji publicznej podejmuje postępowanie poprzedzające czynność materialno-techniczną w przypadku ustalenia istnienia wymienionych przesłanek (por. wprowadzenie do przepisów Działu VII oraz komentarz do art. 217 i 218). Odnośnie do skutków czynności materialno-technicznych i rozstrzygania wątpliwości co do faktów wymagających potwierdzenia w świetle przepisów o ewidencji ludności por. wyrok NSA z r., SA 289/81 (ONSA 1981, Nr 1, poz. 13) oraz uchwała SN z r., III AZP 6/91 (OSNCP 1992, Nr 4, poz. 51) Przesłanki wystąpienia sporu o właściwość oraz sporu kompetencyjnego. Przesłankami wszczęcia sporu o właściwość jak i sporu kompetencyjnego w administracji publicznej będzie przede wszystkim istnienie takiego sporu w znaczeniu prawnym, a nie samych wątpliwości co do właściwości, a ponadto wniesienie wniosku przez legitymowany podmiot. Przepisem art. 4 pkt 5 WprowAdmU do KPA wprowadzono w art unormowanie skorelowane z art KPC (dodanym art. 5 pkt 1 WprowAdmU) które ma zapobiegać powstawaniu sporów negatywnych pomiędzy organami administracji publicznej a sądami cywilnymi (por. komentarz do art. 66). V. Znaczenie regulacji art. 1 pkt 1 i 2 dla ukształtowania prawa do procesu na drodze administracyjnej Charakter przesłanek wyznaczających zakres obowiązywania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. Przesłanki określające zakres obowiązywania ogólnego postępowania administracyjnego mają charakter materialnoprawny. Ustanowienie przesłanek materialnoprawnych w regulacji kodeksu nie przesądza, że mają one samoistny, procesowy byt prawny. Podstawą do ustalenia jest regulacja materialnego prawa administracyjnego. Regulacja materialnego prawa administracyjnego jest podstawą do wyodrębnienia sprawy indywidualnej. W regulacji materialnoprawnej musi być zawarta norma prawna, która daje podstawę do autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku. Brak takiej normy prawnej wyklucza wyprowadzenie przedmiotowe sprawy indywidualnej. Przykładem braku takiej regulacji materialnej jest art. 7 ustawy z r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. Nr 97, poz ze zm.). Treść tej regulacji w brzmieniu Roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1, zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. Brak odrębnych przepisów nie daje podstaw do autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia, co wyłącza możliwość wyprowadzenia indywidualnej sprawy Ograniczenia przedmiotowe sprawy indywidualnej w materialnym prawie administracyjnym. Regulacja materialnego prawa administracyjnego może ograniczać zakresowo sprawy indywidualne, a w konsekwencji ograniczać przedmiotowo prawo do procesu. Przykładem takiej regulacji jest art. 16 ustawy z r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz ze zm.), który stanowi, że: Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...) (ust. 2). W postanowieniu z r. (I OSK 2437/12, CBOSA), Naczelny 16 Borkowski

17 Rozdział 1. Zakres obowiązywania Nb 26 Art. 1 Sąd Administracyjny przyjął: Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnieniu informacji w przypadkach określonych w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W sytuacjach natomiast, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Tak więc decyzja administracyjna może być wydana jedynie wówczas, gdy w grę wchodzi zastosowanie przedmiotowej decyzji, gdy sprawa bezspornie dotyczy informacji publicznej. Natomiast, jeżeli żądane wiadomości, w ocenie adresata wniosku, nie stanowią informacji publicznej, to organ powiadamia o tym wnoszącego. Takie zawiadomienie następuje jednak wyłącznie w formie pisma, a nie decyzji administracyjnej. Ograniczenie przedmiotowe wprowadza ustawa z r. Prawo o aktach stanu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz ze zm.), stanowiąc w art. 7 ust. 4 Odmowa dokonania innych czynności związanych z rejestracją stanu cywilnego niż określonych w ust. 2 oraz nieprzewidzianych w ustawie, a mogących mieć wpływ na stan cywilny osób następuje w formie decyzji. Pozytywne uwzględnienie wniosku nie otwiera drogi do postępowania, jest ono dokonywane w formie czynności materialno-technicznej. Ograniczenie przedmiotowo-pozytywne wprowadza ustawa z r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz ze zm.) w zakresie przedmiotowym objętym zgłoszeniem (art. 30 ust. 1). Zgodnie z art. 30 ust. 5 PrBud Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu (...). Złożenie zgłoszenia nie wszczyna postępowania administracyjnego. Czynność zgłoszenia podlega kontroli właściwego organu administracji publicznej pod względem formalnym i materialnym. Ocena negatywna spełnienia przesłanek skutecznego prawnie zgłoszenia daje podstawy do wydania decyzji. VI. Przedmiotowy zakres ograniczony stosowaniem odpowiednio przepisów ogólnego postępowania administracyjnego 1. Odpowiednie stosowanie przepisów ogólnego postępowania administracyj- 26 nego. Przepisy materialnego prawa administracyjnego mogą wprowadzać ograniczenia stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. Przykładem takiego rozwiązania jest rozwiązanie przyjęte w art. 29 ust. 1 ustawy z r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz.U. Nr 65, poz. 595 ze zm.), który stanowi W postępowaniach dotyczących nadawania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnień do nadawania tych stopni w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...). Odpowiednio, a zatem z uwzględnieniem odrębności wynikającej z przedmiotu sprawy, szczególnej struktury kolegialnej organów i reguł tajności głosowania. Stosowanie zatem wprost przepisów KPA jest ograniczone. Zob. przykłady podane w Nb 32. Borkowski 17

18 Art. 1 Nb Dział I. Przepisy ogólne VII. Stosowanie przepisów KPA regulujących ogólne postępowanie administracyjne w prawie ustrojowym Odesłanie w przepisach prawa ustrojowego do przepisów KPA. Przepisy prawa ustrojowego mogą odsyłać do stosowania przepisów KPA. Takie rozwiązanie przyjmują ustawy samorządowe w zakresie nadzoru nad uchwałami lub zarządzeniami organów samorządu terytorialnego. Tak np. zgodnie z art. 91 ust. 5 ustawy z r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio Wprowadzenie instytucji procesowych do prawa ustrojowego. Wprawie procesowym do klasycznych instytucji zalicza się instytucję wyłączenia, będącą gwarancją bezstronnego, obiektywnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Na wzór prawa procesowego takie rozwiązania przyjmowane są w prawie ustrojowym. Przykładem takiego rozwiązania jest przyjęta regulacja w art. 25a SamGminU, który stanowi, że Radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie, ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. VIII. Konstrukcja prawna przepisów określających zakres obowiązywania kodeksu Zakres regulacji obowiązywania kodeksu. Przepisy art. 1 nie stanowią wyłącznego źródła określenia mocy obowiązującej kodeksu, chociaż mają znaczenie pierwszoplanowe w tej kwestii z racji generalnego charakteru unormowania w nich zawartego. W art. 1 wprowadza się podstawowe pojęcia podmiotowe i przedmiotowe wyznaczające zakres stosowania KPA. Zakres ten ponadto jest uregulowany również w art. 2 co do postępowania skargowo-wnioskowego, którego nie wymienia się w art. 1, bo ma ono zupełnie inny charakter niż postępowanie administracyjne ogólne. Zakres ten zacieśniają przepisy art. 3 i 4, jak też odnoszą się do niego w różnym stopniu postanowienia obu paragrafów art. 5. Miejsce kodeksu w całym porządku prawnym dotyczącym podstaw proceduralnych działania administracji publicznej wyznaczyły również dwie klauzule derogacyjne: w pierwszej kolejności zawarta w art. 195 tekstu pierwotnego KPA, a następnie w art. 12 noweli z 1980 r. Do tego wyliczenia trzeba dodać jeszcze postanowienia kilku ustaw nowelizujących kodeks, które wprowadzały zmiany do doniosłych instytucji procesowych kodeksu, zmieniały obszar jego działania w związku z powrotem do dualizmu administracji publicznej lub też kształtowały zakres wyłączeń spod jego mocy obowiązującej, kreując administracyjne postępowanie szczególne; były to np. nowele z 1990 r. i z 1997 r. (por. komentarze do wybranych przepisów uchylających, przejściowych i zmieniających KPA). Te bowiem przepisy pozostawały w swej treści prawnej w łączności z klauzulami i pojęciami kluczowymi dla wyznaczenia zakresu mocy obowiązującej KPA. Nie można potraktować jako wpływających w taki sam sposób na zakres mocy obowiązującej kodeksu przepisów dotyczących unormowania poszczególnych kwestii proceduralnych w wybranych rodzajach spraw administracyjnych, przepisów odsyłających do KPA lub do innych kodeksów czy też ustaw odrębnych niemających tej rangi (w ten sposób wydaje się traktować je A. Wróbel, [w:]jaśkowska, Komentarz, s ). Nie wydaje się uzasadnione przypisywanie tych samych prawnych skutków dwóm różnym grupom przepisów, pierwszej: przepisom stanowiącym wprost o zakresie mocy obowiązującej KPA, klauzulom derogacyjnym służącym wprowadzeniu kodeksu w cały porządek prawny państwa, przepisom ustaw nowelizacyjnych odno- 18 Borkowski

19 Rozdział 1. Zakres obowiązywania Nb 30 Art. 1 szących się z samego ich założenia do zakresu mocy obowiązującej KPA, drugiej: przepisom, które mają wąski zasięg oddziaływania w postępowaniu administracyjnym, bo dotyczą poszczególnych czynności procesowych w wybranych sprawach czy też są tylko elementem techniki legislacyjnej, co odnosi się do odesłań, służących przede wszystkim uproszczeniu tekstu prawnego. Pierwsza grupa przepisów ma ukształtować obszar stosowania KPA, wytyczając jego granice w całym porządku prawnym, zaś grupa druga służy modelowaniu czynności proceduralnych wewnątrz tego obszaru, nie mając wpływu na jego granice. Połączenie w rozważaniach przepisów odmiennych od siebie w treści i w skutkach może utrudniać ich wykładnię przez nadmiar zbędnej kazuistyki, a przede wszystkim przez osłabienie rangi klauzul generalnych wyznaczających zakres mocy obowiązującej KPA w sferze działania administracji publicznej. 2. Klauzula derogacyjna. Klauzula derogacyjna zawarta w art. 195 tekstu 30 pierwotnego stanowiła o utracie mocy obowiązującej dotychczasowych przepisów w sprawach uregulowanych w niniejszym kodeksie i taka sama podstawowa formuła prawna znalazła się w art. 12 ust. 1 ustawy nowelizującej kodeks w 1980 r., ale już zacieśniona wyliczeniem wyczerpującym wyjątków (ze wskazaniem konkretnych przepisów zachowujących nadal moc obowiązującą). W 1997 r. w OrdPod zastosowano inne rozwiązanie, ponieważ przepisem art. 307 pkt 1 OrdPod zmieniono brzmienie art. 3 1 KPA w celu rozszerzenia zakresu wyłączeń spod mocy obowiązującej kodeksu, jednakże i w tym wypadku posłużono się pojęciem spraw uregulowanych w OrdPod. W trzech wymienionych ustawach elementem wyznaczającym granice obszaru obowiązywania nowej regulacji prawnej było pojęcie spraw uregulowanych nowymi przepisami, które zastępują dotychczasowe ich unormowanie. Ten element klauzuli derogacyjnej był przedmiotem sporu, który w odniesieniu do spraw administracyjnych rozpatrywanych obecnie w trybie zwykłym ma znaczenie historyczne, ale gdy chodzi o niektóre z dawnych spraw administracyjnych rozpatrywanych teraz w trybie nadzwyczajnym, może mieć znaczenie w ocenie przesłanek prawidłowości postępowania administracyjnego i wydanej w nim decyzji. W komentarzu do tekstu pierwotnego art zaznaczano, że jako przepisy dotychczasowe należy traktować te, które obowiązywały przed dniem wejścia w życie kodeksu (tzn. przed r.), a nie przed dniem jego uchwalenia czy też ogłoszenia, jak próbowano to wywodzić w piśmiennictwie (był to pogląd odosobniony). Pojęcia spraw uregulowanych w kodeksie nie należało interpretować dosłownie, stosując literalną jego wykładnię, lecz trzeba było przyjąć zasadę, że w myśl art tracą moc tylko takie przepisy w sprawach uregulowanych w k.p.a., które popadają w sprzeczność z postanowieniami tego kodeksu (Iserzon, Komentarz, s. 335 i 336). Nie podzielał tego zdania W. Dawidowicz, który uważał, że kodeks stanowi corpus iuris clausum także pod względem dopuszczonych wyjątków, a liberalizm w tym względzie powoduje podważenie jego unifikacyjnej roli (Ogólne postępowanie administracyjne, s. 40). To ważne spostrzeżenie W. Dawidowicza trzeba odnieść w pełni do klauzuli derogacyjnej art. 12 ust. 1 ustawy z 1980 r., która szczegółowym wyliczeniem zamkniętym (art. 12 ust. 2 i 3) wyznaczała ścisłe granice wyjątków od zasady zastąpienia znowelizowaną regulacją kodeksową przepisów dotychczasowych wydanych w okresie od r. do r. Takie proste odniesienie podanych poglądów do stanu prawnego ukształtowanego zmianą brzmienia art. 3 1 pkt 2 przez art. 307 pkt 1 OrdPod nie będzie możliwe, ponieważ w wyniku tego zabiegu legislacyjnego nastąpiło ponowne wyodrębnienie Borkowski 19

20 Art. 1 Nb Dział I. Przepisy ogólne postępowania administracyjnego szczególnego i odstąpienie od idei unifikacji postępowania w indywidualnych sprawach administracyjnych, a ponadto sama regulacja postępowania podatkowego i zakres stosowania KPA w tych sprawach wymagają odrębnego rozważenia (por. komentarz do art. 3 Nb 4) Rozszerzenie zakresu obowiązywania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. Nowela do KPA z 1990 r. w przepisach przejściowych nie regulowała kwestii związanych bezpośrednio z zakresem obowiązywania kodeksu. Treścią zmian stanu prawnego było przekształcenie przede wszystkim zakresu podmiotowego jego obowiązywania, co powiązano jednocześnie korzystając z okazji danej przez reformę samorządową ze zmniejszeniem listy wyłączeń spraw administracyjnych spod mocy obowiązującej KPA. Data wejścia w życie noweli została związana z dniem wprowadzenia reformy samorządowej, przywracającej dualizm administracji publicznej na szczeblu podstawowym. Nie zachodziła potrzeba derogacji dawnych przepisów, ponieważ celem zmian było przystosowanie do nowej struktury organizacyjnej administracji oraz poszerzonego obszaru indywidualnych spraw administracyjnych objętych mocą obowiązującą KPA, ale konieczne było ukształtowanie zakresu właściwości organów administracyjnych, co dokonano KompetGminU (por. komentarz do wyciągu). Podobne znaczenie chociaż w innej skali można przypisać zmianom wprowadzonym NSAU, ponieważ przeniesiono z KPA przepisy o postępowaniu sądowoadministracyjnym do odrębnej ustawy, zmniejszając przez to obszar mocy obowiązującej kodeksu Ograniczone znaczenie nowelizacji KPA. Szereg nowelizacji KPA wprowadzało bezpośrednio do tekstu kodeksu korekty i zmiany w poszczególnych kwestiach procesowych albo też w ustawach odrębnych zamieszczano przepisy stanowiące o swoistych rozwiązaniach prawnych dotyczących niektórych czynności procesowych. Jeżeli do KPA wprowadzono przepis wymieniający przykładowo nowy środek dowodowy, jakim było oświadczenie stron przyjmowane w pewnych przypadkach zamiast zaświadczenia, to w żadnym razie nie może to być traktowane jako zmiana zakresu mocy obowiązującej KPA (nowela z r. (87/33/186) dodająca do art. 75 przepis 2 por. komentarz Nb 6 8) czy też dopuszczenie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności w odniesieniu do postanowienia (zmiana wprowadzona NSAU do art. 126 por. komentarz Nb 1 i 5) również nie zmieniało zakresu obowiązywania kodeksu. Takie nowelizacje wpływają na zakres i skutki określonych czynności procesowych, na obowiązki i uprawnienia organu prowadzącego postępowanie oraz jego stron i uczestników, ale nie zmieniają granic zakresu mocy obowiązującej KPA, ponieważ nie dotyczą treści klauzul generalnych wyznaczających ten zakres ani nie tworzą wyjątków co do niego. Określenie zakresu stosowania przepisów KPA w ustawach materialnoprawnych. Rozwiązania prawne o charakterze procesowym wprowadzane odrębnymi ustawami późniejszymi, które mają zastosowanie wyłącznie w sprawach unormowanych w jednej ustawie, nie powodują stworzenia postępowania administracyjnego szczególnego, a jedynie przystosowują czynności postępowania do dodatkowych wymagań wynikających ze stosowania niektórych przepisów prawa materialnego. Takie uregulowania, mające pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami KPA z tej racji, że zostały później wprowadzone w życie, nie uchylają przepisów kodeksu, nie pozbawiają ich mocy obowiązującej, lecz będą z nimi stosowane, czy to jako zwiększające stopień formalizmu procesowego, czy też ograniczające ten formalizm z tej racji, że wpływają na treść lub porządek czynności procesowych. Nie jest to więc kwestia 20 Borkowski