PRAWO O ZGROMADZENIACH. wybór i wprowadzenie Jolanta Blicharz

Transkrypt

1

2 PRAWO O ZGROMADZENIACH wybór i wprowadzenie Jolanta Blicharz Warszawa 2013

3 Stan prawny na 1 kwietnia 2013 r. Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Ewa Fonkowicz Opracowanie redakcyjne Bartosz Stanisławski Łamanie JustLuk Łukasz Drzewiecki, Justyna Szumieł, Stanisław Drzewiecki Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na POLSKA IZBA KSIĄŻKI Copyright by Wolters Kluwer Polska SA, 2013 ISBN Wydane przez: Wolters Kluwer Polska SA Redakcja Książek Warszawa, ul. Płocka 5a tel , fax ksiazki@wolterskluwer.pl księgarnia internetowa

4 Spis treści Spis treści Wykaz skrótów...9 Część I Realizacja konstytucyjnej wolności zgromadzeń w demokratycznym państwie prawnym...11 Uwagi wstępne...13 Wolność zgromadzeń kamieniem węgielnym społeczeństwa demokratycznego...15 Czy w demokratycznym państwie prawnym koncesjonowanie wolności pokojowego zgromadzania się jest dopuszczalne?...17 Część II Prawo o zgromadzeniach. Tekst ustawy...25 Ustawa z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach...27 Część III Prawo o zgromadzeniach. Komentarz...35 Rozdział 1 Przepisy ogólne...37 Rozdział 2 Postępowanie w sprawach zgromadzeń...50 Rozdział 2a Przepisy karne...68 Rozdział 3 Zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy przejściowe i końcowe

5 Spis treści Część IV Polskie regulacje prawne dotyczące zgromadzeń...73 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej...78 Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń...80 Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny...82 Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej...83 Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej...84 Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania...86 Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji...88 Ustawa z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady...90 Ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym...99 Ustawa z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym Ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych Ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia

6 Spis treści Część V Akty prawa międzynarodowego dotyczące zgromadzeń Powszechna deklaracja praw człowieka z dnia 10 grudnia 1948 r., Nowy Jork Międzynarodowy pakt praw obywatelskich i politycznych otwarty do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r Protokół fakultatywny do międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych, uchwalony przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w dniu 16 grudnia 1966 r. w Nowym Jorku Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr Karta praw podstawowych Unii Europejskiej Konwencja ramowa o ochronie mniejszości narodowych, sporządzona w Strasburgu dnia 1 lutego 1995 r Konwencja o prawach dziecka przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r Część VI Orzecznictwo sądów polskich dotyczące wolności zgromadzeń Uchwała TK z dnia 16 marca 1994 r., W 8/ Wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 r., K 34/ Wyrok TK z dnia 10 listopada 2004 r., Kp 1/ Wyrok TK z dnia 18 stycznia 2006 r., K 21/ Wyrok TK z dnia 10 lipca 2008 r., P 15/ Wyrok SN z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 38/ Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2005 r., IV SA/Po 983/ Wyrok NSA z dnia 25 maja 2006 r., I OSK 329/

7 Spis treści Bibliografia Indeks rzeczowy

8 Wykaz skrótów Wykaz skrótów Źródła prawa EKPCz Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U nr 61 poz. 284 z późn. zm.) k.c. ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) k.k. ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) k.p.a. ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267) k.p.s.w. ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848 z późn. zm.) k.w. ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 z późn. zm.) Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) p.p.s.a. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) p.r.d. ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz z późn. zm.) p.s.w. ustawa dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 572 z późn. zm.) pr. zgrom. ustawa z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. Nr 51, poz. 297 z późn. zm.) u.g.w.s.w. ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 231, poz z późn. zm.) 9

9 Czasopisma u.o.t.o.z. ustawa z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412 z późn. zm.) u.p. ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz z późn. zm.) u.s.g. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) u.s.p.k.k. ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154 z późn. zm.) Czasopisma ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ONSAiWSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych OSNP Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych OTK-A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A OTK Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego PiP Państwo i Prawo Teka Kom. Politol. i Stos. Międzynar. Teka Komisji Politologii i Stosunków Międzynarodowych Oddziału PAN w Lublinie OL PAN Inne skróty ATK Austriacki Trybunał Konstytucyjny BDiPCz OBWE Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie ETPCz Europejski Trybunał Praw Człowieka NFTK Niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny NSA Naczelny Sąd Administracyjny TK Trybunał Konstytucyjny SN Sąd Najwyższy WSA Wojewódzki Sąd Administracyjny 10

10 Część I Realizacja konstytucyjnej wolności zgromadzeń w demokratycznym państwie prawnym

11

12 Uwagi wstępne Uwagi wstępne W obszernym katalogu praw wolnościowych, jaki widnieje we współczesnych konstytucjach, wolność zgromadzeń zajmuje poczesne miejsce. Od innych wolność tę odróżnia specyficzny przedmiot, który obejmuje swym zasięgiem tę sferę aktywności, która pozwala uzewnętrznić publicznie swoje przekonania i poglądy. Realizacja uprawnień jednostkowych i zbiorowych, wynikająca z wolności zgromadzeń, wchodzi często w sferę objętą przedmiotowym zakresem innych praw wolnościowych, m.in. wolności myśli, słowa, stowarzyszeń czy sumienia i wyznania. Zgromadzenie jest więc możliwością realizacji wolności myśli, sumienia i wyznania, jak też podstawową przesłanką realizacji wolności zrzeszania się. Wolność zgromadzeń nie ma charakteru nieograniczonego. Konieczność wprowadzenia ograniczeń tej wolności dyktowana jest różnymi względami. Uznaje się, że pokojowy charakter zgromadzeń i uczestniczenia w nich pociąga za sobą określone obowiązki zgromadzonych, na przykład obowiązek eliminowania aktywności, której skutkiem mogłoby być naruszenie nietykalności ludzi lub niszczenie mienia 1. W tym miejscu warto przypomnieć, że konstytucyjnie gwarantowana wolność gromadzenia się (art. 57 Konstytucji RP) podlega ograniczeniom przewidzianym jedynie przez ustawy, niezbędnym do ochrony bezpieczeństwa państwowego lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo praw i wolności innych osób (art. 31 Konstytucji RP). W dyskusji o zakresie wolności gwarantowanej konstytucyjnie, w tym wypadku fundamentalnej wolności politycznej, zawsze pojawia się obawa, aby objęcie nią pewnych zjawisk nie doprowadziło do jej niedozwolonego ograniczenia ze strony ustawodawcy. Przy bliższym przyjrzeniu się gwarancjom zawartym w art. 57 Konstytucji RP i art. 11 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2, ratyfikowanej przez Polskę 19 stycznia 1993 r. (Dz. U nr 61 poz. 284 z późn. zm.) oraz art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U nr 38 poz. 167, zał.), ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r., można stwierdzić, iż nie- 1 A. Błaś, Komentarz do art. 57 Konstytucji RP (w:) Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, red. J. Boć, Wrocław

13 Część I. Realizacja konstytucyjnej wolności zgromadzeń w demokratycznym które z nich nakładają się na siebie. Zarówno art. 57 i 31 Konstytucji RP, jak i dwa pozostałe akty prawne dopuszczają ograniczenie prawa do zgromadzeń wyłącznie przez ustawę. Jednocześnie w wyróżnionych aktach prawnych ograniczenie wolności zgromadzeń dopuszczalne jest jedynie w zakresie koniecznym w społeczeństwie demokratycznym, co koresponduje z zasadą proporcjonalności, która spełnia swoją funkcję gwarancyjną wobec wolności indywidualnej dzięki zawartym w niej następującym elementom: po pierwsze: środek ograniczający prawo wolnościowe musi być przydatny do osiągnięcia założonego celu (przydatność); po drugie: ingerencja w sferę wolności zagwarantowanej konstytucyjnie nie może być pod względem merytorycznym, czasowym, podmiotowym i przestrzennym szersza niż jest to niezbędnie konieczne (niezbędność); po trzecie: ingerencja w sferę prawa wolnościowego powinna pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu (zasada proporcjonalności sensu stricto, proporcjonalność). Dokonując koniecznego uogólnienia, można powiedzieć, że ingerencje ustawodawcy ograniczające wolność zgromadzeń, podobnie jak w przypadku wszelkich innych praw i wolności konstytucyjnych, muszą być traktowane jako coś wyjątkowego i nienaruszającego samej istoty wolności. Bardziej szczegółowej analizy wymaga odpowiedź na pytanie, czy ustawodawca w określaniu celów ingerencji nie narusza szczególnie chronionej sfery interesów, tzn. czy w wystarczającym zakresie respektuje korzystanie z wolności zgromadzeń gwarantowanej konstytucyjnie, albo inaczej czy środki zastosowane przez niego nie wykraczają poza niezbędne ramy. Ustawodawca ma tu swobodę wyboru co do zastosowanych przez siebie środków, ale muszą one spełniać wymóg proporcjonalności (pomiędzy celem założonym przez ustawodawcę a prawem do wolności) i zapewniać równowagę prawa do wolności oraz interesu publicznego. Nakłada to na niego obowiązek wyboru najbardziej łagodnych środków prowadzących do osiągnięcia zamierzonych celów, tak aby pozostawały one w odpowiedniej do siebie proporcji. Warto zacytować w tym miejscu stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 grudnia 2005 r., IV SA/Po 983/05, ONSA 2007, nr 2, poz. 45, dobrze wyrażające konstytucyjną aksjologię wolności: W przypadku wolności, gwarancje dla podmiotów korzystających z niej, muszą być interpretowane «ściśle» w rozumieniu tego pojęcia, natomiast ingerencja władz publicznych tę wolność ograniczająca jest dopuszczalna w sytuacjach przewidzianych ustawą, z zachowaniem takiej interpretacji prawa, w której w przypadku konfliktu prawa do wolności z innymi prawami takimi jak: bezpieczeństwo, porządek publiczny prawo do wolności zajmuje pozycję równorzędną. 14

14 Wolność zgromadzeń kamieniem węgielnym społeczeństwa demokratycznego Wolność zgromadzeń kamieniem węgielnym społeczeństwa demokratycznego Wolność zgromadzeń pozostaje w ścisłym związku merytorycznym z innymi wolnościami i prawami człowieka służącymi ochronie porozumiewania się ludzi. Należy tu wymienić zwłaszcza wolności: zrzeszania się, nauki, sumienia, słowa, a także tzw. prawo petycji. Cechą wspólną wszystkich tych praw i wolności jest to, że chronią one określone procesy porozumiewania się przed różnymi specyficznymi zagrożeniami. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wolność zgromadzeń jest istotnie związana z gwarancją wolności słowa jako jedną z najważniejszych przesłanek funkcjonowania demokracji 2. Zgodnie z tym, Europejska Komisja Praw Człowieka uważa wolność słowa za filar społeczeństwa demokratycznego warunkujący jego postęp i rozwój jednostki 3. Wolność ta chroni nie tylko wypowiedzi umiarkowane i nieszkodliwe, ale także takie, które szokują i niepokoją państwo lub poszczególne grupy społeczne. Wynika to z zasad pluralizmu i tolerancji, bez których nie może istnieć społeczeństwo demokratyczne 4. Zgodne z powyższymi tendencjami jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 18 stycznia 2006 r., K 21/05, OTK-A 2006, nr 1, poz. 4, uznał, że: Zgromadzenie stanowi szczególny sposób wyrażania poglądów, przekazywania informacji i oddziaływania na postawy innych osób. Jest niezwykle ważnym środkiem komunikacji międzyludzkiej ( ) oraz formą uczestnictwa w debacie publicznej, a w konsekwencji również w sprawowaniu władzy w demokratycznym społeczeństwie. Jednocześnie Trybunał stoi na stanowisku, które zwłaszcza w ostatnim czasie stało się bardziej wyraźne, iż wolność zgromadzeń stwarza ( ) możliwość wpływu na proces polityczny, umożliwiając krytykę i protest, a także ( ) poprzez ochronę mniejszości podnosi poziom legitymacji i akceptacji rozstrzygnięć podejmowanych przez organy przedstawicielskie i podporządkowa- 2 Zob. np. wyrok z dnia 7 października 2008 r., Patyi oraz inni przeciwko Węgrom, nr skargi 5529/05, 37; wyrok z dnia 29 czerwca 2006 r., Ollinger przeciwko Austrii, nr skargi 76900/01, 38; wyrok z dnia 8 grudnia 1999 r., Freedom and Democracy Party (ÖZDEP) przeciwko Turcji, nr skargi 23885/94, 37; wyrok z dnia 26 kwietnia 1991 r., Ezelin przeciwko Francji, nr skargi 11800/85, Zob. M. Holoubek, Przegląd głównych kierunków ochrony podstawowych praw jednostki w Austrii (w:) Prawa człowieka. Geneza, koncepcje, ochrona, red. B. Banaszak, Wrocław 1993, s Ibidem. 15

15 Część I. Realizacja konstytucyjnej wolności zgromadzeń w demokratycznym ny im aparat administracyjno-wykonawczy 5. Można powiedzieć, że z politycznego punktu widzenia wolność zgromadzeń służy ocenie obowiązującego porządku prawnego lub społecznego, jak też zapewnia możliwość aktywnego uczestnictwa w procesie kształtowania woli państwa w sposób odpowiadający konstrukcji występującego w nim ustroju demokratycznego Ibidem.

16 Czy w demokratycznym państwie prawnym koncesjonowanie wolności Czy w demokratycznym państwie prawnym koncesjonowanie wolności pokojowego zgromadzania się jest dopuszczalne? Nie ulega wątpliwości, że zgromadzenia pokojowe stanowią z jednej strony zasadniczy element demokratycznej opinii publicznej, z drugiej klucz do osiągnięcia celu założonego przez uczestniczące w nim osoby, tworząc część składową procesu demokracji bezpośredniej. Trzeba też zaznaczyć, że zgromadzenie nie musi mieć celu politycznego i nie musi dotyczyć spraw absorbujących społeczeństwo lub jego znaczną część. Może być zorganizowane np. z pobudek ekologicznych, ekonomicznych, humanitarnych, religijnych i innych. W tym miejscu niezbędne jest przede wszystkim zajęcie stanowiska wobec fundamentalnego pytania, jak dalece w demokratycznym państwie prawnym dopuszczalne są ograniczenia organizowania pokojowych zgromadzeń? Albo: czy władza publiczna może uniemożliwiać lub utrudniać odbycie zgromadzenia, jeśli nie mieści się to w granicach dopuszczalnej ingerencji (wyznaczonej przez standardy międzynarodowe)? Z tego właśnie względu postaramy się ocenić warunki dopuszczalnych ograniczeń wolności zgromadzeń przyjętych w obowiązującej ustawie Prawo o zgromadzeniach. Na wstępie warto podkreślić, że zakaz odbycia zgromadzenia publicznego w trybie obowiązującej ustawy może zostać wydany w następujących przypadkach: po pierwsze, dotyczy to sytuacji, w których cel zgromadzenia lub jego odbycie sprzeciwiają się prawu o zgromadzeniach lub naruszają przepisy ustaw karnych; po drugie, jeśli odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach. Oznacza to, że wszelkie dopuszczalne ograniczenia muszą być zgodne z prawem oraz muszą być proporcjonalne, jak też niezbędne w interesie bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ze względu na konieczność zapobieżenia rozruchom lub przestępstwom, służyć ochronie zdrowia lub dobrych obyczajów lub ochronie praw i wolności innych. Równocześnie jednak należy zauważyć, że ograniczenia wolności zgromadzeń nie mogą przekraczać konstytucyjnych i konwencyjnych wymagań nałożonych na ustawodawcę. Mimo różnic występujących pod tym względem pomiędzy poszczególnymi państwami, wolności polityczne (m.in. wolność zgromadzeń) gwarantują pewien 17

17