Podmioty prywatne w administracji

Transkrypt

1 Dr Monika Kocięcka Podmioty prywatne w administracji Podstawą ustawowego określenia zadań administracji publicznej jest konstytucja. Jest ona rodzajem gwarancji zapewniającym to, iż rząd i administracja nie mogą uwolnić się od przyjęcia na siebie zadań publicznych, które określi ustawodawca. Administracja publiczna nie posiada zatem uprawnień pozwalających na to, aby jednostronnie, kierując się względami ekonomicznymi czy politycznymi, zmniejszać zakres zadań publicznych, zawieszać ich wykonywanie, przenosić obowiązek ich wykonywania na inne podmioty lub też w inny sposób odstępować od ich wykonywania, gdyż zadania te określone są ustawowo. Tym samym przechodzimy do aktualnego obecnie tematu, jakim jest prywatyzacja zadań publicznych. Prywatyzacja oznacza zmniejszenie zakresu zadań wykonywanych przez organy administracji publicznej, wiążące się często z redukcją struktur organizacyjnych administracji publicznej. Sprywatyzowane zadania publiczne zostają bowiem przekształcone w usługi publiczne świadczone przez podmioty prywatne, takie jak: korporacje; spółki prawa handlowego; organizacje pozarządowe; organizacje społeczne; fundacje; osoby fizyczne. Prywatyzacja jest definiowana jako powierzenie wykonywania zadań publicznych podmiotom prywatnym. Należy jednak rozróżniać co najmniej dwie sytuacje: prywatyzację zadania publicznego; prywatyzację wykonania zadania publicznego. Wiele mówi się o prywatyzacji zadań publicznych, jednakże w rzeczywistości wydaje się być to nieosiągalne, ponieważ trudno podać przykład całkowitego

2 wycofania państwa z odpowiedzialności za dane zadanie publiczne, nawet w sytuacjach nadzwyczajnych. Państwo i jego administracja zrezygnowało z bezpośredniego udziału w wielu dziedzinach działalności gospodarczej, społecznej, a także użyteczności publicznej. Równocześnie jednak pozostawiło lub podniosło zakres odpowiedzialności publicznoprawnej za funkcjonowanie danej dziedziny poprzez m.in.: określenie standardów i klasycznych uprawnień d reglamentacji podmiotów prywatnych lub kompetencje regulacyjne nowego rodzaju, do określenia warunków prowadzenia danej działalności bądź kryteriów dostępu (rynki regulowane). Za pomocą tego działania dochodzi w krajach Europy Środkowo- Wschodniej do liberalizacji wielu rynków. Prywatyzacja wykonywania zadań publicznych związana jest z nową filozofią zarządzania publicznego, przejawiającą się w systemie państwa pomocniczego. Państwo i jego administracja nie musi bowiem sama wykonywać zadań z danego obszaru działalności jeżeli zadania te mogą być wykonane skutecznie w warunkach rynkowych. Mechanizm ten obecnie występuje na wielu obszarach działalności państwa. Przekazywanie zadań publicznych do wykonywania podmiotom prywatnym skutkuje tym, iż stają się one usługą publiczną. Tym samym, zmienia się sytuacja jednostki korzystającej z tych usług z sytuacji normowanej przepisami prawa publicznego zmienia się ona w sytuację określana przepisami prawa prywatnego ze wszystkimi tego konsekwencjami, przede wszystkim w zakresie form i zakresu ochrony prawnej. Niemniej jednak, przyjmując, że przekazane zadania nadal spełniają funkcje publiczne, a podmioty niepubliczne w pewnych sytuacjach mogą stosować formy władcze oraz wydawać decyzje administracyjne, to przekazane zadania zachowują swój publicznoprawny charakter. Celem prywatyzacji jest bowiem, nie maksymalizacja zysku, ale najlepsze wykorzystanie dostępnych środków i związana z tym maksymalizacja usług publicznych. Prywatyzacja nie może w żaden sposób wpływać na ograniczanie powszechności usług publicznych ani ich jakości i jakości.

3 Prywatyzacja wykonywania zadań publicznych związana jest z tym, iż dotychczasowe zadanie publiczne przestaje być finansowane z pieniędzy budżetowych, co skutkuje tym, iż koszty jego realizacji ponosi w postaci różnego rodzaju opłat, sam zainteresowany. Prywatyzacja związana jest zatem z jednej strony z koniecznym urzeczywistnieniem cen za daną usługę, z drugiej zaś z uwolnieniem budżetu od znacznej części dotychczasowych zobowiązań. Są też przypadki, iż budżet finansuje w całości lub części dany rodzaj działalności, który w rzeczywistości prowadzony jest już przez instytucje sektora prywatnego (np. pomoc społeczna i w pewnej części oświata). Prywatyzacja wykonywania zadań administracji publicznej znana jest w doktrynie i praktyce prawa administracyjnego od dawna, jako zadania i funkcje zlecone. Instytucja zlecania zadań i funkcji związanych z administracją publiczną istnieje od początków XIX wieku, u źródeł kształtowania współczesnej administracji. Zawsze bowiem zdarzały się takie sytuacje, kiedy administracja publiczna sama, swoimi siłami wykonać określonych zadań nie może, bądź może je wykonać, ale będzie to kosztowało drożej, będzie to związane z większym nakładem sił i środków, niż wtedy, kiedy te zadania powierzy się innym podmiotom. Stąd też to pojęcie podmiotów publicznych, bądź niepublicznych, które znajdą się w tej większej kategorii podmiotów administrujących, jest pojęciem dość utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie sądowym. Na korzyść prywatyzacji zadań publicznych przemawia ekonomizacja wykonywania administracji, która przejawia się w tańszym, szybszym lub wyższym standardzie wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej. Ekonomizacja administracji publicznej wychodzi poza tradycyjną strukturę i formę zadań i funkcji zleconych. Przed administracją publiczną, poza wykonywaniem zadań z zakresu administracji władczej i usług użyteczności publicznej, stają nowe wyzwania związane z odpowiedzialnością za nowe obszary i dziedziny, w tym za rozwój lokalny, regionalny, krajowy, jak również

4 coraz częściej występujący rozwój ponadnarodowy. Pojawiają się wszystkie klasyczne formy współdziałania państwa z sektorem prywatnym (zwłaszcza kapitałowym), a także ukazują się nowe obszary niezbędnej współpracy i związane z nią instrumenty i problemy. Prywatyzacja zadań publicznych wiąże się z ważnymi konsekwencjami w sferze sytuacji obywatela, gdyż to nie organy administracji publicznej, a podmioty prywatne są wówczas dostarczycielami usług, stanowiących dotychczas zadania publiczne. Jest to zasadnicza różnica, gdy prawa podmiotowe obywatela (np. dostęp do bezpłatnej oświaty na poziomie podstawowym, dostęp do służby zdrowia na poziomie podstawowym) realizuje organ publiczny oraz gdy realizuje je podmiot niepubliczny. Podmioty prywatne wykonujące usługi publiczne na zasadach komercyjnych zmieniają sytuację obywatela, ukształtowana przez konstytucję, w sytuację obywatela konsumenta, która normowana jest przez prawo prywatne. Bezpłatność zostaje przekształcona w odpłatność, równość i powszechność zmieniona zostaje w nierówność. Nowym obszarem współpracy staje się partnerstwo publiczno prywatne (PPP). Jest to forma wspierani lub powierzania zadań publicznych, w szczególności w zakresie inwestycji i usług, wskazującą na udział podmiotu publicznego i niepublicznego. O PPP można mówić w kilku ujęciach. Można mówić partnerstwie publiczno prywatnym jako sferze współdziałania obu sektorów w rożnych aspektach, ujmowaną w perspektywie ogólnej doktryny funkcjonowania państwa, gospodarki oraz społeczeństwa. w takim szerokim rozumieniu PPP będzie każda współpraca sektora publicznego i niepublicznego, która będzie miała na celu szeroko rozumiane dobro publiczne, a także współpraca partnerska przy materializacji dużych projektów, mających na celu wykonywanie zadań użyteczności publicznej. Taka współpraca może przybrać różne formy np.: BOT obejmujący budowę, eksploatację i transfer danego elementu na rzecz podmiotu publicznego po zakończeniu umowy; DBFO projektowanie oraz finansowanie; DBFMO utrzymanie i konserwację danego obiektu i koncesje. Umowami w PPP mogą zatem polegać na zapewnianiu środków finansowych przez partnera niepublicznego, umowy oparte na podziale zysku,

5 kontraktowaniu wykonywania zadań, powstawaniu podmiotów o specjalnym przeznaczeniu (SPV), konstruowaniu i zarządzaniu całym projektem inwestycyjnym. O PPP możemy też mówić jako konkretnego rodzaju umowach między władzą publiczną a podmiotem prywatnym, związanymi z wykonywaniem konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Po trzecie, o PPP możemy mówić w kontekście złożonych działań organizatorskich, służących określeniu kolejności działań i czynności prawnych oraz faktycznych, które są niezbędne do osiągnięcia ustalonego celu publicznego. Wówczas konkretne umowy są nie tylko elementem realizacyjnym uprzednio zaplanowanego cyklu działań. Wtedy to władza publiczna jest głównym kreatorem takich przygotowań, w których uczestniczą chętne instytucje publiczne i prywatne, eksperci, instytucje rynku kapitałowego, właściciele gruntów, przedsiębiorcy itp. Kolejnym krokiem jest wykonanie przyjętego planu działań, z pomocą odpowiednich instrumentów finansowych, publicznoprawnych czy też kontraktowych. Ten wariant PPP jest konieczny podczas realizacji złożonych przedsięwzięć na rzecz rozwoju np. rewitalizacji starych dzielnic w miastach. Partnerstwo publiczno prywatne jest bardzo ważnym procesem, zwłaszcza w sytuacji, gdy zauważalny jest trend do wycofywania się podmiotów publicznych z bezpośredniego wykonywania pewnych zadań publicznych, a objęcia funkcji podmiotu zapoczątkowującego, wspierającego, sprawującego nadzór, a także do rozwoju prywatyzacji w sferze usług publicznych. Założeniem PPP jest współdziałanie sektora publicznego i niepublicznego w sferze społecznej i ekonomicznej, a celem racjonalizacja i usprawnienie wykonania zadania publicznego. Formami współpracy w ramach PPP, zdaniem Komisji Europejskiej, powinny być: koncesja; dzierżawa; kontrakty na usługi; kontrakty na obsługę i zarządzanie; sprzedaż majątku oraz spółki publiczno prywatne.

6 Wszystkie te formy łączy dostarczanie usług lub wykonanie inwestycji będącej zadaniem publicznym przez podmiot prywatny, zaś obowiązkiem podmiotu publicznego jest finansowanie lub współfinansowanie wykonywania zadania i ponoszenie co najmniej częściowej odpowiedzialności za właściwe wykonanie tego zadnia. PPP, jako rodzaj współpracy, cechuje: długoterminowość, która łączy ze sobą zróżnicowane wymiary danego projektu, w ramach której wymagany jest wysoki kapitał początkowy; skonstruowanie na zasadzie produktu finalnego ; oparcie na konstrukcji kapitału prywatnego z kapitałem innych uczestników procesu m.in. instytucji finansowych, jak również w pewnych przypadkach podmiotu władzy publicznej (niemniej jednak to podmiot prywatny ponosi ryzyko kapitałowe w trakcie realizacji projektu); bazowanie na najkorzystniejszym podziale ryzyka pomiędzy podmiot publiczny a prywatny, zapewniające, iż danym ryzykiem obciąża się ten podmiot, który potrafi nim najbardziej funkcjonalnie zarządzać; w granicach której obowiązkiem podmiotu prywatnego jest realizacja poszczególnych etapów projektu, a podmiotu publicznego koncentracja na identyfikacji celów, które należy osiągnąć w ramach tego projektu i interesu publicznego (w zakresie jakości i mechanizmów cenowych rządzących projektem) oraz monitoring i kontrola danego projektu. O przekazaniu projektu do realizacji podmiotowi prywatnemu decyduje m.in.: korzystny podział zadań i ryzyk związanych z projektem między podmiotem publicznym a prywatnym; czas i kwota przewidywanych płatności lub innych świadczeń podmiotu publicznego; podział dochodów z projektu pomiędzy sektorem publicznym a niepublicznym; stosunek wkładu własnego podmiotu władzy publicznej do wkładu partnera prywatnego; efektywność wykonania przedsięwzięcia;

7 kryteria odnoszące się do przedmiotu projektu inwestycyjnego np. jakość, funkcjonalność, parametry techniczne, poziom technologii, koszt utrzymania, serwis. PPP wychodzi z założenia, iż uczestnictwo podmiotu publicznego w przedsięwzięciu jest obligatoryjne i uwidocznia się w postaci wkładu własnego lub uiszczenia wynagrodzenia. Podmiot prywatny w ramach współpracy wykonuje zadanie w drodze czynności prawa cywilnego. Podział odpowiedzialności za realizowane zadanie publiczne chroni przed jego pełną prywatyzacją. Realizacja projektu inwestycyjnego możliwa jest w dwóch formach: wykonywania przez podmiot niepubliczny lub konsorcjum podmiotów niepublicznych; wykonywania przez specjalnie w tym celu założoną spółkę handlową. Zdaniem przeciwników PPP, takiemu rodzajowi współpracy zagrażają liczne patologie m.in. korupcja, gdyż jest to obszar na którym samo uzyskanie kontraktu jest już przesłanką sukcesu gospodarczego. Dowodów na możliwość występowania tego typu zjawisk dostarczył w Polsce proces komercjalizacja, a następnie prywatyzacji państwowego i komunalnego mienia. Aby tym niekorzystnym zjawiskom zapobiegać konieczne jest stworzenie obiektywnych i przejrzystych standardów współpracy. Na korzyść PPP przemawiają następujące argumenty: mobilizacja dodatkowego kapitału; wykorzystanie lepszych sposobów gospodarowania sektora prywatnego, które zapewniają optymalną efektywność, oszczędności oraz skrócenie czasu wykonania przedsięwzięcia; metoda na limity zadłużenia samorządów i długu publicznego; zwiększone możliwości inwestycyjne oraz transfer technologii na rzecz podmiotów władzy publicznej; wyższa jakość świadczonych usług; zwiększona przejrzystość procedur; korzystniejsza alokacja czynników ryzyka. Prywatyzacja wykonania zadań publicznych zapewnia odciążenie finansowe podmiotów publicznych, jak również pozwala na korzystanie przez

8 odbiorców z nowoczesnych metod w realizacji usług publicznych. Na prywatyzacji korzystają wszyscy uczestnicy tego procesu: odbiorcy maja zapewniony dostęp do nowoczesnych usług; podmioty publiczne zyskując oszczędności; podmioty prywatne mając gwarancję systematycznego zbytu swoich usług. Administracja publiczna w współczesnych czasach musi podążać w kierunku organizacji zorientowanej na współpracę z podmiotami prywatnymi, co wymaga od niej zdolności do produktywnego wdrażania przedsięwzięć i zapewnienia efektywności ekonomicznej. Współpraca w ramach PPP nie może powodować jednak osłabienia autonomii administracji publicznej w zakresie bezpośredniego świadczenia usług publicznych. 1. Czy Polska jest krajem, w którym współpraca w ramach PPP jest znana i powszechnie stosowana? Odpowiedź uzasadnij. 2. Podaj zalety i wady współpracy w ramach PPP. 3. Podaj kilka przykładów projektów PPP w Polsce. 4. Podaj państwa o rozwiniętym systemie PPP. 5. Opisz system PPP w Wielkiej Brytanii. 6. Zastanów się: czy jesteś zwolennikiem prywatyzacji zadań publicznych czy zdecydowanym przeciwnikiem? Odpowiedź uzasadnij.