Jakub Kosowski WSPÓŁPRACA JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO Z ORGANIZACJAMI POZARZĄDOWYMI

Transkrypt

1

2 Jakub Kosowski WSPÓŁPRACA JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO Z ORGANIZACJAMI POZARZĄDOWYMI Warszawa 2012

3 SPIS TREŚCI Wykaz skrótów...7 Wprowadzenie...9 Rozdział 1 Organizacje pozarządowe Podstawy prawne funkcjonowania organizacji pozarządowych Organizacje pożytku publicznego...16 Rozdział 2 Podstawy prawne, zasady oraz formy współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi Podstawy prawne współpracy Zasady współpracy Formy współpracy...35 Rozdział 3 Program współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi Uwagi wstępne Uchwalanie programu Elementy składowe programu współpracy Przykładowe programy współpracy...62 Rozdział 4 Zlecanie organizacjom realizacji zadań publicznych Uwagi ogólne Konkurs ofert Zlecanie realizacji zadań bez konkursu ofert Umowa o realizację zadania Sprawozdanie z realizacji zadania Kontrola realizacji zadania...141

4 6 SPIS TREŚCI Rozdział 5 Konsultowanie z organizacjami pozarządowymi projektów aktów normatywnych Uwagi ogólne Formy konsultowania Przykładowe uchwały Rozdział 6 Wspólne zespoły o charakterze doradczym Uwagi ogólne Rada działalności pożytku publicznego Rada sportu Rozdział 7 Wzajemne informowanie o planowanych kierunkach działań Uwagi ogólne Przykłady wzajemnego informowania o planowanych. kierunkach działań Rozdział 8 Umowy o wykonywanie inicjatywy lokalnej Uwagi ogólne Wniosek o realizację zadania publicznego Zasady współpracy Przykładowe uchwały Rozdział 9 Umowy partnerstwa Uwagi ogólne Zasady współpracy Rozdział 10 Inne formy współpracy Udzielanie pożyczek, gwarancji, poręczeń Formy współpracy spoza ustawy Literatura...221

5 Wykaz skrótów k.c... ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) k.p.a. ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz z późn. zm.) Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm. i sprost.) OwSS Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych pr. stow. ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 z późn. zm.) u.d.p.p. ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz z późn. zm.) u.f. ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 46, poz. 203 z późn. zm.) u.f.p. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz z późn. zm.) u.r. ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz z późn. zm.) u.s. ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 z późn. zm.) u.s.g. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) u.s.p. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) u.s.w. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) u.z.p.p.r. ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.)

6

7 WPROWadZEnIE Organizacje pozarządowe są istotnym elementem funkcjonowania państwa. Dają one możliwość rozwijania aktywności obywatelskiej, ale także pozwalają na efektywną realizację zadań publicznych, w tym również zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Niezbędna w zakresie rozwijania trzeciego sektora jest współpraca organów administracji publicznej będących najbliżej obywatela tj. organów jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi. Nie dotyczy to tylko wsparcia finansowego ich działań. Ważnym wydarzeniem w zakresie rozwijania współpracy pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego a organizacjami pozarządowymi było uchwalenie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ustawa ta usystematyzowała ową współpracę i sprecyzowała jej zasady. Wszystko w celu zapewnienia większej jej efektywności, ale i transparentności. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie była już kilkunastokrotnie nowelizowana, co miało stworzyć lepsze warunki współpracy. Tak pojawiły się regulacje dotyczące chociażby procedury tzw. małych grantów czy też inicjatywy lokalnej. Niniejszy komentarz stanowi analizę zasad i form współpracy określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ale także ujętych w innych ustawach szczególnych, na przykład w ustawie o sporcie. Rozdział pierwszy stanowi wprowadzenie do problematyki organizacji pozarządowych. Wskazano w nim na definicje i podstawy prawne ich funkcjonowania. W rozdziale tym poruszono także kwestie dotyczące powoływania i funkcjonowania organizacji pożytku publicznego jako kwalifikowanej formy organizacji pozarządowej. W drugim rozdziale szczegółowo omówione zostały zagadnienia dotyczące programu współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi, który stanowi de facto punkt wyjścia do

8 10 Wprowadzenie prowadzenia tejże współpracy. Kolejne rozdziały stanowią charakterystykę poszczególnych form współpracy tych, które zostały sprecyzowane w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ale także wynikających z innych ustaw oraz praktyki funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego. Mam tutaj na myśli: zlecanie organizacjom realizacji zadań publicznych; konsultowanie z organizacjami pozarządowymi projektów aktów normatywnych; wspólne zespoły o charakterze doradczym; wzajemne informowanie o planowanych kierunkach działań; umowy o wykonywanie inicjatywy lokalnej; umowy partnerstwa. W ostatnim rozdziale wskazałem także na formy współpracy występujące w praktyce, których wprost nie przewiduje ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Niniejsze opracowanie poświęcone jest współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi, jednakże warto zauważyć, iż przedstawione w dalszej części komentarza formy współpracy mogą odnosić się także do innych podmiotów. Artykuł 5 ust. 1 u.d.p.p. odsyła w tym zakresie do podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 u.d.p.p., tj.: 1) osób prawnych i jednostek organizacyjnych działających na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego; 2) stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego; 3) spółdzielni socjalnych; 4) spółek akcyjnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz klubów sportowych będących spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy o sporcie, które nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników. Opracowanie szeroko odnosi się do orzeczeń sądów oraz organów nadzoru (wojewodów, regionalnych izb obrachunkowych). Wydaje się, iż istotny walor poznawczy mają przytoczone przykłady aktów prawa miejscowego odnoszące się do poszczególnych form współpracy, które zostały opatrzone komentarzem. Uznałem to za lepszą formę prezentacji bardzo różnorodnych rozwiązań funkcjonujących w praktyce niż formułowanie wzorów tychże aktów, które mogą nie odpowiadać specyfice lokalnej. Interpretacja przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego sprawia pewne wątpliwości, co jest powodem do interwencji organów

9 Wprowadzenie 11 nadzoru. Wynika to w znacznej mierze ze swobody pozostawionej przez ustawę w określaniu szczegółów współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi. Ma to swoje dobre i złe strony, na co zwróciłem uwagę przy charakterystyce poszczególnych form współpracy. Wiele w tym względzie zależy jednak od stosunku organów jednostek samorządu terytorialnego. Najlepiej obrazuje to przykład zlecania organizacjom realizacji zadań publicznych, który ze zrozumiałych względów wzbudza ogromne wręcz kontrowersje w praktyce. Mam jednak nadzieję, że komentarz pozwoli rozwiać wątpliwości występujące w związku z realizacją poszczególnych form współpracy, co ułatwi codzienną pracę zarówno organom jednostek samorządu terytorialnego (i ich urzędom), jak i organizacjom pozarządowym. Z pewnością będzie to z obopólną korzyścią dla realizacji zadań publicznych, które są tak ważne dla społeczeństwa. Komentarz adresowany jest w szczególności do organów jednostek samorządu terytorialnego, pracowników urzędów jednostek samorządu terytorialnego, organizacji pozarządowych, ale także do prawników współpracujących z wyżej wymienionymi podmiotami oraz studentów. Przy tej okazji chciałbym również podziękować pracownikom Departamentu Kultury, Edukacji i Sportu Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubelskiego oraz Wydziału Sportu i Turystyki Urzędu Miasta Lublin za pomoc w przygotowaniu niniejszego komentarza, a w szczególności zwrócenie uwagi na zagadnienia, które budzą największe wątpliwości w praktyce z perspektywy funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz uwzględnia stan prawny na dzień 1 kwietnia 2012 r. Lublin, kwiecień 2012 r. Jakub Kosowski

10

11 Rozdział 1 Organizacje pozarządowe 1.1. Podstawy prawne funkcjonowania organizacji pozarządowych Organizacja pozarządowa W piśmiennictwie organizacje pozarządowe (ang. non-governmental organization; stąd często używany skrót NGO) definiowane są jako organizacje obywatelskie działające z własnej inicjatywy na rzecz wybranego interesu publicznego, niezależne od administracji publicznej i niedziałające dla osiągnięcia zysku 1. Pojęcie to stosowane jest przez Organizację Narodów Zjednoczonych oraz inne międzynarodowe instytucje; kilkanaście lat temu weszło również do powszechnego użycia w Polsce 2. Organizacje pozarządowe są nazywane trzecim sektorem, obok sektora publicznego (władz, administracji publicznej) i rynkowego (biznesu, przedsiębiorczości). W odróżnieniu od organów publicznych, a podobnie jak biznes są one prywatne i powstają z inicjatywy ich założycieli (prywatnych osób), ale w odróżnieniu od biznesu, a podobnie jak władze publiczne działają w interesie publicznym, a nie prywatnym. 1 Szerzej zob. między innymi: R. Skiba, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Poradnik dla organizacji pozarządowych, Warszawa 2004, s ; R. Skiba, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Poradnik dla samorządów, Warszawa 2004, s. 11; M. Kurleto, Organizacje pozarządowe w działalności pożytku publicznego, Warszawa 2008, s. 49; P. Suski, Stowarzyszenia i fundacje, Warszawa 2008, s J. Blacharz (w:) J. Blacharz, A. Huchla, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz, Warszawa 2008, s

12 14 Rozdział 1 W literaturze zwrócono także uwagę, iż organizacje pozarządowe mają istotne znaczenie przy realizacji zasady pomocniczości (subsydiarności). M. Kurleto 3 podkreśliła, iż zasada ta zakłada zorganizowanie państwa, w którym kompetencje i zdolność do działania są przypisane w pierwszej kolejności zorganizowanym grupom społecznym, zaś w przypadku gdy ich działania okazują się niewystarczające w drugiej kolejności kompetencje przechodzą na bardziej złożone instancje wyższe (samorządowe), by wreszcie jeżeli żadna instancja społeczna lub samorządowa nie jest skuteczna przejść w ręce państwa. Aspekt ten podkreślił także H. Izdebski 4, uznając, iż pomocy powinna udzielić ta komórka czy instytucja, która znajduje się najbliżej potrzebującego, a zarazem zdolna do rozwiązania określonych problemów. Cytowany autor zaznaczył przy tym, że jeżeli przekracza to możliwości podstawowej komórki społecznej rodziny, to właściwe stają się odpowiednie szczeble organizacji obywatelskiej szczeble pozarządowe, chyba że i one nie są zdolne do rozwiązywania problemów, które mają już charakter społeczny. Dopiero wówczas, zdaniem H. Izdebskiego, pojawia się obowiązek odpowiedniej interwencji władz publicznych Organizacja pozarządowa definicja legalna Ustawa o działalności pożytku publicznego zawiera legalną definicję pojęcia organizacja pozarządowa. Według art. 3 ust. 2 u.d.p.p. organizacje pozarządowe to osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, które nie są jednostkami sektora finansów publicznych 5, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, a także nie działają w celu osiągnięcia zysku. 3 M. Kurleto, Organizacje pozarządowe w działalności pożytku publicznego, s Podobnie J. Blacharz (w:) J. Blacharz, A. Huchla, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz, s H. Izdebski, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Warszawa 2003, s Jednostkami finansów publicznych, zgodnie z art. 9 u.f.p., są natomiast: 1) organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały; 2) jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki; 3) jednostki budżetowe; 4) samorządowe zakłady budże-

13 Organizacje pozarządowe 15 Warto w tym miejscu zauważyć, iż ustawodawca enumeratywnie wymienił dwie najczęściej występujące formy organizacyjne działania organizacji pozarządowych stowarzyszenia i fundacje (art. 3 ust. 2 in fine u.d.p.p.). W ramach przytoczonej definicji ustawodawca sformułował więc dwa kryteria: 1) formy organizacyjnej; 2) działania o charakterze non profit. Mając na uwadze powyższe, do organizacji pozarządowych można zaliczyć w szczególności: 1) stowarzyszenia; 2) związki stowarzyszeń; 3) fundacje; 4) organizacje samorządu zawodowego; 5) organizacje samorządu gospodarczego; 6) związki zawodowe; 7) organizacje pracodawców; 8) organizacje kościelne; 9) instytucje społeczne mające osobowość prawną i działające na podstawie ustaw szczególnych, na przykład Polski Czerwony Krzyż; 10) partie polityczne 6. towe; 5) agencje wykonawcze; 6) instytucje gospodarki budżetowej; 7) państwowe fundusze celowe; 8) Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego; 9) Narodowy Fundusz Zdrowia; 10) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej; 11) uczelnie publiczne; 12) Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne; 13) państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe; 14) inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego. 6 Szerzej zob. między innymi: M. Kurleto, Organizacje pozarządowe w działalności pożytku publicznego, s. 50; R. Skiba, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Poradnik dla samorządów, s ; A. Ceglarski, Organizacje pożytku publicznego, Warszawa 2005, s ; A. Gluziński, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Warszawa 2005, s ; por. J. Janowski, P. Taracha, Ważniejsze formy organizacyjno-prawne działania w obszarze trzeciego sektora w Polsce (w:) M. Granat (red.), Organizacje pozarządowe w Polsce. Podstawy prawno-finansowe, Warszawa 2000, s

14