Definicje, funkcje i typizacje organizacji pozarządowych i na tle powyższych wywodów organizacji społecznych

Transkrypt

1 Jakub H. Szlachetko 1 Definicje, funkcje i typizacje organizacji pozarządowych i na tle powyższych wywodów organizacji społecznych Wprowadzenie Na początku należy zauważyć, że w obowiązującym porządku prawnym pojawia się co najmniej kilka różnych terminów, które odnoszą się do jednakowej, a przynajmniej zbieżnej kategorii organizacji wyróżnianych ze zbioru wszelkich organizacji w rozumieniu prakseologicznym na podstawie kryterium funkcjonalnego (pełnionych w ramach systemu społecznego funkcji). Do takich terminów należą m.in.: organizacja pozarządowa i organizacja społeczna 2. Nieco inne znaczenie przepisy prawa przypisują terminowi organizacja pożytku publicznego, stąd zostanie on pominięty w dalszych rozważaniach 3. Ponadto jeszcze inne konwencje terminologiczne pojawiają się w literaturze przedmiotu (socjologicznej, politologicznej, prawniczej) 4. W dalszej części pracy używany będzie termin organizacja pozarządowa. Jest to spowodowane kilkoma względami. Przede wszystkim jest to nowy termin, którym prawodawca zaczął się posługiwać współcześnie, tj. w ramach obowiązującego ładu aksjonormatywnego, a więc ładu zapoczątkowanego transformacją ustrojową i przypieczętowanego nową konstytucją. Termin organizacja pozarządowa jest więc w sferze aksjologicznej powiązany z ustrojem demokracji liberalnej, w którym organizacje tego typu działają i są jego naturalnym komponentem. W tym kontekście należy zauważyć, że termin organizacja społeczna, choć odnoszący się co widać dopiero z perspektywy dzisiejszych czasów do jednakowej, a przynajmniej zbieżnej kategorii organizacji, został wypaczony przez ideologię i władzę komunistyczną/socjalistyczną, przez co może mieć pejoratywne konotacje oraz wywoływać negatywne skojarzenia. 1 Mgr Jakub H. Szlachetko asystent w Katedrze Prawa Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego. 2 Innymi terminami odnoszącymi się do tej kategorii organizacji są m.in.: stowarzyszenia, fundacje, organizacje oraz instytucje, które (...) (art. 38 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy, Dz. U. z 1997 r. Nr 90 poz. 557); instytucje społeczne oraz zrzeszenia (art. 4 ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o cmentarzach i grobach wojennych, Dz. U. z 1933 r. Nr 39, poz. 311), instytucje i organizacje społeczne (art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz.687.). 3 Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536) organizacją pożytku publicznego może być organizacja pozarządowa oraz podmiot wymieniony w art. 3 ust. 3 pkt 1 i 4, z zastrzeżeniem art. 21, która spełnia łącznie określone wymagania. Tym samym należy przyjąć, że pojęcie organizacja pożytku publicznego oznacza pewien status prawny (zespół przywilejów i dodatkowych obowiązków), który mogą uzyskać istniejące organizacje pozarządowe lub niektóre inne podmioty prawa. 4 Np.: Józefina Hrynkiewicz postuluje wykorzystanie terminu organizacje obywatelskie (J. Hrynkiewicz, Rola organizacji obywatelskich w polityce społecznej, [w:] J. Hrynkiewicz (red.), Przeciw ubóstwu i bezrobociu: lokalne inicjatywy obywatelskie, Warszawa 2002, s. 72, a ponadto w literaturze można się spotkać z terminami tj.: organizacje trzeciego sektora, organizacje non-profit, organizacje dobroczynne, które eksponują cechy konstytutywne tek kategorii podmiotów prawa. 1

2 Ponadto za używaniem terminu organizacja pozarządowa przemawiają tendencje zauważalne w nomenklaturze prawnej i prawniczej. Zarówno prawodawca, jak i doktryna prawa publicznego coraz częściej z różnych przyczyn posługują się tym pojęciem. Zapewne nomenklatura wykorzystywana przez doktrynę prawa jest konsekwencją zmiany nomenklatury, którą posługuje się prawodawca. Zaś ta zmiana jest widoczna w zakresie tak nowego prawa (np. ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536, zwana dalej: u.d.p.p.), jak i podejmowanych nowel (np. nowelizacja Kodeksu postępowania cywilnego z dnia 16 września 2011 r., Dz. U. z 2011 r. Nr 233 poz. 1381). Z powyższych względów tytuł niniejszej książki zawiera termin organizacja pozarządowa. Co jednak trzeba podkreślić, w jej poszczególnych rozdziałach autorzy posługiwali nomenklaturą zawziętą od prawodawcy. Stąd też, jeżeli w obowiązujących przepisach prawa pojawia się zamiast współczesnej i aktualnej organizacji pozarządowej inny termin, a w szczególności organizacja społeczna, autorzy odwoływali się w tekście właśnie do niego. Na marginesie tego wywodu należy zasygnalizować postulat de lege ferenda żeby prawodawca, przy okazji nowelizacji poszczególnych ustaw procesowych, choć nie tylko procesowych, ujednolicił omawianą nomenklaturę. Definicje organizacji pozarządowych i społecznych W obowiązującym porządku prawnym istnieje wiele przepisów, które posługują się terminem organizacja pozarządowa lub organizacja społeczna, a niektóre z nich czynią to jednocześnie 5. Poza tym w ramach tego porządku można również znaleźć takie przepisy, które tworzą definicje legalne. W szczególności przytoczyć należy definicję organizacji pozarządowej, o której mowa w art. 3 u.d.p.p. Jest to pierwsza definicja wskazanego pojęcia, a więc jednocześnie definicja projektująca 6. Również inne ustawy zawierają definicje organizacji pozarządowej, jednakże zawsze poprzez przepis blankietowy odwołujący się do art. 3 u.d.p.p. 7. Z tym większą uwagą należy dokonać analizy przepisu z art. 3 u.d.p.p. Definicja legalna przedmiotowego pojęcia dokładnie rzecz ujmując znajduje się w art. 3 ust. 5 Wskazane terminy znajdują jednoczesne wykorzystanie m.in. w: art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. Nr 182); przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. Nr 1356); przepisy ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. Nr 406); przepisy ustawy z dnia 21 stycznia 2005 r. o doświadczeniach na zwierzętach (Dz. U. z 2005 r. Nr 33, poz. 289); przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. Nr 885). 6 Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2004, s Zob.: art. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz.721), art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 94, poz. 651), art. 2 pkt. 2 ustawy z dnia z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 225), art. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. Nr 885). 2

3 2, 3 i 4 u.d.p.p. Stąd też ustalenia terminologiczne w zakresie tego pojęcia zostaną ograniczone do wykładni wskazanej grupy przepisów. Przepis o podstawowym znaczeniu dla definicji (przewiduje istotę definicji) znajduje się w art. 3 ust. 2 u.d.p.p., zaś przepisami o charakterze uzupełniającym (doprecyzowują granice tej definicji) są zawarte w art. 3 ust. 3 i 4 u.d.p.p. Zgodnie z art. 3 ust. 2 u.d.p.p. organizacjami pozarządowymi są: 1) niebędące jednostkami sektora finansów publicznych, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, 2) niedziałające w celu osiągnięcia zysku osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, w tym fundacje i stowarzyszenia, z zastrzeżeniem ust. 4. Jak więc widać kilka kryteriów (pozytywnych oraz negatywnych) jednocześnie kształtuje definiens wskazanego pojęcia. Należy do nich zaliczyć kryterium: (1) statusu organizacyjnego, (2) pochodzenia organizacji i (3) celowości jej istnienia. O kryterium statusu organizacyjnego przesądza następujące sformułowanie: organizacjami pozarządowymi są (...) osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną (...). Zgodnie z niniejszą cechą organizacjami pozarządowymi są jedynie te spośród wszelkich podmiotów prawa, które: (1) mają charakter jednostki organizacyjnej oraz kumulatywnie (2) odznaczają się określonym atrybutem (tj. osobowością prawną lub przynajmniej zdolnością prawną). Przyznawanie powyższych atrybutów jest domeną prawodawcy. Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny 8 osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną, zaś według art niniejszej ustawy do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Z tych przepisów jednoznacznie wynika, że jednostka organizacyjna posiada któryś z wymienionych atrybutów o tyle, o ile znajdzie się przepis odrębny. Należy zatem stwierdzić, że poza zakresem desygnatów przedmiotowego pojęcia znajdują się podmioty prawa, które: (1) nie są jednostkami organizacyjnymi, nie przybierają jakiejkolwiek formy organizacyjnoprawnej (są to osoby fizyczne lub nietrwałe zbiorowiska takich osób) lub (2) wprawdzie są jednostkami organizacyjnymi, ale przepisy nie wyposażają ich w żaden z wymienionych atrybutów (według ujęcia S. Iwanowskiego w literaturze prawniczej jest to problematyka dotychczas zupełnie niepostrzegana. Jest to skądinąd zrozumiałe. Formy te najczęściej występują mówiąc obrazowo na przedpolu regulacji prawnej. Tylko niektóre, a zatem nieliczne, proste formy samoorganizacji są przedmiotem ingerencji prawnej 9 ). O kryterium pochodzenia organizacji stanowi poniższe sformułowanie: organizacjami 8 Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz S. Iwanowski, Prawne formy organizowania się społeczeństwa, [w:] Samorząd Terytorialny 2010, nr 1-2, s

4 pozarządowymi są (...) niebędące jednostkami sektora finansów publicznych, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych jednostki organizacyjne posiadające atrybut osobowości prawnej lub zdolności prawnej. Strukturę organizacyjną sektora finansów publicznych reguluje art. 9 u.f.p. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że pod pojęciem jednostek sektora finansów publicznych kryją się jedynie jednostki organizacyjne o genezie publicznoprawnej (w tym administracyjnoprawnej) 10. Są to więc wyłącznie podmioty prawa tworzone przez organy władzy publicznej w drodze aktów normatywnych, jak i innych aktów prawnych. Natomiast poza wskazaną kategorią pojęciową znajdują się wszystkie podmioty prawa o genezie prywatnoprawnej. O kryterium celowości istnienia przesądza z kolei następujące sformułowanie: organizacjami pozarządowymi są (...) niedziałające w celu osiągnięcia zysku jednostki organizacyjne posiadające jeden z wymienionych atrybutów. Istnieje więc zakaz dystrybuowania zysku pomiędzy założycieli, członków i pracowników takich organizacji. Cały zysk powinien służyć jedynie osiąganiu celów statutowych. W przepisie z art. 3 ust. 4 u.d.p.p. zawarto jeszcze odnoszące się do zasięgu definicji legalnej organizacji pozarządowej zastrzeżenie. Zgodnie z jego treścią przepisów działu II [u.d.p.p. - JHS] nie stosuje się do: 1) partii politycznych, 2) związków zawodowych i organizacji pracodawców, 3) samorządów zawodowych (...), 5) fundacji utworzonych przez partie polityczne. Przytoczony przepisy budzi pewne wątpliwości interpretacyjne. Z jednej bowiem strony użycie zwrotu z zastrzeżeniem ust. 4 sugeruje, że ust. 4 zawiera regulacje odmienne od zasady wyrażonej w definicji legalnej i wprowadza do tej definicji modyfikacje (np. co do zasięgu podmiotowego definicji). Z drugiej zaś strony sam ust. 4 bynajmniej nie odnosi się do definicji legalnej, ale jedynie wyłącza zastosowanie pewnych przepisów ustawy względem wymienionych typów organizacji. Tym samym powstaje błędne koło interpretacyjne. Wykładnia literalna tych przepisów nie umożliwia rozstrzygnięcia istniejącej wątpliwości. Wydawać się jednak może, że wymienione typy organizacji mieszczą się w zasięgu podmiotowym definicji legalnej organizacji pozarządowej, gdyż spełniają one wszelkie cechy konstytutywne, o których mowa w art. 3 ust. 2 u.d.p.p. Takich wątpliwości nie ma natomiast przy organizacjach wymienionych w art. 3 ust. 3 u.d.p.p. Nie są one organizacjami 10 Zgodnie z niniejszą regulacją sektor finansów publicznych tworzą: 1) organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały, 2) jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki, 3) jednostki budżetowe, 4) samorządowe zakłady budżetowe, 5) agencje wykonawcze, 6) instytucje gospodarki budżetowej, 7) państwowe fundusze celowe, 8) Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, 9) Narodowy Fundusz Zdrowia, 10) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, 11) uczelnie publiczne, 12) Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne, 13) państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe oraz 14) inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, jednostek badawczo-rozwojowych, banków i spółek prawa handlowego. 4

5 pozarządowymi są tzw. podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 którym ustawa dozwala m.in. wykonywanie działalności pożytku publicznego 11. W obowiązujących porządku prawnym można także znaleźć definicję organizacji społecznej. Przykładem może być art. 5 2 pkt. 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. Nr 267), który stanowi, że organizacje społeczne to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Zgodnie z poglądami doktryny prawa administracyjnego 12 organizacjami: zawodowymi są: związki zawodowe, organizacje pracodawców; samorządowymi są: samorządy zawodowe, samorządu gospodarcze 13 ; spółdzielczymi są: różne formy organizacyjnoprawne spółdzielni; innymi są m.in.: stowarzyszenia, fundacje (wokół których pojawił się spór 14 ). Jak więc widać zasięg podmiotowy obu definicji jest zbieżny. Funkcje i typizacje organizacji pozarządowych i społecznych Tzw. sektor pozarządowy (sektor, na którym działają organizacje pozarządowe/społeczne) jest niezwykle bogaty i zróżnicowany. Taka cecha niniejszego sektora wynika ze specyfiki współtworzących go podmiotów. Organizacje pozarządowe/społeczne stanowią grupę zróżnicowaną wewnętrznie pod względem: formy, ustroju, zadań, działalności, członków, itd. Istnieje więc możliwość przeprowadzenia wielu różnych typizacji. W dalszej części pracy zostaną zaprezentowane za literaturą socjologiczną i politologiczną wyłącznie niektóre z nich. Przepisy prawa przewidują szereg form organizacyjnoprawnych, w których mogą występować organizacje pozarządowe/społeczne. Kierując się wskazanym kryterium należałoby wymienić m.in.: (1) fundacje, (2) stowarzyszenia rejestrowe, (3) ochotnicze straże pożarne, (4) partie polityczne, (5) związki zawodowe, (6) organizacje pracodawców, (7) organizacje religijne (np. organizacje katolickie). 11 Zob.: J. Blicharz, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ustawa o spółdzielniach socjalnych. Komentarz, Warszawa 2012, s Zob.: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, LEX. 13 W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1992 r., SA/Wr 300/92 (Wspólnota 1992, nr 33, s. 21) wskazano, że: z zakresu pojęcia organizacja samorządowa należy wyłączyć samorząd terytorialny, a zatem wszystkie organy tego samorządu łącznie z organami jednostek pomocniczych tego samorządu, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.). 14 W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1993 r., I SA 1762/92 (ONSA 1993, nr 3, poz. 75; M. Praw. 1993, nr 2, s. 58; OSP 1994, z. 3, poz. 44; M. Praw. 1995, nr 5, s. 150) uznano, że: Fundacja nie jest organizacją społeczną i nie jest możliwe zlecenie jej załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych, ale inny pogląd wyrażono w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2005 r., II OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006/2/37, ZNSA 2006/1/103, Prok.i.Pr.-wkł. 2006/2/52) z krytyczną glosą T. Bąkowskiego. 5

6 Organizacje pozarządowe (i społeczne) realizują zadania określone w statucie przez założycieli, stąd też opierając się na tym kryterium można byłoby wyróżnić: (1) organizacje samopomocowe (charakteryzują się tym, że ich działalność jest ukierunkowana do środka organizacji, a ich zadania są wykonywane jedynie względem członków), (2) organizacje opiekuńcze (które świadczą usługi pewnego rodzaju tj. usługi edukacyjne, rynku pracy, pomocy społecznej na zewnątrz struktury, czyli wobec całego społeczeństwa lub wybranych grup społecznych), (3) organizacje przedstawicielskie/rzecznicze (reprezentujące interesy lub wartości określonych środowisk), (4) organizacje zadaniowe (włączające się w działalność organów władzy publicznej, działające w sferze zadań publicznych na podstawie umowy, decyzji lub w ramach tzw. współdomeny). W końcu również przepisy prawa dokonują typizacji organizacji pozarządowych/społecznych. Przepisy poszczególnych ustaw na własny użytek wprowadzają nowe terminy celem wyróżnienia pewnego typu organizacji pozarządowych/społecznych, do których to tylko odnosić się będą zawarte w niej przepisy. Przykładem są: organizacje ekologiczne 15 (zdefiniowane jako organizacje społeczne, których statutowym celem jest ochrona środowiska) i organizacje konsumenckie 16 (są to niezależne od przedsiębiorców i ich związków organizacje społeczne, do których zadań statutowych należy ochrona interesów konsumentów; organizacje konsumenckie mogą prowadzić działalność gospodarczą na zasadach ogólnych, o ile dochód z działalności służy wyłącznie realizacji celów statutowych). 15 Art. 3 pkt. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. Nr 1232). 16 Art. 4 ust. 13 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 50, poz. 331). 6