Komisja Spraw Gospodarczych, Finansowych i Handlowych WERSJA TYMCZASOWA

Transkrypt

1 Asamblea Parlamentaria Euro-Latinoamericana Euro-Latin American Parliamentary Assembly Assemblée Parlementaire Euro-Latino Américaine Assembleia Parlamentar Euro-Latino-Americana Komisja Spraw Gospodarczych, Finansowych i Handlowych WERSJA TYMCZASOWA DOKUMENT ROBOCZY w sprawie bezpieczeństwa żywnościowego z perspektywy współpracy Unii Europejskiej oraz Ameryki Łacińskiej i Karaibów Współsprawozdawca AŁK: Fausto Lupera Martínez (Parlament Wspólnoty Andyjskiej) DT\ doc PE v01-00 Zjednoczona w różnorodności

2 W ostatnich dziesięcioleciach bezpieczeństwo żywnościowe stało się istotnym problemem na arenie międzynarodowej i jednym z głównych zmartwień i wyzwań dla wszystkich krajów. W tym okresie koncepcja bezpieczeństwa żywnościowego ewoluowała. Na początku chodziło jedynie o zagwarantowanie dostaw i dostępności żywności na szczeblu krajowym i światowym; obecnie kwestia ta nabiera charakteru wielosektorowego, obejmującego takie zagadnienia, jak dostęp do żywności i jej wykorzystanie, a także trwałość i stabilność systemów żywnościowych w celu zagwarantowania prawa do żywności wszystkim ludziom na świecie. Z tego względu rządy i organizacje międzynarodowe oraz społeczeństwo obywatelskie starały się opracować politykę i strategie, które pozwoliłyby zmniejszyć poziom niedożywienia, zlikwidować brak bezpieczeństwa żywnościowego, ubóstwo i inne czynniki, które obniżają jakość życia. Postęp na rzecz zagwarantowania sytuacji, w której wszyscy ludzie cały czas mają fizyczny, społeczny i ekonomiczny dostęp do bezpiecznej i pożywnej żywności wystarczającej do zaspokojenia ich potrzeb żywieniowych oraz preferencji w zakresie aktywnego i zdrowego życia (FAO, 1996), został zahamowany lub wręcz cofnięty w niektórych regionach świata ze względu na kryzys, który w ostatnich pięciu latach kształtował ceny żywności. Najbardziej dotkliwy moment kryzysu przypadł na rok 2008, kiedy to stopniowe zwiększanie się cen żywności przekształciło się w ich bezprecedensowy wzrost, co poskutkowało między innymi zwyżką cen zbóż do jednego z najwyższych poziomów we współczesnej historii (Rubio, 2012). Chociaż ten wzrost nie trwał długo w grudniu 2008 r. notowania cen żywności obniżyły się o 50% (FAO, 2009) nie powróciły one do niskiego poziomu charakteryzującego dwie ostatnie dekady i wkrótce znów wzrosły. Od czerwca 2010 r. odnotowuje się ponowny wzrost cen, obejmujący przede wszystkim produkty rolne, takie jak cukier, oleje spożywcze, produkty pochodzenia zwierzęcego, oraz surowce, takie jak bawełna. W odniesieniu do niektórych produktów ten wzrost cen przewyższył wzrost cen odnotowany w 2008 r., a ceny po kolejnym spadku utrzymały się na poziomie wyższym niż w latach 2009 i 2010 (Bank Światowy, 2012). Ta zmienność cen i ich wysoki poziom jest przyczyną obecnej dyskusji na temat kryzysu cen żywności. Należy zwłaszcza zwrócić uwagę na to, że zwyżki cen w ostatnich pięciu latach mają zdecydowanie odmienny przebieg od zmian zachodzących w ostatnich dekadach (wykres 1). W grudniu 2005 r. ceny żywności były podobne do tych ze stycznia 1990 r., podczas gdy w styczniu 2006 r. ceny żywności wzrosły o 56%, przy czym ceny zbóż wzrosły w niepokojący sposób aż o 73% (Bank Światowy, 2012). PE v /7 DT\ doc

3 Wykres 1. Zmiany cen żywności Źródło: Bank Światowy, Jako wyraźny dowód kryzysu cen zbóż może posłużyć przykład kukurydzy i ryżu. Cena pierwszego z tych zbóż na rynku międzynarodowym osiągnęła wysoki poziom w maju 2008 r., kiedy to wyniosła 287,11 dolara za tonę, a następnie obniżyła się w grudniu tego samego roku do 164,27 dolara za tonę. Poziom ten był jednak wyższy niż średnia cena z lat 90., czyli 123,45 dolara za tonę. Natomiast ceny ryżu wzrosły do rekordowego poziomu 1009,32 dolara za tonę w maju 2008 r., a następnie spadły do 563,25 dolara za tonę w listopadzie, co stanowiło i tak bardzo wysoką cenę, jeżeli porównamy ją z ceną odnotowaną po wzroście w 1996 r., kiedy to ceny ryżu osiągnęły jedynie 338,06 dolara za tonę (Rubio, 2012). W jaki sposób kryzys cen żywności wpłynął na społeczeństwo? Zmienność cen żywności i ich wysoki poziom wpłynęły w sposób niejednorodny na różne regiony i społeczności, ale znacząco przyczyniły się do zwiększenia braku bezpieczeństwa żywnościowego i liczby osób niedożywionych na świecie. Zmienność cen sprawia, że ceny żywności są mniej przewidywalne, i przyczynia się w ten sposób do zmniejszenia zachęt dla rolników do maksymalizowania wydajności, co jest konieczne do zwiększenia podaży i obniżenia cen. W ten sposób niepewność przyczynia się do utrzymania cen żywności i zagraża bezpieczeństwu żywnościowemu konsumentów, zwłaszcza w biednych społecznościach, które wydają większość swoich dochodów na jedzenie (Bank Światowy, 2012). Trzeba dodać, że niewiele odnotowano korzyści płynących z wysokich cen żywności. Ocenia się, że na wzroście cen żywności w 2010 r. straciło 68 milionów osób konsumentów, którzy znaleźli się poniżej progu ubóstwa a zyskały jedynie 24 miliony osób producentów żywności, którzy przestali cierpieć ubóstwo. W wyniku obliczeń otrzymujemy wzrost liczby osób ubogich o 44 miliony. Liczbę tę należy dodać do 1,2 miliarda osób żyjących w dotkliwym ubóstwie (Bank Światowy, 2012). Przyczyniło się to zatem do zwiększenia przepaści między bogatymi a biednymi na świecie. Wśród podmiotów, które skorzystały na kryzysie cen żywności, są kraje eksportujące żywność, a także przedsiębiorstwa rolno-spożywcze i wielcy producenci żywności z krajów rozwiniętych oraz depozytariusze dotacji rządowych (Rubio, 2012). Większość krajów DT\ doc 3/7 PE v01-00

4 rozwiniętych i dysponujących odpowiednimi zasobami starała się skutecznie odizolować od kryzysu poprzez restrykcyjną politykę handlową, zwłaszcza w odniesieniu do przywozu, oraz poprzez wykorzystanie sieci bezpieczeństwa żywnościowego. Izolacja handlowa i restrykcyjne strategie polityczne przyczyniły się jednak do wzrostu cen i ich zmienności (FAO, 2011). Ponadto wysokie ceny żywności przełożyły się na straty dla małych i średnich producentów, zwłaszcza w krajach rozwijających się (Bank Światowy, 2012). Negatywne skutki kryzysu można było w większym stopniu odczuć w biednych gospodarstwach domowych w krajach dokonujących przywozu żywności, których rządy nie dysponowały rezerwami żywności ani odpowiednimi zasobami, aby nabyć żywność po wysokich cenach i w ten sposób zapewnić bezpieczeństwo żywnościowe najsłabszych grup społecznych (FAO, 2011). Wzrost cen żywności w ostatnich dwóch latach wywiera dwojaki wpływ na ubogie gospodarstwa domowe. Po pierwsze jest to wpływ na dochody, gdyż wyższe ceny zmniejszają możliwość zakupu żywności przez gospodarstwa domowe. Po drugie chodzi o zmianę sposobu żywienia, w ramach której zmniejsza się ilość spożywanych pokarmów lub dochodzi do zaprzestania spożywania mięsa i produktów mlecznych, które zastępuje się produktami mącznymi lub żywnością o niskiej jakości. Ponadto w najbiedniejszych gospodarstwach domowych, w których już przed wzrostem cen spożywano najtańsze produkty, dochodzi do dyskryminacji kobiet i dzieci poprzez ograniczenie ich dostępu do pożywienia (Bank Światowy, 2012). Ze względu na to szacuje się, że wzrost cen w 2008 r. przyczynił się do zwiększenia liczby osób niedożywionych na świecie o 63 miliony (Tiwari i Zaman, 2010). Jest to istotna kwestia, jako że niedożywienie ma negatywny wpływ na obecny i przyszły wzrost gospodarczy, ponieważ zwiększa śmiertelność oraz podatność na choroby, a obniża wydajność. Na szczególną uwagę zasługuje problem niedożywienia dzieci, gdyż obniża to ich zdolności poznawcze, co nie jest korzystne z perspektywy rozwoju kapitału ludzkiego. Dla przykładu niedożywienie przyczynia się do tego, że dziecko ma 7-miesięczne opóźnienie na początku swojej nauki, otrzymuje gorsze oceny, a jego zdolności do zarobkowania są niższe o 10 17% w ciągu całego jego życia, co powoduje szkody dla przyszłego kapitału ludzkiego kraju i ewentualną utratę 2 3% produktu krajowego brutto (Bank Światowy, 2006). Jak zmniejszyć negatywny wpływ zmienności cen żywności i ich wyższych poziomów na bezpieczeństwo żywnościowe społeczeństwa? Ze względu na wszystkie problemy spowodowane przez dotychczasowy kryzys żywnościowy, zwłaszcza w odniesieniu do społeczności ubogich, konieczne jest, aby rządy, społeczeństwo obywatelskie oraz wszystkie sektory społeczeństwa nawiązały współpracę na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego dla wszystkich. Konieczne jest, aby reakcje na wyzwania, przed którymi stoimy, przestały być specjalnymi i nieskoordynowanymi interwencjami na rynku żywności i produktów rolnych, gdyż może to jedynie pogorszyć problem zmienności cen. Z tego względu ważne jest, aby strategie i działania podejmowane w odpowiedzi na kryzys cen podlegały koordynacji między krajami, zwłaszcza za pośrednictwem procesu integracji regionalnej, organizacji międzyrządowych oraz platform międzyregionalnych. Takie organy współpracy i integracji mogą wnieść wkład poprzez wskazówki techniczne i promowanie PE v /7 DT\ doc

5 reagowania na problem niedożywienia na szczeblu krajowym. Odgrywają one również kluczową rolę w opracowywaniu polityki publicznej w zakresie bezpieczeństwa żywnościowego o wymiarze transgranicznym i tworzenia stabilnych rynków żywności na szczeblu regionalnym (FAO, 2012). Aby skutecznie złagodzić negatywny wpływ wzrostu cen żywności i ich zmienności na bezpieczeństwo żywnościowe, w opracowywanych strategiach politycznych należy koncentrować się na jednej z dwóch następujących kwestii: 1) zapobieganiu zmienności cen w przyszłości oraz 2) rozwiązaniu problemu obecnej zmienności cen. Jak rozwiązać problem prawdopodobnej przyszłej zmienności cen? Zarządzanie ryzykiem dla drobnych rolników Ze względu na szacunki, zgodnie z którymi zmienność i wysoki poziom cen utrzymają się w najbliższej przyszłości, konieczne jest opracowanie sposobów zarządzania ryzykiem dla drobnych rolników i rządów krajów rozwijających się, które zostały najbardziej dotknięte negatywnymi skutkami kryzysu. Drobni rolnicy są narażeni na ryzyko związane zarówno z produkcją, jak i z cenami. W wydajnej i ostrożnej strategii w zakresie zarządzania ryzykiem należy uwzględnić te dwa wymiary, zwłaszcza że w pewnych okolicznościach mogą się one wzajemnie rekompensować. Dla przykładu kryzys podaży wewnętrznej może przyczynić się do wzrostu cen i w ten sposób obniżenie produkcji zostanie zrekompensowane przez wyższe ceny (FAO, 2011; s. 41). W związku z tym należy utworzyć środowisko instytucjonalne sprzyjające dostępowi rolników do instrumentów zarządzania ryzykiem związanym ze wzrostem cen, takich jak oszczędności ostrożnościowe, dostęp do sektora finansowego lub programów edukacyjnych i szkoleniowych (Bank Światowy, 2012). Ponadto w polityce zarządzania ryzykiem trzeba uwzględniać niesprzyjające warunki klimatyczne, które zmniejszają przychody z działalności rolniczej. Zmiana klimatu jest zjawiskiem, które pogłębi się w przyszłości, i w związku z tym warto inwestować w technologie takie jak wprowadzanie odmian odpornych na choroby lub budowa systemów nawadniania i odwadniania, które przyczynią się do zmniejszenia ryzyka, na które są narażeni rolnicy. Innym mechanizmem, który należy uwzględnić w regionalnej i krajowej polityce publicznej, jest rozwój ulepszonych technologii przechowywania żywności na małą skalę. Te strategie, dostępne dla drobnych rolników i rządów krajów rozwijających się, umożliwiają zmniejszenie strat po okresie zbiorów i złagodzenie skutków kryzysu cen. Z tego względu stanowią ważny sposób zmniejszania ryzyka, które dotyka drobnych rolników i kraje, i powinny być promowane i wspierane przez rządy oraz organizacje międzynarodowe (FAO, 2011). Jak rozwiązać problem obecnej zmienności cen? Wybiórcze systemy zabezpieczające oraz nadzwyczajne rezerwy żywnościowe Ze względu na to, że wahania cen żywności są nieodłącznym elementem obecnej rzeczywistości, aby osiągnąć prawdziwe zmniejszenie ich negatywnego wpływu na żywienie najbiedniejszych, konieczne jest opracowanie wybiórczego systemu zabezpieczającego w porozumieniu z najsłabszymi grupami społecznymi (FAO, 2011). Wzrost cen żywności przekłada się na zmniejszenie dochodu gospodarstw domowych, przez co są one zmuszone DT\ doc 5/7 PE v01-00

6 wprowadzać do swojej diety tańsze i mniej pożywne składniki. To z kolei przynosi negatywne skutki dla gospodarstw domowych i krajów, nawet kiedy ceny ponownie osiągną niższy poziom. W związku z tym uzasadnione jest tworzenie systemów zabezpieczających łagodzących skutki kryzysu. Wśród takich systemów warto uwzględnić programy żywnościowe, które mają na celu zapobieganie porzucaniu edukacji przez dzieci oraz zmniejszanie wpływu wysokich cen żywności i niedożywienia na kapitał ludzki. Jednym z problemów związanych z tymi systemami jest to, że wymagają one znacznej ilości środków finansowych i zasobów ludzkich, którymi rząd danego państwa nie zawsze może dysponować. Ważne jest jednak, aby opracować te programy, zanim nastąpi kryzys, nawet jeśli brakuje zasobów, gdyż pomaga to uwidocznić problem i zidentyfikować grupy społeczne najbardziej zagrożone wzrostem cen żywności, którymi w większości przypadków są kobiety w ciąży i małe dzieci pozbawione wystarczających środków finansowych. Dzięki temu w razie wystąpienia kryzysu można będzie wdrożyć system zabezpieczający (FAO, 2011). Kolejną ważną strategią polityczną jest utworzenie nadzwyczajnych rezerw żywności. Takie rezerwy są niezbędne do funkcjonowania systemów, które zamiast lub oprócz świadczeń ekonomicznych przekazują jakiś rodzaj racji żywnościowych i powinny obejmować żywność przeznaczoną specjalnie dla małych dzieci. Rezerwy tego rodzaju powinny być powiązane z wydajnymi systemami transportu, informacji i ostrzegania. Powinny również być tworzone w miejscach strategicznych w celu uniknięcia nadmiernej fragmentacji, ale tak, aby zapewniać odpowiedni czas reakcji w najbardziej narażonych regionach kraju. Ponadto zasadnicze znaczenie ma jakość żywności i wielkość rezerw. Żywność objęta rezerwami musi być bezpieczna i zaspokajać dzienne zapotrzebowanie na składniki odżywcze i białko. Rezerwy muszą być również wystarczające, aby zaspokoić zapotrzebowanie na żywność słabszych grup społecznych, bez przekształcenia się jednak subwencje. Ponadto rezerwy powinny wystarczać na co najmniej miesiąc lub dwa miesiące w zależności od tego, jak dużo czasu potrzeba, aby wznowić dostawy (FAO, 2011). Podsumowanie: Co można zrobić w ramach platformy międzyregionalnej? Jak można było zaobserwować, zmienność cen i ich wysoki poziom mają negatywny wpływ na wyżywienie i bezpieczeństwo żywnościowe najsłabszych grup społecznych. Ze względu na to, że wpływ niedożywienia na kapitał ludzki, rozwój poznawczy i fizyczny ludzi, poziom wydajności i ogólny rozwój zarówno gospodarczy, jak i społeczny krajów jest odczuwalny nawet po obniżeniu się cen żywności, konieczne jest opracowanie skutecznych mechanizmów nie tylko na szczeblu krajowym, lecz także regionalnym w celu przygotowania społeczeństwa na wahania cen i złagodzenia związanego z nimi ryzyka dla drobnych rolników. W tym kontekście przestrzeń międzyregionalnego dialogu jest szczególnie ważna, gdyż umożliwia opracowywanie wspólnych strategii, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę to, że kryzys żywnościowy negatywnie oddziałuje na najsłabsze grupy społeczne zarówno w Unii Europejskiej, jak i w Ameryce Łacińskiej. W ramach tych wspólnych mechanizmów i strategii należy skupiać się szczególnie na rozwoju badań na rzecz technologii, które ograniczą związane ze zmianą klimatu ryzyko dla rolników, a także na wymianie informacji i dobrych praktyk w celu zmniejszenia strat po zbiorach. Ponadto duże znaczenie mają inwestycje publiczne i współpraca nad projektami z PE v /7 DT\ doc

7 zakresu infrastruktury i transportu. Do zmienności cen żywności przyczynia się również brak szlaków transportowych i wzrost kosztów transportu, co zwiększa ryzyko dla ludności regionów oddalonych. W kontekście systemów zabezpieczających i rezerw istotne znaczenie mają stowarzyszenia regionalne oraz platforma międzyregionalna, gdyż umożliwiają one współpracę z krajami, które nie mają zasobów niezbędnych do realizacji tego rodzaju strategii. W związku z tym można ustanowić systemy rezerw o zasięgu regionalnym, które w przyszłości mogłyby stać się czynnikiem sprzyjającym przejściu ku mechanizmom własności i kontroli na szczeblu krajowym (FAO, 2011). Podsumowując, należy pamiętać, że głód, niedożywienie i ogólnie kwestia bezpieczeństwa żywnościowego są zarówno wynikiem, jak i przyczyną ubóstwa i w związku z tym ze względów moralnych i społecznych konieczne jest, aby platforma reprezentacji parlamentarnej taka jak Europejsko-Latynoamerykańskie Zgromadzenie Parlamentarne dążyła do opracowania strategii i polityki, które ograniczają brak bezpieczeństwa żywnościowego spowodowany zmiennością cen. Strategie polityczne, które polepszają wyżywienie najsłabszych grup społecznych i zmniejszają ubóstwo, stanowią inwestycję na rzecz światowego wzrostu gospodarczego. BIBLIOGRAFIA FAO (1996). Cumbre Mundial sobre la Alimentación. Roma. FAO (2011). El Estado de la Inseguridad Alimentaria en el Mundo. Cómo afecta la volatilidad de los precios internacionales a las economías nacionales y la seguridad alimentaria. Roma. FAO (2012). Marco Estratégico Mundial para la Seguridad Alimentaria y la Nutrición Primer Proyecto. Conferencia Regional de la FAO para América Latina y el Caribe. GORDILLO, Gustavo (2012). Una Política Alimentaria para Tiempos de Crisis. En El Trimestre Económico, Vol LXXIX, número 315. IICA, Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (2012). Situación de la seguridad alimentaria en las Américas. Documento realizado para la 42 Asamblea General de la Organización de Estados Americanos-OEA. RUBIO VEGA, Blanca Aurora (2012). Crisis Mundial y Soberanía Alimentaria en América Latina. En Revista de Economía Mundial 29. TIWARI, S., y H. Zaman (2010). The impact of Economic Shocks on Global Undernourishment.. World Bank Policy Research, Working Paper 5215, Washington D.C. WORLD BANK (2006). Repositioning Nutrition as Central to Development. Washington D.C. WORLD BANK (2011). Food Price Watch. Washington D.C. WORLD BANK (2012). Responding to Higher and More Volatile World Food Prices. Economic Sector Work. Washington D.C. DT\ doc 7/7 PE v01-00