Opinia prawna. Warszawa, dn. 12 stycznia 2015 r. 1. Przedmiot:

Transkrypt

1 Warszawa, dn. 12 stycznia 2015 r. Opinia prawna 1. Przedmiot: Przedmiotem niniejszej opinii prawnej jest interpretacja przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. z 2010 r., Nr 47, poz. 279 z późn. zm.), w brzmieniu ustalonym Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. Nr 70, poz. 372), regulujących zasady przyznawania równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie za rok Podstawa prawna: I. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687, j. t., z późn. zm.). II. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 maja 2009 r. w sprawie umundurowania policjantów (Dz. U. z 2009 r, Nr 90, poz. 378). III. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. z 2010 r., Nr

2 IV. 47, poz. 279 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 8 października 2014 r. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. z 2011r., Nr 70, poz. 373). 3. Rozstrzygnięcie: Dokonując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności należy wskazać, iż policjantowi na podstawie przepisu art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687, j. t., z późn. zm.) przysługuje bezpłatne umundurowanie. Funkcjonariuszowi, któremu nie wydano przedmiotów umundurowania, określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 maja 2009 r. w sprawie umundurowania policjantów (Dz. U. z 2009 r, Nr 90, poz. 378) przysługuje równoważnik pieniężny. W ustępie 2 powołanego przepisu znajduje się delegacja dla Ministra właściwego do spraw wewnętrznych działającego w porozumieniu w Ministrem właściwym do spraw finansów publicznych do uregulowania w drodze rozporządzenia wysokości i warunków przyznawania równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, przy jednoczesnym uwzględnieniu elementów umundurowania stanowiących podstawę do określenia wysokości równoważnika, sposób ustalania wysokości równoważnika, tryb i przypadki przyznawania, zwrotu i zawieszania wypłaty równoważnika, terminy wypłacenia lub zwrotu równoważnika. Przepis 44 Rozporządzenia MSWiA w sprawie umundurowania stanowi, iż Policjanci są obowiązani do posiadania kompletu umundurowania zapewniającego wykonywanie obowiązków służbowych. Okres używalności przedmiotów

3 umundurowania, zgodnie z 49 ust. 1 powołanego Rozporządzenia, liczy się od dnia ich wydania funkcjonariuszowi. Równoważnik pieniężny wypłacany jest funkcjonariuszowi za okres od dnia 1 kwietnia danego roku kalendarzowego do dnia 31 marca następnego roku tzw. rok zaopatrzeniowy. Wypłata następuje w terminie nie dłuższym niż dziewięć miesięcy od dnia powstania uprawnienia do równoważnika ( 4 Rozporządzenia MSWiA z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, Dz. U. z 2010 r., Nr 47, poz. 279 z późn. zm.). Wysokość równoważnika ustalana jest w wysokości równej rocznej wartości poszczególnych norm przedmiotów umundurowania w oparciu o tabele kalkulacyjne, stanowiące załącznik nr 3 do powołanego rozporządzenia. Równoważnik otrzymują, jak wskazano powyżej, wszyscy policjanci, którzy nie otrzymali umundurowania w naturze. Jednakże pewne kategorie funkcjonariuszy, na zasadzie wyjątku, nie otrzymują przedmiotowego świadczenia. Przepis 6 ust. 1 Rozporządzenia MSWiA z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie stanowi, iż równoważnika nie otrzymują funkcjonariusze: a) przyjęci do służby w danym roku zaopatrzeniowym, któremu wydano przedmioty umundurowania - za ten rok; b) korzystający z urlopu wychowawczego lub bezpłatnego trwającego dłużej niż sześć miesięcy - za okres tego urlopu; c) zawieszeni w czynnościach służbowych na okres dłuższy niż sześć miesięcy, jeżeli w czasie zawieszenia zostaje on zwolniony ze służby - za okres tego zawieszenia. W tym miejscu należy wskazać, iż funkcjonariusze przyjęci do służby lub mianowani na stałe w danym roku zaopatrzeniowym otrzymają za należne, a niewydane przedmioty umundurowania, równoważnik w wysokości odpowiadającej wartości tych

4 przedmiotów ( 9 powołanego powyżej rozporządzenia). Ceny przedmiotów ustala się na podstawie kalkulacji równoważnika obowiązujących w dniu wypłaty. Policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych wypłata równoważnika zostaje zawieszona ( 7 rozporządzenia wskazanego powyżej). Na uwagę zasługuje również kwestia zwrotu wypłaconego równoważnika w zamian za umundurowanie. Przepis 5 omawianego rozporządzenia jednoznacznie wskazuje, iż na funkcjonariuszu mianowanym na stałe i zwolnionym ze służby nie ciąży obowiązek zwrotu równoważnika. Natomiast w przypadku policjantów zwolnionych ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o Policji (odpowiednio dyscyplinarne zwolnienie ze służby, skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego) oraz mianowanych na okres służby przygotowawczej zwolnionych ze służby przed upływem okresu, za który wypłacono równoważnik obowiązany jest do zwrotu części równoważnika za okres niepozostawania w służbie. Zwrot winien nastąpić najpóźniej w ostatnim dniu pełnienia służby. Niedokonanie zwrotu we wskazanym w zdaniu poprzedzającym terminie skutkować może skierowaniem przez właściwy organ Policji pozwu o zapłatę do sądu powszechnego wydziału cywilnego. Powyższe znalazło potwierdzenie w stanowisku Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II PZP 1/11 (Lex nr ). Na marginesie należy wskazać, że policjant, który otrzymał umundurowanie zgodnie z przepisami rozporządzenia MSWiA z dnia 20 maja 2009 r. w sprawie umundurowania policjantów w roku zaopatrzeniowym, w którym otrzymał równoważnik, w kolejnym roku zaopatrzeniowym otrzyma równoważnik w wysokości pomniejszonej o kwotę równą rocznej wartości wydanych przedmiotów, ustaloną według cen z kalkulacji równoważnika obowiązujących w dniu jego wypłaty ( 9 Rozporządzenia MSWiA z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie).

5 Wysokość równoważnika pieniężnego nie jest tożsama dla wszystkich policjantów. Przepisy rozporządzenia z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie różnicują jego wysokość w zależności od pełnionej służby - stałej lub przygotowawczej. Funkcjonariuszowi w służbie przygotowawczej przysługuje równoważnik w kwocie 1.283,80 zł ( 2 ust. 2 Rozporządzenia z dnia 26 marca 2010 r.). Natomiast policjantowi mianowanemu na stałe wypłacany jest równoważnik w wysokości określonej Załącznikiem nr 1 powołanego rozporządzenia w brzmieniu ustalonym przepisami Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. z 2011r., Nr 70, poz. 373). Dokonując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie wskazać należy, iż równoważnik w różnej wysokości przysługuje różnym grupom policjantów. Przedmiotowy podział na trzy kategorie nie jest precyzyjny. W tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia MSWiA z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie przy definiowaniu grup, tworzący akt prawny posługuje się zarówno nazwami komórek organizacyjnych (komórka ruchu drogowego), stanowiskami służbowymi (dzielnicowy, dyżurny, przewodnik psa służbowego) oraz rodzajem wykonywanych zadań (policjant służby prewencyjnej pełniący służbę w komórkach ruchu drogowego, patrolowo interwencyjnych, konwojowych, w policji sądowej, w pomieszczeniach dla osób zatrzymanych). Wprowadzenie tak niejednorodnych zasad wyodrębniania uprawnionych do równoważnika w danej wysokości grup policjantów, stanowi znaczące utrudnienie interpretacyjne rozporządzenia. Jest to o tyle istotne, iż obowiązki funkcjonariuszy należących do poszczególnych grup mogą być zbieżne. W konsekwencji więc w toku stosowania przepisów rozporządzenia może zaistnieć taka sytuacja, gdy dwóch policjantów

6 wykonujących takie same czynności otrzyma równoważnik w różnych wysokościach. Celem uniknięcia wskazanego powyżej problemu, koniecznym jest precyzyjne ustaleni i przyjęcie jednorodnej w skali całego kraju interpretacji zapisów załącznika nr 1 przy ustalaniu grup funkcjonariuszy uprawnionych do równoważnika w danej wysokości. W tym miejscu należy wskazać, iż zapis lp. 1 załącznika nr 1 stanowi regułę, natomiast lp. 2 powołanego załącznika jest swoistym wyjątkiem od niej. Powyższe stwierdzenie uprawnia sposób redakcji lp. 1. Wyjaśnienie ustawodawcy do przedmiotowego zapisu ( z wyłączeniem policjantów, o których mowa w lp. 2.) jednoznacznie świadczy, że pewna określona kategoria funkcjonariuszy wchodząca do służby prewencyjnej uprawniona jest do równoważnika w wyższej wysokości niż pozostali funkcjonariusze służby prewencyjnej. Na podstawie zapisu lp. 1 załącznika nr 1 Policjanci służby prewencyjnej otrzymają równoważnik w podstawowej kwocie. Natomiast funkcjonariusze wskazani w lp. 2 otrzymają równoważnik w kwocie wyższej. Odrębną kategorię stanowią policjanci służby kryminalnej oraz wspomagającej działalność Policji w zakresie organizacyjny, logistycznym i technicznym, bowiem zgodnie z zapisem lp. 3 załącznika nr 1 otrzymają równoważnik w najniższej wysokości. Przepisy Rozporządzenia MSWiA z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie nie wskazują bezpośrednio, jakimi kryteriami winny się kierować odpowiednie komórki zaopatrzenia przy dokonywaniu podziału funkcjonariuszy na poszczególne grupy. Nie mniej jednak sposób redakcji rozporządzania pozwala na ustalenie reguł interpretacyjnych umożliwiających przeprowadzenie kwalifikacji policjantów do odpowiedniej z grup uposażenia, o których mowa w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Podstawowym kryterium winny być opisy stanowisk służbowych zawarte w kartach opisu stanowisk służbowych. Informacje bowiem w nich zawarte, w

7 szczególności wskazanie rodzaju służby, komórki organizacyjnej, zakres zadań i obowiązków pozwalają na precyzyjne przyporządkowanie policjanta do określonej służby ( 2 pkt 14 Zarządzenia Nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji; Dz.Urz.KGP j.t.). Karta opisu stanowiska, obok przepisów ustawy o Policji ogólnie określających obowiązki policjanta, jest fundamentalnym dokumentem dokładnie wskazującym czynności do realizacji przez funkcjonariusza. Zawiera ona najpełniejsze dane obejmujące: miejsce występowania oraz cel stanowiska, zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności na stanowisku, wymagania w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, stażu służby lub pracy, doświadczenia zawodowego i umiejętności koniecznych do prawidłowej realizacji zadań, warunki służby lub pracy na stanowisku, kryteria oceny realizacji zadań. Tym samym winna być ona podstawą do przeprowadzenia kwalifikacji do odpowiedniej grupy równoważnikowej, tj. wskazanej w lp. 1 i 3 załącznika nr 1. A więc ustalenia przynależności do pierwszej i trzeciej kategorii równoważnikowej. Dokonując ustalenia, którzy funkcjonariusze winni otrzymać równoważnik pieniężny w ramach drugiej kategorii równoważnikowej (lp. 2 załącznika nr 1) podnieść należy, że sposób wyodrębnienia tejże grupy nie jest jednorodny. Jak wskazano powyżej tworzący akt prawny dość swobodnie dokonał określenia zasad kwalifikowania do tejże grupy. Najpierw pod kątem pełnienia służby w poszczególnych komórkach, a następnie poprzez miejsce pełnienia służby, ostatecznie kończąc na wskazaniu konkretnych stanowisk. Niemniej jednak należy pamiętać, iż regulacja lp. 2 stanowi wyjątek w stosunku do regulacji lp.1 załącznika. Tym samym nie może być interpretowana rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae). Zaliczając poszczególnych funkcjonariuszy do grupy drugiej niewątpliwie należy rozróżnić funkcjonariuszy, którzy w drodze mianowania zostali bezpośrednio przypisani do komórek ruchu drogowego, patrolowo interwencyjnych,

8 konwojowych, w policji sądowej. W tym zakresie oczywistym jest, iż winni otrzymać oni równoważnik w kwocie ustalonej w lp. 2 załącznika. Natomiast funkcjonariusze, którzy na skutek zastosowania względem nich instytucji określonych w art. 36 oraz 37 ustawy o Policji pełnią służbę w komórkach ruchu drogowego, patrolowo interwencyjnych, konwojowych, w policji sądowej oraz funkcjonariusze na stanowiskach dzielnicowego, dyżurnego i przewodnika psa służbowego winni być kwalifikowani na podstawie rozkazu personalnego. Przeniesienie do pełnienia służby, delegowanie do czasowego pełnienia służby albo powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku następuje na podstawie rozkazu personalnego. Podobnie uzyskanie stanowiska dzielnicowego, dyżurnego i przewodnika psa służbowego wymaga wydania stosownego rozkazu personalnego. A zatem to fakt wydania stosownego rozkazu personalnego przesądza o tym, że dany policjant migruje do pełnienia służby w komórce, wymienionej w lp. 2 załącznika albo uzyskuje stopień służbowy. Ustalając natomiast przynależność funkcjonariusza do grupy drugiej z uwagi na pełnienie służby w pomieszczeniach dla osób zatrzymanych (miejsce służby), pod rozwagę należy brać kartę opisu stanowiska pracy. Jeżeli z treści powołanego dokumentu wynika obowiązek pełnienia służby w tzw. PDOZ, wówczas policjant winien uzyskać równoważnik w wysokości ustalonej w lp. 2 załącznika. Jakkolwiek taka interpretacja może budzić pewne obiekcje, co do jej słuszności, nie mniej jednak znajduje oparcie w treści samego Rozporządzenia MSWiA z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (wykładnia językowa), jak również wykładni teleologicznej. Nie należy tracić z oczu, iż celem wydania rozporządzania MSWiA z dnia 31 marca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie było wprowadzenie wyższego równoważnika w zamian za umundurowanie w związku z wydłużeniem okresu używalności przedmiotów

9 umundurowania dla pewnych grup funkcjonariuszy. Nadto należy wskazać, iż pozornie li tylko przyjęcie rozkazu personalnego jako wyznacznika przy ustalaniu grupy równoważnikowej może wydawać się nieodpowiednie. Jednakże przyjęcie opisu stanowiska, zawartego w karcie opisu stanowiska pracy, przy ustalaniu zakresu wyjątku, jakim niewątpliwie jest zapis lp. 2 załącznika nr 1, stanowiłoby niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą, nie znajdującą oparcia w metodologii wykładni prawa. Nie jest bowiem tak dowolne jak przyjmowanie jako kryterium rodzaju komórki organizacyjnej, w której policjant faktycznie wykonuje obowiązki służbowe czy oparcie się wyłącznie na opisach stanowisk, które w pewnych niewielkich zakresach mogą pokrywać się z obowiązkami wykonywanymi w ramach komórek enumeratywnie wskazanych w lp. 2 załącznika nr 1 do powołanego rozporządzenia. Przepis 2 ust. 3 Rozporządzenia MSWiA z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie stanowi, iż równoważnik wypłacany jest za okres od dna 1 kwietnia danego roku do dnia 31 marca następnego roku. Przepisy rozporządzenia nie wskazują wprost na jaką datę (jaki dzień roku zaopatrzeniowego) winno następować zakwalifikowanie funkcjonariusza do określonej grupy równoważnikowej. Nie jest również możliwe wyinterpretowanie tejże daty w sposób bezsprzeczny i jednoznaczny. A zatem, jeżeli policjant w danym roku zaopatrzeniowym migruje w pewnych okresach pomiędzy poszczególnymi grupami równoważnikowymi (przez pewien okres pełni obowiązki uprawniające go do uzyskania wyższego lub niższego równoważnika), wówczas równoważnik winien być mu wypłacany z uwzględnieniem tychże migracji. Jednostka organizacyjna dokonująca naliczenia winna proporcjonalnie uwzględnić zwyżki i zniżki wynikające z pełnienia służby w warunkach zmiany przynależności do grupy równoważnikowej. Pełnienie przez funkcjonariusza służby w warunkach zmiany wysokości równoważnika niewątpliwie wiąże się ze wzmożonym lub osłabionym użytkowaniem umundurowania. A zatem

10 już chociażby ze względów sprawiedliwościowych wysokość równoważnika wypłacanego przemawia za takim uznaniem. Ponadto powyższe twierdzenie znajduje potwierdzenie w sposobie uregulowania w analizowanym akcie prawnym sytuacji, gdy funkcjonariusz znajduje się w sytuacji wskazanej w 6 powołanego rozporządzenia, w szczególności policjantowi korzystającemu z urlopu wychowawczego lub bezpłatnego, trwającego dłużej niż sześć miesięcy nie wypłaca się równoważnika za ten okres. Czasowe pełnienie służby w warunkach zwiększonego lub osłabionego użytkowania umundurowania będzie skutkowało naliczeniem za tenże okres równoważnika proporcjonalnie dla grupy uprawnionej do wyższego lub niższego równoważnika.