U Z A S A D N I E N I E

Transkrypt

1 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotowy projekt ustawy o Agencji Uzbrojenia, zwanej dalej AU, został opracowany w związku z projektem likwidacji Agencji Mienia Wojskowego oraz potrzebą dokonania zmian systemowych w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa poprzez powierzenie Ministrowi Obrony Narodowej gospodarowania tym mieniem oraz zaopatrywanie Sił Zbrojnych w uzbrojenie i sprzęt wojskowy. Celem projektu ustawy o Agencji Uzbrojenia, jest: 1) w pierwszej kolejności: wprowadzenie jednolitych uregulowań prawnych w zakresie procesu pozyskiwania uzbrojenia i sprzętu wojskowego, zwanego dalej UiSW, odpowiadających rozwiązaniom funkcjonujących w państwach Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego (NATO) i Unii Europejskiej, wprowadzenie do powszechnego porządku prawnego zasad udzielania zamówień w wojsku dotyczących nabywania UiSW o podstawowym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa (art. 296 TWE); 2) w drugiej kolejności - utworzenie nowoczesnej struktury organizacyjnej AU realizującej powyższe zadania. Konieczność wprowadzenia zasadniczych zmian w systemie zaopatrywania Sił Zbrojnych skutkuje potrzebą utworzenia nowocześnie zarządzanej instytucji, która wdroży profesjonalny system zaopatrywania. Przedkładany projekt ustawy obejmuje cztery sfery, tj.: samo utworzenie Agencji Uzbrojenia; pozyskiwania uzbrojenia i sprzętu wojskowego(uisw); udzielanie zamówień na potrzeby Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; gospodarowania mieniem ruchomym. Agencja Uzbrojenia zostanie utworzona z dniem 1 grudnia 2008 r. w resorcie obrony narodowej, ale poza Urzędem Ministra Obrony Narodowej, jako: państwowa osoba prawna; jednocześnie jako organ podległy i wykonawczy Ministra Obrony Narodowej w zakresie pozyskiwania UiSW, w tym środków materiałowych (materiały pędne i smary, umundurowanie, leki i żywność na zapasy mobilizacyjne) oraz realizacji zamówień, a także sprzedaży niewykorzystywanego przez wojsko mienia ruchomego. 36

2 Proponowane rozwiązanie (państwowa osoba prawna podległa MON) jest wynikiem doświadczeń związanych z działalnością Agencji Mienia Wojskowego, która była oceniania przez Najwyższą Izbę Kontroli (źródło Informacja o wynikach kontroli gospodarowania przez AMW składnikami mienia Skarbu Państwa w latach Nr ewid. 127/2006/P05/LGD) a także przez Departament Kontroli Ministerstwa Obrony Narodowej. Określając zasady i sposób funkcjonowania AU jako zasadnicze założenia przyjęto: 1) działalnością AU jako instytucji podległej będzie kierował Minister Obrony Narodowej bezpośrednio, tj. poprzez Szefa Agencji. Nadzór i kontrolę nad działalnością AU Minister Obrony Narodowej będzie mógł sprawować osobiście lub powierzyć powyższe komórce organizacyjnej ministerstwa lub innej jednostce organizacyjnej. Przyjęta konstrukcja nie zakłada powoływania Rady Nadzorczej, co przełoży się na obniżenie kosztów utworzenia, a także będzie skutkować sprawniejszym zarządzaniem AU. Doświadczenie zdobyte na bazie funkcjonowania Agencji Mienia Wojskowego (AMW) pokazuje, że powołanie AU jako podmiotu nadzorowanego przez Ministra Obrony Narodowej prowadziłoby w konsekwencji do znacznego ograniczenia wpływu Ministra na funkcjonowanie sytemu zaopatrywania Sił Zbrojnych, a tym samym w znacznym stopniu utrudniłoby profesjonalne zaopatrywanie wojsk, w szczególności działających w ramach misji poza granicami państwa; 2) powołanie AU jako osoby prawnej będzie skutkowało sprawniejszym funkcjonowaniem zaopatrzenia na potrzeby Sił Zbrojnych, a przede wszystkim umożliwi, od strony formalno prawnej, zawieranie kontraktów z podmiotami zagranicznymi, w szczególności w obszarze obrotu specjalnego; 3) AU ma działać w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra Obrony Narodowej, w zakresie określonym w ustawie. Pozwoli to AU na gospodarowanie, w tym sprzedaż mienia niewykorzystywanego, bez konieczności przyjmowania go na stan, a tym samym tworzenia i prowadzenia dodatkowej ewidencji mienia, co pozwoli na rezygnację z obecnie funkcjonujących oddziałów terenowych AMW. Właścicielem zbywanego mienia byłaby jednostka (jednostki) określone przez Ministra Obrony Narodowej, która utrzymywałaby mienie w magazynach i na ewidencji w oparciu o posiadane struktury; 4) AU działać będzie na podstawie ustawy i statutu nadanego zarządzeniem Ministra Obrony Narodowej. Statut ma określić w szczególności zadania i wewnętrzną strukturę organizacyjną, która powinna uwzględniać zasadnicze piony funkcjonalne: rozpoznania 37

3 rynku i rozwoju, zamówień, gospodarowania zbędnym mieniem ruchomym oraz ekonomiczno-administracyjny. Jednocześnie zakłada się, że w AU zatrudnieni zostaną pracownicy AMW, których zadania AU docelowo przejmie, aczkolwiek przy założeniu wysokości płac w AU na poziomie płac w resorcie Obrony Narodowej pracownicy AMW mogą nie być zainteresowani takim zatrudnieniem, ponieważ ich poziom płac obecnie jest wyższy. Planuje się również zatrudnienie przez AU 150 żołnierzy i pracowników cywilnych komórek organizacyjnych Ministerstwa Obrony Narodowej, w tym z Departamentu Zaopatrywania Sił Zbrojnych 85 osób, Departamentu Polityki Zbrojeniowej 25 osób, Biura Analiz Rynku Uzbrojenia docelowo cały stan 40 osób. W zakresie tworzenia AU przyjęto założenie, że zostanie ona wyposażona w mienie komórek organizacyjnych, których zadania docelowo przejmie, tj. Departamentu Zaopatrywania Sił Zbrojnych (DZ SZ) i Departamentu Polityki Zbrojeniowej (DPZ). Zakłada się również przejęcie budynku po AMW. Do zasadniczych zadań AU będzie należało: 1) udział w pozyskiwaniu uzbrojenia i sprzętu wojskowego oraz innych wyrobów na potrzeby komórek organizacyjnych i jednostek organizacyjnych resortu obrony narodowej. Realizacja i koordynacja procesu pozyskiwania UiSW będzie zasadniczym zadaniem AU. W tym procesie konieczna będzie ścisła współpraca AU z instytucjami i komórkami resortu obrony narodowej, w tym w szczególności ze Sztabem Generalnym Wojska Polskiego, dowództwami rodzajów wojsk jak i bezpośrednio z jednostkami wojskowymi użytkującymi pozyskiwane uzbrojenie; 2) udzielanie zamówień na potrzeby komórek organizacyjnych i jednostek organizacyjnych resortu obrony narodowej na rynku krajowym i na rynkach zagranicznych; 3) gospodarowanie mieniem ruchomym Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra Obrony Narodowej, w tym niewykorzystywanym przez komórki organizacyjne i jednostki organizacyjne resortu obrony narodowej, w szczególności sprzedaż tego mienia siłom zbrojnym innych państw. AU będzie zajmowała się zbywaniem mienia ruchomego zarówno podlegającego sprzedaży jak i przeznaczonego np. do utylizacji. Projekt ustawy przewiduje również możliwość gospodarowania mieniem przez inne jednostki resortu obrony narodowej, które uzyskają pisemne upoważnienie Ministra Obrony Narodowej. Taka delegacja ustawowa jest konieczna ze względu na bardzo duży nawis zbędnego mienia zalegającego w magazynach jednostek wojskowych. 38

4 Dodatkowo proponowane uprawnienie pozwoli AU na sprzedaż mienia z zasobów wojska na rzecz Sił Zbrojnych innych państw jest to rozwiązanie nowe w polskim systemie prawnym, jednak, jak pokazuje doświadczenie, konieczne ponieważ dość często spływają korzystne oferty zakupu UiSW czasowo niewykorzystywanego przez Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej, a obecny stan prawny uniemożliwia takie działanie. Oczywistym jest, że taka sprzedaż będzie zawsze miała na celu osiągnięcie pozytywnych skutków dla Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, np. w postaci zakupu (w wyniku sprzedaży) nowszego sprzętu; 4) nabywanie oraz gospodarowanie mieniem ruchomym, do którego stosuje się ustawę z dnia 29 listopada 2000 r. o obrocie z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, a także dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 229, poz. 2315); 5) nabywanie oraz gospodarowanie mieniem ruchomym, do którego stosuje się ustawę z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. Nr 67, poz. 679 z późn. zm.); 6) pozyskiwanie oraz gospodarowanie uzbrojeniem i sprzętem wojskowym w wykonaniu umów międzyrządowych lub między Ministrem Obrony Narodowej i ministrami obrony innych państw. Przepis ten umożliwi AU m. in. zakup UiSW z zasobów Sił Zbrojnych innych państw, w tym realizacje wspólnych programów serwisowych; 7) przekazywanie uzbrojenia i sprzętu wojskowego, wykorzystywanego przez komórki organizacyjne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 1 pkt 2 projektu, poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu naprawy lub serwisowania, w tym wymiany na uzbrojenie i sprzęt wojskowy sprawny technicznie. Jest to przepis wprost upoważniający AU do kierowania UiSW poza granice Rzeczypospolitej Polskiej, co w dotychczasowych przepisach prawnych nie było uregulowane. Sytuacje tego typu mają miejsce w szczególności w przypadku konieczności serwisowania (napraw) sprzętu zakupionego poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w okresie gwarancyjnym, ale także w przypadkach kierowania sprzętu do serwisu specjalistycznego niedostępnego na terenie Polski; 8) analiza rynku uzbrojenia i sprzętu wojskowego oraz innych wyrobów, które potencjalnie mogą być wykorzystane przez resort obrony narodowej, w szczególności w zakresie 39

5 stosowania nowych technologii i rozwiązań konstrukcyjnych oraz możliwości realizacji zamówień; 9) zawieranie umów czasowego przekazania mienia ruchomego podmiotom innym niż komórki organizacyjne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 1 pkt 2 projektu, w szczególności w celach promocyjnych co ma umożliwić wsparcie polskiego przemysłu w zakresie jego promocji; 10) gromadzenie, archiwizacja, udostępnianie dokumentacji technicznej oraz zarządzanie prawami autorskimi i prawami pochodnymi, a także prawami własności przemysłowej Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra Obrony Narodowej. Projekt zakłada możliwość zatrudnienia z pominięciem trybu konkursowego pracowników cywilnych i żołnierzy zawodowych Departamentu Zaopatrywania Sił Zbrojnych, Departamentu Polityki Zbrojeniowej i jednostki organizacyjnej Ministerstwa Obrony Narodowej pn. Biuro Analiz Rynku Uzbrojenia (BARU) oraz części pracowników AMW. Preferencyjne zatrudnienie będzie dotyczyło tylko osób, których zadania przejmie docelowo AU. Zgodnie z ustaleniami Komisji Budżetowej Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia 17 czerwca 2008 r. poziom płac w nowoutworzonej AU ma być dostosowany do porównywalnych stanowisk w resorcie obrony narodowej. Przychodami AU jako państwowej osoby prawnej będą: 1) dotacja z budżetu państwa - 29 części Obrona narodowa - przeznaczona na pokrycie kosztów funkcjonowania AU, jako państwowej osoby prawnej; 2) przychody z gospodarowania mieniem ruchomym; 3) przychody ze spadków i darowizn; 4) przychody z innych tytułów. Ponadto Szef Agencji Uzbrojenia w zakresie zadań powierzonych do wykonywania przez Ministra Obrony Narodowej (art. 3 ust. 3) będzie wykonywał funkcję dysponenta trzeciego stopnia środków budżetowych. Zadania te dotyczyć będą realizacji zakupów w ramach centralnych planów rzeczowych (modernizacji technicznej i środków materiałowych). Proponuje się ustawowe uregulowanie możliwości udzielania przedpłat (zaliczek) przy realizacji zaopatrywania Sił Zbrojnych. Zakłada się uprawnienie do udzielania zaliczek również przez inne niż AU instytucje zawierające kontrakty na rzecz Sił Zbrojnych. 40

6 Ustawowe określenie systemu pozyskiwania uzbrojenia i sprzętu wojskowego ma na celu ustalenie zasadniczych etapów procesu identyfikowania, jak i zaspokajania potrzeb wojsk. W Siłach Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w 2005 r. rozpoczęto proces wdrażania nowego modelu zaopatrywania, w szczególności w nowe typy (wzory) UiSW, który ma na celu podejście systemowe zapewniające w szczególności: 1) dokonanie analiz i identyfikację potrzeb wojsk mając na uwadze zadania, jakie wojska mają realizować; 2) precyzyjną analizę możliwości zaspokojenia zidentyfikowanych potrzeb wojsk w oparciu o możliwości przemysłu krajowego, jak i istniejących rozwiązań na rynkach światowych; 3) ekonomiczne oceny możliwości zaspokojenia potrzeb wojsk; 4) programowe podejście do wyposażenia wojsk, tzn. nabycie UiSW łącznie z pełnym pakietem logistycznym, obejmującym m. in. serwisowanie, dostawy części zamiennych i materiałów eksploatacyjnych, szkolenie, w tym zakup trenażerów, itp. Tak ustalone zasady pozyskiwania UiSW będą skutkowały koniecznością programowego podejścia do zaopatrywania Sił Zbrojnych - każdy zakup będzie przemyślany nie tylko pod względem potrzeb ilościowych, ale również możliwości finansowych resortu obrony narodowej, w szczególności mając na uwadze zabezpieczenie jego użytkowania w wojskach. Zakłada się, że każdy zakup nawet pilna potrzeba operacyjna będzie realizowany po dokonaniu rzetelnej analizy i oceny, tj. po przeprowadzeniu kolejno poszczególnych etapów. Wyjątkiem od tej zasady może być tylko konieczność natychmiastowego udzielenia zamówienia wynikająca z okoliczności, których nie da się przewidzieć, takich jak zagrożenie życia, stan klęski żywiołowej. Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655) dokonuje wyłączenia ze stosowania jej przepisów zamówień na dostawy i usługi, do których stosuje się art. 296 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz zamówień objętych tajemnicą państwową zgodnie z przepisami o ochronie informacji niejawnych albo jeżeli wymaga tego istotny interes bezpieczeństwa państwa, albo zamówień objętych tajemnica służbową, jeżeli wymaga tego istotny interes publiczny lub istotny interes państwa. Wskazany obszar nie jest uregulowany w polskim systemie prawnym. Dotychczasowa regulacja tego obszaru w formie decyzji Ministra Obrony Narodowej jest, w kontaktach z podmiotami gospodarczymi w szczególności zagranicznymi, niewystarczająca. Mając na uwadze, że obszar ten w zdecydowanej większości zamówień dotyczy zamówień 41

7 związanych z potrzebami Sił Zbrojnych, w projekcie ustawy proponuje się przyjęcie regulacji, które określą główne zasady udzielania takich zamówień. Proponowane przepisy w głównej mierze są analogiczne do przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy Prawo zamówień publicznych. Jako nowe rozwiązania prawne, dotychczas nie stosowane bezpośrednio przy udzielaniu zamówień proponuje się dwie zasady, tj.: 1) zamawiający lub organ przez niego upoważniony, będzie mógł przeprowadzić kontrolę możliwości produkcyjnych i technicznych wykonawcy oraz systemów zapewnienia jakości, z których wykonawca będzie korzystał przy realizacji zamówienia; 2) wykonawca będzie zobowiązany, na żądanie zamawiającego, do udokumentowania kosztów własnych i kooperacyjnych przy realizacji zamówienia; w przypadku, gdy wykonawca przy realizacji zamówienia będzie wykorzystał podwykonawców powyższe będzie dotyczyło również podwykonawców. Zasada określona w pkt 1 ma na celu stworzenie zamawiającemu podstaw prawnych do dokonania oceny faktycznych możliwości produkcyjnych (realizacji zamówienia) wykonawcy. Powyższe podniesie poziom bezpieczeństwa przy wydatkowaniu środków publicznych jak również pozwoli na udzielanie zamówień, często o bardzo dużych wartościach, podmiotom do tego przygotowanym i gwarantującym właściwą realizację zamówień. Dodatkowo zasada ta jest spójna z propozycją Komisji Europejskiej określoną w projekcie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie koordynacji procedur udzielania niektórych zamówień publicznych na prace budowlane, dostawy i usługi w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa - obecnie prace nad tekstem prowadzi Grupa Robocza ds. Zamówień Publicznych w ramach Rady UE (grupa G.02). Zasada określona w pkt 2 stworzy zamawiającym podstawy prawne pozwalające na precyzyjne ustalenie wszelkich kosztów związanych z realizacją zamówień. Oczywistym jest, że ta regulacja prawna będzie wykorzystywana w procedurach negocjacyjnych z jednym wykonawcą, w trybach konkurencyjnych to rynek weryfikuje ceny. Specyficzny rynek obronny charakteryzuje się tym, że często występują na nim monopoliści i wówczas zamawiający nie dysponują instrumentami prawnymi poprawiającymi ich pozycje w negocjacjach. Projekt ustawy w części dotyczącej gospodarowaniem mieniem ruchomym oparty jest na zasadach prawnych odnoszących się rynku cywilnego. 42

8 Zakłada się, że AU będzie zawierała umowy sprzedaży lub innego zagospodarowania mienia niewykorzystywanego. Do sprzedaży mienia niewykorzystywanego Minister Obrony Narodowej będzie mógł również upoważnić inne instytucje i jednostki. Minister Obrony Narodowej będzie mógł wyrazić zgodę na gospodarowanie mieniem ruchomym w przypadku (sprzedaż z magazynów wojska), gdy będzie to ekonomicznie uzasadnione, w szczególności występowania nadwyżek lub gdy będzie istniała możliwość wejścia w posiadanie uzbrojenia i wyrobów o korzystniejszych parametrach użytkowych. Treść przedmiotowego projektu zostanie zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Ministerstwa Obrony Narodowej, stosownie do wymogów ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414). OCENA SKUTKÓW REGULACJI 1. Podmioty, na które oddziałuje projekt aktu prawnego Przedmiotowy projekt ustawy obejmie swoim obowiązywaniem wszystkie komórki organizacyjne Urzędu Ministra Obrony Narodowej, jednostki organizacyjne podległe Ministrowi Obrony Narodowej oraz przez niego nadzorowane w zakresie zamówień publicznych tj. przedsiębiorstwa, dla których organem założycielskim jest Minister Obrony Narodowej, inne podmioty skupione w Polskim Przemyśle Obronnym (PPO), a także pozostałe podmioty krajowe i zagraniczne uczestniczące w procesie zamówień dla wojska. 2. Konsultacje społeczne Przewiduje się poddanie projektu ustawy konsultacjom społecznym z NSZZ Pracowników Wojska, Ogólnopolskim Związkiem Zawodowym Byłych Żołnierzy Zawodowych i Konwentem Dziekanów Korpusu Oficerów Wojska Polskiego. 3. Wpływ regulacji na sektor finansów publicznych, w tym budżet państwa i budżety jednostek samorządu terytorialnego Projektowana ustawa spowoduje skutki finansowe dla budżetu państwa w części 29 Obrona Narodowa w wysokości ok. 95 mln. zł., wg cen i stawek płac z 2008 r., (koszty funkcjonowania AMW to ok. 156 mln zł). Przedmiotowe skutki finansowe zostały uwzględnione w projekcie budżetu na 2009 rok w części 29 Obrona Narodowa. Dotyczą one przekazywanej corocznie przez Ministra Obrony Narodowej dotacji podmiotowej na utrzymanie AU, której wysokość będzie ustalana w trybie i na zasadach określonych w przepisach regulujących obszar finansów publicznych. 43

9 Ponadto na podstawie wprowadzonych zapisów upraszczających procedurę sprzedaży zbędnego sprzętu, uwzględniono w ramach powyższych kosztów środki w wysokości ok. 50 mln. z przeznaczeniem na utylizację odpadów. Jednocześnie, w ramach przedstawionych skutków finansowych, nie uwzględniono kosztów umundurowania, wyżywienia, uzbrojenia itp., które nie będą związane bezpośrednio z kosztami funkcjonowania AU. Jednocześnie, ze względu na brak informacji o ilościach UiSW planowanego do przekazania AU w kolejnych latach, nie można oszacować wartości dochodów Agencji. 4. Wpływ regulacji na rynek pracy Wejście w życie projektowanej ustawy nie będzie miało wpływu na rynek pracy. 5. Wpływ regulacji na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym na funkcjonowanie przedsiębiorstw Wejście w życie projektowanej ustawy nie będzie miało wpływu na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym na funkcjonowanie przedsiębiorstw. 6. Wpływ regulacji na sytuację i rozwój regionalny Wejście w życie projektowanej ustawy zapewni bezkolizyjnie zabezpieczenie potrzeb operacyjnych Sił Zbrojnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej a także poza jego granicami, co w konsekwencji stworzy możliwości rozwoju Sił Zbrojnych oraz stworzy warunki do rozwoju regionalnego kraju poprzez lokowanie zamówień publicznych przez AU oraz spowoduje likwidację nawisu ekologicznego powstałego w wyniku zgromadzonego w jednostkach wojskowych, zbędnego uzbrojenia i sprzętu wojskowego, w tym zwłaszcza amunicji i materiałów wybuchowych, które mają charakter odpadów. 7. Wstępna opinia o zgodności z prawem Unii Europejskiej. Projekt ustawy jest zgodny z prawem Unii Europejskiej. Nie podlega również notyfikacji zgodnie z trybem przewidzianym w przepisach dotyczących sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych. Za zgodność pod względem prawnym i redakcyjnym 44