Raport końcowy. Grudzień 2012 r.

Transkrypt

1 Ocena najważniejszych problemów występujących w projektach z zakresu transportu drogowego wybranych w trybie konkursowym w ramach działań 6.1 oraz 8.2 Zamówienie jest współfinansowane przez Unię Europejską ze środków Funduszu Spójności w ramach pomocy technicznej Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko Grudzień 2012 r.

2 Spis treści 1. Streszczenie/Summary Wprowadzenie Kontekst badania Cele i zakres badania Skrócony opis zastosowanej metodyki Źródła informacji wykorzystane w badaniu Opis oraz interpretacja wyników badania Identyfikacja oraz analiza problemów i barier pojawiających się na etapie przygotowania projektów do realizacji Kluczowe obszary problemowe Analiza błędów i uchybień popełnianych przez wnioskodawców podczas przygotowania dokumentacji projektowej Analiza przebiegu procesu przygotowania projektów Analiza przebiegu procesu oceny wniosków o dofinansowanie Identyfikacja oraz analiza problemów i barier pojawiających się na etapie realizacji projektów Ocena mechanizmów i rozwiązań systemowych Analiza możliwości/zdolności realizacyjnych beneficjentów w obecnej perspektywie Analiza potrzeb inwestycyjnych oraz możliwości/zdolności realizacyjnych potencjalnych beneficjentów w kolejnej perspektywie finansowej Potrzeby inwestycyjne miast na prawach powiatu Doświadczenie miast na prawach powiatu w realizacji projektów inwestycyjnych finansowanych ze środków strukturalnych Wpływ możliwych zmian w kwalifikowlaności podatku VAT Poziom zadłużenia miast na prawach powiatu Tryb wyboru projektów Wyniki analizy PESTLE Wyniki analizy ryzyka Benchmarking Wyniki studiów przypadku Katalog dobrych praktyk Wnioski i rekomendacje

3 1. Streszczenie/Summary Cel i zakres badania Głównym celem badania było dokonanie oceny problemów występujących podczas realizacji projektów finansowanych w ramach działań 6.1 i 8.2 z uwzględnieniem uwarunkowań realizacji tych projektów, m.in. na potrzeby programowania przyszłej perspektywy finansowej oraz wstępne określenie potrzeb inwestycyjnych potencjalnych beneficjentów oraz możliwości realizacyjnych w zakresie kolejnych, analogicznych projektów w obecnej i przyszłej perspektywie finansowej. Badanie objęło następujące moduły badawcze: analiza problemów występujących w przygotowaniu i realizacji projektów; analiza możliwości/zdolności realizacyjnych beneficjentów w obecnej perspektywie; analiza potrzeb inwestycyjnych oraz możliwości/zdolności realizacyjnych potencjalnych beneficjentów w kolejnej perspektywie finansowej Zakres czasowy Badanie dotyczyło obecnej perspektywy finansowej , jak również kolejnego okresu programowania Zakresem badania objęto dane zastane aktualne na dzień 6 sierpnia 2012 r. oraz dane wywołane, które zostały zebrane we wrześniu i październiku 2012 r. Zakres tematyczny Badaniem zostały objęte: Projekty złożone przez beneficjentów, ubiegających się o dofinansowanie w ramach konkursów prowadzonych w działaniach 6.1 Rozwój sieci drogowej TEN-T oraz 8.2 Drogi krajowe poza Siecią TEN-T w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (PO IiŚ). Procedury systemu oceny i wyboru projektów realizowane przez instytucje funkcjonujące w tym systemie (IZ, IP, IW). Potencjalne projekty dla przyszłych analogicznych interwencji, możliwe do realizacji przez miasta na prawach powiatu jako potencjalnych beneficjentów. Zastosowane metody i techniki badawcze oraz analityczne The aim and scope of the research The main goal of the research was to assess problems that occur when executing projects funded within measures 6.1 and 8.2, taking into account specific conditions in which those projects were executed, among others, for the purposes of programming of subsequent financial perspective, and initial identification of investment needs of potential beneficiaries and execution possibilities with regard to further, similar projects in the current and future financial perspective. The research covered the following research modules: analysis of problems that occur in preparation and execution of projects; analysis of execution possibilities/capabilities of beneficiaries in the current perspective; analysis of investment needs and execution possibilities/capabilities of potential beneficiaries in the subsequent financial perspective of Time range The research pertained to the current financial perspective of , as well as the subsequent programming period of The scope of the research covered desk research of data as at 6 August 2012 and data obtained during the research which were collected in September and October Scope The scope of the research covered: Projects filed by beneficiaries who applied for funding under tenders within the framework of measures 6.1 Development of the TEN-T road network and 8.2 National roads not included in the TEN-T network within the Infrastructure and Environment Operational Programme (IE OP). Procedures for the system of assessment and selection of projects executed by institutions functioning in this system (MA, IB, IA). Potential projects for future similar interventions which may be executed by cities with poviat rights as potential beneficiaries. Methods and research and analytical techniques applied 3

4 Na etapie gromadzenia danych zostały zastosowane następujące ilościowe oraz jakościowe metody i techniki badawcze: Analiza dokumentów; Analiza danych projektowych; IDI z przedstawicielami IZ, IP i IP2 (5 wywiadów); TDI z projektodawcami (33 wywiady); CATI z potencjalnymi projektodawcami (31 wywiadów); Studium przypadku (6 studiów przypadku). Ponadto na etapie analizy zastosowano następujące metody: Analiza danych jakościowych i ilościowych; Analiza porównawcza (benchmarkingowa); Analiza ryzyka. Główne wyniki badania i rekomendacje W projektach z zakresu transportu drogowego wybranych w trybie konkursowym w ramach działań 6.1 oraz 8.2 PO IiŚ nie zidentyfikowano problemów poważnych na tyle, by zagrażały realizacji lub trwałości tych projektów. Zidentyfikowane problemy pojawiały się przede wszystkim na początku okresu programowania; dotyczyły one głównie spełnienia wymagań z zakresu oddziaływania projektów na środowisko, oraz wykupu gruntów i procesu dokonywania wywłaszczeń. Ponadto zidentyfikowano również problemy związane bezpośrednio z uczestnictwem w analizowanych działaniach, takie jak krótki czas na przygotowanie dokumentacji aplikacyjnej, błędy w dokumentacji przetargowej, błędy we wnioskach o płatność. Początek okresu programowania był czasem niejako eksperymentalnym zarówno dla instytucji systemu wdrażania (zwłaszcza nowoutworzonego CUPT), jak i dla beneficjentów. Zarówno jedni, jak i drudzy mieli ograniczone możliwości skorzystania z doświadczeń z poprzedniej perspektywy finansowej, ponieważ możliwości wsparcia oferowane w latach były nieporównywalnie mniejsze. Poza tym, konkursy w ramach działań 6.1 oraz 8.2 były jednymi z pierwszych, które zostały ogłoszone przez CUPT. System wdrażania działań 6.1 oraz 8.2 był systemem uczącym się, tzn. potrafiono identyfikować najpoważniejsze problemy pojawiające się w funkcjonowaniu systemu i wprowadzano odpowiednie działania zaradcze, np. wydłużenie w kolejnych konkursach czasu od ogłoszenia naboru do jego zamknięcia. Na poziomie działań legislacyjnych nastąpiło wprowadzenie szeregu regulacji mających na celu dostosowanie prawa polskiego do przepisów unijnych (np. z zakresu prowadzenia procesu oceny oddziaływania na środowisko), czy też mających na celu usprawnienie procesu realizacji projektów (np. poprzez wprowadzenie tzw. specustawy drogowej, co znacznie usprawniło i ułatwiło proces dokonywania wywłaszczeń). At the stage of data collection the following quantitative and qualitative methods and research techniques were applied: Document analysis; Project data analysis; IDI with representatives of MA, IB and IB2 (5 interviews); TDI with project initiators (33 interviews); CATI with potential project initiators (31 interviews); Case study (6 case studies). Moreover, at the analysis stage, the following methods were applied: Quantitative and qualitative data analysis; Comparative analysis (benchmarking); Risk analysis. Key research findings and recommendations In road transport projects selected by means of tender within measures 6.1 and 8.2 of the IE OP no problems were identified that would be significant enough to threaten execution and stability of those projects. The identified problems occurred mainly at the beginning of the programming period; they pertained above all to compliance with requirements of the impact on the environment and repurchase of land and the process of expropriation; there also occurred problems directly connected with participation in measures analysed, such as short time for preparation of application documentation, errors in tender documentation, errors in applications for payment. The initial stage of the programming period was a period of experimentation for both the institution of the implementation system (in particular for the newly founded CEUTP) and beneficiaries. Both parties had limited possibility of using the experience from the previous financial perspective as support options in the years were by far smaller. Moreover, tenders within measures 6.1 and 8.2 were one of the first announced by the CEUTP. The system of implementation of measures 6.1 and 8.2 was a learning system, that is it was possible to identify the major problems occurring in the functioning of the system and adequate precautionary measures were applied, such as prolongation of the time from call for tender to its closure in subsequent tenders. In terms of legislative measures, a number of regulations aiming at adaptation of Polish law to European legislation were adopted (e.g. with regard to conducting the process of environmental impact assessment) or regulations aiming at improvement of the process of project execution (e.g. through adopting of the so-called special purpose road act, which significantly improved and facilitated the process of expropriations). 4

5 W celu wykorzystywania doświadczeń nabytych w obecnej perspektywie finansowej wskazane jest, by wdrażanie działań z sektora transportu w kolejnej perspektywie finansowej zostało powierzone instytucjom odpowiadającym za realizację tych działań w obecnej perspektywie finansowej. Proces od złożenia wniosku do podpisania umowy o dofinansowanie był długotrwały. Pierwsze umowy o dofinansowanie były podpisywane dopiero po blisko półtora roku od złożenia wniosku. Było to jednak spowodowane nie tyle długotrwałym procesem oceny (której czas był zgodny z terminami określonymi w procedurach), ale przede wszystkim długotrwałym czasem dostarczania przez beneficjentów pełnej dokumentacji niezbędnej do dokonania oceny merytorycznej II stopnia, w szczególności decyzji środowiskowych. Najwięcej błędów w dokumentacji aplikacyjnej identyfikowano na etapie oceny merytorycznej II stopnia, przy czym w większości zidentyfikowane błędy były spowodowane niewystarczająco dokładnym wypełnieniem wniosku o dofinansowanie. Rozwiązaniem usprawniającym proces oceny może być prowadzenie oceny merytorycznej II stopnia danego projektu niezależnie od tego, czy inni wnioskodawcy złożyli już wymagane dokumenty. Dzięki temu beneficjenci najsprawniej przygotowujący dokumentację projektową nie musieliby czekać na wynik tego etapu oceny aż do czasu ocenienia wszystkich projektów. Wynik tej oceny nie ma wpływu na miejsce danego projektu na liście rankingowej, które zostało określone na etapie oceny merytorycznej I stopnia, zatem nie ma powodu dla wstrzymywania oceny wszystkich projektów w przypadku, gdy dokumentacja niektórych jest niekompletna. Do najsilniejszych stron systemu wdrażania działań 6.1 oraz 8.2 PO IiŚ należy bieżąca współpraca z IW (w szczególności z opiekunami projektów) oraz przejrzyste procedury wyboru projektów. Wyznaczenie koordynatorów/opiekunów projektów po stronie IW odpowiedzialnych za danych projekt od etapu jego oceny poprzez podpisanie umów aż po rozliczenie stanowi dobrą praktykę wartą do zastosowania również w kolejnej perspektywie finansowej. zidentyfikowano takich elementów systemu wdrażania działań 6.1 oraz 8.2 PO IiŚ, które jednoznacznie można byłoby uznać za słabe strony. Możliwości realizacji projektów, które nie zostały dofinansowane w ramach działań 6.1 oraz 8.2, są duże. W przypadku ogłoszenia dodatkowego konkursu w obecnej perspektywie finansowej za prawdopodobne można uznać to, że większość projektów, na które nie przyznano dofinansowania w ramach konkursu wcześniejszego, zostałaby złożona ponownie. Na podstawie informacji zebranych w czasie badania można stwierdzić, że potrzeby inwestycyjne miast na prawach powiatu po 2014 r. z zakresu budowy lub przebudowy dróg krajowych znajdujących się na terenie In order to use the experience gained in the current financial perspective it is recommended that implementation of measures from the transportation sector in the subsequent financial perspective be entrusted with institutions that are responsible for the execution of those measures in the current financial perspective. The process from filing an application to signing a funding agreement was lengthy. First funding agreements were concluded only nearly after 18 months of filing applications. That was not, however, due to the lengthy assessment process (whose duration was in line with the time limits set out in procedures), but above all due to long time during which beneficiaries provided complete documentation necessary to perform the second level substantive assessment, in particular environmental approvals. The largest number of errors in application documentation were identified at the second level substantive assessment stage, whereby most errors identified were due to insufficient completion of the application for funding. A solution which may improve the assessment process may be introduction of the second level substantive assessment of a given project, regardless of whether other applicants have filed the required documents. Owing to this, beneficiaries who prepare their project documentation most efficiently would not need to wait for the results of this assessment stage until all projects are assessed. The result of this assessment does not affect the position of a given project in a ranking, which was determined at the first level substantive assessment, thus there are no reasons for which assessments of all projects should be withheld when documentation of some projects is incomplete. The greatest strengths of the system of implementation of measures 6.1 and 8.2 of IE OP include current cooperation with IA (in particular with project managers) and transparent procedures of project selection. Appointing project coordinators at IA responsible for a given project from the stage of its assessment through singing agreements until their settlement is a good practice worth applying also in the subsequent financial perspective. No elements of the systems of implementation of measures 6.1 and 8.2 which would clearly be deemed weaknesses were identified. Possibilities of project execution which were not funded within measures 6.1 and 8.2 are substantial. In the case of announcing of an additional tender in the current financial perspective, it is probable that most projects for which no financing within the previous tender was allotted would be filed again. On the basis of the information collected during the research, it may be stated that investment needs of cities with rights of poviat after 2014, with regard to construction or reconstruction or national roads 5

6 miast na prawach powiatu lub też obwodnic tych miast będą bardzo duże. Stopień zaawansowania projektów przygotowywanych do realizacji w kolejnej perspektywie jest zróżnicowany od znajdujących się na bardzo zaawansowanym etapie fazy przygotowawczej m.in. z tego względu, że projekty te nie uzyskały dofinansowania w obecnej perspektywie, aż po projekty znajdujące się jedynie w fazie koncepcyjnej, przy czym dominują te ostatnie. Gdyby w kolejnej perspektywie finansowej podatek VAT został uznany za niekwalifikowalny, to beneficjenci poszukiwaliby możliwości odzyskania naliczonego podatku. Uznanie podatku VAT za niekwalifikowalny skutkowałoby jednak ograniczeniem możliwości inwestycyjnych beneficjentów. Wprowadzenie od początku 2014 r. nowego systemu liczenia zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego (na podstawie art. 121 ust 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych) wpłynie negatywnie na możliwości inwestycyjne części miast na prawach powiatu z tego względu, że zachowanie limitów zgodnie z nowym systemem liczenia zadłużenia jest trudniejsze niż w przypadku stosowania systemu wcześniejszego. Poza tym nowy system liczenia zadłużenia jest bardziej wrażliwy na zmiany w budżecie, co powoduje większe trudności w takim planowaniu budżetu, by określone limity nie zostały przekroczone. W obszarach analogicznych do działań 6.1 oraz 8.2 PO IiŚ za uzasadnione można uznać zarówno stosowanie trybu konkursowego jak i indywidualnego. W przyszłej perspektywie finansowej decyzja w sprawie trybu wyboru projektów powinna zależeć zwłaszcza od wielkości dostępnych środków w kontekście zidentyfikowanych potrzeb strategicznych na poziomie kraju. W pierwszej kolejności należy zapewnić finansowanie projektom o znaczeniu ponadregionalnym/krajowym, wybieranym w trybie indywidualnym. Jeśli środki na to pozwolą, warto równolegle umożliwić finansowanie projektom o znaczeniu sub-regionalnym lub regionalnym, wybieranym w trybie konkursowym, a w tym rozważyć odrębne konkursy dla projektów o różnej wielkości. W przypadku braku środków w programie krajowym na projekty o skali regionalnej lub subregionalnej, należy rozważyć ich przesunięcie do programów regionalnych. zidentyfikowano czynników ryzyka, które stwarzałyby zagrożenie dla prawidłowego wdrażania działań 6.1 oraz 8.2 PO IiŚ. Za najpoważniejsze czynniki ryzyka dla projektów w ramach analizowanych działań uznano opóźnienia w wydawaniu decyzji administracyjnych, uznanie przez Instytucję Wdrażającą niektórych kosztów za niekwalifikowane oraz problemy związane z oddziaływaniem projektu na środowisko. Każdy z tych czynników charakteryzuje się odmienną specyfiką wyrażającą się zarazem odmiennymi przyczynami located in the territory of those cities with rights of poviat or ring roads of those cities will be huge. The degree of advancement of projects prepared for execution in the subsequent perspective is varied from projects at very advanced preparation stage, among others due to the fact that those projects were not financed in the current perspective, to projects merely at concept stage, with the latter dominating. If in the subsequent financial perspective VAT was to be deemed not eligible, then beneficiaries would seek ways to recover the calculated tax. Deeming VAT not eligible would lead to limitation of investment possibilities of beneficiaries. Introduction, at the beginning of 2014, of a new system of calculation of debt of territorial government units (pursuant to Article 121, clause 2 of the Act Provisions introducing the Act on public finances) will negatively affect investment capabilities of some cities with rights of poviat since compliance with the limits under the new system of calculation of debt is much more difficult than in the case of using the previous system. Moreover, the new system of calculating the debt is more sensitive to changes in the budget, which hinders budget planning in such a way that the limits are not exceeded. In the areas analogical to measures 6.1 and 8.2 of the IE OP, it is justified to apply both the tender procedure and the individual procedure. In the future financial perspective the decision on the manner of project selection should depend, in particular, on the amount of funds available in the context of indentified strategic needs at the national level. First of all, one should provide financing of projects of pan-regional/national importance, selected in the individual procedure. If means are sufficient, it is recommended, at the same time, to allow financing of projects of subregional or regional importance, selected in the tender procedure, including taking into consideration separate tenders for projects of different scale. Should there be no means in the national programme allocated for regional or subregional projects, it is advisable to consider moving them to regional programmes. No risk factors which would pose threat to correct implementation of measures 6.1 and 8.2 of the IE OP were identified. Delays in issuing administrative decisions, recognising some costs as non eligible costs by the Implementing Authority and problems connected with environmental impact of a project were deemed major risk factors for projects within the measures analysed. Each of those factors is different both as regards different threat reasons and their solution possibilities. 6

7 zagrożeń, jak i możliwościami ich rozwiązania. W ramach działania 6.1 oraz 8.2 nie zidentyfikowano projektów, w przypadku których wystąpiły na tyle poważne opóźnienia, by zagrożona była ich realizacja. Wyniki analizy porównawczej można potraktować jedynie jako wstępne, ponieważ ze względu na stopień zaawansowania poszczególnych projektów jest jeszcze za wcześnie na dokonanie podsumowującej oceny w tym zakresie. Within measures 6.1 and 8.2 no projects were identified in the case of which delays were noticed that would threaten their execution. The results of the comparative analysis may be treated as initial as due to the level of advancement of individual projects it is too early to make a summary assessment in this regard. Dobre praktyki kierowane do beneficjentów Good practices addressed to beneficiaries W ramach badania wypracowano następujące dobre praktyki skierowane do beneficjentów i potencjalnych beneficjentów działań 6.1 oraz 8.2 PO IiŚ: Szczegółowa analiza potrzeb inwestycyjnych oraz ustalanie długoterminowych priorytetów inwestycyjnych. Prowadzenie odpowiedniej polityki kadrowej poprzez planowanie przejrzystych ścieżek kariery oraz stosowanie rozwiązań motywacyjnych. Wprowadzenie procedur zapewniających dokładną weryfikację dokumentacji aplikacyjnej pod kątem występujących błędów (stosowanie list sprawdzających, zasady dwóch par oczu, szczegółowa analiza dokumentacji przekazywanej przez wykonawców zewnętrznych, ścisła współpraca zamawiającego z wykonawcą studium wykonalności). Stosowanie takich samych procedur z zakresu spełnienia wymagań związanych z oddziaływaniem inwestycji na środowisko niezależnie od tego, czy inwestycja jest planowana do realizacji ze środków własnych, czy też ze źródeł zewnętrznych, w tym środków europejskich. Analizowanie na etapie projektowania różnych wariantów realizacji inwestycji. ograniczanie się jedynie do wypełnienia wymogów formalnych w zakresie przeprowadzenia konsultacji społecznych, ale dążenie do przeprowadzenia ich z uczestnictwem jak najszerszego grona interesariuszy. Zapewnienie odpowiedniej ilości czasu na przeprowadzenie procesu wykupu gruntów lub wywłaszczeń oraz zapewnienie odpowiedniej ilości środków na wypłatę odszkodowań. Zabezpieczanie środków w takiej wysokości, by nie występowało ryzyko utraty płynności finansowej w przypadku wydłużania się procesu płatności ze strony instytucji systemu wdrażania. W związku z tym, optymalnym rozwiązaniem jest zabezpieczenie środków w wysokości odpowiadającej całkowitym kosztom realizacji Within the research the following good practices addressed to beneficiaries and potential beneficiaries of measures 6.1 and 8.2 of the IE OP were developed: A detailed analysis of investment needs and determining long-term investment priorities. Adopting an adequate HR policy by planning transparent career paths and application of incentive solutions. Implementation of procedures which allow for a detailed verification of application documentation in terms of errors (using check lists, four eyes principle, detailed analysis of documentation filed by third-party contractors, close cooperation of the contracting party with the contractor employed to do feasibility study). Using the same procedures with regards to compliance with the requirements connected with environmental impact regardless of whether an investment is to be funded from own means or third-party sources, including European funds. Analysing different variants of investment execution at development stage. Not limiting oneself to mere compliance with formal requirements in terms of conducting public consultations, but striving to carry them out with the greatest number of stakeholders. Allocating sufficient time for the process of repurchasing land or expropriation and allocating adequate amount of money for damages. Securing means in such an amount to avoid the risk of illiquidity in the case of prolongation of the process of payment by the institution of the system of implementation. Thus, it is best to secure means in the amount equal to the total cost of investment. Envisaging in the project execution schedule at least a few-month reserve in case of unexpected events. Detailed verification of tender documentation with regard to compliance with public 7

8 inwestycji. Zakładanie co najmniej kilkumiesięcznej rezerwy w harmonogramie realizacji projektu na wypadek wystąpienia nieprzewidzianych wydarzeń. Szczegółowa weryfikacja dokumentacji przetargowej pod kątem zgodności z prawem zamówień publicznych oraz pod kątem oceny ryzyka nałożenia korekt finansowych. Wprowadzenie wystandaryzowanych procedur udzielania zamówień publicznych niezależnie od tego, czy dana inwestycja jest współfinansowana ze środków europejskich. Stosowanie w zamówieniach publicznych oprócz kryterium cenowego również innych kryteriów wyboru ofert, np. kryteriów odnoszących się do szczegółowej oceny poprawności i przejrzystości skonstruowania budżetu realizacji inwestycji. procurement law and assessment of risk of financial adjustments being imposed. Adopting standard procedures for granting public procurement regardless of whether a given investment in co-funded from European funds. Using in public procurement, except price criterion, also other criteria of bid selection, e.g. criteria pertaining to detailed assessment of correctness and transparency of investment budget. 8

9 2. Wprowadzenie 2.1. Kontekst badania Badanie objęło dwa działania realizowane w ramach priorytetów VI i VIII PO IiŚ: 6.1 Rozwój sieci drogowej TEN-T; 8.2 Drogi krajowe poza siecią TEN-T. Rysunek 1. Działania objęte badaniem. 6.1 Rozwój sieci drogowej TEN-T Priorytet VI. Drogowa i lotnicza sied TEN-T 6.2 Zapewnienie sprawnego dostępu drogowego do największych ośrodków miejskich na terenie wschodniej Polski 6.3. Rozwój sieci lotniczej TEN-T 8.1 Bezpieczeostwo ruchu drogowego Priorytet VIII. Bezpieczeostwo transportu i krajowe sieci transportowe 8.2 Drogi krajowe poza siecią TEN-T 8.3 Rozwój Inteligentnych Systemów Transportowych 8.4 Bezpieczeostwo i ochrona transportu lotniczego Źródło: Opracowanie własne Głównym celem priorytetu VI jest poprawa dostępności komunikacyjnej Polski i połączeń międzyregionalnych poprzez rozwój drogowej i lotniczej sieci TEN-T oraz poprawa połączeń komunikacyjnych głównych miast województw wschodniej Polski z pozostałą częścią kraju poprzez rozwój sieci drogowej na terenie tych województw. 9

10 W ramach priorytetu przewidziano m.in. działanie 6.1. Rozwój sieci drogowej TEN-T, którego celem jest poprawa płynności ruchu, skrócenie czasu przejazdu w ruchu tranzytowym i w połączeniach między dużymi miastami kraju, poprawa stanu bezpieczeństwa ruchu oraz przejezdności przez miasta w ramach sieci TEN-T. Oprócz projektów indywidualnych, w ramach działania 6.1 realizowane są również projekty wybierane w procedurze konkursowej. Konkurs dla działania 6.1 ogłoszono w dniu 9 grudnia 2008 r., nabór projektów prowadzony był w okresie od dnia 9 stycznia 2009 r. do dnia 9 lutego 2009 r. W ramach konkursu złożono 17 wniosków o dofinansowanie na łączną kwotę dofinansowania 1 999,90 mln zł, w tym 7 projektów dużych na kwotę dofinansowania 1 538,83 mln zł. W dniu 29 czerwca 2009 r. zatwierdzono listę rankingową. W wyniku oceny merytorycznej I stopnia 13 projektów o łącznej wartości dofinansowania z UE 1 209,36 mln zł (w tym 6 dużych projektów), zostało zakwalifikowanych do oceny merytorycznej II stopnia, 1 projekt z uwagi na ograniczoną alokację został umieszony na liście rezerwowej, 2 projekty zostały odrzucone i jeden wycofany. W dniu 15 lutego 2012 r. zostało ogłoszone zestawienie 13 projektów ocenionych pozytywnie (przy czym w przypadku jednego projektu nie był wówczas zatwierdzony wniosek o dofinansowanie). Projekty te znalazły się również na ogłoszonej tego samego dnia liście projektów, które uzyskały dofinansowanie, z czego 11 projektów znalazło się na liście podstawowej o pełnym dofinansowaniu, natomiast 2 projekty znalazły się na liście podstawowej o obniżonym dofinansowaniu. Do 15 lutego 2012 r. podpisano 12 umów o dofinansowanie o wartości dofinansowania z UE 1 126,46 mln zł (po rozdysponowaniu rezerwy i wolnych środków powstałych na skutek oszczędności po przeprowadzonych przetargach, ujętych w aneksach do umów o dofinansowanie). W dniu 6 sierpnia 2012 r. na stronie internetowej CUPT zamieszczono zaktualizowaną listę rankingową. Liczba projektów na liście podstawowej nie uległa zmianie. Od uruchomienia Programu do dnia 6 sierpnia 2012 r. zakończono procedurę oceny 13 projektów z listy podstawowej i podpisano 13 umów o dofinansowanie, na łączną kwotę dofinansowania (przy uwzględnieniu aneksów) ze środków UE w wysokości 1 332,15 mln zł, co stanowi niemal 100% przyznanej alokacji na przedmiotowy konkurs. Głównym celem priorytetu VIII jest poprawa stanu bezpieczeństwa w transporcie oraz dostępności komunikacyjnej Polski i krajowych połączeń międzyregionalnych, położonych poza siecią TEN-T oraz wybranych odcinków dróg objętych tą siecią. W ramach tego priorytetu realizowane jest m.in. działanie 8.2 Drogi krajowe poza siecią TEN-T, którego celem jest poprawa stanu dróg położonych poza siecią TEN-T oraz wybranych dróg objętych tą siecią. Oprócz projektów indywidualnych, w ramach działania 8.2 realizowane są również projekty, wybierane w ramach procedury konkursowej. Konkurs dla działania 8.2 ogłoszono w dniu 9 września 2008 r. Nabór projektów prowadzono w okresie od 9 października 2008 r. do 10 listopada 2008 r. W ramach konkursu złożono 49 wniosków o dofinansowanie na łączną kwotę dofinansowania 4 825,71 mln zł, w tym 14 projektów dużych (2 792,39 mln zł). W wyniku oceny merytorycznej I stopnia 11 projektów o łącznej wartości dofinansowania 904,45 mln zł (w tym 3 duże projekty) zostało zakwalifikowanych do oceny merytorycznej II stopnia, 11 projektów zostało umieszczonych na liście rezerwowej, 13 projektów zostało odrzuconych, zaś 14 projektów nie zostało uwzględnionych na liście rankingowej. Dnia 31 sierpnia 2009 r. zaktualizowano listę rankingową konkursu; na liście podstawowej znalazło się 12 projektów. Dołączenie do listy jednego projektu było wynikiem zakończenia procedury odwoławczej i pozytywnego dla beneficjenta rozstrzygnięcia środków odwoławczych. Z uwagi na oszczędności w zakontraktowanych projektach w ramach przedmiotowego konkursu, zaktualizowano listę rankingową, uwzględniając rozdysponowanie kwot uwolnionych na 5 projektów (w tym 2 duże) rezerwowych o najwyższej liczbie punktów uzyskanych w ramach oceny 10

11 przeprowadzonej na I etapie konkursu. Z tego 4 projekty uzyskały status projektów z listy podstawowej, a jeden z listy podstawowej o obniżonym dofinansowaniu. Ostatnia aktualizacja listy rankingowej w ramach działania 8.2 została dokonana 29 czerwca 2012 r. Na liście podstawowej znalazło się ostatecznie 15 projektów (w tym jeden projekt o obniżonym dofinansowaniu), 1 projekt został umieszczony na liście rezerwowej, 10 umieszczono na liście projektów niezakwalifikowanych na drugi etap oceny, 13 projektów nie uwzględniono na liście rankingowej (zgodnie z decyzją Ministerstwa Infrastruktury z 18 marca 2009 r.), 2 projekty zostały odrzucone z konkursu na etapie oceny merytorycznej II stopnia, 5 zostało uwzględnionych na liście projektów indywidualnych dla PO IiŚ, a 3 projekty zostały wycofane z konkursu. Od uruchomienia Programu do dnia 6 sierpnia 2012 r. podpisano 10 umów o dofinansowanie, w tym 2 dotyczyły projektów dużych. Łączna wartość dofinansowania z UE w ramach tych umów, po uwzględnieniu aneksów, wynosi 923,76 mln zł, co stanowi około 65% alokacji przeznaczonej na przedmiotowy konkurs. Konkursy w ramach działań 6.1 Rozwój sieci drogowej TEN-T i 8.2 Drogi krajowe poza siecią TEN-T były pierwszymi konkursami ogłoszonymi w sektorze transportu w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (POIiŚ). Jest więc przydatne podsumowanie doświadczeń związanych z tymi konkursami oraz przygotowaniem i wdrażaniem projektów, które uzyskały dofinansowanie w ich ramach. Obecny stan zaawansowania realizacji tych projektów nie pozwala określić jednoznacznie, czy wystąpią w nich oszczędności, które pozwolą na dofinansowanie kolejnych projektów, taka możliwość jednak istnieje, w związku z czym istotna jest również ocena możliwości realizacji dodatkowych projektów w powyższych działaniach do końca 2015 r. Jednocześnie ocena uwarunkowań realizacji działań 6.1 i 8.2 oraz określenie zapotrzebowania potencjalnych beneficjentów na dalsze wsparcie analogicznych inwestycji jest szczególnie ważne wobec rozpoczętych prac nad kolejnym okresem programowania ( ) i może mieć duże znaczenie dla programowania przyszłej perspektywy finansowej Cele i zakres badania Celem badania było dokonanie oceny problemów występujących podczas realizacji projektów finansowanych w ramach działań 6.1 i 8.2 z uwzględnieniem uwarunkowań realizacji tych projektów, m.in. na potrzeby programowania przyszłej perspektywy finansowej oraz wstępne określenie potrzeb inwestycyjnych potencjalnych beneficjentów oraz możliwości realizacyjnych w zakresie kolejnych, analogicznych projektów w obecnej i przyszłej perspektywie finansowej. Badanie objęło następujące moduły badawcze: 11

12 Rysunek 2. Moduły badawcze. Moduły badawcze Moduł I Moduł II Analiza problemów beneficjentów Analiza możliwości w obecnej perspektywie Analiza potrzeb i możliwości w przyszłej perspektywie Źródło: Opracowanie własne na podstawie SOPZ. Zakres czasowy Badanie dotyczyło obecnej perspektywy finansowej , jak również kolejnego okresu programowania Zakresem badania objęto dane zastane aktualne na dzień 6 sierpnia 2012 r. oraz dane wywołane, które zostały zebrane we wrześniu oraz październiku 2012 r. Zakres tematyczny Badaniem zostały objęte: Projekty złożone przez beneficjentów, ubiegających się o dofinansowanie w ramach konkursów prowadzonych w działaniach 6.1 Rozwój sieci drogowej TEN-T oraz 8.2 Drogi krajowe poza Siecią TEN-T w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (PO IiŚ). Procedury systemu oceny i wyboru projektów realizowane przez instytucje funkcjonujące w tym systemie (IZ, IP, IW). Potencjalne projekty dla przyszłych analogicznych interwencji, możliwe do realizacji przez miasta na prawach powiatu jako potencjalnych beneficjentów. Zakres przestrzenny Pod względem przestrzennym badanie dotyczyło miejsc realizacji przez beneficjentów przedmiotowych projektów oraz siedzib ww. instytucji (IZ, IP, IW), a ponadto objęło wszystkie miasta na prawach powiatu jako potencjalnych przyszłych beneficjentów analogicznych interwencji Skrócony opis zastosowanej metodyki Badanie zostało zrealizowane w podziale na trzy zasadnicze fazy. Jego przebieg prezentuje poniższy rysunek. 12

13 Rysunek 3. Fazy badania. STRUKTURYZACJA: Wstępna analiza dokumentów Opracowanie narzędzi badawczych Raport metodologiczny GROMADZENIE DANYCH: Analiza dokumentów Analiza danych projektowych IDI z przedstawicielami IZ, IP i IP2 TDI z projektodawcami CATI z potencjalnymi projektodawcami Studium przypadku ANALIZA I OCENA: Analiza danych jakościowych i ilościowych Analiza porównawcza (benchmarkingowa) Analiza ryzyka Panel ekspertów Źródło: Opracowanie własne Badanie rozpoczęto fazą strukturyzacji. Pierwszym etapem prac była wstępna analiza dokumentów PO IiŚ w zakresie działań 6.1 i 8.2, badań ewaluacyjnych, projektów rozporządzeń na przyszły okres programowania i aktualnych stanowisk negocjacyjnych w tym zakresie. Na tej podstawie przygotowano oraz skonsultowano z Zamawiającym narzędzia badawcze. Faza gromadzenia danych rozpoczęła się od pogłębionej analizy danych zastanych: udostępnionej dokumentacji, informacji ogólnodostępnych, dokumentów programowych, istniejących publikacji, analiz, badań, których zakres łączy się z przedmiotem niniejszego badania. W tej części przeprowadzono także analizę danych projektowych. Kolejnym etapem fazy gromadzenia danych były badania terenowe. W ramach badań terenowych przeprowadzono indywidualne wywiady pogłębione z przedstawicielami Instytucji Zarządzającej (IZ - MRR), Instytucji Pośredniczącej (IP - MTBiGM) oraz Instytucji Pośredniczącej 2 stopnia lub inaczej Instytucji Wdrażającej (IP2 - CUPT). Wywiady miały na celu poznanie opinii na temat funkcjonującego systemu oceny, naboru i realizacji projektów. Ponadto przeprowadzono telefoniczne wywiady pogłębione z projektodawcami (wnioskodawcami) działań 6.1 i 8.2, w podziale na następujące grupy: projektodawcy, których projekty są na liście podstawowej, projektodawcy, których projekty są na liście rezerwowej, projektodawcy, których projekty zostały odrzucone, projektodawcy, których projekty zostały nieuwzględnione (działanie 8.2). Wykorzystanie tej metody pozwoliło na pogłębienie wiedzy na temat problemów, na jakie napotkali projektodawcy, zarówno na etapie składania projektu, jak i jego realizacji, a także o sposobach ich 13

14 przezwyciężenia. Projektodawców zapytano również o możliwość realizacji projektów objętych działaniami 6.1 i 8.2 w obecnej perspektywie oraz o plany na pespektywę kolejną. Kolejną zastosowaną techniką badawczą były telefoniczne wywiady wspomagane komputerowo CATI przeprowadzone z przedstawicielami potencjalnych projektodawców miastami na prawach powiatu. Metoda ta umożliwiła zgromadzenie danych do realizacji modułu II badania, gdyż zapytano potencjalnych beneficjentów o plany na kolejną pespektywę w zakresie inwestycji analogicznych do objętych działaniami 6.1 i 8.2. Przeprowadzono także studia przypadków mające na celu zgromadzenie dobrych praktyk w zakresie realizacji projektów w działaniach 6.1 i 8.2. Zgromadzone dane zostały następnie poddane procesowi analizy i oceny. Zastosowano eksperckie analizy jakościowe i ilościowe zgromadzonego materiału, a także metodę analizy otoczenia PESTEL oraz analizę porównawczą (benchmarkingową). Wstępne wnioski badania zostały poddane analizie i ocenie podczas panelu ekspertów Źródła informacji wykorzystane w badaniu Podczas realizacji badania wykorzystano źródła informacji o charakterze pierwotnym (wywołanym) oraz wtórnym (zastanym). Dane pierwotne pochodziły z trzech źródeł: indywidualne wywiady pogłębione (IDI) z przedstawicielami instytucji systemu wdrażania, telefoniczne wywiady pogłębione (TDI) z przedstawicielami wnioskodawców, telefoniczne wywiady standaryzowane wspomagane komputerowo (CATI) z przedstawicielami potencjalnych beneficjentów działań 6.1 oraz 8.2 PO IiŚ, tj. z przedstawicielami miast na prawach powiatu, które nie aplikowały o wsparcie w ramach żadnego z tych działań. Źródłem danych zastanych były następujące dokumenty: Dokumenty szczebla unijnego: 1. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 z późn. zm., 2. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszy Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności, rozporządzenia (WE) nr 1080 /2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, 3. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1080/2006 z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1783/1999, 4. Strategia Europa 2020, 5. Pakiet projektów rozporządzeń dotyczących perspektywy finansowej , 14

15 6. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2001/42/WE z 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko, 7. Dyrektywa Rady nr 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, 8. Dyrektywa Rady nr 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. nr 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, 9. Dyrektywa Rady nr 79/409/EWG z 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa; 10. bieska Księga. Dokumenty szczebla krajowego: 1. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z dnia 6 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2006 r., nr 227, poz z późn. zm.), 2. Ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności z dnia 7 listopada 2008 r. (Dz. U. z 2008 r., nr 216, poz. 1370), 3. Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych (dz. U. Z 2010 r. Nr 113, poz. 759, nr 161, poz i nr 182, poz. 1228, z 2011 r. Nr 5, poz. 13, nr 28, poz. 143, nr 234, poz. 1386, nr 240. Poz oraz z 2012 r. Poz. 769), 4. Ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), 5. Ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.), 6. Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko wersja Dokument programowy Szczegółowy Opis Priorytetów PO IiŚ wersja Załączniki do Szczegółowego Opisu Priorytetów PO liś a w szczególności: Załącznik nr 1 - Kryteria wyboru projektów - dokument zaktualizowany przez XVIII Komitet Monitorujący Program Infrastruktura i Środowisko, przyjęty uchwałami z 21 marca 2012 r., Załącznik nr 2 - organizacja systemu oceny i wyboru projektów (wersja dokumentu 3.8 z 24 stycznia 2012 r.), Załącznik nr 5 - Tabela wskaźników produktu i rezultatu na poziomie działania (wersja dokumentu 3.8 z 24 stycznia 2012 r.). 9. Archiwalne wersje ww. dokumentów archiwalne.aspx, 10. Obowiązujące dokumenty dot. sytemu wdrażania VI-VIII Priorytetów PO IiŚ, w tym Wytyczne horyzontalne: Wytyczne w ramach PO IiŚ wytyczne.aspx, i 11. Archiwalne wersje Wytycznych /wso/strony /archiwum.aspx, 15

16 12. Raporty z badań ewaluacyjnych dotyczących systemu oceny i wyboru projektów, dostępne w Bazie badań ewaluacyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem raportu z badania ewaluacyjnego na zlecenie IZ w MRR Ewaluacja systemu oceny i wyboru projektów w ramach POIiŚ na lata " badan.aspx, 13. Raport z badania ewaluacyjnego na zlecenie IP w Ministerstwie Infrastruktury: Weryfikacja wskaźników oraz ich wartości docelowych dla VI, VII i VIII priorytetu POIiŚ" badan.aspx, 14. Dokumentacja konkursowa (ogłoszenia o konkursach, regulaminy konkursów, listy rankingowe, wzory wniosków o dofinansowanie, instrukcje wypełniania wniosków, listy załączników, listy rankingowe, listy sprawdzające itp.) dla działań 6.1 i 8.2 w ramach POIiŚ: Sprawozdanie roczne z realizacji PO IiŚ Pozostałe dokumenty: Baza wniosków i umów: informacje dot. wniosków i umów oraz opisy projektów; Korespondencja pomiędzy beneficjentami a CUPT i IP; Podpisane umowy o dofinansowanie; Aktualizowane harmonogramy projektów; Tabele przetargów realizowanych w ramach projektów; Instrukcje wykonawcze IP oraz IW; Porozumienia w sprawie realizacji projektów transportowych w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. 16

17 3. Opis oraz interpretacja wyników badania 3.1. Identyfikacja oraz analiza problemów i barier pojawiających się na etapie przygotowania projektów do realizacji Zgodnie z tzw. cyklem życia projektu, pierwszym obszarem analizy był etap przygotowania projektu. Główne źródło informacji na temat problemów pojawiających się na tym etapie cyklu życia projektu stanowiły odpowiedzi przedstawicieli wnioskodawców, udzielone podczas telefonicznych wywiadów pogłębionych: zarówno wnioskodawców, którzy uzyskali dofinansowanie, czyli beneficjentów, jak i tych wnioskodawców, którzy dofinansowania nie uzyskali, ponieważ jedni i drudzy posiadają doświadczenia w przygotowaniu projektów w ramach działań 6.1 oraz 8.2 PO IiŚ. Ponadto w celu identyfikacji takich problemów wykonano również analizę korespondencji prowadzonej pomiędzy instytucjami systemu wdrażania a wnioskodawcami. Należy jednak podkreślić, że analiza korespondencji towarzyszącej ocenie projektów stanowi jedynie częściowe i pośrednie źródło informacji na temat problemów pojawiających się na etapie przygotowania projektów, ponieważ korespondencja ta nie dotyczy problemów związanych z przygotowaniem projektów, tylko błędów identyfikowanych na poszczególnych etapach oceny. Ponadto korespondencja towarzysząca ocenie projektów była prowadzona dopiero od momentu złożenia wniosku o dofinansowanie projektu i pozostałej dokumentacji aplikacyjnej, kiedy to w zasadzie projekt powinien być już przygotowany do realizacji. wątpliwie jednak część błędów czy też uchybień zawartych w dokumentacji projektowej, zidentyfikowanych na etapie oceny projektów stanowi konsekwencję problemów pojawiających się na etapie przygotowania projektów. Ponadto ocena pełnej dokumentacji aplikacyjnej była prowadzona dopiero na etapie oceny merytorycznej II stopnia, a wnioskodawca był zobowiązany do dostarczenia pełnej dokumentacji dopiero po uzyskaniu pozytywnego wyniku oceny merytorycznej I stopnia, co oznacza, że proces przygotowania projektów mógł trwać także po złożeniu wniosku. Z kolei problemy związane z kompletowaniem dokumentacji można zaliczyć do problemów pojawiających się na etapie przygotowania projektów. Kolejnym źródłem danych o problemach pojawiających się na etapie przygotowania projektów były informacje uzyskane w trakcie indywidualnych wywiadów pogłębionych z przedstawicielami instytucji systemu wdrażania Kluczowe obszary problemowe Podczas telefonicznych wywiadów pogłębionych 2/3 przedstawicieli wnioskodawców i beneficjentów stwierdziło, że na etapie przygotowania projektu napotkali na problemy. Na podstawie analizy uzyskanych wyników można stwierdzić, że na ocenę występowania problemów na etapie przygotowania projektu nie miało wpływu to, czy dany projekt uzyskał dofinansowanie czy też nie. 17

18 Wykres 1. Rozkład odpowiedzi na pytanie: Czy na etapie przygotowania projektu napotkali Państwo na jakiekolwiek trudności? Razem Wnioskodawcy Tak Beneficjenci Źródło: opracowanie własne na podstawie telefonicznych wywiadów pogłębionych (TDI) przeprowadzonych wśród przedstawicieli beneficjentów [N=22] oraz wśród przedstawicieli pozostałych wnioskodawców [N=11]. Problemy z pozyskiwaniem decyzji administracyjnych i pozwoleń Respondenci najczęściej wymieniali trudności związane z uzyskaniem decyzji i pozwoleń, w szczególności z uzyskaniem decyzji środowiskowych oraz pozwoleń na budowę albo zezwoleń na realizację inwestycji drogowej (zrid). Problemy z uzyskaniem decyzji administracyjnych zostały również uznane za najpoważniejsze przez przedstawicieli instytucji systemu wdrażania, z którymi przeprowadzono indywidualne wywiady pogłębione. Problemy napotykane przez wnioskodawców w związku z procedurą oceny oddziaływania projektów na środowisko zostały uznane za najpoważniejsze również na podstawie analizy danych zastanych. Problemy dotyczące oddziaływania projektu na środowisko Wnioskodawcy i beneficjenci wskazywali, że problemem jest konieczność uzupełniania decyzji środowiskowych w związku z nieprawidłowym ich opracowaniem przez organy je wydające 1. Ich odpowiedzi są zbieżne z wynikami analizy danych zastanych, w ramach której stwierdzono, że problemy związane z kwestiami środowiskowymi dotyczyły przede wszystkim nieprecyzyjnych zapisów zawartych w decyzjach środowiskowych, w związku z czym niemożliwe było zweryfikowanie zaleceń organu wydającego decyzje dotyczących tego, jakie rozwiązania należy wprowadzić w celu zminimalizowania negatywnego oddziaływania projektu na środowisko. W takiej sytuacji konieczne było wydawanie nowej decyzji środowiskowej lub wydawanie odpowiednich oświadczeń przez organ odpowiedzialny za wydanie decyzji, co z kolei powodowało wydłużenie czasu niezbędnego na złożenie przez wnioskodawcę uzupełnionej dokumentacji, a zarazem skutkowało wydłużeniem procesu oceny. Generalnie proces wydawania decyzji środowiskowych jest długotrwały. Z informacji uzyskanych podczas wywiadów wynika, że wydawanie decyzji środowiskowej trwa nawet 3 miesiące. Może to być spowodowane koniecznością wykonywania szczegółowych analiz, na podstawie których są wydawane decyzje środowiskowe, a także obciążeniem obowiązkami służbowymi pracowników organów wydających decyzje środowiskowe. Ponieważ badanie nie obejmowało oceny działań organów wydających decyzje środowiskowe, niemożliwa jest analiza przyczyn długotrwałego przebiegu procesu wydawania decyzji środowiskowych. Należy jednakże zauważyć, że beneficjenci jako inwestorzy mogą mieć w pewnym 1 O problemach związanych z występującą początkowo niezgodnością przepisów polskich w zakresie ocen oddziaływania na środowisko z prawem unijnym jest mowa dalej, w kontekście problemów o charakterze prawnym. 18

19 zakresie wpływ na długość procesu wydawania decyzji, przede wszystkim poprzez dostarczanie organom wydającym decyzje kompletnych i precyzyjnych informacji, głównie w postaci właściwie przygotowanych raportów o oddziaływaniu na środowisko. Przydatne są też bezpośrednie kontakty robocze służące wczesnej identyfikacji ewentualnych problemów związanych z uzyskaniem decyzji i podjęciu działań służących ich rozwiązaniu, np. poprzez przygotowanie dodatkowych informacji. Harmonogramy przygotowania projektu muszą też uwzględniać okres niezbędny do uzyskania decyzji, co oznacza konieczność odpowiednio wczesnego przygotowania niezbędnej dokumentacji i wystąpienia z wnioskiem. Realizacja inwestycji drogowych na obszarze zurbanizowanym jest trudna, biorąc pod uwagę uwarunkowania środowiskowe, przede wszystkim w kontekście możliwości zastosowania rozwiązań mających na celu zmniejszenie negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko. Wśród respondentów TDI pojawiały się opinie, że trudności związane z kwestiami środowiskowymi są spowodowane specyfiką danego projektu i jego uwarunkowaniami środowiskowymi, co powoduje, że zapisy decyzji środowiskowych są trudne do wdrożenia. Respondenci podawali jako przykład takiej specyfiki w szczególności ograniczone możliwości zamontowania ekranów akustycznych w przypadku przebudowy drogi znajdującej się w przestrzeni miejskiej ze względu na brak miejsca, w którym ekrany akustyczne mogłyby zostać zamontowane. Wskazywano także na pojawianie się protestów ze strony przedsiębiorców argumentujących, że montaż ekranów akustycznych w niektórych miejscach przyczynia się do obniżenia dochodów z działalności prowadzonej na terenie przyległym do wspartej inwestycji z tego względu, że ekrany akustyczne przysłaniają reklamy i banery, przez co firmy te są w mniejszym stopniu rozpoznawalne. Problemem w tym kontekście były bardzo restrykcyjne normy dotyczące dopuszczalnego poziomu hałasu, a jednocześnie to, że właśnie montowanie ekranów akustycznych jest głównym rozwiązaniem mającym na celu zminimalizowanie hałasu. Natomiast Komisja Europejska zakwestionowała kwalifikowalność z Funduszu Spójności rozwiązań alternatywnych, takich jak wymiana okien w budynkach znajdujących się w pobliżu inwestycji. Dlatego też pozytywnie można ocenić wprowadzoną w październiku 2012 r. liberalizację przepisów dotyczących dopuszczalnych norm hałasu 2, która powinna znacznie zmniejszyć skalę tego problemu. W przypadku jednego z projektów na etapie przygotowania pojawił się problem polegający na tym, że w wyniku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko zmienił się istotnie zakres projektu, a zarazem blisko dwukrotnie zwiększyła się wartość projektu, co było konsekwencją uwzględnienia zaleceń mających na celu minimalizację negatywnego oddziaływania projektu na środowisko. W tej sytuacji instytucje systemu wdrażania zgodziły się zaakceptować zwiększenie wysokości kosztów kwalifikowalnych z tego względu, że konieczność wprowadzenia zmian w projekcie wynikała z przyczyn niezależnych od wnioskodawcy. Na podstawie analizy danych zastanych oraz informacji uzyskanych podczas telefonicznych wywiadów pogłębionych zidentyfikowano również inny problem związany z procedurą oceny oddziaływania projektu na środowisko polegający na tym, że w przypadku niektórych projektów ocenie oddziaływania na środowisko był poddawany jedynie wariant wybrany do realizacji, natomiast nie poddawano ocenie wariantów alternatywnych, co również skutkowało koniecznością wprowadzenia uzupełnień do dokumentacji niezbędnej do uzyskania decyzji środowiskowej. Dotyczyło to przede wszystkim projektów polegających na przebudowie dróg, w przypadku których decydowano się na przygotowanie tylko jednego wariantu, przyjmując, że poszukiwanie wariantów alternatywnych jest zadaniem zbędnym, ponieważ nie jest to budowa nowego odcinka drogi. Takie podejście było 2 Rozporządzenie Ministra Środowiska z 1 października 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (DzU z 8 października 2012, poz. 1109) 19

20 niezgodne z założeniami koncepcyjnymi i metodologią procesu oceny oddziaływania na środowisko i powodowało opóźnienia w procesie uzyskiwania decyzji środowiskowych. Za nieco mniej uciążliwe można uznać zidentyfikowane na podstawie analizy danych zastanych, zdarzające się problemy związane z wydaniem deklaracji instytucji odpowiedzialnej za monitorowanie obszarów Natura 2000, które dotyczyły braku dołączenia do deklaracji mapy lub jej nieczytelności. W takich przypadkach również konieczne było poprawianie złożonej dokumentacji, przy czym uzupełnienie deklaracji było kwestią o charakterze technicznym i nie było tak czasochłonne, jak w przypadku konieczności powtórzenia procedury oceny oddziaływania projektu na środowisko. Poza tym w przypadku części projektów konieczne było przedstawienie zaktualizowanych deklaracji instytucji odpowiedzialnych za monitorowanie obszarów Natura 2000, ze względu na zmiany wprowadzone w lokalizacji tych obszarów. Najpoważniejsze problemy wnioskodawców na etapie przygotowania projektu do realizacji dotyczyły spełnienia wymagań związanych z oceną oddziaływania projektu na środowisko oraz z wydaniem decyzji środowiskowych. Za główną przyczynę trudności w tym zakresie można uznać to, że wydane decyzje środowiskowe zawierały braki, niezgodności z prawem UE (o czym mowa w dalszej części raportu) lub zbyt ogólne zapisy określające, jakie rozwiązania należy zastosować w celu zminimalizowania negatywnego wpływu projektu na środowisko. Chociaż wskazany problem odnosi się przede wszystkim do pierwszego okresu realizacji analizowanych działań, to warto rozważyć kontynuację współpracy z Generalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w zakresie inicjowania szkoleń z zakresu opracowania decyzji środowiskowych adresowanych do organów wydających decyzje, a także kontynuację szkoleń dla wnioskodawców, dotyczących prowadzenia procesu oceny oddziaływania na środowisko. Szkolenia takie byłyby pomocne zarówno w kontekście realizacji inwestycji drogowych współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej, jak również inwestycji finansowanych z innych źródeł. Za dobrą praktykę należy uznać dokładne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko na etapie przygotowania projektu. W interesie inwestora jest udostępnianie jak najbardziej dokładnych informacji organowi wydającemu decyzję środowiskową, by na ich podstawie możliwe było sformułowanie decyzji środowiskowej w sposób precyzyjny, a także dążenie do uzyskania dokładnie sporządzonej przez organ wydający decyzji środowiskowej. Pozwala to uniknąć konieczności wprowadzania poprawek do oceny oddziaływania na środowisko i decyzji na etapie oceny projektu, a także konieczności dokonywania (często kosztownych) zmian w projekcie na etapie jego realizacji. W tym zakresie dobrą praktyką jest m.in. staranne przygotowanie alternatywnych wariantów realizacji inwestycji. Warianty alternatywne powinny być przygotowane nie tylko w celu wypełnienia określonych wymagań, ale faktycznie powinny być w sposób integralny wpisane w proces przygotowania inwestycji i poszukiwania najlepszego wariantu jej realizacji. 20

21 Za dobrą praktykę należy też uznać podejście do konsultacji społecznych polegające na nie ograniczaniu się jedynie do wypełnienia wymogów formalnych, ale dążeniu do przeprowadzenia ich z rzeczywistym uczestnictwem jak najszerszego grona interesariuszy. Co prawda wymaga to więcej czasu, a także zwiększa ryzyko ujawnienia się protestów przeciw przygotowywanej inwestycji, ale starannie przeprowadzone konsultacje społeczne mogą pozwolić na uniknięcie protestów na etapie realizacji inwestycji, a zarazem lepiej dostosować zakres planowanej infrastruktury do potrzeb jej użytkowników. Ponadto stanowią one istotny element funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego. Problemy z uzyskaniem pozwolenia na budowę Zidentyfikowano również problemy związane z niedostarczeniem przez wnioskodawców kompletnej dokumentacji, a w szczególności brakiem prawomocnych pozwoleń na budowę. Problemy takie były tematem korespondencji towarzyszącej ocenie projektów, na trudności związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (zrid) wskazywali również beneficjenci i wnioskodawcy podczas telefonicznych wywiadów pogłębionych. Problemy z wykupem gruntów Kolejną kategorię problemów stanowiły trudności związane z gruntami, tj. trudności związane z wykupem gruntów lub z prawem do dysponowania gruntem. Wskazywano na trudności związane z koniecznością przeprowadzenia wywłaszczeń oraz trudności związane z wykupem gruntu, związane z protestami społecznymi. W przypadku jednego projektu pojawił się problem polegający na tym, że właściciele działek, na których miała być zrealizowana inwestycja, uniemożliwili geodetom dokonanie pomiarów geodezyjnych. Chociaż przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nakładały na właścicieli obowiązek udostępnienia działek geodetom, to nie było możliwości ich wyegzekwowania ze względu na ryzyko zrodzenia się poważnych konfliktów społecznych. Spowodowało to opóźnienie procesu przygotowania inwestycji o 2-3 lata i projekt ze względu na niewystarczające przygotowanie do realizacji nie uzyskał wystarczającej liczby punktów, by mógł zostać zakwalifikowany do dofinansowania. Następnie inwestor rozwiązał problem poprzez zaplanowanie realizacji inwestycji w oparciu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (zrid), dzięki czemu wywłaszczenie następuje w sposób automatyczny po uzyskaniu zrid, a przeprowadzenie szczegółowych pomiarów geodezyjnych przełożono na okres, w którym zrid zostanie uzyskany i grunty na potrzeby realizacji inwestycji przejdą w posiadanie miasta. Wskazano także na trudności związane z nieuregulowanymi kwestiami własnościowymi, w tym rozbieżnościami w ewidencji gruntów. Na etapie przygotowania projektów wnioskodawcy spotkali się z problemami związanymi z wykupem gruntów lub z procesem wywłaszczeń. 21

22 Rozwiązaniem istotnie przyczyniającym się do zminimalizowania tych problemów było wprowadzenie przepisów tzw. specustawy drogowej, umożliwiających dokonywanie wywłaszczeń za odszkodowaniem niezależnie od zgody właściciela nieruchomości. Problemy związane ze stanem legislacji Wskazywane przez wnioskodawców problemy dotyczyły również trudności związanych ze zmieniającymi się regulacjami prawnymi, w tym zwłaszcza zmianami przepisów prawa zamówień publicznych wprowadzonymi w 2008 r., specustawą drogową, czy też zmianami przepisów dotyczących ochrony środowiska, które powodowały konieczność wprowadzania zmian w dokumentacji projektowej oraz w umowach z projektantami. W kontekście tych problemów wskazywano także na to, że w początkowym okresie po wprowadzeniu nowych przepisów występowały trudności w ich interpretacji, a także brakowało szkoleń dotyczących zakresu stosowania zmienionych przepisów. Wnioskodawcy mieli trudności związane z brakiem informacji na temat tego, w jaki sposób należy stosować przepisy prawa po wprowadzaniu nowelizacji. Chociaż problem ten odnosi się przede wszystkim do okresu , to w przypadku pojawiania się kolejnych zmian prawnych istotnych w kontekście przygotowywania lub realizacji projektów potrzebne są szczegółowe i konkretne informacje na stronie www IW ( oraz szkolenia, wyjaśniające wpływ takich zmian na przebieg procesu przygotowania i realizacji projektów oraz sposób stosowania nowych przepisów. W obszarze problemów natury prawnej wymienianych przez respondentów TDI znalazły się również kwestie dotyczące dużej ilości przepisów, które muszą być uwzględnione na etapie wydawania pozwoleń i decyzji, co sprawia, że proces ich wydawania jest długotrwały. Problemy prawne napotykane przez respondentów TDI dotyczyły także istniejącej w początkowym okresie wdrażania analizowanych działań niespójności polskich przepisów dotyczących kwestii środowiskowych z przepisami unijnymi, przez co do decyzji środowiskowych wydawanych na podstawie polskich przepisów CUPT zgłaszał uwagi wskazujące na konieczność wprowadzenia poprawek lub uzupełnień (o innych problemach związanych z postępowaniami w zakresie oddziaływania na środowisko była mowa już wcześniej). Na problem tej niespójności zwrócono również uwagę podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych z przedstawicielami instytucji systemu wdrażania. Wskazano na to, że w celu praktycznego rozwiązania tej sytuacji 3 czerwca 2008 r. Minister Rozwoju Regionalnego wydał Wytyczne w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych, wskazujące sposób postępowania służący zapewnieniu zgodności decyzji środowiskowych z prawem unijnym, a następnie polskie prawo środowiskowe zostało dostosowane do przepisów unijnych poprzez wprowadzenie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale 22

23 społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko [Dz.U nr 199 poz. 1227]. Po wejściu w życie tej ustawy wprowadzono także instytucję ponownej oceny oddziaływania projektu na środowisko. była ona obowiązkowa, jednak przeprowadzenie ponownej oceny wpływu na środowisko zgodnie z nowymi przepisami było bezpieczniejszym rozwiązaniem dla beneficjenta, ponieważ zmniejszało ryzyko pojawienia się uwag do decyzji środowiskowej. Jednak powtórzenie oceny oddziaływania na środowisko w niektórych przypadkach również wiązało się z trudnościami, ponieważ ponowna ocena mogła skutkować opóźnieniem robót budowlanych. Na początku okresu realizacji działań 6.1 i 8.2 poważnym problemem były niespójności w zakresie przepisów środowiskowych występujące pomiędzy przepisami polskimi a przepisami unijnymi, czego konsekwencją było występowanie błędów w decyzjach środowiskowych, skutkujących koniecznością ich poprawy. Dla ich rozwiązania podjęte zostały najpierw kroki prowadzące do zminimalizowania tych utrudnień, a następnie do dostosowania prawa polskiego do regulacji UE. Następnie wprowadzono też procedurę ponownej oceny wpływu na środowisko, służącą dostosowaniu wcześniejszych decyzji do aktualnego stanu prawnego. Problemy występujące w tym zakresie zostały więc usunięte. Formuła projektuj i buduj Podczas TDI pojawiła się także opinia, że kryteria oceny projektów były w taki sposób skonstruowane, że łatwiej było je spełnić przez projekty planowane do realizacji w formule projektuj i buduj na podstawie programu funkcjonalno-użytkowego, z tego względu, że przy zastosowaniu tej formuły była wymagana mniejsza ilość dokumentów, tj. na etapie oceny merytorycznej II stopnia w przypadku projektów planowanych do realizacji w formule projektuj i buduj nie była wymagana prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę. Należy jednak stwierdzić, że projekty, które miały być realizowane w formule projektuj i buduj, tak samo jak inne projekty nie posiadające pełnej dokumentacji projektowej, uzyskiwały odpowiednio mniejszą liczbę punktów w ramach kryterium przygotowania projektu do realizacji. Trudno więc uznać, że kryteria wyboru projektów preferowały jedną z tych formuł samą w sobie. Problemy w zakresie zamówień publicznych Trudności pojawiające się na etapie przygotowania projektów dotyczyły również obszaru udzielania zamówień publicznych. Były one związane przede wszystkim z błędami w opracowaniu dokumentacji przetargowej, np. polegającymi na nieprzewidzeniu możliwości wykonania robót dodatkowych czy uzupełniających lub też niezastosowaniem trybu konkurencyjnego, w szczególności w odniesieniu do postępowań mających na celu wyłonienie inżyniera kontraktu. Na podstawie analizy korespondencji towarzyszącej ocenie wniosków stwierdzono również problemy związane z obszarem zamówień publicznych w kontekście przygotowania wniosku o dofinansowanie, polegające na braku dołączenia przez niektórych wnioskodawców załączników zawierających oświadczenia o posiadaniu kompletnej dokumentacji przetargowej oraz braku opisu procedur udzielania zamówień publicznych. Trudno jednoznacznie wskazać przyczyny występujących błędów, jednak uzasadnione wydaje się przyjęcie, że są one spowodowane dwoma głównymi czynnikami. Po pierwsze przyczyną błędów może 23

24 być brak kadr posiadających wystarczającą wiedzę i doświadczenie w prowadzeniu postępowań o udzielenie zamówień publicznych związanych z inwestycjami drogowymi, po drugie względy praktyczne z perspektywy inwestora bardziej korzystne (bo łatwiejsze i szybsze) może być przeprowadzenie postępowania z pominięciem trybu konkurencyjnego, przede wszystkim w odniesieniu do wyboru inżyniera kontraktu, nawet z uwzględnieniem tego, że przeprowadzenie postępowania z pominięciem trybu konkurencyjnego skutkuje nałożeniem korekty finansowej. Jedną z kategorii problemów pojawiających się na etapie przygotowania projektu są błędy w przygotowaniu postępowań o udzielenie zamówień publicznych. Ponieważ mniejsze miasta na prawach powiatu dysponują ograniczonymi możliwościami kadrowymi, dobrym rozwiązaniem może być zlecanie opracowania dokumentacji przetargowej firmom zewnętrznym; współpraca z taką firmą również jednak wymaga posiadania odpowiedniej wiedzy przez pracowników określających zakres zlecenia i dokonujących jego odbioru. Potrzebna jest kontynuacja szkoleń dla beneficjentów, przy czym powinny one uwzględniać specyfikę inwestycji drogowych, a zarazem specyfikę realizacji projektów w ramach PO IiŚ (lub kolejnego programu). Przydatne byłyby też poradniki, w tym wykorzystujące dobre praktyki, również z innych państw członkowskich UE pożądana byłaby współpraca w tym zakresie z Urzędem Zamówień Publicznych. Problemy z przygotowaniem inwestycji od strony technicznej Kolejna kategoria problemów wskazywanych przez respondentów TDI dotyczyła kwestii związanych z przygotowaniem inwestycji od strony technicznej. Do tej kategorii można zaliczyć przede wszystkim trudności związane z instalacjami istniejącymi na terenie inwestycji. Zaplanowanie inwestycji bywało utrudnione z powodu braku naniesienia takich instalacji na mapy lub zaznaczeniem ich w sposób nieprecyzyjny. Wskazywano na trudności w zaplanowaniu w sposób skoordynowany działań związanych z realizacją inwestycji oraz działań związanych z przełożeniem instalacji, a także w dokonaniu uzgodnień z zarządcami sieci wodociągowej czy też elektrycznej, którym realizacja inwestycji stwarzała możliwość wymiany zarządzanej przez nich infrastruktury. Do tej kategorii problemów można również zaliczyć wskazanie respondenta o trudnościach związanych z przygotowaniem inwestycji na trudnym terenie. W jednym projekcie wystąpił problem z organizacją ruchu na terenie inwestycji, który jednak został rozwiązany poprzez wykonanie inwestycji poprzedzającej. Również przedstawiciele instytucji systemu wdrażania, z którymi przeprowadzono indywidualne wywiady pogłębione wskazywali na to, że tego typu projekty wiążą się z występowaniem trudności spowodowanych uwarunkowaniami terenowymi, w związku z realizacją większości projektów na terenie zurbanizowanym, gdzie przebudowa drogi wiąże się zarazem z koniecznością ingerencji w instalacje sieci energetycznej, gazowej, wodociągowej lub telekomunikacyjnej. 24

25 Przygotowanie inwestycji drogowej na terenie zurbanizowanym jest zadaniem trudnym pod względem technicznym, ponieważ przebudowa infrastruktury drogowej często wiąże się z koniecznością przebudowy infrastruktury wodociągowej, kanalizacyjnej, energetycznej czy też telekomunikacyjnej, przy czym nie zawsze wszystkie instalacje są umieszczone na mapach lub są umieszczone na mapach w sposób niedokładny. Poza tym podczas realizacji inwestycji możliwe jest również odkrycie obiektów o znaczeniu archeologicznym. Na etapie przygotowania inwestycji wskazane jest założenie w projekcie odpowiednich rezerw budżetowych i czasowych na wypadek odkrycia w trakcie robót nieznanych instalacji czy też obiektów archeologicznych. Problemy z przygotowaniem dokumentacji aplikacyjnej Kolejna kategoria problemów dotyczy trudności we właściwym przygotowaniu wniosku o dofinansowanie oraz załączników związane z niedoskonałościami odpowiednich dokumentów lub procedur o charakterze technicznym. którzy respondenci telefonicznych wywiadów pogłębionych wskazywali na brak generatora wniosku o dofinansowanie, co utrudniało i wydłużało proces przygotowania wniosku oraz stwarzało ryzyko popełniania większej liczby błędów. Brak generatora wniosków został również uznany za przyczynę konieczności podpisywania każdej strony wniosku o dofinansowanie, liczącego nawet 100 stron, przez prezydenta miasta, podczas gdy w przypadku generatora wniosków możliwe byłoby zastosowanie sumy kontrolnej, przez co wystarczyłoby podpisanie wniosku o dofinansowanie jedynie na ostatniej stronie. Poza tym początkowo wnioskodawcy byli zobowiązani do składania aż czterech egzemplarzy wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami, co powodowało często konieczność potwierdzania za zgodność z oryginałem kopii dokumentów stanowiących załączniki, liczących niekiedy nawet po kilkaset stron. Ponadto wśród respondentów TDI pojawiły się opinie odnośnie braku jednoznacznych zapisów, jakie dokumenty należy dołączyć na poszczególnych etapach oceny oraz w jaki sposób powinny być one przygotowane. Problem ten był również zauważalny w korespondencji towarzyszącej ocenie wniosków, gdzie zdarzały się przypadki pism ze strony wnioskodawców zawierających prośby o wyjaśnienie, jakie dokumenty należy dołączyć na potrzeby oceny merytorycznej II stopnia oraz w jaki sposób powinny one zostać wypełnione. Należy zauważyć, że lista wymaganych załączników wraz z instrukcją była dostępna na stronie internetowej IW oraz omawiana była podczas szkoleń dla beneficjentów organizowanych przez CUPT, natomiast przytoczone powyżej dane wskazują, że wymogi te nie zawsze były w pełni zrozumiałe dla wnioskodawców, co wymagało indywidualnego wyjaśniania pojawiających się z ich strony wątpliwości przez IW. Wśród respondentów TDI pojawiła się także opinia o tym, że na etapie złożenia wniosku o dofinansowanie projektu brakowało ostatecznych wersji wytycznych, określających jednoznacznie, w jaki sposób należy wykonać analizy finansowe i ekonomiczne dla dróg krajowych. Problemy związane z krótkim okresem od momentu ogłoszenia konkursu do momentu zamknięcia naboru Innym problemem sygnalizowanym przez respondentów TDI był zbyt krótki okres od momentu ogłoszenia konkursu do momentu zamknięcia naboru, który zarówno w przypadku obu działań 25

26 wynosił 2 miesiące (w przypadku działania 6.1 konkurs został ogłoszony 9 grudnia 2008 r., a nabór trwał do 9 lutego 2009 r., natomiast w przypadku działania 8.2 konkurs został ogłoszony 9 września 2008 r. a zakończenie naboru nastąpiło 10 listopada 2008 r.). Respondenci ci wskazywali, że optymalne byłoby wydłużenie tego okresu do 3 miesięcy. Brak możliwości finansowania projektów dotyczących dróg krajowych poniżej 20 mln zł Ponadto jeden beneficjent wskazał na to, że problemem jest wystąpienie luki w zaprogramowanym wsparciu, polegającej na braku możliwości uzyskania dofinansowania na projekty dotyczące dróg krajowych nie przekraczających wartości 20 mln zł, ponieważ w ramach PO IiŚ możliwe jest wsparcie inwestycji dotyczącej dróg krajowych o wartości co najmniej 20 mln zł, natomiast w ramach RPO nie jest możliwe dofinansowanie dróg krajowych. Jest to kwestia dotycząca w istocie strategicznego ukierunkowania interwencji (które należy ocenić pozytywnie, jako przejaw koncentracji środków na odpowiednich priorytetach w ramach poszczególnych programów 3 ), ale z perspektywy projektodawcy przekładać się mogła na trudności związane z takim opracowaniem wniosku, aby spełniał on wymóg minimalnej wielkości projektu. Początek okresu programowania był okresem niejako eksperymentalnym zarówno dla instytucji systemu wdrażania (zwłaszcza nowoutworzonego CUPT), jak i dla beneficjentów. Zarówno jedni, jak i drudzy mieli ograniczone możliwości skorzystania z doświadczeń z poprzedniej perspektywy finansowej, ponieważ możliwości wsparcia oferowane w latach były nieporównywalnie mniejsze. Trudności związane z niejednoznacznymi zapisami dokumentacji konkursowej i utrudnieniami technicznymi na początku okresu programowania były więc nieuniknione. W celu zachowania tzw. pamięci instytucjonalnej, rekomenduje się w odniesieniu do kolejnej perspektywy finansowej powierzenie wdrażania działań z sektora transportu tym samym instytucjom, które odpowiadają za wdrażanie tych działań w perspektywie finansowej na lata Ponieważ przygotowanie projektu z zakresu infrastruktury drogowej jest procesem skomplikowanym i czasochłonnym, należy zapewnić co najmniej trzymiesięczny okres liczony od daty ogłoszenia konkursu do daty zamknięcia naboru (zgodnie z zasadą wprowadzoną w kolejnych konkursach organizowanych w innych działaniach). Problemy odnoszące się do zdolności instytucjonalnych wnioskodawców Należy też wskazać na problemy związane z brakiem odpowiednich zdolności instytucjonalnych u wnioskodawców. Była już o tym mowa, jako o jednej z przyczyn problemów w zakresie zamówień publicznych. Dwóch beneficjentów wskazało na problemy wynikające z braku doświadczenia w realizacji projektów w ramach PO IiŚ. Na podstawie analizy korespondencji towarzyszącej ocenie wniosków stwierdzono braki opisu procedur udzielania zamówień publicznych, a także procedur zapewniających prawidłową realizację 3 Należy też wskazać, że w działaniu 8.1 PO IiŚ przewidziano możliwość dofinansowania projektów o minimalnej wartości 4 mln zł, polegających na przebudowie dróg krajowych w zakresie poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. 26

27 projektu w obszarze dokonywania i księgowania operacji finansowych, czy też procedur zarządzania projektem. Braki te mogły wynikać z przeoczenia, ale jest prawdopodobne, że odzwierciedlały realne luki w tych zakresach w procedurach wewnętrznych urzędów. Do problemów związanych z organizacją prac nad przygotowaniem projektu można zaliczyć wskazane przez jednego z respondentów telefonicznych wywiadów pogłębionych zbyt małe zaangażowanie ze strony komórki przygotowującej projekt w opracowanie studium wykonalności, w wyniku czego zapisy studium miały zbyt ogólny charakter. W tym przypadku wyciągnięto wnioski na przyszłość, polegające na konieczności prowadzenia ściślejszej współpracy na etapie wykonania studium. Na kwestię problemów w zakresie zdolności instytucjonalnych wnioskodawcy niezbędnych dla właściwego przygotowania dokumentacji zwrócono również uwagę podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych przeprowadzonych z przedstawicielami instytucji systemu wdrażania. Ilustrują to następujące słowa: zawsze mają beneficjenci potencjał, żeby odebrać te dokumenty w sposób właściwy, to znaczy merytorycznie nie wiedzą czy ten zakres jest prawidłowy czy nie, przedstawiony przez firmę zewnętrzną, bo te dokumenty są prowadzone przez firmy zewnętrzne, więc beneficjent zgłasza poprawki, które my zgłosiliśmy, ale sam nie jest w stanie ocenić czy korekta została sporządzona w sposób właściwy. Indywidualny wywiad pogłębiony Z informacji uzyskanych za pomocą telefonicznych wywiadów pogłębionych wynika, że w przypadku niektórych projektów wystąpiły problemy w koordynacji prac w związku ze składaniem dużej liczby wniosków w jednym czasie. Jednym z podanych problemów była również niewystarczająca liczba zatrudnionych w 2008 r. w wydziałach odpowiedzialnych za przygotowanie i realizację inwestycji. Ponadto w jednym przypadku wskazano nieznaczne trudności organizacyjne związane z tym, że za przygotowanie projektu częściowo odpowiada urząd miasta, a częściowo zarząd dróg oraz to, że założenia do projektów są określane przez urząd miasta, podczas gdy za realizację odpowiada zarząd dróg. Wnioskodawca musi dysponować odpowiednim potencjałem instytucjonalnym, w tym zwłaszcza personelem o właściwych kompetencjach. Jest to ważne również w przypadku zlecania zadań związanych z przygotowaniem projektu wykonawcom zewnętrznym, gdyż skuteczna współpraca z wykonawcami niezbędna dla uzyskania dokumentów odpowiedniej jakości i odpowiadających potrzebom konkretnego projektu. Aspekt zasobów ludzkich i procedur wewnętrznych potrzebnych dla właściwego przygotowania (a następnie realizacji) projektu powinien być uwzględniany w poradnikach i szkoleniach dla wnioskodawców. 27

28 Problem z przynależnością inwestycji do sieci TEN-T W przypadku działania 6.1 pojawił się niezbyt częsty, ale bardzo poważny problem związany z kwalifikowalnością projektu lub jego części, tj. z uznaniem danej inwestycji drogowej za spełniającą kryterium położenia w ciągach dróg krajowych należących do sieci TEN-T. Po pierwsze, co do zasady - nie były uznawane za kwalifikowalne części inwestycji, w sytuacji gdy oprócz drogi krajowej należącej do sieci TEN-T planowano budowę lub przebudowę drogi łączącej się z drogą krajową należącą do sieci TEN-T, która jednak sama do tej sieci nie należała. Takie stanowisko należy uznać za generalnie uzasadnione, chociaż zawsze zadaniem trudnym jest jednoznaczne rozstrzygnięcie, na ile wsparcie drogi przyległej do drogi krajowej należącej do sieci TEN-T jest konieczne pod kątem osiągnięcia zamierzonych efektów, np. pod kątem poprawy przejezdności drogi. Poważniejszy problem dotyczył kwalifikowalności całej inwestycji w zakresie spełniania kryterium przynależenia do sieci TEN-T na etapie trwałości projektu, w sytuacji zmian przebiegu dróg krajowych w związku z oddawaniem do użytku kolejnych odcinków autostrad, dróg ekspresowych i obwodnic. W kryteriach wyboru projektu stanowiących załącznik nr 1 do SzOP stwierdzono, że kryterium Położenie w ciągach dróg krajowych należących do sieci TEN T będzie weryfikowane w oparciu o lokalizację projektu w sieci TEN T zgodnie z Decyzją Nr 1692/96/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 lipca 1996 r. w sprawie wspólnotowych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej (z późniejszymi zmianami). wskazano, czy kryterium to można uznać za spełnione, gdy inwestycja wpisuje się w sieć TEN-T w momencie składania wniosku o dofinansowanie, czy też będzie ono spełnione dopiero wtedy, gdy inwestycja będzie przynależała do sieci TEN-T w okresie co najmniej 5 lat od momentu jej zakończenia. zostało to też sprecyzowane na etapie ogłaszania konkursu w działaniu 6.1. Utrata statusu drogi przynależącej do sieci TEN-T nie następuje w wyniku zamierzonych działań projektodawcy, lecz jest konsekwencją działań od niego niezależnych. Projektodawca nie ma wpływu lub ma co najwyżej bardzo ograniczony wpływ na to, czy i kiedy inny inwestor wybuduje w pobliżu autostradę, drogę ekspresową czy też obwodnicę miasta, przez co zmieniony zostanie przebieg sieci TEN-T. Cofanie przyznanego dofinansowania w takich sytuacjach trudno byłoby uznać za zgodne z zasadami państwa prawa. Problem przynależności danej drogi do sieci TEN-T został rozwiązany poprzez przyjęcie tzw. podejścia korytarzowego, polegającego na tym, że zaliczenie danych dróg do sieci TEN-T ma charakter funkcjonalny. Innymi słowy, nie chodzi o wyróżnianie konkretnych dróg wpisujących się do sieci TEN-T, ale o zweryfikowanie przynależności danej drogi do sieci TEN-T pod kątem funkcji, jakie ta droga pełni w odniesieniu do europejskiego układu komunikacyjnego. Dlatego też przyjęto, że do drogowej sieci TEN-T zalicza się zarówno obecny, jak i docelowy przebieg dróg, zaliczając do niej także odcinki stanowiące alternatywę do autostrad i dróg ekspresowych. Pozostał jednak inny problem, polegający na zmienności przebiegu sieci dróg krajowych, w wyniku czego dana inwestycja w okresie trwałości projektu może utracić status drogi krajowej. Ze względu na dynamiczny proces inwestycyjny w zakresie infrastruktury drogowej, praktycznie niemożliwe jest przewidzenie, czy w okresie od momentu złożenia wniosku o dofinansowanie do zakończenia okresu trwałości projektu dana droga zachowa status drogi krajowej, gdyż okres ten może przekroczyć nawet 10 lat. W takiej sytuacji może pojawić się trudność z osiągnięciem założonych wartości wskaźnika Długość przebudowanych dróg krajowych (km), jednak w tym przypadku nieosiągnięcie jego zaplanowanej wartości wynikałoby z czynników niezależnych od beneficjenta, toteż nie powinno być postrzegane jako nieprawidłowe wykonanie projektu lub nieosiągnięcie założonych celów. Innymi słowy, poziom 28

29 realizacji założonych wartości wskaźników powinno się analizować nie tylko w sposób ilościowy (tj. sprawdzając, czy osiągnięte wartości są zbieżne z wartościami założonymi), ale również w sposób jakościowy (tj. analizując, czy ewentualne rozbieżności wynikają z niewłaściwego planowania lub realizacji inwestycji, czy też z czynników niezależnych). Problemy w odniesieniu do działania 6.1 pojawiły się w zakresie interpretacji kryterium przynależności danej drogi do sieci TEN-T. Pozytywnie należy ocenić rozwiązanie polegające na tzw. podejściu korytarzowym TEN-T, oparte na ocenie, jaką rolę dany odcinek drogi pełni w odniesieniu do europejskiego układu transportowego, niezależnie od tego, czy w sąsiedztwie danej drogi przebiega bądź w przyszłości będzie przebiegać autostrada lub droga ekspresowa. Ponadto w kontekście spełnienia kryterium przynależności do sieci TEN-T, jak również uznania danej drogi jako krajowej, rekomenduje się przyjęcie rozwiązania, że kryteria te należy uznać za spełnione, jeżeli były spełnione w momencie składania wniosku o dofinansowanie, co jest uzasadnione tym, że ze względu na zmienność przebiegu sieci dróg krajowych niemożliwe jest przewidzenie w perspektywie kilkuletniej, czy dana droga krajowa zachowa ten status. Problemy związane z terminami dostarczenia dokumentacji na potrzeby oceny merytorycznej II stopnia Znaczna część wnioskodawców miała trudności z dotrzymaniem 3 miesięcznego terminu na dostarczenie pełnej dokumentacji projektowej po zakończeniu oceny merytorycznej I stopnia i zakwalifikowaniu projektu do oceny merytorycznej II stopnia, jak również z dotrzymaniem 7 dniowego terminu na złożenie uzupełnień, korekt lub wyjaśnień, co było w szczególności konsekwencją konieczności uzyskania odpowiednich dokumentów od instytucji zewnętrznych w stosunku do beneficjenta, zwłaszcza decyzji środowiskowych lub pozwoleń na budowę, chociaż pojawiły się także przypadki próśb o wydłużenie terminów składania dokumentów i wyjaśnień w związku z koniecznością naniesienia zmian w dokumentacji aplikacyjnej (tj. we wniosku o dofinansowanie lub w studium wykonalności) przez firmę zewnętrzną, której zostało zlecone wykonanie dokumentacji. Podkreślenia wymaga, że instytucje systemu wdrażania podchodziły ze zrozumieniem do trudności napotykanych przez wnioskodawców w tym zakresie i przychylały się do ich próśb, m.in. wydłużając w przypadku działania 6.1 oraz 8.2 okres na złożenie dokumentacji do 6 miesięcy, a następnie w przypadku działania 6.1 o kolejne ponad 2 miesiące, czy też indywidualnie podchodząc do problemów w dokonaniu uzupełnień przez poszczególnych wnioskodawców, w szczególności mając na uwadze to, że przyczyny opóźnień w tym zakresie były niezależne od wnioskodawców. Problemem było dotrzymanie terminów dostarczenia pełnej dokumentacji na potrzeby oceny merytorycznej II stopnia oraz składania korekt i wyjaśnień. 29

30 Na pozytywną ocenę zasługuje to, że instytucje systemu podchodziły ze zrozumieniem (z zachowaniem obowiązujących procedur) w przypadku napotykania przez wnioskodawców uzasadnionych trudności z dotrzymaniem terminów na dostarczenie uzupełnień lub usunięcie błędów zidentyfikowanych na etapie oceny, każdorazowo wyrażając zgodę na wydłużenie terminu wprowadzenia korekt lub uzupełnień. Zidentyfikowany został również problem związany z upływem długiego czasu pomiędzy dokonaniem oceny merytorycznej I stopnia a decyzją o przeniesieniu projektu z listy rezerwowej na listę podstawową i skierowaniem projektu do oceny merytorycznej II stopnia. Ten upływ czasu powodował, że konieczna była aktualizacja zarówno wniosku o dofinansowanie, jak i studium wykonalności, a niekiedy także innych załączników, takich jak decyzje czy zezwolenia. W podsumowaniu tej części analizy należy stwierdzić, że większość wskazanych powyżej problemów była związana z ogólnym procesem przygotowania inwestycji z zakresu infrastruktury transportowej. Problemy dotyczące prowadzenia zamówień publicznych, wykupu gruntów czy też oddziaływania projektu na środowisko dotyczyły przygotowania projektu niezależnie od tego, czy inwestor ubiegałby się o dofinansowanie czy też nie, chociaż w przypadku braku ubiegania się o dofinansowanie istnieje prawdopodobieństwo, że błędy i braki zawarte w decyzjach środowiskowych nie zostałyby wykryte, ponieważ ubieganie się o dofinansowanie w ramach PO IiŚ w praktyce oznaczało również poddanie dokumentacji projektowej dodatkowej weryfikacji przez instytucje systemu wdrażania, która nie miałaby miejsca, gdyby nie ubiegano się o dofinansowanie. Do problemów bezpośrednio związanych ze składaniem wniosku w ramach PO IiŚ można zaliczyć przede wszystkim problemy dotyczące samej procedury aplikowania, związane np. z brakiem wiedzy, w jaki sposób należy wypełniać dokumentację projektową oraz brakiem jasności co do interpretacji zapisów wytycznych, co wymagało udzielania wyjaśnień ze strony CUPT. Ze względu na niewielką grupę beneficjentów oraz projektów wybranych do dofinansowania w ramach działań 6.1 oraz 8.2, niemożliwe jest dokonanie analiz o charakterze statystycznym, poprzez podział beneficjentów lub inwestycji na kategorie ze względu na określone cechy, tym bardziej że większość zidentyfikowanych problemów ma charakter jednostkowy, tj. dotyczy pojedynczych przypadków. W wyniku przeprowadzonych analiz nie zidentyfikowano problemów, które można uznać za występujące u większości beneficjentów. Można jednak stwierdzić pewne zróżnicowanie występujących problemów pomiędzy projektami polegającymi na budowie dróg a projektami polegającymi na przebudowie. W przypadku projektów polegających na przebudowie dróg w mniejszym stopniu występują problemy związane z wykupem gruntów oraz z uwarunkowaniami środowiskowymi, a także z dokonaniem odpowiednich wyliczeń na potrzeby przeprowadzenia analiz finansowych i ekonomicznych. Najpoważniejsze ze zidentyfikowanych problemów nie były związane ze składaniem projektów w ramach PO IiŚ, lecz były związane z procesem przygotowania inwestycji z zakresu infrastruktury transportowej. 30

31 Analiza błędów i uchybień popełnianych przez wnioskodawców podczas przygotowania dokumentacji projektowej Liczba błędów na poszczególnych etapach oceny W ramach niniejszego badania najlepsze źródło informacji dotyczących błędów popełnianych na etapie przygotowania projektów stanowiła korespondencja towarzysząca ocenie projektów. W celu określenia skali błędów najczęściej popełnianych przez wnioskodawców, za punkt wyjścia należy przyjąć analizę liczby błędów stwierdzanych na poszczególnych etapach oceny. Oczywiście, kolokwialnie rzecz ujmując: błąd błędowi nierówny, gdyż na tę liczbę składają się zarówno błędy drobne o charakterze wręcz edytorskim, jak i błędy bardzo poważne. można więc na podstawie liczby błędów wyciągać bezpośrednich wniosków o jakości dokumentacji projektowej. Mimo to, analiza liczby błędów popełnianych na poszczególnych etapach oceny przynosi wartość poznawczą, ponieważ dzięki temu możliwe jest stwierdzenie, na jakim etapie oceny identyfikowano najwięcej błędów, co świadczy o dokładności i złożoności danego etapu oceny. W ramach działań 6.1 oraz 8.2 PO IiŚ w systemie oceny i wyboru projektów założono dwuetapową ocenę. Pierwszy etap ma charakter preselekcji i zakłada ocenę formalną i merytoryczną I stopnia, prowadzoną na podstawie niepełnej dokumentacji. Po przeprowadzeniu oceny merytorycznej I stopnia jest sporządzana lista rankingowa projektów zgłoszonych do dofinansowania. Drugi etap oceny jest prowadzony na podstawie pełnej dokumentacji, pod kątem spełnienia kryteriów merytorycznych II stopnia. Przebieg procesu oceny w ramach działań 6.1 oraz 8.2 zilustrowano na poniższym schemacie: Etap I. Preselekcja Ocena formalna Ocena merytoryczna I stopnia Etap II. Ocena ostateczna Ocena merytoryczna II stopnia Na podstawie przeprowadzonej analizy można stwierdzić, że najmniej błędów identyfikowano na etapie oceny formalnej i merytorycznej I stopnia, a najwięcej na etapie oceny merytorycznej II stopnia. Na etapie oceny formalnej identyfikowano średnio niespełna 8 błędów, zaś wartość mediany była nieco niższa i wyniosła 6 błędów, co oznacza, że średni wynik został nieco zaburzony przez wartości skrajne. Świadczy to o dość dużym zróżnicowaniu liczby błędów w poszczególnych projektach. W jednym z projektów zidentyfikowano zaledwie 2 błędy, podczas gdy w innym aż 27. Analiza w podziale na działania wykazała, że nieco mniej błędów zidentyfikowano na etapie oceny formalnej w przypadku działania 6.1, gdzie średnia liczba zidentyfikowanych błędów wyniosła 6, zaś mediana 5. Z kolei w przypadku działania 8.2 średnia liczba zidentyfikowanych błędów wyniosła niespełna 10, zaś mediana 8.

32 Wykres 2. Liczba błędów identyfikowanych na etapie oceny formalnej Ogółem Działanie 6.1 Działanie 8.2 Mediana liczby identyfikowanych błędów Średnia liczba identyfikowanych błędów Źródło: opracowanie własne na podstawie analizy danych zastanych [N-28]. Różnice pomiędzy analizowanymi działaniami w liczbie błędów identyfikowanych na etapie oceny można uznać za nieistotne, nie stanowią one podstawy do wnioskowania o specyfice danego działania, dokładności prowadzenia oceny formalnej w poszczególnych działaniach czy też o wzroście doświadczenia w aplikowaniu o środki w ramach PO IiŚ. Co prawda konkurs w ramach działania 6.1, w którym zidentyfikowano mniejszą liczbę błędów we wnioskach o dofinansowanie i towarzyszącej im pozostałej dokumentacji projektowej, był ogłoszony nieco później, jednak odstęp czasowy pomiędzy oboma konkursami był na tyle nieduży, że nie było możliwe wyciągnięcie wniosków z konkursu w ramach działania 8.2 i na podstawie zdobytych doświadczeń uniknięcie popełniania błędów natury formalnej w ramach działania 6.1. Co więcej, liczba podmiotów, które mogłyby te doświadczenia wykorzystać była niewielka, gdyż tylko trzy podmioty uzyskały dofinansowanie zarówno w ramach działania 6.1, jak i 8.2 (a jedynie 5 podmiotów aplikowało do obu działań. Błędy identyfikowane na etapie oceny formalnej Ilościowa ocena błędów popełnianych na poszczególnych etapach oceny dostarcza jedynie informacji o charakterze wstępnym, dlatego też wskazane jest poddanie analizie nie tylko tego, ile błędów wykrywano na poszczególnych etapach oceny, ale także tego, jakiego rodzaju błędy zostały popełnione, tj. w odniesieniu do jakich kryteriów identyfikowano uchybienia zawarte w dokumentacji aplikacyjnej. Ocena formalna była prowadzona na podstawie ogólnych kryteriów wspólnych dla wszystkich działań w ramach PO IiŚ oraz kryteriów szczegółowych przypisanych do działania 6.1 oraz 8.2. Ogólne kryteria formalne dotyczyły następujących kwestii: 32

33 1. Wniosek złożony w terminie 2. Wniosek sporządzono na obowiązującym formularzu 3. Wniosek wypełniony jest w języku polskim 4. Zgodnośd okresu realizacji z okresem programowym 5. Kompletnośd wniosku 6. Wniosek posiada komplet załączników 7. Zgodnośd z PO IiŚ oraz z SzOP POIiŚ 8. Strategiczny charakter projektu 9. Skala oddziaływania projektu (ponadregionalna i krajowa) 10. Wnioskodawca nie podlega wykluczeniu z ubiegania się o dofinansowanie Ponadto w odniesieniu do działania 6.1 wyróżniono następujące dodatkowe kryteria formalne: 11. Zapewnienie standardu nośności 115 kn/oś 12. Położenie w ciągach dróg krajowych należących do sieci TEN-T 13. Gotowośd projektu do funkcjonowania bezpośrednio po zakooczeniu inwestycji 14. Wskaźniki efektywności ekonomicznej warunki konieczne W ramach działania 8.2 wyróżniono takie same dodatkowe kryteria formalne, jak w przypadku działania 6.1, przy pominięciu kryterium dotyczącego położenia w ciągach dróg krajowych należących do sieci TEN-T. Błędy formalne zostały stwierdzone w przypadku wszystkich projektów wybranych do dofinansowania zarówno w ramach działania 6.1, jak i 8.2., w tym we wszystkich projektach stwierdzone zostały błędy odnoszące się do kryterium Kompletność wniosku. Błędy dotyczące tego kryterium stanowiły zdecydowaną większość błędów (88%) zidentyfikowanych na etapie oceny formalnej. W przypadku działania 6.1 błędy odnoszące się do tego kryterium stanowiły 82% wszystkich błędów stwierdzonych na etapie oceny formalnej, natomiast w ramach działania %. Błędy odnoszące się do kryterium Strategiczny charakter projektu zidentyfikowano w przypadku 9 projektów (w przypadku 5 projektów w ramach działania 6.1 oraz 4 w ramach działania 8.2). W przypadku 6 projektów (po 3 w każdym z działań) zidentyfikowano błędy odnoszące się do kryterium Wniosek posiada komplet załączników. Po 2 projekty w ramach działania 8.2 zawierały błędy odnoszące się do kryteriów Zapewnienie standardu nośności 115 kn/oś oraz Położenie w ciągach dróg krajowych należących do sieci TEN-T. W przypadku kryteriów Wniosek sporządzono na obowiązującym formularzu, Skala oddziaływania projektu (ponadregionalna i krajowa) oraz Gotowość projektu do funkcjonowania bezpośrednio po zakończeniu inwestycji zidentyfikowano błędy w jednym projekcie. W odniesieniu do pozostałych kryteriów nie zidentyfikowano błędów. Rozkład liczby projektów, w których zidentyfikowano błędy w odniesieniu do poszczególnych kryteriów przedstawiono na wykresie poniżej. 33

34 Wykres 3. Rozkład liczby projektów, w przypadku których zidentyfikowano błędy w odniesieniu do poszczególnych kryteriów oceny formalnej Numer kryterium Działanie 8.2 Działanie 6.1 Źródło: opracowanie własne na podstawie analizy danych zastanych [N-28]. Tabelę zawierającą zestawienie liczby oraz rodzajów błędów odnoszących się do poszczególnych kryteriów oceny formalnej zamieszczono w aneksie do niniejszego raportu. Najczęściej pojawiające się uchybienia odnoszące się do kryterium Kompletność wniosku dotyczyły przede wszystkim braku wypełnienia lub błędnego wypełnienia poszczególnych punktów wniosku o dofinansowanie albo braku załączników lub błędnego ich sporządzenia. Dlatego dokonana została analiza błędów popełnianych w wypełnianiu poszczególnych elementów wniosku o dofinansowanie. Formularz wniosku o dofinansowanie składa się z 10 następujących części: A. DANE IDENTYFIKACYJNE I ADRESOWE B. INFORMACJE NA TEMAT PROJEKTU C. WYNIKI STUDIUM WYKONALNOŚCI D. HARMONOGRAM E. ANALIZA KOSZTÓW I KORZYŚCI F. OCENA WPŁYWU ODDZIAŁYWANIA NA ŚRODOWISKO G. ZASADNOŚD WKŁADU PUBLICZNEGO H. PLAN FINANSOWANIA I. ZGODNOŚD Z POLITYKAMI I PRAWEM WSPÓLNOTOWYM J. POŚWIADCZENIE WŁAŚCIWEJ INSTYTUCJI KRAJOWEJ Poniżej przedstawiono rozkład liczby projektów, w przypadku których zidentyfikowano błędy na etapie oceny formalnej w odniesieniu do poszczególnych części wniosku o dofinansowanie. 34

35 Wykres 4. Rozkład liczby projektów, w przypadku których zidentyfikowano błędy na etapie oceny formalnej w odniesieniu do poszczególnych elementów wniosku o dofinansowanie Działanie 6.1 Działanie 8.2 Ogółem 0 A B C D E F G H I J Źródło: opracowanie własne na podstawie analizy danych zastanych [N-28]. Częścią wniosku, w przypadku której zostały popełnione błędy w największej liczbie wniosków była część B. Informacje na temat projektu. Błędy odnoszące się do tej części zidentyfikowano w 23 spośród 28 projektów wybranych do dofinansowania. Podkreślenia jednak wymaga, że ta część składa się z wielu podpunktów do wypełnienia, co można uznać za czynnik zwiększający prawdopodobieństwo popełnienia błędów. W znacznej liczbie projektów, bo w 20 projektach wybranych do dofinansowania, zidentyfikowano również błędy w wypełnieniu części E. Analiza kosztów i korzyści. Można stwierdzić, że ta część również charakteryzowała się dużą złożonością z tego względu, że stosunkowo łatwe było popełnienie błędów rachunkowych, a poza tym konieczne było opisanie w tej części wielu istotnych kwestii odnoszących się do analizy finansowej i ekonomicznej. Na trzecim miejscu pod względem liczby projektów, w których znalazły się błędy była część A. Dane identyfikacyjne i adresowe, w której błędy pojawiły się w 14 projektach i polegały przede wszystkim na podaniu nieaktualnych bądź niepełnych danych dotyczących Instytucji Wdrażającej lub wnioskodawcy. Liczba projektów, w których pojawiły się błędy w pozostałych częściach, nie przekroczyła 10, przy czym w odniesieniu do części G. Zasadność wkładu publicznego nie zidentyfikowano błędów w żadnym projekcie. Szczegółową analizę liczby oraz rodzajów błędów pojawiających się w odniesieniu do poszczególnych punktów i podpunktów wniosku o dofinansowanie przedstawiono w aneksie do niniejszego raportu. Liczba błędów identyfikowanych na etapie oceny formalnej nie jest zbyt duża. Za przyczynę większości tych błędów można uznać niewystarczająco dokładne wypełnienie wniosku. Liczba błędów wykrywanych na tym etapie oceny byłaby zdecydowanie mniejsza, gdyby wnioski o dofinansowanie były wypełniane z wykorzystaniem generatora wniosków, dzięki alertom uniemożliwiającym przesłanie wniosku bez wypełnienia wszystkich elementów oraz stosowaniu list rozwijanych, z których wnioskodawca wybierałby jedynie opcje lub kody 35

36 odpowiednie do jego sytuacji. Pewne elementy wniosku mogłyby być też wypełniane w sposób zautomatyzowany, w zależności od opcji wybranych przez wnioskodawcę. Z drugiej strony generator wniosków wprowadza ograniczenia, które mogą uniemożliwiać umieszczenie we wniosku pełnych informacji o projekcie, jest też utrudnieniem przy dokonywaniu zmian w obowiązujących formularzach. Wymaga więc starannego przygotowania. W kolejnej perspektywie finansowej należy rozważyć wprowadzenie generatora wniosków, w kształcie właściwie dostosowanym do specyfiki projektów objętych wsparciem. Błędy identyfikowane na etapie oceny merytorycznej I stopnia Na etapie oceny merytorycznej I stopnia identyfikowano zbliżoną liczbę błędów jak na etapie oceny formalnej, przy czym pomiędzy poszczególnymi działaniami wystąpiło minimalne zróżnicowanie w tym zakresie. W odniesieniu do obu działań średnia liczba identyfikowanych błędów wyniosła 6. Natomiast mediana identyfikowanych błędów w odniesieniu do działania 6.1 wyniosła 5, zaś w odniesieniu do działania Wykres 5. Liczba błędów identyfikowanych na etapie oceny merytorycznej I stopnia Ogółem Działanie 6.1 Działanie 8.2 Mediana liczby identyfikowanych błędów Średnia liczba identyfikowanych błędów Źródło: opracowanie własne na podstawie analizy danych zastanych [N-28]. Warto zauważyć, że w przypadku oceny merytorycznej I stopnia wystąpiło mniejsze zróżnicowanie liczby identyfikowanych błędów popełnianych przez poszczególnych wnioskodawców. Zdarzały się przypadki projektów, w odniesieniu do których identyfikowano tylko 1 błąd, z drugiej jednak strony nie było przypadków projektów z bardzo dużą liczbą identyfikowanych błędów, ponieważ maksymalna liczba zidentyfikowanych błędów w projekcie wyniosła 14. W związku z tym na podstawie uzyskanych wyników, podobnie jak w przypadku oceny formalnej, nie można stwierdzić istotnych różnic pomiędzy liczbą błędów identyfikowanych w działaniu 6.1 oraz 8.2. W przypadku obu działań ocena merytoryczna I stopnia była prowadzona na podstawie następujących kryteriów: 36

37 1. Przygotowanie projektu do realizacji 2. Komplementarnośd 3. Efektywnośd ekonomiczna 4. Średnie dobowe natężenie ruchu 5. Stopieo wykorzystania przepustowości drogi (%) 6. Liczba wypadków rocznie w przeliczeniu na 1 km Chociaż przeciętna liczba błędów identyfikowanych na etapie oceny merytorycznej I stopnia była niewielka, to błędy dotyczące poszczególnych kryteriów pojawiały się w większości projektów. Na podstawie analizy danych zastanych można stwierdzić, że na etapie oceny merytorycznej I stopnia najwięcej trudności przysparzało wnioskodawcom poprawne przedstawienie wartości wskaźników objętych oceną w ramach kryteriów nr 4, 5 oraz 6. W największej liczbie projektów zidentyfikowano błędy odnoszące się do kryterium nr 5 Stopień wykorzystania przepustowości drogi (%). Błędy dotyczące tego kryterium zidentyfikowano w przypadku aż 25 projektów (w tym w 12 projektach z działania 6.1 oraz 13 projektach z działania 8.2). Po 20 projektów zawierało błędy dotyczące kryterium nr 4 Średnie dobowe natężenie ruchu oraz kryterium nr 6 Liczba wypadków rocznie w przeliczeniu na 1 km. Uwagi dotyczyły m.in. przyjęcia niewłaściwego okresu, na podstawie którego obliczono wartość danego wskaźnika, braku obliczenia wskaźnika lub niewłaściwego jego obliczenia, braku podania wartości uśrednionej przy podaniu wartości jedynie dla poszczególnych odcinków drogi będących przedmiotem inwestycji, braku wyrażenia wartości wskaźnika za pomocą właściwej jednostki pomiaru, braku podania metodyki wyliczenia danego wskaźnika. Błędy w zakresie kryterium nr 2 Komplementarność zidentyfikowano w przypadku 18 projektów, polegały one przede wszystkim na niepełnych informacjach, uniemożliwiających dokonanie jednoznacznej weryfikacji, czy kryterium to zostało spełnione. Błędy dotyczące kryterium nr 1 Przygotowanie projektu do realizacji wystąpiły w 14 projektach. Dotyczyły one przede wszystkim niewystarczających, niejasnych lub błędnych informacji dotyczących wydawania decyzji administracyjnych, w szczególności pozwolenia na budowę, a także kwestii związanych z przeprowadzeniem procedury oddziaływania projektu na środowisko. Tylko w 4 projektach zidentyfikowano na tym etapie błędy dotyczące kryterium nr 3 Efektywność ekonomiczna. Oceniający mieli wątpliwości co do poprawności wyliczenia wartości ekonomicznej wewnętrznej stopy zwrotu inwestycji ERR ze względu na uzyskaną bardzo wysoką wartość wskaźnika, spowodowaną przyjęciem nieprawidłowych założeń lub niewłaściwego okresu obliczeniowego. 37

38 Wykres 6. Rozkład liczby projektów, w których zidentyfikowano błędy w odniesieniu do poszczególnych kryteriów oceny merytorycznej I stopnia Numer kryterium Działanie 8.2 Działanie 6.1 Źródło: opracowanie własne na podstawie analizy danych zastanych [N-28]. Tabelę zawierającą zestawienie liczby oraz rodzajów błędów odnoszących się do poszczególnych kryteriów oceny merytorycznej I stopnia zamieszczono w aneksie do niniejszego raportu. Należy zauważyć, że zakres poszczególnych kryteriów oceny merytorycznej I stopnia był zróżnicowany. Najszersze zakresowo było kryterium nr 1 Przygotowanie projektu do realizacji, którego spełnienie wymagało odniesienia się do wielu kwestii, w szczególności związanych z decyzjami administracyjnymi, w tym dotyczących tak trudnego obszaru, jak proces oceny oddziaływania projektu na środowisko. Szeroki zakres obejmowało również kryterium nr 3 Efektywność ekonomiczna, w odniesieniu do którego należało dokonać znacznej ilości obliczeń. Zakres pozostałych kryteriów był bardzo wąski, ponieważ kryteria te odnosiły się do wskazania, czy dany projekt jest komplementarny z innymi przedsięwzięciami, a jeżeli tak to, w jaki sposób (kryterium nr 2 Komplementarność ), albo też polegały na obliczeniu wartości danego wskaźnika (kryterium nr 4, 5 i 6). Mimo to najwięcej trudności sprawiło wnioskodawcom poprawne odniesienie się do kryteriów nr 2, 4, 5 i 6, a nie do kryteriów nr 1 oraz 3. Za jedną z przyczyn występowania błędów odnoszących się do kryteriów 4, 5 i 6, na co zwracali uwagę przedstawiciele beneficjentów podczas telefonicznych wywiadów pogłębionych, można uznać nieprecyzyjne zapisy dotyczące sposobu określenia wartości odnoszących się do tych kryteriów. Zarzut nieprecyzyjnych zapisów w tym zakresie był podnoszony również podczas protestów i wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, składanych przez wnioskodawców w ramach działania 8.2. W części przypadków również Instytucja Zarządzająca stwierdzała, że przyczyną błędów pojawiających się na etapie oceny merytorycznej I stopnia były nieprecyzyjne zapisy określające, w jaki sposób należy obliczyć wartość ww. wskaźników, w wyniku czego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był rozpatrywany pozytywnie, a projekt był kierowany ponownie do oceny merytorycznej I stopnia. Liczba błędów identyfikowanych na etapie oceny merytorycznej I stopnia nie jest duża, jednak błędy odnoszące się do poszczególnych kryteriów występowały w przypadku większości projektów. Najwięcej trudności przysporzyło wnioskodawcom poprawne wyliczenie wskaźników odnoszących się do kryteriów nr 4, 5 oraz 6. Za przyczyny tych trudności można uznać przede wszystkim nieprecyzyjne zapisy określające, w jaki sposób należy obliczyć wartości wskaźników odnoszących się do ww. kryteriów. 38

39 Błędy identyfikowane na etapie oceny merytorycznej II stopnia Największą liczbę błędów stwierdzano na etapie oceny merytorycznej II stopnia. Zarówno wartości średniej arytmetycznej, jak i mediany łącznie dla obu działań wyniosły po 30 zidentyfikowanych błędów w projekcie, przy czym nieco większą liczbę błędów identyfikowano w działaniu błędy w przypadku mediany liczby identyfikowanych błędów oraz 34 w przypadku średniej. Z kolei wartość mediany w przypadku działania 8.2 wyniosła 25 błędów, a wartość średniej 24 błędy. Wykres 7. Liczba błędów identyfikowanych na etapie oceny merytorycznej II stopnia Ogółem Działanie 6.1 Działanie 8.2 Mediana liczby identyfikowanych błędów Średnia liczba identyfikowanych błędów Źródło: opracowanie własne na podstawie analizy danych zastanych [N-23]. Liczba błędów stwierdzanych w przypadku poszczególnych projektów na etapie oceny merytorycznej II stopnia jest bardzo zróżnicowana. W przypadku niektórych projektów zidentyfikowano zaledwie po kilka błędów (najmniejsza liczba błędów zidentyfikowanych w projekcie wyniosła 4). W przypadku innych projektów identyfikowano po kilkadziesiąt błędów (największa liczba błędów zidentyfikowanych w projekcie wyniosła 60). Można jednak stwierdzić, że częściej zdarzały się przypadki stwierdzenia kilkudziesięciu błędów niż kilku, o czym świadczą prezentowane powyżej wartości mediany oraz średniej arytmetycznej. Ocena merytoryczna II stopnia była prowadzona na podstawie następujących kryteriów: 39

40 1. Kompletnośd dokumentacji aplikacyjnej: wniosku i załączników Poprawnośd analizy finansowej i ekonomicznej 1.2. Spójnośd informacji zawartych we wniosku, załącznikach do wniosku 1.3. Poprawnośd identyfikacji i przypisania wydatków projektu z punktu widzenia ich kwalifikowalności 2. Gotowośd techniczna projektu do realizacji na poziomie wymaganym dla danego priorytetu / działania PO IiŚ 3. Gotowośd organizacyjno-instytucjonalna projektu w obszarze zawierania umów 4. Trwałośd projektu 5. Wykonalnośd finansowa projektu 6. Efektywnośd energetyczna proponowanych rozwiązao technicznych lub brak wpływu na efektywnośd energetyczną 7. Zgodnośd projektu z wymaganiami prawa dotyczącego ochrony środowiska Na podstawie analizy danych zastanych można stwierdzić, że uchybienia wobec kryterium nr 1.1. Poprawność analizy finansowej i ekonomicznej, 1.2. Spójność informacji zawartych we wniosku, załącznikach do wniosku, 1.3. Poprawność identyfikacji i przypisania wydatków projektu z punktu widzenia ich kwalifikowalności oraz 7. Zgodność projektu z wymaganiami prawa dotyczącego ochrony środowiska pojawiły się w niemalże wszystkich projektach, w odniesieniu do których ostała przeprowadzona analiza. Uchybienia odnoszące się do kryterium 7 Zgodność projektu z wymaganiami prawa dotyczącego ochrony środowiska zidentyfikowano aż w 22 spośród 23 projektów poddanych analizie, natomiast po 20 projektów zawierało zidentyfikowane uchybienia odnoszące się do kryteriów 1.1. Poprawność analizy finansowej i ekonomicznej, 1.2. Spójność informacji zawartych we wniosku, załącznikach do wniosku, 1.3. Poprawność identyfikacji i przypisania wydatków projektu z punktu widzenia ich kwalifikowalności. W większości analizowanych projektów, tj. w 15 z 23 zidentyfikowano uchybienia odnoszące się do kryterium nr 5. Wykonalność finansowa projektu. W odniesieniu do kryteriów nr 2. Gotowość techniczna projektu do realizacji na poziomie wymaganym dla danego priorytetu / działania PO IiŚ, 3. Gotowość organizacyjnoinstytucjonalna projektu w obszarze zawierania umów, 4. Trwałość projektu oraz 6. Efektywność energetyczna proponowanych rozwiązań technicznych lub brak wpływu na efektywność energetyczną uchybienia zidentyfikowano odpowiednio w przypadku 10, 7, 3 oraz jednego projektu. Rozkład liczby projektów, w których zidentyfikowano uchybienia w odniesieniu do poszczególnych projektów przedstawiono na wykresie poniżej. 40

41 Wykres 8. Rozkład liczby projektów, w przypadku których zidentyfikowano błędy w odniesieniu do poszczególnych kryteriów oceny merytorycznej II stopnia Nr 1.1 Nr 1.2 Nr 1.3 Nr 2 Nr 3 Nr 4 Nr 5 Nr 6 Nr 7 Numer kryterium Działanie 8.2 Działanie 6.1 Źródło: opracowanie własne na podstawie analizy danych zastanych [N-23]. Tabelę zawierającą zestawienie liczby oraz rodzajów błędów odnoszących się do poszczególnych kryteriów oceny merytorycznej II stopnia zamieszczono w aneksie do niniejszego raportu. Znaczna część uwag odnosiła się do sposobu wypełnienia konkretnych elementów wniosku o dofinansowanie, dlatego też zasadne wydaje się przeanalizowanie, w odniesieniu do których części zidentyfikowano najwięcej uchybień. Zostało to ukazane na poniższym wykresie. Wykres 9. Rozkład liczby projektów, w przypadku których zidentyfikowano błędy na etapie oceny merytorycznej II stopnia w odniesieniu do poszczególnych elementów wniosku o dofinansowanie A B C D E F G H I J Część wniosku Działanie 8.2 Działanie 6.1 Źródło: opracowanie własne na podstawie analizy danych zastanych [N-23]. Z przedstawionych powyżej danych wynika, że w przypadku największej liczby projektów zostały zidentyfikowane uchybienia odnoszące się do części F. Ocena oddziaływania na środowisko oraz części E. Analiza kosztów i korzyści. Uchybienia dotyczące części F. zostały zidentyfikowane w 22 spośród 23 projektów poddanych analizie, a w dotyczące części E w przypadku 19 projektów. Znaczna liczba projektów zawierała również uchybienia zidentyfikowane w odniesieniu do części B. Informacje na temat projektu, D. Harmonogram oraz H. Plan finansowania. Liczba projektów zawierających uchybienia odnoszące się do tych części wyniosła 16 w przypadku części B. oraz po 14 w przypadku części D. oraz H. Uchybienia odnoszące się do części A. Dane identyfikacyjne i adresowe oraz do części C. Wyniki studium wykonalności zidentyfikowano w przypadku 8 projektów, do części G. Zasadność 41

42 wkładu publicznego w przypadku 5 projektów, do części I. Zgodność z politykami i prawem wspólnotowym w przypadku 4 projektów, a do części J. Poświadczenie odpowiedniej instytucji krajowej w przypadku 1 projektu. Podkreślenia jednak wymaga, że na powyższe wielkości składają się tylko te uchybienia, które w korespondencji towarzyszącej ocenie merytorycznej II stopnia były wskazywane wprost jako odnoszące się do konkretnych elementów wniosku o dofinansowanie. Oprócz tego można stwierdzić, że część uwag, w przypadku których nie wskazano konieczności poprawy bądź uzupełnienia konkretnych elementów wniosku o dofinansowanie, faktycznie również wymagała wprowadzenia zmian w konkretnych elementach wniosku. Szczegółową analizę liczby oraz rodzajów błędów identyfikowanych na etapie oceny merytorycznej II stopnia w odniesieniu do poszczególnych punktów i podpunktów wniosku o dofinansowanie przedstawiono w tabeli zamieszczonej w aneksie do niniejszego raportu. W kontekście spełnienia kryterium: Poprawność analizy finansowej i ekonomicznej oprócz wspomnianych wcześniej błędów związanych z brakiem wystarczającego uzasadnienia przyjmowania do obliczeń wartości jednostkowych innych niż zalecane w bieskiej Księdze, najczęściej pojawiająca się uwaga dotyczyła niekompletnych formuł lub nieodblokowanych formuł w załączonych plikach.xls oraz braku przedstawienia przejrzystej metodyki prowadzonych obliczeń. Ponadto pojawiały się błędy związane z nieprawidłowymi obliczeniami wartości rezydualnej lub z nieprawidłowo określonym horyzontem czasowym realizacji projektu i jego trwałości. Stosunkowo często pojawiającym się błędem był brak skomasowania kosztów związanych z przygotowaniem i realizacją projektu do trzech lat w sytuacji, gdy okres przygotowania i realizacji projektu przekraczał 3 lata. W przypadku niektórych projektów wskazywano również na brak kalkulacji kosztów utrzymania infrastruktury. W odniesieniu do kryterium: Poprawność identyfikacji i przypisania wydatków projektu z punktu widzenia ich kwalifikowalności do najczęściej popełnianych błędów należało niewyczerpujące wypełnienie pkt. B.4.1.a, polegające na tym, że w punkcie tym nie zostały szczegółowo opisane wszystkie kategorie kosztów wskazanych w pkt. H.1 wniosku o dofinansowanie. Wskazywano również na niewystarczające uzasadnienie braku możliwości odzyskania podatku VAT. Zdarzały się też zastrzeżenia dotyczące braku precyzyjnego wskazania, czy podmiotem upoważnionym do ponoszenia wydatków kwalifikowalnych będzie Zarząd Dróg. Zgłaszano również uwagi w odniesieniu do braku informacji dotyczących sposobu wykorzystania inwestycji na etapie trwałości projektu. Wskazywano także na niewystarczające opisy dotyczące zarządzania projektem. Do problemów pojawiających się na etapie przygotowania projektu znajdujących odzwierciedlenie w błędach w dokumentacji projektowej można również zaliczyć trudności związane z dokonywaniem obliczeń w ramach analiz efektywności ekonomicznej projektu. Najczęściej pojawiające się zastrzeżenia ze strony oceniających dotyczyły przyjęcia innych niż zalecane w bieskiej Księdze kosztów jednostkowych stanowiących podstawę do prowadzenia obliczeń kosztów utrzymania infrastruktury drogowej, kosztów czasu, kosztów wypadków czy też obliczeń wskaźników efektywności ekonomicznej (ENPV, ERR, B/C) bez wskazywania szczegółowego uzasadnienia przyczyn przyjęcia innych stawek. Stosunkowo często pojawiały się również błędy w obliczeniach wskaźników średniego dobowego natężenia ruchu, stopnia wykorzystania przepustowości drogi, czy też liczby wypadków rocznie w przeliczeniu na 1 km. Stosunkowo często pojawiającym się problemem w kontekście spełnienia kryterium wykonalność finansowa projektu były identyfikowane na etapie oceny rozbieżności pomiędzy wartościami środków przeznaczonych na realizację projektu, określanych we wniosku o dofinansowanie a wielkością środków zarezerwowanych w Wieloletnim Planie Inwestycyjnym lub w uchwale budżetowej. 42

43 W ramach weryfikacji spełnienia kryterium "Poprawność identyfikacji i przypisania wydatków projektu z punktu widzenia ich kwalifikowalności" stosunkowo często stwierdzano brak potwierdzenia wartości nieruchomości operatem szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wraz z przepisami wykonawczymi oraz brak potwierdzenia, że cena nabycia nieruchomości nie przekracza jej wartości rynkowej, co jednak nie sprawiało wnioskodawcom istotnych trudności w dokonaniu odpowiednich uzupełnień. Należy zwrócić uwagę na fakt, że najwięcej błędów było identyfikowanych na etapie oceny merytorycznej II stopnia. Największa liczba błędów wykrywana na etapie oceny merytorycznej II stopnia wynika zwłaszcza z tego, że dopiero na tym etapie weryfikowana jest pełna dokumentacja. Za błędy najpoważniejsze, tj. najtrudniejsze do usunięcia, a zarazem istotnie wpływające na możliwość uzyskania dofinansowania, a także istotnie wpływające na zakres projektu, można uznać błędy dotyczące zbyt ogólnych zapisów zawartych w decyzjach środowiskowych dotyczące tego, jakie rozwiązania techniczne należało zastosować w celu zminimalizowania negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko oraz błędy polegające na nieprawidłowych zapisach decyzji środowiskowych, które nie uwzględniały wymagań dyrektywy UE dotyczącej przeprowadzania procesu oceny oddziaływania na środowisko. Tego typu błędy skutkowały koniecznością wydania nowych decyzji środowiskowych. Usunięcie tych błędów przysparzało wnioskodawcom trudności przede wszystkim z tego względu, że za ich usunięcie odpowiadał nie wnioskodawca, lecz organ wydający decyzję środowiskową, co zarazem wiązało się z tym, że proces usunięcia tego typu błędów był długotrwały. Jednocześnie waga tego typu błędów jest o tyle istotna, że ich usunięcie mogło się wiązać z koniecznością zmiany zakresu projektu: rzeczowego (np. związanej z koniecznością wprowadzenia rozwiązań technicznych mających na celu zmniejszenie negatywnego oddziaływania na środowisko), czasowego (np. związanej z koniecznością wydłużenia czasu przygotowania i realizacji inwestycji ze względu na konieczność wprowadzenia zmian w projekcie budowlanym, czy też ze względu na konieczność wykonania dodatkowych robót budowlanych) oraz finansowego (ze względu na konieczność wygospodarowania środków niezbędnych na wykonanie dodatkowych prac). Istotną grupę błędów stanowiły również uchybienia dotyczące poprawności wykonania analizy finansowej i ekonomicznej, którym można przypisać o tyle duże znaczenie, że przyjęcie błędnych założeń tej analizy mogło skutkować osiągnięciem zawyżonych wartości wskaźników efektywności ekonomicznej, a co za tym idzie, uzyskaniem zbyt dużej liczby punktów na etapie oceny merytorycznej I stopnia za spełnienie kryterium nr 3. Efektywność ekonomiczna. Błędy w odniesieniu do kryterium nr 3 Efektywność ekonomiczna na etapie oceny merytorycznej I stopnia stwierdzono zaledwie w 4 spośród 28 projektów, zaś na etapie oceny merytorycznej II stopnia w zakresie kryterium 1.1. Poprawność analizy finansowej i ekonomicznej zidentyfikowano błędy w przypadku aż 20 z 23 analizowanych projektów. zidentyfikowano przypadków, w których na etapie oceny merytorycznej II stopnia zostałaby obniżona wartość punktów przyznanych na etapie oceny merytorycznej I stopnia za spełnienie kryterium nr 3 Efektywność ekonomiczna. Zagrożenie takie jednakże istniało. Duża część błędów identyfikowanych na etapie oceny merytorycznej II stopnia dotyczyła nieprawidłowego wypełnienia niektórych elementów wniosku, przy czym w znacznym stopniu były one spowodowane brakiem wprowadzenia do wniosku o dofinansowanie wszystkich zmian, które nastąpiły w okresie od złożenia wniosku do złożenia pełnej dokumentacji na potrzeby oceny merytorycznej II stopnia. Uzyskanie decyzji 43

44 administracyjnych, takich jak pozwolenia na budowę czy też decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach implikowało niejednokrotnie konieczność wprowadzenia istotnych zmian w treści wniosku o dofinansowanie. Oceniając wagę tego typu błędów można jednak stwierdzić, że miały one drugorzędne znaczenie dla jakości wniosku pod względem merytorycznym, tzn. błędy były konieczne do usunięcia w celu uzyskania spójności wniosku, jednak ich usunięcie nie sprawiało wnioskodawcom istotnych trudności, gdyż wymagało jedynie starannego przeredagowania dokumentacji aplikacyjnej. Ze względu na niewielką liczbę projektów wybranych do dofinansowania w trybie konkursowym w ramach działań 6.1 oraz 8.2, jak również ze względu na bardzo duże zróżnicowanie błędów popełnianych przez wnioskodawców, niemożliwe jest stwierdzenie zależności pomiędzy doświadczeniem wnioskodawców a popełnianiem przez nich błędów. Poza drobnymi omyłkami w wypełnieniu poszczególnych elementów wniosku, na etapie oceny merytorycznej II stopnia najczęściej pojawiały się błędy dotyczące oceny oddziaływania projektu na środowisko, tj. w szczególności związane z nieprawidłowym wypełnieniem części F wniosku o dofinansowanie oraz błędy w odniesieniu do poprawności analizy finansowej i ekonomicznej polegające na przyjęciu nieprawidłowych założeń, a zarazem nieprawidłowym wykonaniu analizy ekonomicznej. Jeśli w kolejnej perspektywie finansowej zachowany zostanie etap oceny w formie preselekcji na niepełnej dokumentacji, wskazane byłoby położenie większego nacisku na ocenę poprawności analizy finansowej i ekonomicznej już podczas oceny merytorycznej I pierwszego stopnia, ponieważ prawidłowa ocena efektywności ekonomicznej jest możliwa tylko na podstawie poprawnie przeprowadzonej analizy efektywności ekonomicznej i finansowej Analiza przebiegu procesu przygotowania projektów Analiza czasu potrzebnego na przygotowanie projektu Główne źródło danych dotyczących długości trwania procesu gromadzenia i tworzenia dokumentów niezbędnych do uzyskania dofinansowania stanowią odpowiedzi udzielone przez przedstawicieli wnioskodawców podczas telefonicznych wywiadów pogłębionych, ponieważ w zasadzie nie jest możliwe uzyskanie takich informacji z innych źródeł. Jedynie wnioskodawcy mogą dysponować odpowiednią wiedzą w tym zakresie, przy czym wartość informacyjna odpowiedzi udzielonych nawet przez tę grupę badanych jest ograniczona z tego względu, że od czasu podjęcia decyzji o przygotowaniu danego projektu minęło już kilka lat, a poza tym jednoznaczne stwierdzenie, kiedy została podjęta decyzja o podjęciu działań mających na celu przygotowanie danego projektu jest trudne lub wręcz niemożliwe. Poza tym określenie: dokumenty niezbędne do uzyskania dofinansowania projektu może być różnie interpretowane. Z jednej strony, z perspektywy wnioskodawcy odnosi się to przede wszystkim do podstawowej dokumentacji, takiej jak wniosek o dofinansowanie czy też studium wykonalności, z drugiej jednak strony można to określenie rozciągnąć 44

45 na pełną dokumentację niezbędną do realizacji projektu, wraz z projektem budowlanym i wszystkimi niezbędnymi decyzjami administracyjnymi. Mając to na uwadze, na podstawie analizy informacji zebranych podczas telefonicznych wywiadów pogłębionych można stwierdzić, że na przygotowanie pełnej dokumentacji projektowej potrzeba przeciętnie około 2 lat, natomiast na przygotowanie dokumentacji niezbędnej do złożenia wniosku o dofinansowanie potrzeba przeciętnie około 3 miesięcy, przy czym średnio 3 miesiące trwa przygotowanie studium wykonalności, natomiast samo wypełnienie wniosku o dofinansowanie trwa znacznie krócej. Ze względu na okres potrzebny do przygotowania dokumentacji niezbędnej do złożenia wniosku o dofinansowanie, rekomenduje się, by w następnej perspektywie finansowej czas trwania naboru liczony od daty ogłoszenia konkursu do daty zamknięcia naboru wynosił co najmniej 3 miesiące, zgodnie z zasadami wprowadzonymi w ramach działań 8.1 i 8.3. Mimo że na podstawie analizy danych zastanych nie jest możliwe bezpośrednie określenie długości procesu gromadzenia i tworzenia dokumentów niezbędnych do uzyskania dofinansowania, to możliwe jest oszacowanie długości tego procesu w sposób pośredni, poprzez analizę czasu potrzebnego do dostarczenia pełnej dokumentacji projektowej na potrzeby dokonania oceny merytorycznej II stopnia. Bardziej precyzyjnie rzecz ujmując, w ten sposób określony może być nie tyle czas przygotowania i gromadzenia dokumentacji, ile raczej czas potrzebny wnioskodawców na dostarczenie dokumentacji, liczony od daty przesłania do wnioskodawców informacji o pozytywnym wyniku oceny merytorycznej I stopnia i zakwalifikowaniu projektu do dofinansowania. Początkowo w regulaminach konkursu wyznaczono wnioskodawcom trzymiesięczny okres na dostarczenie pełnej dokumentacji projektowej niezbędnej do dokonania oceny merytorycznej II stopnia, liczony od dnia dostarczenia do wnioskodawcy informacji o pozytywnym wyniku oceny merytorycznej I stopnia i zakwalifikowaniu projektu do II etapu oceny merytorycznej. Następnie okres ten został wydłużony do 6 miesięcy. Na podstawie analizy korespondencji towarzyszącej ocenie projektów można stwierdzić, że w przypadku wszystkich analizowanych projektów (z wyjątkiem jednego) wnioskodawcy złożyli dokumentację projektową z zachowaniem trzymiesięcznego terminu, przy czym w przypadku działania 8.2 dane dotyczące tej kwestii były dostępne jedynie w odniesieniu do 11 projektów, co jest spowodowane m.in. tym, że w przypadku kilku projektów nie została jeszcze zakończona procedura oceny ze względu na początkowe umieszczenie ich na liście rezerwowej i przyznanie im dofinansowania dopiero ze środków przeznaczonych na procedurę odwoławczą lub uwolnionych w wyniku oszczędności. Połowa wnioskodawców złożyła dokumentację na potrzeby II etapu oceny merytorycznej w okresie od 82 do 93 dni, liczonych od daty wysłania przez IW informacji o pozytywnym wyniku oceny merytorycznej I stopnia i zakwalifikowaniu projektu do kolejnego etapu oceny, do daty otrzymania przez IW pisma przewodniego przesłanego przez wnioskodawcę, przekazującego tę dokumentację. Tylko w jednym przypadku czas ten wyniósł 111 dni. Najkrótszy czas uzupełnienia dokumentacji wystąpił w przypadku projektu w ramach działania 8.2 i wyniósł 35 dni. Średnia liczba dni poświęcanych na uzupełnienie dokumentacji jest w każdym działaniu zbliżona do średniej liczby dni uzyskanej łącznie dla obu działań: łącznie dla obu działań wartość średniej wynosi 76 dni, w 45

46 przypadku działania 6.1 wynosi 77 dni, a w przypadku działania dni. Chociaż wartości średniej są zbliżone, to w odniesieniu do poszczególnych działań wystąpiły istotne różnice w wartości mediany. O ile w przypadku działania 8.2 wartość mediany wyniosła 80 dni, o tyle w przypadku działania 6.1 wyniosła ona 90 dni, co oznacza, że w przypadku działania 6.1 więcej wnioskodawców dostarczało uzupełnioną dokumentację na niedługo przed upływem terminu jej dostarczenia, a wartość średniej została zaniżona przez kilku wnioskodawców, którzy dostarczyli dokumentację w znacznie krótszym czasie. Wykres 10. Liczba dni poświęcanych przez wnioskodawców na dostarczenie dokumentacji liczonych od daty wysłania do wnioskodawcy pisma o pozytywnym wyniku oceny merytorycznej I stopnia i zakwalifikowaniu projektu do oceny merytorycznej II stopnia do daty otrzymania od wnioskodawcy pisma przewodniego przekazującego dokumentację na potrzeby oceny merytorycznej II stopnia Ogółem Działanie 6.1 Działanie 8.2 Mediana liczby dni Średnia liczba dni Źródło: opracowanie własne na podstawie analizy danych zastanych [N-23]. Analizując czas potrzebny do przygotowania dokumentacji projektowej, należy wziąć pod uwagę również pojawiające się potrzeby poprawienia dokumentacji, identyfikowane w trakcie oceny merytorycznej II stopnia. W takich sytuacjach czas potrzebny do przygotowania właściwej dokumentacji ulegał przedłużeniu. Dotyczyło to w szczególności uzupełniania dokumentacji dotyczącej oceny oddziaływania projektu na środowisko; w przypadku wystąpienia konieczności powtórzenia procedury oceny oddziaływania projektu na środowisko czas dostarczenia poprawionej dokumentacji wydłużał się nawet o kilka miesięcy. Korzystanie z usług wykonawców zewnętrznych Na podstawie informacji uzyskanych podczas telefonicznych wywiadów pogłębionych można stwierdzić, że wszyscy wnioskodawcy w ramach działania 6.1 oraz 8.2 PO IiŚ korzystali z usług firm zewnętrznych na potrzeby przygotowania dokumentacji aplikacyjnej. Najczęściej zlecaną usługą było wykonanie studium wykonalności, co respondenci uzasadniali brakiem odpowiednio wyspecjalizowanych kadr w swoich instytucjach, jak również tym, że zlecenie tego typu usługi podmiotowi zewnętrznemu jest tańsze i sprawniejsze, niż gdyby było wykonywane za pomocą własnych zasobów. Ponadto wskazywano na zlecanie wykonywania różnego rodzaju analiz o charakterze specjalistycznym, takich jak analizy natężenia ruchu, analizy efektywności ekonomicznej czy też analizy wrażliwości. Wskazywano także na zlecanie podmiotom zewnętrznym wykonania raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Za wystarczający czynnik motywujący wykonawców do terminowego przekazywania wykonanych dokumentów respondenci telefonicznych wywiadów pogłębionych uznawali zapisy umowy 46

47 wprowadzające kary w przypadku nieterminowego wykonania prac. Poza tym wskazywano, że w szczególności wykonawcy studiów wykonalności mieli świadomość uwarunkowań związanych z przygotowaniem projektów finansowanych ze środków europejskich i tego, że terminy wykonania prac są zależne od wymagań konkursów, stąd też dokładali starań, by dokumenty były wykonywane w terminie. Respondenci TDI bardzo rzadko wskazywali na zlecanie firmie zewnętrznej wypełnienia wniosku o dofinansowanie, stwierdzając, że wypełnienie wniosku o dofinansowanie nie jest zadaniem trudnym, gdyż wniosek jest przede wszystkim wypełniany na podstawie danych zawartych w studium wykonalności. Poza tym wśród respondentów TDI pojawiały się również opinie, że samodzielne wypełnienie wniosku na podstawie danych zawartych w studium wykonalności stanowi zarazem dobry sposób na zweryfikowanie jakości przygotowanego studium. Wszystkie podmioty, które składały wnioski w ramach działań 6.1 oraz 8.2 korzystały z usług firm zewnętrznych na potrzeby przygotowania projektu. Najczęściej zlecano wykonanie studium wykonalności. Z kolei wnioski o dofinansowanie były najczęściej wypełniane samodzielnie przez wnioskodawców. Stosowanie metodyki planowania projektu Na podstawie analizy danych zastanych można stwierdzić, że struktura formularza wniosku o dofinansowanie projektu w części D.1 odnoszącej się do harmonogramu została opracowana w taki sposób, że wymusiła na wnioskodawcach określanie kamieni milowych przygotowania i realizacji projektu. W strukturze wniosku o dofinansowanie wyróżniono następujące etapy tego procesu: 1. Studium wykonalności; 2. Analiza kosztów i korzyści (włącznie z analizą finansową); 3. Ocena oddziaływania na środowisko naturalne; 4. Studium projektowe; 5. Opracowanie dokumentacji przetargowej; 6. Przewidywane ogłoszenie procedury przetargowej; 7. Nabycie gruntów; 8. Etap budowy/umowa budowlana; 9. Etap operacyjny. Na tej podstawie można stwierdzić, że wszyscy wnioskodawcy podczas przygotowania dokumentacji projektowej określali kamienie milowe. Kwestia ta została jednak zweryfikowana również w drodze telefonicznych wywiadów pogłębionych przeprowadzonych wśród przedstawicieli wnioskodawców i beneficjentów. Na uwagę zasługuje to, że tylko 13 spośród 33 respondentów TDI wskazało, że podczas przygotowania dokumentacji projektowej określali kamienie milowe, natomiast aż 15 badanych udzieliło odpowiedzi negatywnej, a dalszych 5 nie potrafiło udzielić odpowiedzi na to pytanie, przy czym w przypadku beneficjentów aż 14 badanych udzieliło odpowiedzi negatywnej, przy zaledwie 5 odpowiadających pozytywnie. Wykres 11. Rozkład odpowiedzi na pytanie: Czy na etapie przygotowania dokumentacji projektowej określali Państwo kamienie milowe? Razem Wnioskodawcy Beneficjenci Tak Trudno powiedzied

48 Źródło: opracowanie własne na podstawie telefonicznych wywiadów pogłębionych z przedstawicielami wnioskodawców i beneficjentów [N-23]. Za przyczynę rozbieżności pomiędzy obligatoryjnym określaniem kamieni milowych ze względu na strukturę wniosku o dofinansowanie a odpowiedziami respondentów można uznać to, że respondenci prawdopodobnie nie odnosili się do wymagań określonych strukturą wniosku o dofinansowanie, a raczej do praktyki planowania projektu. Respondenci udzielający odpowiedzi negatywnej wskazywali m.in. na to, że proces ten nie wymagał określania kamieni milowych. Nasuwa to przypuszczenie, że duża część respondentów nie posługuje się metodyką planowania projektu, wykorzystującą koncepcję kamieni milowych. Chociaż struktura wniosku o dofinansowanie wymuszała planowanie projektu z wyróżnieniem kamieni milowych, to podczas telefonicznych wywiadów pogłębionych znaczna część rozmówców wskazała, że w procesie przygotowania projektu kamienie milowe nie były określane, co uzasadniano brakiem takiej potrzeby. Kwestie dotyczące finansowania projektów Na pytanie o to, w jaki sposób wnioskodawcy zabezpieczali środki na realizację projektów, padały dwa rodzaje odpowiedzi ze strony respondentów wywiadów TDI. Wskazywano na zabezpieczenie środków poprzez ujęcie ich w uchwale budżetowej oraz wieloletnim planie inwestycyjnym/wieloletniej prognozie finansowej. W pojedynczych przypadkach wskazywano na emisję obligacji oraz zaciągnięcie kredytu na wyprzedzające finansowanie wkładu unijnego. Jedynie 2 beneficjentów wskazało na trudności związane z brakiem środków finansowych, które jednak wystąpiły nie na etapie przygotowania, ale już na etapie realizacji i były spowodowane przede wszystkim przedłużającym się procesem otrzymywania refundacji, co skutkowało koniecznością początkowego pokrycia kosztów realizacji całej inwestycji. Środki na realizację projektów były zabezpieczane poprzez zarezerwowanie ich w uchwałach budżetowych oraz w wieloletnich planach inwestycyjnych/wieloletnich prognozach finansowych. W zdecydowanej większości przypadków nie wystąpiły trudności z brakiem środków finansowych. Respondenci telefonicznych wywiadów pogłębionych w większości przypadków mieli trudności z precyzyjnym wskazaniem danych stanowiących podstawę do założeń przyjmowanych w kosztorysach projektów. Najczęściej wskazywali oni, że założenia te były wykonane na podstawie kosztorysów inwestorskich lub udzielano odpowiedzi nie wiem uzasadniając, że założenia były określane przez kosztorysantów. W kilku przypadkach wskazano na przyjmowanie danych z bazy Sekocenbud lub też na ogólne określanie założeń budżetowych na podstawie własnych doświadczeń. Analizę zmian wartości projektów można przeprowadzić w oparciu o weryfikację aneksów do umów o dofinansowanie projektu oraz przyczyn ich podpisania. Na podstawie analizy danych zastanych można 48

49 stwierdzić, że aneksy do umów o dofinansowanie zostały podpisane w przypadku 17 projektów (11 projektów w ramach działania 6.1 oraz 6 projektów w ramach działania 8.2), z czego w przypadku 12 projektów (7 projektów w ramach działania 6.1 oraz 5 projektów w ramach działania 8.2) podpisano po jednym aneksie, a w przypadku 5 projektów (4 projektów w ramach działania 6.1 oraz 1 projekt w ramach działania 8.2) podpisano po dwa aneksy. Wykres 12. Liczba umów o dofinansowanie projektu w odniesieniu do których podpisano aneksy Ogółem Działanie 6.1 Działanie 8.2 Liczba umów z 2 aneksami Liczba umów z 1 aneksem Źródło: opracowanie własne na podstawie analizy danych zastanych [N-23]. Łącznie podpisano 22 aneksy do umów o dofinansowanie projektu, przy czym 15 dotyczyło kwestii zmiany wartości kosztów całkowitych projektu, a zarazem wartości kosztów kwalifikowalnych, z czego w przypadku 12 aneksów nastąpiło zmniejszenie wartości projektu oraz wydatków kwalifikowalnych, natomiast w przypadku 3 projektów nastąpiło zwiększenie tych wartości. Rysunek 4. Relacja liczby aneksów dotyczących m.in. zwiększenia wartości całkowitych kosztów projektu do liczby aneksów dotyczących m. in. zmniejszenia wartości całkowitych kosztów projektów i kosztów kwalifikowalnych 3 Liczba aneksów dotyczących m.in. zwiększenia wartości całkowitych kosztów projektu i kosztów kwalifikowalnych 12 Liczba aneksów dotyczących m.in. zmniejszenia wartości całkowitych kosztów projektu i kosztów kwalifikowalnych Źródło: opracowanie własne na podstawie analizy danych zastanych [N-22]. 49

50 Do głównych przyczyn zmniejszania wartości całkowitych kosztów projektu, a zarazem kosztów kwalifikowalnych i wartości dofinansowania należą oszczędności powstałe z jednej strony już na samym początku realizacji projektu, w wyniku rozstrzygnięcia postępowań przetargowych oraz z drugiej strony na końcu realizacji przedsięwzięcia, w związku z niewykorzystaniem rezerw założonych w budżecie projektu. Jednym z najbardziej dobitnych przykładów zmniejszenia wartości projektu w wyniku oszczędności po przeprowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego był przypadek postępowania, którego szacowana wartość zamówienia została określona na poziomie 174 mln zł. W ramach postępowania złożono 17 ofert, zaś wartość najtańszej oferty wyniosła 65 mln zł, tj. niespełna 40% szacowanej wartości zamówienia. W związku z tym wartość projektu zmniejszyła się o ponad 100 mln zł. Z kolei przypadki wzrostu kosztów całkowitych projektu były spowodowane wzrostem kosztu wykonania robót, a także kosztów zakupu nieruchomości oraz kosztów okołobudowlanych (takich jak koszty nadzoru autorskiego, koszty badań laboratoryjnych, koszty związane z ochroną środowiska, czy też koszty zamówień uzupełniających). Ponadto na uwagę zasługuje sytuacja w jednym z projektów wybranych do dofinansowania w ramach działania 6.1, która miała miejsce jeszcze przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, na etapie prowadzenia procesu oceny merytorycznej II stopnia. W wyniku oceny projektu stwierdzono konieczność wydania nowej decyzji środowiskowej, w związku z tym, że zapisy dołączonej do wniosku decyzji środowiskowej zostały zredagowane w sposób zbyt ogólny. W związku z wydaniem nowej decyzji środowiskowej i z koniecznością uwzględnienia zawartych w niej zaleceń, mających na celu zmniejszenie negatywnego oddziaływania projektu na środowisko, wartość projektu została zwiększona blisko dwukrotnie, z 290 mln zł do 546 mln zł. Zwiększenie kosztów realizacji projektu, a zarazem kosztów kwalifikowalnych zostało uznane przez Instytucję Pośredniczącą za uzasadnione. Do głównych przyczyn zmniejszania wartości całkowitych kosztów projektu, a zarazem kosztów kwalifikowalnych i wartości dofinansowania można zaliczyć oszczędności powstałe z jednej strony już na samym początku realizacji projektu, w wyniku rozstrzygnięcia postępowań przetargowych oraz z drugiej strony na końcu realizacji przedsięwzięcia, w związku z niewykorzystaniem rezerw założonych w budżecie projektu. Przypadki wzrostu kosztów całkowitych projektu były spowodowane wzrostem kosztu wykonania robót, kosztu zakupu nieruchomości oraz kosztów okołobudowlanych, a także dodatkowymi kosztami związanymi z koniecznością zastosowania rozwiązań mających na celu zminimalizowanie negatywnego oddziaływania projektu na środowisko. Przedstawiciele wnioskodawców i beneficjentów, z którymi przeprowadzono telefoniczne wywiady pogłębione, mieli duże trudności ze wskazaniem wniosków, jakie wyciągnęli z doświadczeń uzyskanych w ramach analizowanych działań, wykorzystanych podczas aplikowania w kolejnych konkursach w ramach PO IiŚ. Najczęściej wskazywano na brak możliwości wyciągnięcia wniosków lub też na ograniczone możliwości w tym zakresie ze względu na to, że kolejne konkursy były ogłaszane w niewielkim odstępie czasowym lub też ze względu na odmienną specyfikę projektów składanych w kolejnych konkursach. którzy respondenci wskazywali ogólnie na nabywanie doświadczeń skutkujących przygotowywaniem lepszych projektów, jednak bez wskazywania konkretnych rozwiązań. 50

51 W przypadku jednej z instytucji, która nieskutecznie ubiegała się o dofinansowanie, podjęto decyzję o utworzeniu odrębnej komórki odpowiedzialnej za pozyskiwanie środków europejskich. Możliwości wykorzystania doświadczeń zdobytych podczas aplikowania o środki w ramach działań 6.1 oraz 8.2 PO IiŚ były ograniczone ze względu na odmienną specyfikę kolejnych konkursów lub niewielki odstęp czasu, w którym zostały ogłoszone kolejne konkursy. Wskazywano jedynie na zdobywanie ogólnych doświadczeń związanych z procesem aplikowania o środki Analiza przebiegu procesu oceny wniosków o dofinansowanie Analiza ram czasowych poszczególnych etapów oceny Zgodnie z regulaminami konkursów w ramach działań 6.1 oraz 8.2, czas prowadzenia oceny formalnej nie powinien przekraczać 30 dni roboczych od upłynięcia wyznaczonego terminu składania wniosków o dofinansowanie. W przypadku działania 6.1 termin składania wniosków o dofinansowanie wyznaczono na 9 lutego 2009 r., natomiast w przypadku działania 8.2 na 10 listopada 2008 r. W związku z tym termin wykonania oceny formalnej w przypadku działania 6.1 upływał 23 marca 2009 r., natomiast w przypadku działania grudnia 2008 r. W przypadku działania 6.1 uwagi do wszystkich wniosków, powstałe w wyniku oceny formalnej, zostały wysłane do wnioskodawców 11 marca 2009 r., tj. po upływie 22 dni roboczych od daty wyznaczonego terminu składania wniosków o dofinansowanie. Z kolei w przypadku działania 8.2 pisma zawierające informacje o uwagach powstałych w wyniku oceny formalnej były nadawane od 5 do 16 grudnia 2008 r., tj. po upływie od 18 do 25 dni roboczych od daty wyznaczonego terminu składania wniosków o dofinansowanie. Na podstawie przeprowadzonej analizy danych zastanych można stwierdzić, że ocena formalna w ramach działań 6.1 oraz 8.2 przebiegała z zachowaniem terminów określonych w regulaminach konkursów. W poniższej tabeli wskazano terminy wykonania poszczególnych etapów oceny projektów. Tabela 1. Przebieg procesu poszczególnych etapów oceny projektów Ramy czasowe Działanie 6.1 Działanie 8.2 Ocena formalna Termin składania wniosków o dofinansowanie Data nadania pisma zawierającego uwagi powstałe na w wyniku oceny formalnej 9 lutego 2009 r 10 listopada 2008 r. 11 marca 2009 r grudnia 2008 r. Długość procesu oceny formalnej (w

52 dniach roboczych) Ocena merytoryczna I stopnia Data nadania pisma informującego o pozytywnym wyniku oceny formalnej i zakwalifikowaniu projektu do oceny merytorycznej I stopnia Data nadania pisma zawierającego uwagi powstałe w wyniku oceny merytorycznej I stopnia Długość procesu oceny merytorycznej I stopnia (w dniach roboczych) 22 kwietnia 2009 r. 5-9 stycznia 2009 r. 18 maja 2009 r. 29 stycznia 2009 r Ocena merytoryczna II stopnia Termin przesłania przez wnioskodawców pełnej dokumentacji na potrzeby oceny merytorycznej II stopnia Data nadania pisma zawierającego uwagi powstałe w wyniku oceny merytorycznej II stopnia 4 stycznia 2010 r. 18 września 2009 r. 15 lutego 2010 r. 9 października - 17 listopada 2009 r. Długość procesu oceny merytorycznej II stopnia (w dniach roboczych) Źródło: (najczęściej 27) opracowanie własne na podstawie analizy danych zastanych [N-23]. W regulaminach konkursów nie zostały określone terminy przeprowadzenia etapów oceny merytorycznej I i II stopnia. Na podstawie analizy danych zastanych można stwierdzić, że w przypadku działania 6.1 proces oceny merytorycznej I stopnia, liczony od dnia nadania pisma Instytucji Wdrażającej do wnioskodawcy o pozytywnym wyniku oceny formalnej i skierowaniu projektu do oceny merytorycznej I stopnia (tj. 22 kwietnia 2009 r.) do dnia zgłoszenia uwag powstałych w wyniku oceny merytorycznej I stopnia (tj. do 18 maja 2009 r.) trwał 26 dni kalendarzowych, a zarazem 17 dni roboczych. Natomiast w przypadku działania 8.2 proces oceny merytorycznej I stopnia trwał od 20 do 24 dni kalendarzowych, a zarazem od 14 do 17 dni roboczych (tj. od 5/9 stycznia 2009 r. do 29 stycznia 2009 r.). Z kolei za ramy czasowe oceny merytorycznej II stopnia można uznać datę przedłużonego terminu złożenia przez wnioskodawców pełnej dokumentacji oraz datę nadania przez IW pisma zawierającego uwagi powstałe w wyniku oceny merytorycznej II stopnia. W przypadku działania 6.1 datą, która została wyznaczona jako ostateczny termin przesłania pełnej dokumentacji był 4 stycznia 2010 r., natomiast w przypadku działania 8.2 był to 18 września 2009 r., zaś uwagi powstałe w wyniku oceny merytorycznej II stopnia w przypadku działania 6.1 były wysyłane 15 lutego 2010 r., zaś w przypadku działania 8.2 od 9 października do 17 listopada 2009 r., przy czym w przypadku zdecydowanej większości projektów w ramach tego działania uwagi zostały wysłane 27 października 2009 r. Zatem proces oceny merytorycznej II stopnia trwał w przypadku działania dni kalendarzowych, a zarazem 29 dni roboczych, zaś w przypadku działania 8.2 od 21 do 60 dni kalendarzowych, a zarazem od 15 do 41 dni roboczych; najczęściej było to 39 dni kalendarzowych, a zarazem 27 dni roboczych. 52

53 Wykres 13. Długość procesu poszczególnych etapów oceny projektów liczona w dniach roboczych Działanie Ocena formalna Działanie Ocena merytoryczna I stopnia Ocena merytoryczna II stopnia Źródło: opracowanie własne na podstawie analizy danych zastanych [N-23]. W sumie proces wszystkich etapów oceny w przypadku działania 6.1 trwał 69 dni roboczych, natomiast w przypadku działania dni roboczych. Na podstawie analizy danych zastanych można stwierdzić, że najkrótszy etap oceny stanowiła ocena merytoryczna I stopnia. Do trwania procesu oceny projektów nie wlicza się okresów przeznaczonych na dokonywanie przez beneficjentów poprawek lub uzupełnień dokumentacji projektowej, dlatego też interesującą kwestią jest zweryfikowanie, ile trwał proces oceny i wyboru projektów, liczony od dnia złożenia wniosku o dofinansowanie do dnia zatwierdzenia wniosku o dofinansowanie i dokumentacji z oceny przez Instytucję Pośredniczącą. Przy tym podkreślenia wymaga to, że o ile przywoływane powyżej terminy poszczególnych etapów oceny były tożsame w przypadku wszystkich wnioskodawców (w działaniu 8.2 występowały jedynie nieznaczne różnice w tym zakresie), o tyle terminy zakończenia oceny merytorycznej II stopnia poszczególnych projektów były bardzo zróżnicowane. Średni czas liczony od dnia złożenia wniosku o dofinansowanie do dnia zakończenia oceny merytorycznej II stopnia łącznie dla obu działań wynosi 539 dni kalendarzowych, czyli blisko półtora roku. Wartość mediany jest nieco niższa i wynosi 477 dni kalendarzowych. W przypadku działania 6.1 średni czas od złożenia wniosku do jego zatwierdzenia wynosi 593 dni, a mediana 519 dni kalendarzowych. Z kolei w przypadku działania 8.2 wartości średniej oraz mediany są równe i wynoszą 469 dni kalendarzowych. W przypadku działania 6.1 proces od złożenia wniosku o dofinansowanie do zakończenia oceny merytorycznej II stopnia trwał nie krócej niż 445 dni kalendarzowych, a w przypadku działania 8.2 nie krócej niż 401 dni kalendarzowych. 53

54 Wykres 14. Długość procesu od dnia złożenia wniosku o dofinansowanie do dnia zakończenia oceny merytorycznej II stopnia (w dniach kalendarzowych) Ogółem Działanie 6.1 Działanie 8.2 Mediana liczby dni Średnia liczba dni Źródło: opracowanie własne na podstawie analizy danych zastanych [N-23]. Przeciętnie proces od złożenia wniosku o dofinansowanie do jego zatwierdzenia trwa ponad półtora roku, ale nie krócej niż ponad rok. Oczywiście wskazane terminy wynikały w dużej mierze z czasu poświęconego przez wnioskodawców na składanie uzupełnień lub wyjaśnień, a także w przypadku działania 8.2 z procesu wznawiania oceny danego projektu w związku z początkowym umieszczeniem go na liście rezerwowej i przenoszeniem go na listę podstawową w wyniku uwolnienia środków. Ponadto warto zanalizować długość okresu od złożenia wniosku o dofinansowanie do podpisania umowy, ponieważ w istocie to podpisanie umowy stanowi zakończenie procesu oceny i wyboru projektów. Podobnie jak terminy zatwierdzenia wniosków o dofinansowanie przez IP, tak i terminy podpisania umów o dofinansowanie są bardzo zróżnicowane w odniesieniu do poszczególnych projektów. Średni czas od złożenia wniosku do podpisania umowy łącznie dla obu działań wynosi 657 dni kalendarzowych, czyli blisko rok i dziesięć miesięcy, przy czym dla działania , a dla działania dni kalendarzowych. Wartość mediany jest nieco niższa i wynosi łącznie dla obu działań 588 dni kalendarzowych, przy czym dla działania , a dla działania dni kalendarzowych. Najkrótszy czas, jaki upłynął od dnia złożenia wniosku o dofinansowanie do dnia podpisania umowy w działaniu 6.1 wyniósł 528 dni kalendarzowych, czyli blisko półtora roku, natomiast w przypadku działania dni kalendarzowych, tj. ponad półtora roku. 54

55 Wykres 15. Długość procesu od dnia złożenia wniosku o dofinansowanie do podpisania umowy (w dniach kalendarzowych) Ogółem Działanie 6.1 Działanie 8.2 Mediana liczby dni Średnia liczba dni Źródło: opracowanie własne na podstawie analizy danych zastanych [N-23]. Przeciętnie okres od złożenia wniosku o dofinansowanie do podpisania umowy wynosi rok i dziesięć miesięcy, a w przypadkach, w których do podpisania umowy doszło najwcześniej wynosi on blisko półtora roku. Sprawność procesu oceny wniosków w ocenie wnioskodawców Warto również poddać analizie to, jak przebieg oceny projektów jest postrzegany z perspektywy wnioskodawców. Na pytanie, czy ocena merytoryczna wniosków o dofinansowanie projektów przebiegała sprawnie, większość respondentów telefonicznych wywiadów pogłębionych udzieliła odpowiedzi pozytywnej, jednak liczbę odpowiedzi negatywnych można uznać za wysoką, gdyż takiego zdania było 2/5 rozmówców. Wykres 16. Rozkład odpowiedzi na pytanie: Czy ocena merytoryczna wniosków o dofinansowanie projektów przebiegała sprawnie? Razem Wnioskodawcy 9 11 Tak Beneficjenci Trudno powiedzied Źródło: opracowanie własne na podstawie telefonicznych wywiadów pogłębionych z przedstawicielami beneficjentów i wnioskodawców [N-33]. Na uwagę zasługuje to, że rozkład odpowiedzi pozytywnych i negatywnych jest bardzo zróżnicowany pomiędzy tymi wnioskodawcami, którzy nie uzyskali dofinansowania, a tymi wnioskodawcami, którzy dofinansowanie uzyskali, czyli beneficjentami. O ile spośród 11 przedstawicieli wnioskodawców, którzy 55

56 nie uzyskali dofinansowania, tylko 1 uznał, że ocena merytoryczna projektów nie przebiegała sprawnie, o tyle w przypadku przedstawicieli podmiotów, które uzyskały dofinansowanie, negatywnej odpowiedzi udzieliła większość, tj. 12 spośród 22 respondentów. Za przyczynę powyższego zróżnicowania można uznać to, że ocena projektów złożonych przez wnioskodawców, którzy nie uzyskali dofinansowania kończyła się na ocenie merytorycznej I stopnia, natomiast największe trudności pojawiły się na etapie oceny merytorycznej II stopnia, gdzie na faktyczną długość procesu oceny bardzo duży wpływ miał czas uzupełniania dokumentacji przez wnioskodawców. Z uzasadnień respondentów TDI do negatywnych opinii na temat sprawności procesu oceny merytorycznej trudno wyciągnąć jednoznaczne wnioski. Respondenci często wskazywali, że ocena trwała za długo, bez podawania konkretnego wyjaśnienia takiej opinii. Co prawda pojawiały się opinie, że długotrwały proces oceny był spowodowany długotrwałym procesem pozyskiwania decyzji administracyjnych, jednak można stwierdzić, że negatywne postrzeganie sprawności przebiegu oceny merytorycznej jest przede wszystkim spowodowane tym, że długotrwałość procesu oceny jest postrzegana przez wnioskodawców przez pryzmat czasu upływającego od złożenia wniosku o dofinansowanie do podpisania umowy. Wśród respondentów pojawiały się negatywne opinie dotyczące sprawności przebiegu oceny merytorycznej II stopnia związane z tym, że proces kierowania uwag do wnioskodawców na tym etapie oceny był wstrzymywany do czasu dostarczenia przez wszystkich wnioskodawców pełnej dokumentacji. Innymi słowy, przedłużenie okresu dostarczenia pełnej dokumentacji z trzech miesięcy do pół roku wstrzymywało proces kierowania uwag powstałych w wyniku oceny wszystkich projektów dopuszczonych do oceny merytorycznej II stopnia niezależnie od tego, czy w danym przypadku pełna dokumentacja została dostarczona w terminie trzymiesięcznym, czy też nie. Ponadto negatywnie oceniano również to, że ocena merytoryczna II stopnia projektów umieszczonych na liście rezerwowej była prowadzona dopiero po uwolnieniu środków, które umożliwiało przeniesienie projektu na listę podstawową. Takie rozwiązanie wydaje się jednak trafne, bowiem dokonywanie oceny merytorycznej II stopnia projektów umieszczonych na liście rezerwowej wiązałoby się z koniecznością kompletowania przez wnioskodawców pełnej dokumentacji mimo niejasności co do możliwości uzyskania dofinansowania, a po stronie instytucji systemu wdrażania wymagałoby angażowania ekspertów oceniających. Poza tym w przypadku braku pewności odnośnie tego, czy i kiedy zostaną uwolnione środki, które można by przeznaczyć na dofinansowanie projektu, mogłoby się okazać, że czas od momentu dokonania oceny merytorycznej II stopnia do momentu przeniesienia projektu z listy rezerwowej na podstawową byłby na tyle długi, że dokumentacja będąca przedmiotem oceny mogłaby ulec dezaktualizacji. Proces oceny projektów liczony od daty złożenia wniosku o dofinansowanie do daty podpisania umowy o dofinansowanie można ocenić jako długotrwały. Wpływał na to zwłaszcza długotrwały proces wydawania decyzji administracyjnych dostarczanych przez wnioskodawców na etapie oceny merytorycznej II stopnia, a także wstrzymywanie procesu kierowania uwag do wnioskodawców na tym etapie oceny do czasu dostarczenia przez wszystkich wnioskodawców pełnej dokumentacji. W przypadku zachowania w kolejnej perspektywie finansowej etapu oceny merytorycznej II stopnia, należy prowadzić ocenę danego projektu niezależnie od tego, czy inni wnioskodawcy złożyli już wymagane dokumenty. Wynik tej oceny nie ma wpływu na miejsce danego projektu 56

57 na liście rankingowej, które zostało określone na etapie oceny merytorycznej I stopnia, zatem nie ma powodu dla wstrzymywania oceny wszystkich projektów w przypadku, gdy dokumentacja niektórych jest niekompletna Identyfikacja oraz analiza problemów i barier pojawiających się na etapie realizacji projektów O występowanie problemów na etapie realizacji projektów zapytano przedstawicieli beneficjentów, którzy wzięli udział w telefonicznych wywiadach pogłębionych TDI. Na występowanie problemów wskazało 13 spośród 22 respondentów, 6 z nich stwierdziło, że nie wystąpiły problemy związane z realizacją projektów, a 3 nie wypowiedziało się na ten temat z tego względu, że projekt nie wszedł jeszcze w fazę realizacji. Wykres 17. Rozkład odpowiedzi na pytanie: Czy napotkali Państwo na jakiekolwiek trudności na etapie realizacji projektu? Tak Brak odpowiedzi Źródło: opracowanie własne na podstawie telefonicznych wywiadów pogłębionych z beneficjentami [N- 22]. Obszary problemowe Respondenci wskazywali na następujące problemy napotykane podczas realizacji projektów: narzucenie decyzją środowiskową innego przebiegu trasy niż wstępnie planowano, co skutkowało koniecznością wykupu dodatkowych gruntów, trudności związane z wyłonieniem wykonawcy na roboty budowlane, trzykrotnie przeprowadzana procedura przetargowa ze względu na to, że złożone oferty przewyższały koszt zadania przewidziany w projekcie, techniczne - problem z podłożem, konieczność stabilizacji gruntu, trudne warunki wodno gruntowe skutkujące koniecznością utworzenia nowej podbudowy drogowej, powodujące wzrost kosztów oraz wydłużenie okresu realizacji projektu, niezgodności pomiarów geodezyjnych z tym, co faktycznie wystąpiło w terenie, odkopanie obiektów o charakterze zabytkowym, niedokładne plany budowlane - w trakcie realizacji projektu odkryto nie zaznaczone na mapach instalacje elektryczne, co spowodowało dodatkowe koszty oraz wydłużenie okresu realizacji projektu (2 wskazania), 57

58 konieczność przebudowy instalacji wysokiego napięcia, opóźnienia spowodowane powodzią, warunki atmosferyczne zima, opady deszczu, zalanie budowy spowodowane przecięciem wodociągu na budowie innego projektu, trudności związane z ustaleniem z wykonawcą zakresu robót w związku z realizacją projektu w formule projektuj i buduj, upadłość jednego z konsorcjantów wykonawców inwestycji, upadłość dwóch z konsorcjantów wykonawców inwestycji, konieczność montażu ekranów akustycznych w związku z przeprowadzoną zgodnie z wymaganiami decyzji środowiskowej analizą porealizacyjną, co zwiększyło koszty projektu oraz wydłużyło okres jego realizacji, niezakwalifikowanie części kosztów na montaż ekranów akustycznych wynikający z analizy porealizacyjnej, ze względu na przeprowadzenie zamówienia w trybie z wolnej ręki, trudności z organizacją ruchu podczas realizacji inwestycji, niezadowolenie mieszkańców spowodowane utrudnieniami w ruchu podczas realizacji inwestycji, protesty społeczne w związku z koniecznością wycięcia dużej ilości drzew i krzewów, dezaktualizacja zapisów wniosku o dofinansowanie od momentu jego złożenia do momentu realizacji projektu, długo oceniane wnioski o płatność, pierwsze środki finansowe otrzymano dopiero po roku, co powodowało okresowe zachwianie płynności projektu/wydłużający się okres wypłacania zaliczek, niewystarczająca liczba szkoleń z zakresu rozliczania projektu, informacje na stronach internetowych trudne do monitorowania na bieżąco, brak biuletynów informacyjnych, kilkukrotna zmiana opiekuna projektu powodująca konieczność wprowadzania w szczegóły inwestycji. Tylko 2 beneficjentów wskazało na występowanie problemów związanych z zarządzaniem projektem, przy czym w jednym przypadku wskazano na występowanie bieżących trudności, które były rozwiązywane na podstawie wcześniej zdobytych doświadczeń, a w drugim przypadku wystąpiły trudności we współpracy z inżynierem kontraktu w związku z niewystarczającą jakością dokumentów przygotowywanych przez ten podmiot oraz terminowością wykonywania dokumentów. W tym przypadku działaniami prowadzącymi do rozwiązania tych problemów było poruszanie ich podczas spotkań z inżynierem kontraktu. Wśród pozostałych respondentów, którzy wskazywali na brak problemów związanych z zarządzaniem projektem pojawiały się opinie, że brak problemów był spowodowany dobrze zorganizowanym procesem zarządzania projektem, dysponowaniem doświadczoną kadrą, czy też wyłonieniem dobrego wykonawcy. Problemy związane z procedurami przetargowymi Na występowanie trudności związanych z prowadzeniem postępowań przetargowych wskazało 8 przedstawicieli beneficjentów, z którymi przeprowadzono telefoniczne wywiady pogłębione. Rozkład odpowiedzi respondentów przedstawiono na wykresie poniżej. 58

59 Wykres 18. Rozkład odpowiedzi na pytanie: Czy podczas realizacji projektu napotkali Państwo na jakiekolwiek trudności związane z postępowaniami przetargowymi? Tak Trudno powiedzied lub brak odpowiedzi Źródło: opracowanie własne na podstawie telefonicznych wywiadów pogłębionych przeprowadzonych z przedstawicielami beneficjentów [N-22]. Wskazywane przez respondentów problemy związane z prowadzeniem postępowań przetargowych dotyczyły następujących kwestii: dużo zapytań ze strony potencjalnych oferentów dotyczących programu funkcjonalnoużytkowego (3 odpowiedzi), protesty, odwołania uczestników przetargów (2 odpowiedzi), nałożenie korekt finansowych (2 odpowiedzi), trudności związane z przeprowadzeniem postępowań dodatkowych, stosowanie kryterium 100% cena. Opóźnienia w realizacji projektów Przedstawicieli beneficjentów, z którymi przeprowadzono telefoniczne wywiady pogłębione zapytano również o występowanie opóźnień podczas realizacji projektów. Na wystąpienie opóźnień wskazało 13 rozmówców. Wykres 19. Rozkład odpowiedzi na pytanie: Czy podczas realizacji Państwa projektu wystąpiły jakiekolwiek opóźnienia? Tak Brak odpowiedzi Źródło: opracowanie własne na podstawie telefonicznych wywiadów pogłębionych przeprowadzonych z przedstawicielami beneficjentów [N-22]. 59

60 Przyczyny opóźnień wskazywanych przez przedstawicieli beneficjentów są w dużym stopniu zbieżne z podawanymi przez nich kategoriami problemów pojawiających się na etapie realizacji projektów. Respondenci wskazywali na następujące przyczyny opóźnień: zastrzeżenia do decyzji środowiskowej w związku z aktualizacją obszarów Natura 2000, konieczne było wydanie nowej decyzji środowiskowej, konieczność montażu ekranów akustycznych, trudne warunki wodno-gruntowe skutkujące koniecznością zmiany technologii wykonania skarp, przedłużenie o miesiąc terminu robót w związku ze złymi warunkami atmosferycznymi, powodującymi rozmycie skarp przy obiektach mostowych czasowo uniemożliwiające prowadzenie robót, opady deszczu, powódź, zalanie budowy, zima, upadłość jednego z wykonawców; problem został usunięty przez podjęcie zadań powierzonych jednemu z konsorcjantów przez pozostałych konsorcjantów, w efekcie opóźnienie było niewielkie, rzędu 2 miesięcy, upadłość dwóch z trzech członków konsorcjum skutkujące niewielkimi opóźnieniami, problemy finansowe wykonawcy, opóźnienia w prowadzeniu procedury przetargowej skutkujące koniecznością późniejszego terminu podpisania umowy na wykonanie robót w stosunku do pierwotnie planowanego, odkrycie obiektów o charakterze zabytkowym i konieczność ich zabezpieczenia. Identyfikacji problemów występujących na etapie realizacji projektów dokonano również na podstawie analizy danych zastanych, w tym w drodze analizy danych zawartych w tabelach przetargów, wypełnianych przez beneficjentów. Na podstawie tych danych można stwierdzić, że problemy skutkujące opóźnieniami w realizacji zamówień wystąpiły w przypadku 15 spośród 23 projektów, w odniesieniu do których beneficjenci wypełniali tabele przetargów. Wykres 20. Liczba projektów, w których wystąpiły opóźnienia w realizacji zamówień publicznych na tle wszystkich realizowanych projektów Liczba projektów, w których wystąpiły opóźnienia w realizacji zamówieo publicznych Źródło: opracowanie własne na podstawie analizy danych zastanych [N-23]. 60

61 Chociaż taka liczba może wydawać się duża, gdyż wskazuje, że problemy w realizacji zamówień wystąpiły w 2/3 realizowanych projektów, to faktycznie skala problemów występujących w związku z realizacją zamówień publicznych nie jest znaczna, jeżeli porówna się liczbę zamówień, w których wystąpiły problemy do ogółu liczby postępowań prowadzonych w ramach projektów wybranych do dofinansowania w ramach działań 6.1 oraz 8.2. Problemy skutkujące opóźnieniami wystąpiły w 34 spośród 219 prowadzonych zamówień, tj. w niespełna w 1/6 zamówień, co można uznać za proporcję stosunkowo niewielką, nawet biorąc pod uwagę to, że w tabelach przetargów uwzględniane są nie tylko zamówienia zrealizowane lub w trakcie realizacji, lecz również zamówienia planowane. Wykres 21. Liczba postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, w których wystąpiły opóźnienia na tle wszystkich postępowań Liczba postępowao, w których wystąpiły opóźnienia Źródło: opracowanie własne na podstawie analizy danych zastanych [N-219]. Ważna jest analiza przyczyn opóźnień. Na podstawie analizy danych zawartych w tabelach przetargów zidentyfikowano 41 przyczyn opóźnień 4. Najwięcej przyczyn opóźnień (15) zidentyfikowano w przypadku zamówień na wykonanie robót budowlanych. znacznie mniej (13) dotyczyło promocji projektu. W przypadku pozostałych obszarów zamówień zidentyfikowano niewielką liczbę przyczyn opóźnień. Opóźnienia związane z zamówieniami dotyczącymi usługi inżyniera kontraktu dotyczyły 7 przypadków. W 2 przypadkach zidentyfikowano opóźnienia dotyczące wykonania dokumentacji projektowej. Ponadto jeden przypadek dotyczył zamówienia polegającego zarówno na wykonaniu dokumentacji projektowej i wykonaniu robót. Jeden przypadek dotyczył wykonania projektu zamiennego, a 2 pozostałe przyczyny dotyczyły zamówienia polegającego na wykonaniu robót budowlanych, które nie zostały wykonane w ramach innego kontraktu. 4 Liczba przyczyn opóźnień jest różna od liczby zamówień, w których wystąpiły opóźnienia z tego względu, że w przypadku niektórych zamówień wystąpiło kilka przyczyn opóźnień. 61

62 Wykres 22. Liczba przyczyn opóźnień występujących w różnych obszarach zamówień Roboty budowlane Promocja Inżynier kontraktu Wykonanie dokumentacji projektowej Wykonanie robót, które nie zostały wykonane w ramach innego kontraktu Wykonanie dokumentacji projektowej wraz z wykonaniem robót Wykonanie projektu zamiennego Źródło: opracowanie własne na podstawie analizy danych zastanych [N-41]. Przyczyny opóźnień mają charakter zróżnicowany, toteż można stwierdzić, że są one przede wszystkim uwarunkowane okolicznościami związanymi ze specyfiką danego projektu, a nie problemami o charakterze systemowym. W 3 przypadkach wskazano na opóźnienia spowodowane prowadzeniem kontroli ex ante dokumentacji przetargowej. Na podstawie dostępnych informacji niemożliwe jest jednoznaczne stwierdzenie, czy opóźnienia te były spowodowane przewlekłym procesem kontroli, czy też koniecznością poświęcenia dodatkowego czasu na dokonanie poprawy dokumentacji przetargowej. Biorąc jednak pod uwagę niedużą liczbę przypadków, w których wskazywano na opóźnienia w prowadzeniu zamówień w związku z kontrolami ex ante, można uznać, że nie wystąpiły problemy o charakterze systemowym związane z przewlekłością procesu kontroli ex ante, czy też ze zbyt późnym rozpoczynaniem procesu kontroli w stosunku do planowanej daty publikacji ogłoszenia o zamówieniu. W dwóch przypadkach wskazano na siłę wyższą, z czego jeden przypadek dotyczył wystąpienia kilkukrotnych powodzi, natomiast drugi niekorzystnych warunków atmosferycznych. O ile powódź jest stosunkowo rzadkim zjawiskiem, a jej wystąpienie i skutki są niemożliwe do precyzyjnego przewidzenia, o tyle opóźnienia w realizacji projektu spowodowane niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi można uznać za konsekwencję zbyt optymistycznego harmonogramu realizacji projektu. Dwie przyczyny opóźnień były związane z koniecznością korekt w dokumentacji projektowej, z czego jedna z nich dotyczyła aktualizacji kosztorysów inwestorskich. W dwóch przypadkach opóźnienia były spowodowane koniecznością unieważnienia postępowania ze względu na to, że wartość najtańszej oferty przekraczała wysokość środków przeznaczonych przez zamawiającego na realizację zamówienia, co z kolei można uznać za konsekwencję niewystarczająco dokładnego przygotowania zamówienia na etapie rozeznania rynku. W innym przypadku nastąpiła konieczność unieważnienia postępowania ze względu na brak ofert, co mogło być spowodowane zarówno opracowaniem zamówienia w sposób nie przystający do uwarunkowań rynkowych, jak i niezależnymi od zamawiającego czynnikami o charakterze losowym. 62

63 W dwóch przypadkach wskazano na opóźnienia w wykonaniu robót. W przypadku dwóch innych zamówień wystąpiła konieczność wykonania robót dodatkowych. Również w tym przypadku trudno o jednoznaczne wskazanie przyczyn opóźnień, gdyż z jednej strony mogą być one spowodowane zbyt napiętym harmonogramem realizacji robót, ale z drugiej strony mogą być również spowodowane czynnikami zewnętrznymi, których skala nie była możliwa do przewidzenia na etapie planowania projektu. W jednym przypadku wskazano, że opóźnienia w realizacji zamówienia są spowodowane uzależnieniem realizacji projektu od uzyskania dofinansowania i podpisania umowy o dofinansowanie, co można uznać za czynnik do pewnego stopnia niezależny od projektodawcy, ze względu na ograniczone możliwości przewidzenia przez niego, kiedy zostanie podpisana umowa o dofinansowanie. Relatywnie dużo opóźnień wystąpiło w przypadku zamówień dotyczących promocji projektów, przy przyjęciu za punkt odniesienia zamówień polegających na realizacji robót budowlanych. O ile występowanie problemów w przypadku zlecania robót budowlanych nie jest zaskoczeniem, jako że jest to obok zaprojektowania dokumentacji technicznej najważniejszy i zarazem najtrudniejszy do wykonania obszar realizacji każdego projektu inwestycyjnego, o tyle zamówienia dotyczące promocji projektów nie charakteryzują się zbyt dużym poziomem trudności. W celu zrozumienia występowania wspomnianej relatywnie dużej liczby opóźnień w realizacji zamówień w tym obszarze warto przeanalizować rodzaje przyczyn tych opóźnień. Najczęściej pojawiające się przyczyny opóźnień związanych z udzielaniem zamówień w obszarze promocji projektu były przede wszystkim związane z trudnościami w przeprowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia, czy to polegającymi na konieczności unieważnienia i powtórzenia postępowania ze względu na brak ofert lub też ze względu na przekroczenie przez najtańszą ofertę kwoty przeznaczonej na realizację zamówienia, czy też na przedłużeniu procedury przetargowej. Opisane powyżej przyczyny wystąpiły w 9 przypadkach. W 3 przypadkach wskazano na konieczność dostosowania terminu przeprowadzenia postępowania na realizację działań promocyjnych do terminu wykonania robót budowlanych czy też terminu podpisania umowy o dofinansowanie projektu. W jednym przypadku beneficjent wskazał, że opóźnienie w realizacji zamówienia jest spowodowane koniecznością przeprowadzenia dokładnego rozeznania rynku. Na podstawie dostępnych informacji trudno jednoznacznie ocenić przyczyny opóźnień związanych z realizacją zamówień w obszarze promocji. Chociaż tego typu zamówienia charakteryzują się znacznie mniejszą złożonością niż zamówienia polegające na zaprojektowaniu inwestycji czy też wykonaniu robót budowlanych, to paradoksalnie mogą one przysparzać beneficjentom więcej trudności, gdyż mają zupełnie inną specyfikę, gdyż do przygotowania tego typu postępowań niezbędna jest wiedza i znajomość rynku promocji, a nie z zakresu przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Chociaż wartość zamówień dotyczących promocji jest niewielka w stosunku do całkowitej wartości projektów, to ich wartość jest na tyle duża (najczęściej kilkadziesiąt tysięcy złotych), że warto do procesu przygotowania i przeprowadzenia postępowania na usługi promocyjne zaangażować specjalistów w zlecaniu tego typu zamówień, w formie zlecenia lub krótkoterminowej umowy o pracę. 63

64 Na podstawie analizy danych zastanych nie stwierdzono występowania opóźnień spowodowanych utratą płynności finansowej projektu, tj. brakiem środków finansowych na jego realizację. Również przedstawiciele beneficjentów, z którymi przeprowadzono telefoniczne wywiady pogłębione stwierdzali, że podczas realizacji projektów nie wystąpiły trudności związane z utratą płynności finansowej projektu. Na występowanie problemów finansowych wskazało jedynie 2 beneficjentów, którzy stwierdzili, że były one spowodowane długotrwałym oczekiwaniem na refundację poniesionych wydatków. Poza powyżej opisanymi, nie stwierdzono problemów w terminowej realizacji projektów spowodowanych specyfiką projektu. stwierdzono również opóźnień będących konsekwencją przyjętej struktury organizacyjnej. Problemy związane z oddziaływaniem na środowisko Analizę problemów występujących w trakcie realizacji projektów przeprowadzono nie tylko na podstawie informacji zawartych w tabelach przetargów, ale także na podstawie informacji zawartych w korespondencji prowadzonej pomiędzy beneficjentami a instytucjami systemu wdrażania oraz na podstawie danych zawartych we wnioskach o płatność. Należy podkreślić, że problemy pojawiające się na etapie realizacji projektów, identyfikowane na podstawie informacji zawartych w korespondencji prowadzonej pomiędzy beneficjentami a instytucjami systemu wdrażania oraz na podstawie danych zawartych we wnioskach o płatność, mają charakter jednostkowy, tzn. dotyczą pojedynczych projektów i były rozpatrywane w sposób indywidualny. zidentyfikowano problemów powtarzających się w kilku projektach, które można byłoby uznać za systemowe. Podobnie jak na etapie przygotowania projektu, również na etapie jego realizacji najpoważniejszy problem stanowiły kwestie dotyczące oceny oddziaływania projektu na środowisko: wprowadzanie zmian w zakresie projektu skutkowało koniecznością ponowienia długotrwałej procedury uzyskania decyzji środowiskowej. Podkreślenia wymaga, że instytucje systemu wdrażania poszukiwały rozwiązania tej sytuacji w sposób systemowy, poprzez dążenie do odstąpienia od konieczności wydawania decyzji środowiskowej w związku z wprowadzanymi zmianami w zakresie rzeczowym projektu, jeżeli zmiany te nie były istotne. W grudniu 2011 r. IP zwróciła się do IZ z zapytaniem odnośnie możliwości rozwiązania tego problemu, wskazując że każdorazowa zmiana zakresu projektu, nawet nieistotna, skutkuje koniecznością zmiany decyzji środowiskowej, co niepotrzebnie wydłuża czas realizacji projektu z tego względu, że wydawanie decyzji trwa około 3 miesięcy. Poza tym każdorazowe wydawanie zmiany decyzji środowiskowej stanowi obciążenie pracowników RDOŚ, przy czym nie prowadzi do żadnych efektów z tego względu, że zmiany w projektach nie zmieniają istotnie ich oddziaływania na środowisko. Dodatkowo każdorazowe powtarzanie procedury związanej z OOŚ stwarza ryzyko powstawania konfliktów społecznych. IZ przychyliła się do podejścia IP i uznała, że zmiany w Zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zrid) tylko wtedy wymagają zmian decyzji OOŚ, gdy skutkują znacznymi zmianami w zakresie oddziaływania projektu na środowisko. Ponadto IP konsultowała się w tej sprawie z Generalną Dyrekcją Ochrony Środowiska, która uznała, że wydawanie nowej decyzji środowiskowej w każdym przypadku nie jest konieczne. Działania instytucji systemu wdrażania służące rozwiązaniu problemu związanego z koniecznością wydawania nowej decyzji środowiskowej w związku z wprowadzaniem zmian w zakresie rzeczowym projektu, nawet 64

65 jeżeli są to zmiany nieistotne, stanowi dobry przykład poszukiwania rozwiązań mających na celu usprawnienie procesu realizacji projektów oraz uniknięcie problemów będących konsekwencją długotrwałego procesu wydawania decyzji środowiskowych. Problemy związane ze zmianami projektu w toku realizacji Inną kwestią skutkującą problemami w realizacji projektów była konieczność dokonywania ponownej analizy efektywności ekonomicznej w związku ze zmianami wprowadzanymi w toku realizacji projektu, np. w zakresie rzeczowym projektu lub koniecznością przesunięcia terminu realizacji projektu, co skutkowało potrzebą aneksowania umowy. korzystny wynik oceny efektywności ekonomicznej mógłby skutkować koniecznością obniżenia punktacji przyznanej na etapie oceny merytorycznej I stopnia, czego konsekwencją mogłaby być nawet utrata dofinansowania. Należy jednak stwierdzić, że nie zidentyfikowano przypadku obniżenia liczby punktów, przyznanych wcześniej na etapie oceny merytorycznej I stopnia, w wyniku ponownej oceny efektywności ekonomicznej. Problem dotyczył jedynie tego, że proces ponownej analizy efektywności ekonomicznej i jej oceny był długotrwały, co z kolei wydłużało czas podpisywania aneksu do umowy o dofinansowanie, bez którego beneficjenci nie mogli kontynuować realizacji projektu. W jednym z przypadków decyzja w sprawie akceptacji zmian zakresu rzeczowego projektu trwała prawie rok. Jako długotrwały można ocenić proces ponownej oceny efektywności ekonomicznej projektów w związku z występowaniem zmian w realizacji projektów skutkujących potrzebą podpisania aneksu do umowy o dofinansowanie. Za przyczynę długotrwałości tego procesu można jednak uznać to, że każdy z przypadków zmian w projekcie ze względu na specyfikę danego projektu wymagał indywidualnego rozpatrzenia, przez co konieczne było prowadzenie konsultacji pomiędzy instytucjami systemu wdrażania, a zarazem poszukiwanie rozwiązań problemów, z którymi instytucje systemu wdrażania wcześniej się nie spotkały. Ponadto podkreślenia wymaga, że na etapie podejmowania decyzji odnośnie możliwości uwzględnienia zmian proponowanych przez beneficjentów starano się poszukiwać rozwiązań korzystnych dla beneficjentów, jeżeli proponowane zmiany wynikały z przyczyn od nich niezależnych. Innym problemem, który pojawił się w jednym z projektów w związku z propozycją wprowadzenia zmian, który można uznać za problem wynikający z zewnętrznych uwarunkowań prawnych, był brak zaplanowania w budżecie projektu kosztów związanych z przeprowadzeniem obligatoryjnego audytu bezpieczeństwa drogowego. zaplanowanie kosztu związanego z przeprowadzeniem audytu bezpieczeństwa drogowego było spowodowane tym, że w momencie, gdy składany był wniosek o dofinansowanie, wymóg przeprowadzenia wspomnianego audytu jeszcze nie obowiązywał. Został on wprowadzony od 19 grudnia 2010 r. i w związku z obowiązkiem stosowania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/96/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie zarządzania bezpieczeństwem infrastruktury drogowej (Dz. U. UE L.319/59). Wymóg ten odnosił się do przedsięwzięć wpisujących się w sieć TEN-T, a na zasadzie dobrej praktyki mógł być stosowany również w odniesieniu do infrastruktury drogowej nie wpisującej się w sieć TEN-T, której budowa była w całości lub w części finansowana ze środków UE. Wspomniana dyrektywa zakłada przeprowadzenie 4 rodzajów audytu na 65

66 etapie planowania, realizacji oraz eksploatacji inwestycji. Możliwości przeprowadzenia poszczególnych audytów były zależne od stopnia zaawansowania poszczególnych projektów. Beneficjent zaproponował pokrycie kosztów przeprowadzenia audytu z oszczędności powstałych w trakcie realizacji projektu oraz z kosztów zaplanowanych na przeprowadzenie audytu zewnętrznego i środowiskowego, które nie były obligatoryjne. Instytucje systemu wdrażania przychyliły się do propozycji beneficjenta, jednak proces konsultacji i podejmowania decyzji w tej sprawie trwał blisko 8 miesięcy. Na powyższy problem zwrócono uwagę również podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych, co ilustrują następujące słowa: Problem polegał na tym, że na gruncie prawa wspólnotowego obowiązywała dyrektywa BRD [dotycząca bezpieczeństwa ruchu drogowego], która nie została wdrożona, dopiero tak naprawdę w tym roku została wdrożona na grunt prawa krajowego. [ ] Dyrektywa BRD zakłada przeprowadzanie, tam są chyba 4 procedury, chodzi przede wszystkim o audyt BRD, kontrola BRD, później kontrola sieci drogowej. Ona jest przeprowadzana na różnych etapach projektowania i później oddawania do użytkowania infrastruktury drogowej. My natomiast, my też musieliśmy podjąć pewne działania, bo beneficjenci nie mieli obowiązku stosowania tych procedur, bo nie było to wdrożone na grunt prawa krajowego, a Komisja Europejska już wymagała tych procedur i dopytywała. My tutaj w ubiegłym roku na początku przeprowadziliśmy taką konferencję dla beneficjentów i też zleciliśmy wykonanie, wypracowanie takich zaleceń dla beneficjentów, [żeby] zostali zobowiązani do stosowania tych procedur. Indywidualny wywiad pogłębiony Problemem natury prawnej, wynikającym z rozbieżności występujących pomiędzy przepisami polskimi a unijnymi była wynikająca z przepisów unijnych konieczność przeprowadzenia audytów bezpieczeństwa ruchu drogowego, która z kolei nie była wymagana prawem polskim w czasie, gdy były składane wnioski o dofinansowanie, co skutkowało tym, że beneficjenci nie mieli zarezerwowanych środków na ten cel w budżetach projektów. Wymiana doświadczeń pomiędzy beneficjentami Przedstawiciele beneficjentów, z którymi przeprowadzono telefoniczne wywiady pogłębione w większości stwierdzili, że wymieniają się z innymi beneficjentami wiedzą i doświadczeniami zdobytymi podczas realizacji projektów w ramach działań 6.1 oraz 8.2 PO IiŚ. Wskazuje na to rozkład odpowiedzi przedstawiony na poniższym wykresie. 66

67 Wykres 23. Rozkład odpowiedzi na pytanie: Czy wymieniają się Państwo wiedzą i doświadczeniami z realizacji projektów z innymi beneficjentami działania? Tak Trudno powiedzied Źródło: opracowanie własne na podstawie telefonicznych wywiadów pogłębionych przeprowadzonych z przedstawicielami beneficjentów [N-22]. Przedstawiciele beneficjentów wskazujący na wymienianie się wiedzą i doświadczeniami z innymi beneficjentami podawali następujące praktykowane sposoby wymiany wiedzy i doświadczeń: podczas szkoleń organizowanych przez CUPT, gdzie każdy beneficjent ma możliwość omówienia problemów, z którymi się spotyka (7 odpowiedzi), poprzez kontakty telefoniczne (7 odpowiedzi), drogą mailową (2 odpowiedzi), kontakty robocze, uczestnictwo w stowarzyszeniu branżowym stanowiącym również płaszczyznę do wymiany doświadczeń. Spośród przedstawicieli beneficjentów, którzy wskazywali na brak wymieniania się doświadczeniami z innymi beneficjentami, 5 stwierdziło, że nie było możliwości nawiązania kontaktów ze względu na zbyt małą ilość organizowanych szkoleń, a 4 stwierdziło, że nie było potrzeby wymieniania doświadczeń. Do preferowanych przez beneficjentów form wymiany wiedzy i doświadczeń należą kontakty z przedstawicielami innych beneficjentów podczas szkoleń organizowanych przez Instytucję Wdrażającą oraz kontakty telefoniczne. Przydatne są zwłaszcza szkolenia, które stymulują do wymiany doświadczeń i umożliwiają nawiązanie znajomości z przedstawicielami innych beneficjentów, co służy dalszym kontaktom bezpośrednim. którzy beneficjenci uważali, że szkoleń jest zbyt mało. Warto rozważyć organizowanie cyklicznych spotkań z udziałem przedstawicieli beneficjentów, obejmujące formy warsztatowe oraz stwarzające forum do omawiania bieżących zmian i problemów występujących w ramach działań 6.1 i 8.2oraz realizacji projektów. Organizowane Spotkania powinny odbywać się co 3-6 miesięcy i być zapowiadane z odpowiednim wyprzedzeniem. Problemy na etapie rozliczania projektu Przedstawicieli beneficjentów, z którymi przeprowadzono telefoniczne wywiady pogłębione zapytano również, czy napotkali na jakiekolwiek trudności na etapie rozliczenia projektu. 9 rozmówców wskazało 67

68 na występowanie trudności w tym zakresie, 7 stwierdziło, że tego typu problemy nie wystąpiły, a 6 nie udzieliło odpowiedzi na powyższe pytanie. Wykres 24. Rozkład odpowiedzi na pytanie: Czy napotkali Państwo na jakiekolwiek problemy na etapie rozliczania Państwa projektu? Tak Brak odpowiedzi Źródło: opracowanie własne na podstawie telefonicznych wywiadów pogłębionych przeprowadzonych z przedstawicielami beneficjentów [N-22]. Przedstawiciele beneficjentów wskazywali na następujące trudności związane z rozliczaniem projektów: długa weryfikacja pierwszych wniosków o płatność, ponieważ na początku popełnianych było dużo błędów, które wynikały z braku doświadczeń w wypełnianiu wniosków, ocena kolejnych wniosków już przebiegała sprawnie (2 odpowiedzi); zmieniały się osoby odpowiedzialne za rozliczanie; długi czas weryfikacji wniosków o płatność; długi czas wypłaty środków; wątpliwości odnośnie kwalifikowania podatku VAT; trudności z kwalifikowaniem robót zamiennych; trudności z kwalifikowaniem robót dodatkowych; wymaganie dużej ilości dokumentów; konieczność przekazywania pełnej dokumentacji przy kolejnych poprawionych wnioskach o płatność, a nie tylko tych elementów, w przypadku których wystąpiły uchybienia. Skala i waga problemów napotykanych przez beneficjentów na etapie rozliczania projektów nie jest duża. Zwracano uwagę m.in. na długi czas weryfikacji wniosków o płatność oraz wypłaty środków, jednak stwierdzano zarazem, że tego typu problemy miały bardziej nasilony charakter na początku wdrażania i były w dużym stopniu związane z brakiem wcześniejszego doświadczenia w tym zakresie. Formuła kontraktu ryczałtowego i kosztorysowego Na podstawie informacji uzyskanych od przedstawicieli beneficjentów, z którymi przeprowadzono telefoniczne wywiady pogłębione, można stwierdzić występowanie w ramach działania 6.1 oraz

69 zarówno projektów realizowanych w formule kontraktu ryczałtowego, jak i kosztorysowego. Wskazania na te formuły realizacji projektów rozłożyły się równomiernie. Wykres 25. Rozkład odpowiedzi na pytanie: W jakiej formule realizacji robót budowlanych realizowali Państwo swój projekt w formule kontraktu kosztorysowego czy ryczałtowego? Kontrakt kosztorysowy Kontrakt ryczałtowy wiem Kontrakt kosztorysowy Kontrakt ryczałtowy wiem Źródło: opracowanie własne na podstawie telefonicznych wywiadów pogłębionych przeprowadzonych z przedstawicielami beneficjentów [N-22]. Poza tym 3 respondentów wskazało na realizację projektów zarówno w formule ryczałtowej, jak i kosztorysowej, co było spowodowane tym, że niektórzy beneficjenci uzyskali dofinansowanie w ramach działań 6.1 i 8.2 na kilka projektów, stąd też liczba udzielonych odpowiedzi jest większa niż liczba respondentów. Słabe i mocne strony kontraktu ryczałtowego i kosztorysowego przedstawiono w poniższej tabeli. Tabela 2. Silne i słabe strony kontraktu ryczałtowego i kosztorysowego Silne strony Kontrakt ryczałtowy stała wartość kontraktu (3 odpowiedzi) Kontrakt kosztorysowy mniejsze ryzyko pojawienia się kosztów niekwalifikowalnych ze względu na ogólny charakter kontraktu (2 odpowiedzi) mniejsze ryzyko finansowe beneficjenta w przypadku realizacji projektu na podstawie programu funkcjonalno-użytkowego w formule projektuj i buduj prostszy w rozliczeniu pozwala uniknąć nieporozumień z wykonawcą co do rozliczeń i zakresu wykonanych prac (także nieprzewidzianych) równoważone jest ryzyko pomiędzy inwestorem a wykonawcą w przypadku wystąpienia niedoszacowań lub przeszacowań ponoszone są koszty za to, co faktycznie zostało wykonane, tj. koszty adekwatne do zakresu wykonanych prac możliwość lepszej współpracy z wykonawcą, brak problemów z uzgadnianiem finansowania zmian, które mogą okazać się konieczne na etapie realizacji projektu Słabe strony trudności z określeniem wartości kontraktu w przypadku realizacji projektu na podstawie programu funkcjonalno-użytkowego w formule projektuj i buduj wartość kontraktu ryczałtowego jest zazwyczaj wyższa niż w przypadku kontraktu kosztorysowego konieczność bardziej precyzyjnego, szczegółowego określenia kosztów ryzyko poniesienia większych kosztów w stosunku do planowanych większe ryzyko pojawienia się kosztów niekwalifikowalnych ze względu na bardziej szczegółowe koszty brak możliwości przewidzenia faktycznej wartości kontraktu 69

70 Źródło: łatwiej o rozwiązanie ewentualnych sporów pomiędzy inwestorem a wykonawcą w przypadku pojawienia się robót dodatkowych, robót zamiennych, czy uzupełniających (2 odpowiedzi) łatwiejsze przeprowadzenie postępowania przetargowego opracowanie własne na podstawie telefonicznych wywiadów pogłębionych przeprowadzonych z przedstawicielami beneficjentów [N-22]. Przedstawicieli beneficjentów, z którymi przeprowadzono telefoniczne wywiady pogłębione zapytano również o to, czy w zakresie wykazania kwalifikowalności wydatków oraz rozliczenia kosztów budowlanych prostsze jest zastosowanie trybu kosztorysowego, czy też ryczałtowego. Dziewięciu badanych nie udzieliło odpowiedzi lub nie potrafiło wskazać, zastosowanie którego kontraktu jest łatwiejsze we wskazanym zakresie. Wśród tych, którzy opowiedzieli się za jedną z opcji nieznacznie przeważały opinie, że prostszy jest kontrakt ryczałtowy. Wykres 26. Rozkład odpowiedzi na pytanie: Który rodzaj kontraktu (kosztorysowy czy ryczałtowy) jest prostszy w kontekście wykazania kwalifikowalności wydatków? Kontrakt kosztorysowy Kontrakt ryczałtowy Kontrakt kosztorysowy Kontrakt ryczałtowy Trudno powiedzied lub brak odpowiedzi Trudno powiedzied lub brak odpowiedzi Źródło: opracowanie własne na podstawie telefonicznych wywiadów pogłębionych przeprowadzonych z przedstawicielami beneficjentów [N-22]. Wskazywano następujące argumenty przemawiające za tym, że kontrakt ryczałtowy jest prostszy w kontekście zapewnienia kwalifikowalności wydatków: mniej faktur, dokumentów, sprawniejsza ocena dokumentów i rozliczanie, przekroczenie wydatków w kontrakcie kosztorysowym powoduje niekwalifikowalność wydatków, brak problemów w przypadku robót dodatkowych. Z kolei respondenci, którzy stwierdzili, że pod kątem zapewnienia kwalifikowalności wydatków prostszy jest kontrakt kosztorysowy wskazywali na to, że ten rodzaj kontraktu charakteryzuje się większą przejrzystością ponoszonych kosztów i precyzyjnym określeniem zakresu wykonanych robót. Również w kontekście oceny łatwości rozliczenia wydatków więcej rozmówców opowiedziało się za kontraktem ryczałtowym niż kosztorysowym. 70

71 Wykres 27. Rozkład odpowiedzi na pytanie: Który rodzaj kontraktu (kosztorysowy czy ryczałtowy) jest prostszy w kontekście rozliczenia kosztów robót budowlanych? Kontrakt kosztorysowy Kontrakt ryczałtowy Kontrakt kosztorysowy Kontrakt ryczałtowy Trudno powiedzied lub brak odpowiedzi Trudno powiedzied lub brak odpowiedzi Źródło: opracowanie własne na podstawie telefonicznych wywiadów pogłębionych przeprowadzonych z przedstawicielami beneficjentów [N-22]. Oceniając jako prostszy pod kątem rozliczenia wydatków kontrakt ryczałtowy respondenci uzasadniali, że w przypadku kontraktu ryczałtowego: nie trzeba prowadzić szczegółowych analiz w przypadku wystąpienia przekroczeń, jest mniej dokumentów, nie ma potrzeby dołączania szczegółowych kosztorysów, nie ma rozdrobnienia wydatków, jak w przypadku kontraktu kosztorysowego, brak jest problemów w przypadku wystąpienia robót dodatkowych. Z kolei argumentując na rzecz większej prostoty w rozliczeniu wydatków w przypadku zastosowania kontraktu kosztorysowego respondenci wskazywali, że w przypadku tego rodzaju kontraktu jest jednoznacznie określone, jaki zakres robót został wykonany. Podobne zdanie w tym zakresie mieli przedstawiciele instytucji systemu wdrażania, z którymi przeprowadzono indywidualne wywiady pogłębione. Podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych wskazano m.in. na to, że proces rozliczania wydatków przebiega sprawniej w przypadku zastosowania kontraktu ryczałtowego. Dłuższy czas rozliczania kontraktu kosztorysowego jest spowodowany koniecznością szczegółowej weryfikacji znacznie większej liczby wydatków niż w przypadku kontraktu ryczałtowego. Przy tym czasochłonny jest nie tylko proces weryfikacji prowadzony przez IW, ale proces także proces weryfikacji dokonywany przez inżyniera kontraktu, który musi szczegółowo zbadać poprawność wszystkich wydatków, zanim zostaną one skierowane do rozliczenia w ramach wniosków o płatność, a także zanim zostanie wypłacone przez inwestora wynagrodzenie dla wykonawcy. To z kolei może skutkować trudnościami w utrzymaniu płynności finansowej przez wykonawców robót. W odniesieniu do kontraktu kosztorysowego wskazywano, że pozwala on na uzyskanie większej przejrzystości, a zarazem pewności odnośnie tego, czy wszystkie wydatkowane środki można uznać za kwalifikowalne, ponieważ w przypadku tej formy kontraktu wszystkie koszty są szczegółowo wykazywane. Z drugiej strony większa ilość wydatków, a zarazem większa ilość dokumentów potwierdzających poniesienie poszczególnych wydatków skutkuje większym ryzykiem pojawienia się błędów czy też nieprawidłowości. Podobnie jak beneficjenci, również przedstawiciele instytucji systemu wdrażania wskazywali na to, że w przypadku zastosowania kontraktu ryczałtowego pojawia się ryzyko sporu pomiędzy zamawiającym a wykonawcą w sytuacji pojawienia się nieprzewidzianych wydatków. Spór może dotyczyć tego, czy dany nieprzewidziany wydatek wpisuje się w zakres ryczałtu, czy też nie. Mimo to wskazywano, że w przypadku kontraktu ryczałtowego występują mniejsze trudności w razie wystąpienia robót dodatkowych lub zamiennych. 71

72 Ponadto podczas IDI wskazywano na to, że w przypadku zastosowania kontraktu ryczałtowego ewentualne ryzyko związane ze wzrostem kosztów realizacji inwestycji jest przenoszone na wykonawcę. Z kolei w przypadku kontraktu kosztorysowego ryzyko takie jest przeniesione na zamawiającego, co może skutkować większym zagrożeniem, że na etapie składania oferty wykonawca zaniży wartość usługi, zakładając, że faktyczny koszt jej wykonania zostanie określony na podstawie ponoszonych wydatków. Dokonując oceny kontraktu ryczałtowego oraz kosztorysowego w kontekście sprawności rozliczania projektów można stwierdzić, że kontrakt ryczałtowy wiąże się z mniejszą ilością przedstawianych do rozliczenia wydatków niż kontrakt kosztorysowy. Jednak zarówno w przypadku kontraktu kosztorysowego, jak i ryczałtowego kluczową rolę odgrywa dokładne oszacowanie wysokości kontraktu. W przypadku niedokładnego oszacowania wysokości kontraktu pojawia się ryzyko ponoszenia dodatkowych kosztów, z tym że w przypadku zastosowania kontraktu kosztorysowego ryzyko to ponosi inwestor, a w przypadku kontraktu ryczałtowego wykonawca. Ponadto w przypadku zastosowania kontraktu kosztorysowego trudności dla inwestora mogą wynikać nie tylko z niewłaściwego oszacowania wartości zamówienia, ale przede wszystkim z tego, że ta forma kontraktu stwarza większe ryzyko zaniżenia wartości składanej w przetargu oferty. Z kolei nieprawidłowe oszacowanie wartości kontraktu ryczałtowego w skrajnym przypadku może wiązać się z brakiem opłacalności realizowanego przedsięwzięcia dla wykonawcy i doprowadzić do jego upadłości. Obie formy kontraktu posiadają mocne i słabe strony, dlatego też w odniesieniu do kolejnej perspektywy finansowej wskazane jest dopuszczenie realizacji inwestycji zarówno w trybie ryczałtowym, jak i kosztorysowym. Pożądane jest stosowanie podczas postępowań przetargowych również innych kryteriów poza oferowaną ceną. W kontekście opisanych problemów za szczególnie użyteczne można by uznać kryterium oceniające poprawność skonstruowania budżetu inwestycji oraz uzasadnienie wysokości zaplanowanych wydatków Ocena mechanizmów i rozwiązań systemowych Respondentów telefonicznych wywiadów pogłębionych poproszono również o wskazanie pozytywnych i negatywnych aspektów konkursów, zorganizowanych w ramach działań 6.1 oraz 8.2 PO IiŚ. Najczęściej wskazywanym pozytywnym aspektem była bieżąca współpraca z CUPT. Na tę kwestię wskazało 8 respondentów, przy czym pozytywnie oceniono m. in. wyznaczenie opiekuna projektu oraz możliwość wyjaśnienia drogą mailową lub telefoniczną występujących wątpliwości, a także to, że informacje przekazywane przez przedstawicieli CUPT były rzetelne. Do najczęstszych wskazań należała także pozytywna ocena procedur wyboru projektów pod kątem ich przejrzystości. Na tę kwestię zwróciło uwagę 6 rozmówców. Czterech respondentów 72

73 pozytywnie oceniło to, że ocena formalna i merytoryczna I stopnia nie była prowadzona na pełnej dokumentacji, tylko istniała możliwość jej uzupełnienia dopiero na etapie oceny merytorycznej II stopnia. Dwóch rozmówców wskazało, że pozytywnie można ocenić to, że była możliwość ubiegania się o wsparcie na tego typu przedsięwzięcia. Kolejnych 2 respondentów wskazało na to, że w przypadku przedmiotowych konkursów wymagano mniejszej ilości dokumentów niż w przypadku innych programów operacyjnych, przy czym przedmiotem porównania były Regionalny Program Operacyjny oraz Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej. Pojedyncze opinie dotyczyły zastosowania podziału na ocenę formalną i merytoryczną, sprawnego przebiegu oceny formalnej, dopuszczenia możliwości dofinansowania projektów realizowanych w formule projektuj i buduj na podstawie programu funkcjonalno-użytkowego oraz integrowania kilku załączników w jeden. Na podstawie wypowiedzi przedstawicieli beneficjentów można stwierdzić, że do najsilniejszych stron systemu wdrażania działań 6.1 oraz 8.2 PO IiŚ należy bieżąca współpraca z IW (w szczególności z opiekunami projektów) oraz przejrzyste procedury wyboru projektów. O ile w przypadku aspektów pozytywnych zauważalna była powtarzalność odpowiedzi udzielanych przez respondentów, o tyle odpowiedzi wskazujące na aspekty negatywne były bardziej zróżnicowane. Zwracano uwagę na następujące kwestie: zbyt długi czas oceny wniosków/dłuższa procedura oceny projektów niż w programie regionalnym (5 wskazań); zbyt krótki czas na dokonanie uzupełnień/poprawek, w szczególności, gdy uzupełnienia lub poprawki wymagają wprowadzenia zmian w dokumentach wydawanych przez podmioty zewnętrzne (3 wskazania); za mało czasu od momentu ogłoszenia konkursu do momentu składania wniosku (3 wskazania); zbyt duża ilość wymaganych dokumentów, w szczególności zbędne sprawozdanie finansowe z wykonania budżetu, które zawiera kilkaset stron, zaś wystarczyłoby 2 pierwsze strony sprawozdania, zawierające tabele finansowe (2 wskazania); brak generatora wniosków (2 wskazania); stosowanie kryterium stopnia przygotowania projektu przygotowanie projektu do realizacji jest ważną kwestią, ale to kryterium miało zbyt dużą wagę (2 wskazania); zbyt krótki czas na dostarczenie pełnej dokumentacji na potrzeby oceny merytorycznej II stopnia (2 wskazania); wydłużenie okresu oczekiwania na wynik oceny merytorycznej II stopnia spowodowane przez wydłużenie czasu na składanie pełnej dokumentacji z 3 do 6 miesięcy; zbyt obszerne wnioski o dofinansowanie, wniosek o dofinansowanie jest tak skonstruowany, że konieczne jest kopiowanie znacznej ilości informacji zawartych w studium wykonalności, tymczasem można byłoby wprowadzić takie rozwiązanie, by informacje we wniosku nie stanowiły kopii treści zawartych w studium wykonalności, lecz jedynie w sposób syntetyczny odnosiły się do tego, co zostało ujęte w studium; 73

74 konieczność oddzielnego przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie dla oceny formalnej i merytorycznej I stopnia oraz dla oceny merytorycznej II stopnia; zbyt skomplikowane analizy finansowe i ekonomiczne; zbyt mała alokacja na konkurs w ramach działania 8.2; stosowanie kryteriów opierających się na modelowaniu ruchu w sytuacji, gdy nie wszystkie miasta posiadają własne modelowania ruchu, co sprawia, że ocena w odniesieniu do tego kryterium może być niemiarodajna, ponadto opracowanie wiarygodnego modelu ruchu wymaga ponoszenia dużych nakładów finansowych i czasowych, w związku z tym warto byłoby zrezygnować z tego kryterium, ponieważ nie ma możliwości zmodyfikowania go w taki sposób, by było bardziej miarodajne; brak informacji o sposobie obliczania stopnia wykorzystania przepustowości drogi i średniego dobowego natężenia ruchu; kwestionowanie wartości wskaźników określonych na podstawie rzetelnych badań, a gdyby przyjęto wartości wskaźników zgodnie z oczekiwaniami IW, to byłoby to "wróżenie z fusów", w związku z tym podczas oceny nie wnikano w merytoryczną wartość obliczeń, tylko koncentrowano się na tym, czy wskaźnik został poprawnie obliczony pod względem formalnym; niejasny sposób przyznawania punktacji - wnioskodawca nie miał możliwości przewidzenia, ile jego projekt uzyska punktów; brak punktów za dokumenty dostarczone na późniejszych etapach aplikowania; pytania o kwestie oczywiste, tj. o przyczyny lokalizacji inwestycji, które wydają się oczywiste - "robię tam, bo tam mam problem, nie mam możliwości przeprowadzenia drogi krajowej gdzie indziej ; większa trudność w uzyskaniu komplementarności projektów niż w przypadku trybu indywidualnego, dla przykładu trybem indywidualnym objęto projekt obwodnicy miasta, ale nie objęto już znajdujących się na terenie miasta dróg dojazdowych, co z kolei skutkowało koniecznością aplikowania w trybie konkursowym; większe oddalenie przestrzenne od instytucji systemu wdrażania; zgłaszanie dodatkowych uwag przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Komisję Europejską do projektów, które zostały już wcześniej ocenione w związku ze składaniem wniosku o potwierdzenie wkładu finansowego; nieskuteczna procedura odwoławcza przez odwoływanie się do tych samych instytucji; wysoka minimalna wartość projektu, brak możliwości zmiany kwoty projektu na etapie oceny merytorycznej II stopnia w stosunku do kwoty określonej na etapie składania wniosku. Ocenę słabych stron systemu wdrażania działań 6.1 oraz 8.2 PO IiŚ dokonaną przez przedstawicieli beneficjentów można określić jako ambiwalentną. Z jednej strony najczęściej wskazywaną słabą stroną był zbyt długi czas oceny projektów, ale z drugiej zbyt krótki czas na dokonanie uzupełnień i poprawek. Przy tym podkreślenia wymaga, że (jak wskazano w 74

75 analizach zawartych na wcześniejszych stronach niniejszego raportu) długi czas oceny projektów był spowodowany nie tyle przewlekłością oceny projektów, lecz czasem dokonywania uzupełnień przez beneficjentów. Uwagi poszczególnych przedstawicieli beneficjentów miały charakter zróżnicowany, a zarazem jednostkowy. zidentyfikowano takich elementów systemu wdrażania działań 6.1 oraz 8.2 PO IiŚ, które jednoznacznie można byłoby uznać za słabe strony. Respondentów telefonicznych wywiadów pogłębionych zapytano także o to, co należałoby zmienić podczas ogłaszania konkursów na tego typu przedsięwzięcia w obecnej lub przyszłej perspektywie finansowej. Wskazywali oni na następujące kwestie: należy wydłużyć okres od składania wniosku o dofinansowanie do zamknięcia naboru (9 wskazań); powinny być stałe harmonogramy ogłaszania konkursów, planowane terminy ogłaszania konkursów nie powinny być zmieniane, gdyż opóźnianie terminów ogłaszania konkursów skutkuje koniecznością aktualizacji dokumentacji i ponoszenia dodatkowych kosztów (4 wskazania); należy ustalić jasne kryteria oceny, pozwalające na zhierarchizowanie inwestycji składanych przez miasta na prawach powiatu (3 wskazania); należy zmniejszyć ilość dokumentów w wersji papierowej, kładąc większy nacisk na wersję elektroniczną, część dokumentów mogłaby być przekazywana tylko w wersji elektronicznej (2 wskazania); należy organizować więcej szkoleń dla wnioskodawców, w tym jeszcze przed ogłoszeniem konkursu, również w miastach wojewódzkich poza Warszawą (3 wskazania); należy zmniejszyć ilość składanych dokumentów część składanych dokumentów jest dostępna na stronach BIP, więc zamiast dołączania dokumentów oceniający mogliby się z nimi zapoznawać za pośrednictwem BIP; należy doprecyzować, czy w przyszłej perspektywie finansowej będzie dopuszczalna realizacja projektu w oparciu o programu funkcjonalno-użytkowy i czy taki projekt będzie w taki sam sposób punktowany jak projekt gotowy; należy z dużym wyprzedzeniem czasowym szeroko informować o tym, jakiego rodzaju projekty będą mogły uzyskać dofinansowanie, by wnioskodawcy mogli się do tego przygotować; należy wprowadzić kryteria pozwalające na porównywalną ocenę projektów GDDKiA oraz wnioskodawców o mniejszym potencjale; w programach regionalnych i krajowych powinny być wymagane te same dokumenty; należy uprościć procedurę przygotowywania wniosków o dofinansowanie wraz z załącznikami, tzn. wymagać od razu złożenia pełnego kompletu dokumentów; należy wydłużyć czas na składanie wyjaśnień; należy przyspieszyć proces rozpatrywania i zatwierdzania wniosków; należy zapewnić stałego opiekuna projektu od samego początku do końca, tj. od procesu aplikowania aż po realizację i rozliczenie; 75

76 należy rozszerzyć zakres wsparcia, by w większym stopniu było ono dostosowane do potrzeb beneficjentów; należy zmniejszyć minimalną wartość projektu; należy nie zmieniać reguł konkursu po jego ogłoszeniu. Najczęściej postulowana przez przedstawicieli beneficjentów zmiana dotyczy potrzeby wydłużenia czasu trwania konkursów. Potrzeba wprowadzenia tej zmiany została również zidentyfikowana na podstawie analizy danych zastanych, co zostało zaznaczone na wcześniejszych stronach niniejszego raportu. Podobne wnioski wyciągnęły również instytucje systemu wdrażania, wydłużając czas trwania późniejszych konkursów ogłaszanych w ramach działań 8.1 oraz 8.3 PO IiŚ. Pozostałe propozycje zmian zgłaszanych przez przedstawicieli beneficjentów miały charakter jednostkowy. Spośród tych propozycji szczególnie warto zwrócić uwagę na to, aby nie zmieniać harmonogramów ogłaszania konkursów po ich opublikowaniu, ponieważ modyfikacja harmonogramów przysparza potencjalnym beneficjentów trudności w przygotowaniu dokumentacji i może powodować dezaktualizację przygotowanych dokumentów. Za słabą stronę systemu wdrażania można uznać to, że w trakcie trwania konkursu IP podjęła decyzję polegającą na nieuwzględnieniu części projektów złożonych do dofinansowania w ramach działania 8.2. Decyzją IP z 18 marca 2009 r., czyli podjętą po przeprowadzeniu oceny formalnej i oceny merytorycznej I stopnia, wprowadzona została zasada istotnie zmieniająca warunki konkursu polegająca na tym, że ze względu na ograniczoną alokację na liście rankingowej nie zostały uwzględnione projekty przygotowane przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad oraz przyjęto zasadę, że maksymalnie jeden projekt danego wnioskodawcy może uzyskać dofinansowanie. Podjęcie tej decyzji argumentowano ograniczonymi środkami przeznaczonymi na realizację działania. Należy jednak stwierdzić, że ograniczenie liczby możliwych do dofinansowania projektów realizowanych przez jednego wnioskodawcę, uzasadnione ograniczoną alokacją, jest pozbawione merytorycznego uzasadnienia ze względu na bardzo duże zróżnicowanie wartości projektów (wartość największego projektu w działaniu 8.2 przekraczała 1 mld zł, zaś wartość najmniejszego projektu wybranego do dofinansowania w ramach tego działania to 20 mln zł). W wyniku tak podjętej decyzji do dofinansowania nie zostały zakwalifikowane dwa wysoko ocenione projekty złożone przez Generalną Dyrekcję Dróg i Autostrad oraz projekt złożony przez Miasto Poznań, przy czym jeden z projektów Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad został najwyżej oceniony spośród wszystkich złożonych projektów, uzyskując 46 punktów i w przypadku braku wprowadzenia wspomnianej zasady zostałby umieszczony na 1 miejscu listy rankingowej. Rozwiązaniem łagodzącym skutki wskazanej decyzji było włączenie części nieuwzględnionych projektów na listę projektów indywidualnych. Oceny stosowanych mechanizmów i rozwiązań systemowych dokonano również na podstawie wypowiedzi przedstawicieli instytucji systemu wdrażania, z którymi przeprowadzono indywidualne wywiady pogłębione. Dokonując oceny rozwiązań systemowych należy mieć na uwadze, że początek okresu programowania był czasem, który w dużym stopniu można określić jako eksperymentalny, 76

77 ponieważ po raz pierwszy w Polsce realizowano przedsięwzięcia współfinansowane ze środków europejskich na taką skalę. Ponadto CUPT zostało utworzone 29 marca 2007 r., zaś porozumienie pomiędzy Ministrem Transportu i CUPT w zakresie powierzenia zadań zostało podpisane 6 listopada 2007 r., czyli niedługo przed ogłoszeniem konkursu w ramach działania 8.2, a konkursy w ramach analizowanych działań były jednymi z pierwszych, które zostały ogłoszone przez CUPT. W związku z tym trudności w stosowaniu zaprojektowanych mechanizmów i rozwiązań systemowych były nieuniknione, zwłaszcza ze same mechanizmy były częściowo dopiero dopracowywane. System wdrażania projektów z zakresu infrastruktury transportowej w ramach PO IiŚ można określić jako system uczący się. W przypadku pojawiania się trudności w stosowaniu określonych rozwiązań systemowych starano się wprowadzać odpowiednie modyfikacje, prowadzące do poprawy systemu wdrażania. Jeżeli określonych wniosków nie dało się już wykorzystać w ramach działań 6.1 oraz 8.2 PO IiŚ ze względu na ich zaawansowanie, to odpowiednie usprawnienia wprowadzano przy okazji ogłaszania kolejnych konkursów, np. w ramach działań 8.1 oraz 8.3. Jak już wspomniano we wcześniejszej części niniejszego raportu, wśród wnioskodawców pojawiały się opinie, że dwumiesięczny okres liczony od daty ogłoszenia konkursu do terminu złożenia wniosku o dofinansowanie był za krótki. Zostało to również dostrzeżone przez instytucje systemu wdrażania, o czym świadczy to, że w przypadku działań 8.1 oraz 8.3 okres od ogłoszenia konkursu do złożenia wniosku o dofinansowanie był już znacznie dłuższy i wynosił odpowiednio 96 oraz 125 dni kalendarzowych. Na bazie doświadczeń zdobytych w konkursach w ramach działań 6.1 oraz 8.2 zmieniono również podejście do oceny projektów w konkursach w ramach działań 8.1 oraz 8.3. Najbardziej kluczowe kwestie, które w ramach działań 6.1 oraz 8.2 były oceniane na etapie oceny merytorycznej II stopnia, w ramach działań 8.1 oraz 8.3 zostały przeniesione na etap oceny merytorycznej I stopnia. Chodzi w tym wypadku o kwestie związane z oddziaływaniem projektu na środowisko oraz poprawnością analizy ekonomiczno-finansowej. Jak stwierdzono we wcześniejszej części niniejszego raportu, problemy odnoszące się do tych obszarów były jednymi z najczęściej pojawiających się, a zarazem najpoważniejszych w przypadku oceny merytorycznej II stopnia prowadzonej w ramach działań 6.1 oraz 8.2. Można zatem stwierdzić, że wprowadzenie wskazanego rozwiązania w ramach działań 8.1 oraz 8.3 jest również dobrym przykładem umiejętności identyfikacji przez instytucje systemu wdrażania najpoważniejszych problemów oraz reagowania na nie poprzez wprowadzanie odpowiednich rozwiązań. Przykładem zmian wychodzących naprzeciw potrzebom wnioskodawców było wprowadzenie możliwości więcej niż jednokrotnego dokonywania poprawek w dokumentacji aplikacyjnej. Początkowo procedury nie przewidywały możliwości ponownego zwrócenia się do beneficjenta o dokonanie poprawek w wyniku uwag powstałych na danym etapie oceny. Jeśli beneficjent naniósł poprawki w dokumentacji aplikacyjnej w niewłaściwy sposób, nie byłoby już możliwości skierowania dalszych uwag w celu usunięcia stwierdzonych błędów, a projekt musiałby być automatycznie odrzucony. W związku z tym umożliwiono ponowne dokonanie poprawek. Ponadto, jeżeli na etapie oceny merytorycznej I stopnia zidentyfikowano błędy odnoszące się od kryteriów merytorycznych II stopnia, to wyprzedzająco informowano o tym beneficjenta, by miał więcej czasu na usunięcie stwierdzonych błędów. Za jedną z istotnych zmian wprowadzonych w systemie wdrażania na podstawie zdobytych doświadczeń można uznać zmianę procesu zarządzania projektami od strony instytucji systemu wdrażania. Początkowo inny zespół odpowiadał za ocenę projektów, inny za procedurę podpisania umowy, a jeszcze inny za rozliczanie projektu. To wydłużało procedury, ponieważ na każdym z ww. etapów nowy zespół musiał od początku zapoznawać się ze specyfiką danego projektu. W celu rozwiązania tego problemu zdecydowano się na wprowadzenie koordynatorów odpowiadających 77

78 całościowo za dany projekt od etapu oceny poprzez proces podpisania umów aż po rozliczenie, tzw. opiekunów projektu. Dzięki temu koordynator dysponuje wiedzą na temat bieżącego przebiegu poszczególnych procesów dotyczących projektu. Jest to również istotne w kontekście kontaktów z beneficjentem, ponieważ z beneficjentem kontaktuje się ta sama osoba, która zna dogłębnie specyfikę danego projektu. Chociaż takie rozwiązanie jest trudniejsze dla pracowników IW, ponieważ wymaga od nich specjalizowania się w różnych obszarach wdrażania, to charakteryzuje się ono dużą efektywnością. Wyznaczenie koordynatorów projektów po stronie IW odpowiedzialnych za danych projekt od etapu jego oceny poprzez podpisanie umów aż po rozliczenie można uznać za dobrą praktykę wartą do zastosowania również w kolejnej perspektywie finansowej. Za słabą stronę systemu wdrażania PO IiŚ można uznać to, że jest to program obejmujący szereg różnych sektorów, przez co trudno jest opracować taki system wdrażania, który byłby dostosowany do specyfiki wszystkich sektorów. W odniesieniu do kolejnej perspektywy finansowej warte rozważenia jest stworzenie kilku programów sektorowych, zamiast jednego dużego programu odpowiadającego swoim zakresem PO IiŚ. Generalnie funkcjonowanie mechanizmów i rozwiązań systemowych stosowanych w ramach działań 6.1 oraz 8.2 PO IiŚ można ocenić pozytywnie, w szczególności biorąc pod uwagę to, że instytucje systemu wdrażania w ramach tych działań nie miały wcześniejszych doświadczeń we wdrażaniu na taką skalę tego typu przedsięwzięć współfinansowanych ze środków europejskich. Na uwagę zasługuje szczególnie to, że system wdrażania tych działań był systemem uczącym się, tzn. potrafiono identyfikować najpoważniejsze problemy pojawiające się w funkcjonowaniu systemu i wprowadzano odpowiednie działania zaradcze Analiza możliwości/zdolności realizacyjnych beneficjentów w obecnej perspektywie Spośród łącznej liczby 56 projektów złożonych w ramach działań 6.1 oraz 8.2 PO IiŚ, dokładnie połowa nie uzyskała dofinansowania, z czego 1 projekt znalazł się na liście rezerwowej w ramach działania 8.2, 2 projekty zostały odrzucone w ramach działania 6.1, a 12 projektów zostało odrzuconych w ramach działania 8.2, a ponadto 13 projektów w złożonych w ramach działania 8.2 zostało nieuwzględnionych. 78

79 Analizę możliwości/zdolności realizacyjnych beneficjentów w obecnej perspektywie finansowej dokonano na podstawie informacji uzyskanych podczas telefonicznych wywiadów pogłębionych z przedstawicielami wnioskodawców, których projekty złożone w ramach działań 6.1 oraz 8.2 PO IiŚ znalazły się na liście rezerwowej, zostały odrzucone lub nieuwzględnione. Ponadto na zasadzie uzupełnienia posiłkowano się informacjami dostępnymi w Internecie w szczególności na stronach wnioskodawców. Na podstawie uzyskanych informacji dokonano kategoryzacji poszczególnych projektów w kontekście możliwości ich realizacji w obecnej perspektywie finansowej w przypadku ogłoszenia dodatkowego konkursu. Użyto następujących kategorii w celu określenia możliwości aplikowania o środki w przypadku ogłoszenia dodatkowego konkursu: tak, raczej tak, raczej nie, nie oraz trudno. Do kategorii, w przypadku której wybrano wartość tak przypisano te projekty, w odniesieniu do których występuje wysokie prawdopodobieństwo aplikowania o środki, gdyby został ogłoszony konkurs. Prawdopodobieństwo to określano na podstawie zdecydowanych odpowiedzi udzielonych przez respondentów lub też na podstawie informacji zawartych w Internecie wskazujących na zdecydowane dążenia projektodawców mające na celu pozyskanie dofinansowania. Kategoria raczej tak odnosi się do tych projektów, w przypadku których mogą wystąpić trudności w aplikowaniu o środki ze względu na krótki czas, jaki pozostał do końca okresu programowania. Trudności w aplikowaniu o środki mogłyby również wystąpić, gdyby czas na złożenie dokumentacji był krótki, ponieważ w przypadku części projektów zaliczonych do tej kategorii dokumentacja związana z przygotowaniem projektu uległa dezaktualizacji, a jej aktualizacja wymagałaby odpowiedniej ilości czasu. Do tej kategorii zaliczono również projekty, w przypadku których od respondentów nie uzyskano zdecydowanej odpowiedzi odnośnie możliwości aplikowania o środki w obecnej perspektywie finansowej. Możliwość aplikowania o środki w przypadku projektów zaliczonych do kategorii oznaczonej wartością raczej nie jest ograniczona z tego względu, że projekty te częściowo zostały dofinansowane z innych źródeł lub też zostały podjęte starania o pozyskanie dofinansowania z innych źródeł. Natomiast do kategorii oznaczonej wartością nie zaliczono przede wszystkim projekty, które zostały już zrealizowane z innych źródeł i nie ma możliwości ich dofinansowania. Projekty, w przypadku których nie było możliwe określenie prawdopodobieństwa ubiegania się o środki, gdyby ogłoszono dodatkowy konkurs, zostały zakwalifikowane do kategorii oznaczonej wartością trudno. Na podstawie przeprowadzonej analizy można stwierdzić, że w przypadku 9 spośród 28 projektów występuje wysokie prawdopodobieństwo aplikowania o środki, gdyby ogłoszono dodatkowy konkurs. Projekty te zaliczono do kategorii oznaczonej wartością tak. Łączna wartość tych projektów określona na podstawie danych zawartych w Rejestrze wniosków o dofinansowanie w ramach konkursu dla Działania 8.2 POIiŚ - Drogi krajowe poza siecią TEN-T oraz na podstawie danych zawartych w Rejestrze wniosków o dofinansowanie w ramach konkursu dla Działania 6.1 POIiŚ - Rozwój sieci drogowej TEN-T wynosi mln zł. Kolejne 11 projektów zostało zaliczonych do kategorii oznaczonej wartością raczej tak. Łączna wartość tych projektów wynosi 916 mln zł. Do kategorii oznaczonej wartością raczej nie przypisano 2 projekty. W przypadku 3 projektów nie ubiegano by się o środki, gdyby został ogłoszony dodatkowy konkurs, a w przypadku kolejnych 3 określenie możliwości aplikowania o środki nie było możliwe. Gdyby zatem wszystkie projekty zaliczone do kategorii tak oraz raczej tak zostały złożone do dofinansowania w przypadku ogłoszenia dodatkowego konkursu, to ich łączna wartość wyniosłaby mln zł. Oczywiście to, ile faktycznie zostałoby złożonych projektów, jest zależne od wielu czynników, takich jak czas na złożenie 79

80 dokumentacji aplikacyjnej (w przypadku części projektów dokumentacja wymaga aktualizacji), czy też termin, w którym zostałby ogłoszony konkurs, a także od tego, jak długo trwałaby procedura oceny i wyboru projektów oraz podpisania umowy (w szczególności w przypadku przedsięwzięć, w odniesieniu do których decyzja o realizacji jest uzależniona od przyznania dofinansowania). Innymi słowy, krótki termin na złożenie dokumentacji aplikacyjnej może sprawić, że część projektodawców nie zdąży jej zaktualizować. Z drugiej strony, im późniejszy będzie termin ogłoszenia konkursu i zakończenia naboru, tym mniejsze będą szanse na zrealizowanie części projektów ze względu na zbliżający się koniec okresu kwalifikowalności środków w obecnej perspektywie finansowej. sposób zatem jednoznacznie stwierdzić, jakiej wielkości środki są możliwe do absorpcji jeszcze w obecnej perspektywie, gdyby został ogłoszony dodatkowy konkurs, tym bardziej, że część projektów wymagałaby istotnej poprawy, chociażby z tego względu, że w poprzednich konkursach zostały one odrzucone z powodu niewystarczającego spełnienia kryteriów oceny. Z drugiej strony, możliwości absorpcyjne zwiększa potencjalna możliwość złożenia przez projektodawców projektów, które nie zostały złożone w poprzednich konkursach. Szczegółową analizę możliwości złożenia poszczególnych projektów w przypadku ogłoszenia dodatkowego konkursu przedstawiono w tabeli poniżej. 80

81 Tabela 3. Miasto Jaworzno Analiza możliwości realizacji w obecnej perspektywie finansowej projektów, które nie zostały dofinansowane w ramach działań 6.1 oraz 8.2 PO IiŚ Wartość projektu Tytuł projektu (w mln zł) 5 Przebudowa DK 79 w Jaworznie "Miasto twarzą do autostrady", etap III i V Wnioskodawca Działanie Status projektu Możliwość aplikowania o środki w obecnej perspektywie Uwagi odnośnie stanu przygotowań projektu i możliwości jego realizacji w obecnej perspektywie finansowej 6.1 Odrzucony 71 Raczej nie. Realizacja części projektu została dofinansowana w ramach działania 8.1 PO IiŚ. Wszystkie elementy fazy przygotowawczej zostały wykonane (studium wykonalności; aktualna decyzja środowiskowa; dysponowanie gruntem; projekt budowlany; pozwolenie na budowę; dokumentacja przetargowa; zabezpieczenie środków własnych). W przypadku ogłoszenia konkursu nie jest możliwe dofinansowanie projektu w zakresie, w jakim został złożony w ramach działania 6.1. Miasto Jaworzno Miasto Częstochowa Miasto Toruń Przebudowa DK 79 w Jaworznie "Miasto twarzą do autostrady", etap VI, zadanie 1. Przebudowa DK-91 w Częstochowie - ul. Warszawska i ul. Rędzińska wraz z budową węzła DK-91 z DK-1 Rozbudowa ulicy Olsztyńskiej w Toruniu na odcinku od ulicy Suwalskiej do granicy miasta wraz z włączeniem w drogę 6.1 Odrzucony 14 Raczej nie. Prowadzone są starania o włączenie projektu na listę indykatywną. Gdyby projekt nie został dofinansowany, to nie mógłby zostać zrealizowany. Wszystkie elementy fazy przygotowawczej zostały wykonane (studium wykonalności; aktualna decyzja środowiskowa; dysponowanie gruntem; projekt budowlany; pozwolenie na budowę; dokumentacja przetargowa; zabezpieczenie środków własnych). Możliwość dofinansowania tego projektu w przypadku ogłoszenia konkursu jest zależna od tego, czy projekt zostałby włączony na listę indykatywną. 8.2 Rezerwowy 68 Tak. została jeszcze rozpoczęta realizacja tego projektu. Wszystkie elementy fazy przygotowawczej zostały wykonane (studium wykonalności; aktualna decyzja środowiskowa; dysponowanie gruntem; projekt budowlany; pozwolenie na budowę; dokumentacja przetargowa; zabezpieczenie środków własnych). W przypadku uwolnienia środków projekt mógłby zostać zrealizowany. Wniosek jest w trakcie oceny merytorycznej II stopnia w ramach działania 8.2 PO IiŚ. Projekt jest planowany do realizacji w formule projektuj i buduj. W przypadku braku uzyskania dofinansowania projekt nie zostanie zrealizowany ze względu na brak wystarczającej ilości środków. 8.2 uwzględniony 110 Raczej tak.. W przypadku ogłoszenia dodatkowego konkursu projekt mógłby zostać złożony do dofinansowania. Wnioskodawca posiada większość dokumentów, jednak wymagają one aktualizacji. Aktualizacji wymaga studium wykonalności. Decyzja środowiskowa uległa 5 Na podstawie danych zawartych w Rejestrze wniosków o dofinansowanie w ramach konkursu dla Działania 8.2 POIiŚ - Drogi krajowe poza siecią TEN-T oraz na podstawie danych zawartych w Rejestrze wniosków o dofinansowanie w ramach konkursu dla Działania 6.1 POIiŚ - Rozwój sieci drogowej TEN-T.

82 krajową nr 15 Tytuł projektu Wnioskodawca Działanie Status projektu Wartość projektu (w mln zł) 5 Możliwość aplikowania o środki w obecnej perspektywie Uwagi odnośnie stanu przygotowań projektu i możliwości jego realizacji w obecnej perspektywie finansowej dezaktualizacji w wyniku zmiany przepisów prawa. Złożono wniosek o wydanie nowej decyzji środowiskowej. Większość gruntów jest w posiadaniu wnioskodawcy. Konieczne może być jedynie pozyskanie części gruntów w miejscach przekraczania linii rozgraniczających. Projektodawca nie posiada aktualnego pozwolenia na budowę, dokumentacji przetargowej oraz zabezpieczenia środków własnych na realizację inwestycji. Realizacja projektu nie została jeszcze rozpoczęta, został zrealizowany wcześniejszy etap inwestycji. W przypadku braku uzyskania dofinansowania projekt zostałby zrealizowany ze względu na kluczowe znaczenie dla miasta, jednak jego realizacja uległaby znacznemu wydłużeniu. Miasto Poznań Modernizacja ul. Lechickiej w Poznaniu na odcinku od ul. Serbskiej do ul. Naramowickiej 8.2 uwzględniony 90 Trudno. Zrealizowanie projektu w obecnej perspektywie finansowej byłoby trudne, ponieważ na etapie składania wniosku o dofinansowanie projekt znajdował się jedynie w fazie koncepcyjnej z tego względu, że był planowany do realizacji w formule projektuj i buduj. Obecnie znajduje się on nadal w fazie koncepcyjnej i nie zostały wykonane poszczególne etapy fazy przygotowawczej, a studium wykonalności uległo dezaktualizacji. Najbardziej optymalne dla wnioskodawcy byłoby aplikowanie w obecnej perspektywie jedynie o środki na dofinansowanie prac związanych z przygotowaniem projektu z przystąpieniem do realizacji już w kolejnej perspektywie finansowej. jest jednak wykluczone aplikowanie o środki na dofinansowanie tego projektu, gdyby został ogłoszony konkurs jeszcze w obecnej perspektywie finansowej. Miasto Poznań Budowa węzła Naramowicka w ciągu ulicy Lechickiej w Poznaniu 8.2 uwzględniony 50. Projekt został zrealizowany ze środków własnych projektodawcy. jest możliwe dofinansowanie go ex post z powodu braku możliwości dostosowania go przepisów z zakresu oddziaływania na środowisko. Miasto Poznań Budowa węzła Koszalińska wraz z wiaduktem nad linią kolejową Poznań-Piła (DK92) 8.2 uwzględniony 203 Trudno. Zrealizowanie projektu w obecnej perspektywie finansowej byłoby trudne, ponieważ na etapie składania wniosku o dofinansowanie projekt znajdował się jedynie w fazie koncepcyjnej z tego względu, że był planowany do realizacji w formule projektuj i buduj. Obecnie znajduje się on nadal w fazie koncepcyjnej i nie zostały wykonane poszczególne etapy fazy przygotowawczej, a studium wykonalności uległo dezaktualizacji. Najbardziej optymalne dla wnioskodawcy byłoby aplikowanie w obecnej perspektywie jedynie o środki na dofinansowanie prac związanych z przygotowaniem projektu z przystąpieniem do realizacji już w kolejnej perspektywie finansowej. jest jednak wykluczone aplikowanie o środki na dofinansowanie tego projektu, gdyby został ogłoszony konkurs jeszcze w obecnej perspektywie finansowej. 82

83 Tytuł projektu Wnioskodawca Działanie Status projektu Wartość projektu (w mln zł) 5 Możliwość aplikowania o środki w obecnej perspektywie Uwagi odnośnie stanu przygotowań projektu i możliwości jego realizacji w obecnej perspektywie finansowej Miasto Poznań GDDKiA GDDKiA GDDKiA GDDKiA Przebudowa ul. Krzywoustego w Poznaniu na odc. Od Ul. Pleszewskiej do autostrady A2 (DK11) Budowa obwodnicy miasta Opoczna w ciągu drogi krajowej nr 12 Budowa północnej obwodnicy miejscowości Krzepice w ciągu drogi krajowej nr 43 Budowa obwodnicy m. Myślina w ciągu drogi krajowej nr 46 Budowa południowej obwodnicy m. Kędzierzyn-Koźle odc. A0 w ciągu drogi krajowej nr uwzględniony 160 Tak. Zrealizowanie projektu w obecnej perspektywie finansowej byłoby możliwe pod warunkiem nieznacznej zmiany jego zakresu. Konieczność zmiany zakresu jest spowodowana zmianą stanu obiektów inżynieryjnych znajdujących się w ciągu tej drogi. Na etapie składania wniosku o dofinansowanie projekt znajdował się jedynie w fazie koncepcyjnej, ponieważ był planowany do realizacji w formule projektuj i buduj. Obecnie znajduje się on nadal w fazie koncepcyjnej i nie zostały wykonane poszczególne etapy fazy przygotowawczej, a studium wykonalności uległo dezaktualizacji. 8.2 uwzględniony 275 Raczej tak. Projekt został zrealizowany ze środków krajowych. 8.2 uwzględniony 83 Raczej tak. Projekt jest w trakcie realizacji ze środków krajowych. 8.2 uwzględniony 70 Raczej tak. Rozpoczęcie i zakończenie realizacji projektu jest planowane na rok uwzględniony 66 Raczej tak. Projekt został zrealizowany ze środków krajowych. GDDKiA Budowa obwodnicy Łęknicy w ciągu drogi krajowej nr 12 (projekt nieuwzględniony 8.2) 8.2 uwzględniony 113 Raczej tak. Projekt nie został jeszcze zrealizowany. 83

84 GDDKiA Tytuł projektu Budowa obwodnicy miejscowości Koźmin Wlkp. W ciągu drogi krajowej nr 15 (projekt nieuwzględniony 8.2) Wnioskodawca Działanie Status projektu Wartość projektu (w mln zł) 5 Możliwość aplikowania o środki w obecnej perspektywie 8.2 uwzględniony 47 Raczej tak. Projekt nie został jeszcze zrealizowany. Uwagi odnośnie stanu przygotowań projektu i możliwości jego realizacji w obecnej perspektywie finansowej Miasto Radom Przebudowa drogi krajowej nr 9 - ulicy Słowackiego w Radomiu na odcinku Ronda Matki Bożej Fatimskiej do granic miasta 8.2 uwzględniony 27 Trudno. Projekt został zrealizowany. Miasto Radom Miasto Nowy Sącz Przebudowa drogi krajowej nr 9 w Radomiu - ulicy Wojska Polskiego i ulicy Żółkiewskiego na odcinku od ulicy Zborowskiego do ulicy Kozienickiej Budowa obwodnicy północnej Nowego Sącza - przełożenie DK28 - Zator - Przemyśl na terenie Nowego Sącza 8.2 uwzględniony 158 Tak. Projekt nie został zrealizowany. W przypadku ogłoszenia dodatkowego konkursu w ramach działania 8.2 projektodawca zamierza złożyć wniosek o dofinansowanie. W przypadku uzyskania dofinansowania w obecnej perspektywie projekt byłby realizowany w formule projektuj i buduj. Poszczególne etapy przygotowawcze projektu nie zostały jeszcze wykonane lub wymagają aktualizacji. Studium wykonalności wymaga aktualizacji. Grunty zostałyby pozyskane na podstawie zrid. Projektodawca nie posiada projektu budowlanego, ponieważ inwestycja byłaby realizowana w formule projektuj i buduj. Projektodawca nie dysponuje aktualnym pozwoleniem na budowę. Dokumentacja przetargowa nie została jeszcze przygotowana. Środki własne na realizację inwestycji zostały zarezerwowane w wieloletniej prognozie finansowej. W przypadku braku uzyskania dofinansowania projekt nie będzie mógł zostać zrealizowany. Kondycja finansowa miasta jest na tyle trudna i na tyle dużo miasto projektów już zrealizowało, że nie jest w stanie zrealizować tego projektu ze środków własnych. Z drugiej strony w przypadku braku uzyskania dofinansowania pojawiłoby się zagrożenie zamknięcia drogi z powodu złego stanu wiaduktów usytuowanych nad linią kolejową. 8.2 Odrzucony 95 Tak. nastąpiło jeszcze rozpoczęcie realizacji projektu. Studium wykonalności zostało przygotowane. Decyzja środowiskowa jest w trakcie pozyskiwania. Projektodawca posiada prawo do dysponowania gruntem. Projekt budowlany został wykonany. Została wykonana również dokumentacja przetargowa. W przypadku ogłoszenia dodatkowego konkursu w ramach 8.2 aplikowano by o uzyskanie dofinansowania. W przypadku braku uzyskania dofinansowania próbowano by realizować inwestycję ze środków własnych, dzieląc ją na mniejsze etapy. 84

85 Miasto Częstochowa Tytuł projektu Centralny korytarz w Częstochowie - przebudowa DK- 46 i DK-43 Wnioskodawca Działanie Status projektu Wartość projektu (w mln zł) 5 Możliwość aplikowania o środki w obecnej perspektywie 8.2 Odrzucony 284 Tak. Projekt nie został jeszcze zrealizowany. Uwagi odnośnie stanu przygotowań projektu i możliwości jego realizacji w obecnej perspektywie finansowej Miasto Kraków Miasto Kraków Miasto Zielona Góra Miasto Przemyśl Miasto Rzeszów Rozbudowa ulicy Igołomskiej w Krakowie Rozbudowa węzła Ofiar Katynia w Krakowie Przebudowa Trasy Północnej w Zielonej Górze w ciągu drogi krajowej nr 32 Budowa mostu przez rzekę San w Przemyślu wraz z dojazdami, łączącego drogę krajową nr 28 z drogą wojewódzką nr 884 Przebudowa ulic Rzeszowa w ciągu dróg krajowych nr 9 i 19 dostosowanie do wymogów Unii Europejskiej 8.2 Odrzucony 246 Tak. Projekt znajduje się w fazie przygotowawczej. Studium wykonalności zostało opracowane. Aktualna decyzja środowiskowa została uzyskana. Przejęcie gruntów planowane jest w II kwartale 2013 r. na podstawie zrid. Uzyskanie ZRID jest planowane w I kwartale 2013 r. Projekt budowlany jest w trackie opracowania i planowane jest jego wykonanie do końca 2012 r. W przypadku ogłoszenia dodatkowego konkursu aplikowano by o dofinansowanie. Jeżeli nie uda się uzyskać dofinansowania w obecnej perspektywie, to będą podejmowane starania o uzyskanie dofinansowania w perspektywie przyszłej. 8.2 Odrzucony 156 Tak. Projekt został zrealizowany i możliwe byłoby dofinansowanie projektu w formie refundacji. Projektodawca dysponuje pełną dokumentacją. Aktualizacji wymagałoby jedynie studium wykonalności. 8.2 Odrzucony 25 Raczej tak. Etap I i II inwestycji został już zrealizowany. Możliwe byłoby dofinansowanie etapu III oraz IV. W przypadku braku uzyskania dofinansowania projekt nie zostanie zrealizowany. Projektodawca posiada aktualna decyzję środowiskową oraz prawo do dysponowania gruntem. Projekt budowlany jest w trakcie opracowania. Projektodawca nie posiada aktualnego studium wykonalności oraz pozwolenia na budowę. Dokumentacja przetargowa wymaga opracowania. 8.2 Odrzucony 81 Raczej tak. Projekt mógłby zostać zrealizowany jeszcze w obecnej perspektywie finansowej, ale przy maksymalnym poziomie dofinansowania. W przypadku braku uzyskania dofinansowania niemożliwa będzie realizacja projektu ani w obecnej ani w przyszłej perspektywie. Projekt znajduje się w fazie koncepcyjnej. Poszczególne elementy fazy przygotowawczej wymagają przygotowania lub aktualizacji. 8.2 Odrzucony 52. Inwestycja jest w trakcie realizacji. Została włączona w zakres większego projektu dofinansowanego w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej. 85

86 Miasto Kalisz Tytuł projektu Budowa ulicy stanowiącej ciąg drogi krajowej nr 25 od alei Wojska Polskiego do ulicy Poznańskiej w Kaliszu Wnioskodawca Działanie Status projektu Wartość projektu (w mln zł) 5 Możliwość aplikowania o środki w obecnej perspektywie Uwagi odnośnie stanu przygotowań projektu i możliwości jego realizacji w obecnej perspektywie finansowej 8.2 Odrzucony 105 Tak. Do końca 2013 r. planowane jest zakończenie fazy przygotowawczej. W przypadku uzyskania dofinansowania realizacja projektu mogłaby zostać rozpoczęta w 2014 r. i zakończyć do połowy 2015 r., a nawet do końca 2014 r. Projektodawca posiada studium wykonalności. Uzyskanie decyzji środowiskowej jest planowane do końca 2013 r. Pozostałe elementy fazy przygotowawczej nie zostały wykonane lub wymagają aktualizacji. Miasto Koszalin Miasto Świnoujście Miasto Bydgoszcz Miasto Konin Usprawnienie drogi krajowej nr 6 na terenie miasta Koszalina - przebudowa ulicy Syrenki i ulicy Gdańskiej Podniesienie standardu i poprawa bezpieczeństwa transportu w ciągu drogi krajowej nr 93 na wyspie Uznam w Świnoujściu Przebudowa Wiaduktów Warszawskich w ciągu ul. Fordońskiej w Bydgoszczy Nowy przebieg drogi krajowej nr 25 - II etap w Koninie 8.2 Odrzucony 21 Raczej tak. Realizacja projektu została rozpoczęta. 8.2 Odrzucony 25 Raczej tak. W wyniku braku uzyskania dofinansowania prace związane z przygotowaniem projektu zostały wstrzymane. Dokumentacja projektowa wymaga poprawy. Wszystkie dokumenty wymagają aktualizacji. Aplikowanie o dofinansowanie w przypadku ogłoszenia dodatkowego konkursu byłoby możliwe, gdyby konkurs został ogłoszony z na tyle dużym wyprzedzeniem, by możliwe było przygotowanie poprawionej dokumentacji aplikacyjnej. 8.2 Odrzucony 21. Projekt został zrealizowany w ramach RPO. 8.2 Odrzucony 322 Tak. Inwestycja została zrealizowana w niewielkim zakresie ze środków przeznaczonych wcześniej na wkład własny (wykonano wiadukt). W przypadku ogłoszenia dodatkowego konkursu starano by się o pozyskanie dofinansowania. Projektodawca nie posiada aktualnego studium wykonalności oraz aktualnej decyzji środowiskowej. Pozostałe elementy fazy przygotowawczej zostały wykonane. Źródło: opracowanie własne na podstawie telefonicznych wywiadów pogłębionych przeprowadzonych z przedstawicielami wnioskodawców, których projekty nie zostały zakwalifikowane do dofinansowania, uzupełnionych o informacje ze źródeł internetowych. 86

87 Spośród przedstawicieli wnioskodawców, których projekty nie uzyskały dofinansowania, jedynie po kilku stwierdziło, że posiada aktualną dokumentację projektową. Za przyczynę takiego stanu rzeczy można uznać to, że od konkursów organizowanych w ramach działań 6.1 oraz 8.2 minęło blisko 4 lata, w związku z czym posiadana przez wnioskodawców dokumentacja w znacznym stopniu uległa dezaktualizacji. Ponadto, w przypadku części projektów przyczyną braku posiadania dokumentacji, np. projektu budowlanego było planowanie realizacji tych projektów w formule projektuj i buduj. W przypadku ogłoszenia dodatkowego konkursu w obecnej perspektywie finansowej za prawdopodobne można uznać to, że większość projektów, na które nie przyznano dofinansowania w ramach konkursu wcześniejszego, zostałaby złożona ponownie Analiza potrzeb inwestycyjnych oraz możliwości/zdolności realizacyjnych potencjalnych beneficjentów w kolejnej perspektywie finansowej Potrzeby inwestycyjne miast na prawach powiatu W zdecydowanej większości miasta na prawach powiatu są zainteresowane aplikowaniem o środki w przyszłej perspektywie finansowej w obszarach analogicznych do działań 6.1 oraz 8.2 PO IiŚ. Zainteresowanie takie wyrazili przedstawiciele wszystkich podmiotów, które aplikowały o dofinansowanie w ramach działań 6.1 lub 8.2 PO IiŚ. Brak zainteresowania aplikowaniem o środki w analogicznych obszarach wyraziło jedynie 3 przedstawicieli miast na prawach powiatu, które nie aplikowały o środki w ramach tych działań, kolejnych dwóch nie potrafiło udzielić odpowiedzi na to pytanie, przy czym brak zainteresowania był spowodowany przede wszystkim brakiem na terenie danego miasta dróg krajowych, które wymagałyby wsparcia. Rozkład udzielonych odpowiedzi przedstawiono na wykresie poniżej. Wykres 28. Zainteresowanie aplikowaniem o środki w kolejnej perspektywie finansowej w analogicznych obszarach do działań 6.1 oraz 8.2 PO IiŚ Razem Potencjalni beneficjenci Wnioskodawcy Beneficjenci Zdecydowanie tak Raczej tak Raczej nie Zdecydowanie nie wiem/trudno powiedzied

88 Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników telefonicznych wywiadów pogłębionych przeprowadzonych wśród beneficjentów i wnioskodawców oraz na podstawie badania CATI przeprowadzonego wśród potencjalnych beneficjentów [N-64]. Podczas telefonicznych wywiadów pogłębionych oraz podczas badania CATI przedstawicielom miast na prawach powiatu zadano m.in. pytania dotyczące planów inwestycyjnych po 2014 r. wpisujących się w obszar wsparcia analogiczny dla działania 6.1 oraz 8.2 PO IiŚ. Precyzyjne określenie wysokości środków finansowych, na jakie będzie zapotrzebowanie w kolejnej perspektywie finansowej w związku z realizacją projektów polegających na budowie lub przebudowie dróg krajowych w miastach na prawach powiatu lub obwodnic tych miast, nie jest możliwe z tego względu, że w przypadku części miast stosowne decyzje nie zostały jeszcze podjęte lub też brak jest precyzyjnych informacji odnośnie szacowanych wartości projektów planowanych do realizacji. Podczas wywiadów 48 przedstawicieli miast na prawach powiatu wskazało na plany realizacji 87 inwestycji, z czego w przypadku 65 inwestycji podano ich szacunkową wartość sięgającą łącznie ponad 13 mld zł. W przypadku 20 inwestycji nie potrafiono wskazać ich szacunkowej wartości. Biorąc pod uwagę, że tylko 3 przedstawicieli miast na prawach powiatu wskazało na brak zainteresowania aplikowaniem o środki na tego typu przedsięwzięcia, to można stwierdzić, że w przypadku 14 miast na prawach powiatu nie udało się określić liczby ani zakresu projektów planowanych do realizacji. Jednak na podstawie informacji dotyczących 65 projektów uzyskanych od 48 respondentów można dokonać próby oszacowania łącznej liczby i wartości projektów planowanych do realizacji w przyszłej perspektywie finansowej również z uwzględnieniem tych projektodawców i projektów w odniesieniu do których nie udało się uzyskać precyzyjnych informacji. Średnia liczba projektów planowanych do realizacji wskazywana przez respondentów wyniosła 1,8125 projektu. Po odjęciu od liczby 65 wszystkich miast na prawach powiatu tych 3 miast, w odniesieniu do których zadeklarowano brak zainteresowania aplikowaniem o środki na realizację tego typu inwestycji, zostaje 62 potencjalnych beneficjentów. Po przemnożeniu średniej liczby planowanych projektów przez liczbę potencjalnych beneficjentów można szacować, że potencjał realizacyjny potencjalnych beneficjentów w kolejnej perspektywie finansowej sięga nieco ponad 110 projektów. W podobny sposób można dokonać oszacowania łącznej wartości projektów planowanych do realizacji w kolejnej perspektywie finansowych. Skoro łączna wartość 65 inwestycji wskazanych przez respondentów sięga 13 mld, to na tej podstawie można obliczyć średnią wartość planowanych projektów wynoszącą 200 mln zł. Po przemnożeniu średniej wartości projektów przez szacowaną liczbę 110 planowanych projektów, można stwierdzić że potencjał realizacyjny potencjalnych beneficjentów w kolejnej perspektywie finansowej sięga 22 mld zł. Należy jednak podkreślić, że wskazane szacowania mają charakter jedynie orientacyjny z tego względu, że opierają się na ogólnych danych. Poza tym potencjał inwestycyjny podmiotów, w odniesieniu do których nie udało się uzyskać informacji, może różnić się od potencjału inwestycyjnego tych podmiotów, w przypadku których informacje uzyskano. Wyniki analizy potrzeb inwestycyjnych przeprowadzonej na podstawie odpowiedzi udzielonych przez przedstawicieli miast na prawach powiatu przedstawiono w poniższej tabeli. Tabela 4. Analiza potrzeb inwestycyjnych miast na prawach powiatu w perspektywie finansowej z zakresu analogicznego do działania 6.1 oraz 8.2 PO IiŚ Miasto Tytuł/zakres projektu Biała Podlaska Brak planowanych inwestycji, które mogłyby zostać dofinansowane w obszarze wsparcia Szacowana wartość (w mln zł) dotyczy Stan przygotowania dotyczy Projektuj i buduj dotyczy PPP dotyczy 88

89 Miasto Tytuł/zakres projektu analogicznym o działań 6.1 lub 8.2 PO IiŚ Białystok Budowa odcinka ul. Kleberga od wiaduktu do granic miasta Budowa zachodniego odcinka obwodnicy Białegostoku Przebudowa ul. Dojlidy Fabryczne w Białymstoku Przebudowa lub budowa ul. Ciołkowskiego w Białymstoku Szacowana wartość (w mln zł) Stan przygotowania 80 Żaden z elementów fazy przygotowawczej nie został jeszcze wykonany. 250 Projektodawca posiada prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane 30 Projektodawca posiada prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane 40 Opracowano studium wykonalności. Uzyskano decyzję środowiskową. Opracowano projekt budowlany. Zabezpieczono środki na realizację projektu Projekt znajduje się na końcowym etapie fazy przygotowawczej Bielsko-Biała Budowa drogi do Krakowa Droga do Katowic Projekt znajduje się na końcowym etapie fazy przygotowawczej Bydgoszcz Trudno Trudno Trudno Bytom Przebudowa DK-11 -ul. 31 Projektodawca posiada prawo do Strzelców Bytomskich dysponowania gruntem. Środki na na terenie Bytomia realizację inwestycji zostały Chełm Trudno Trudno Chorzów Budowa drogi Trudno ekspresowej S 11 na obszarze Województwa Śląskiego, od węzła Piekary na autostradzie A1 do węzła Gałeczki na autostradzie A4 jako przedłużenie planowanej trasy S 11. Częstochowa Dąbrowa Górnicza Centralny korytarz w Częstochowie - przebudowa DK-46 i DK-43 Inwestycje na drodze krajowej nr 1 Budowa obwodnicy w ciągu DK nr 1 Budowa Drogowej Trasy Średnicowej na odcinku Mysłowice - Dąbrowa Górnicza (droga szybkiego ruchu) Elbląg Trudno Trudno Gdańsk Przebudowa węzłów na obwodnicy Trójmiasta - Węzeł Szadułki Gdynia Trudno Trudno Gliwice Połączenie autostrady Ok. 40 A1 z zachodnią zabezpieczone. Trudno Żaden z elementów fazy przygotowawczej nie został jeszcze wykonany Przygotowano program funkcjonalnoużytkowy. Opracowane jest tylko studium wykonalności. Projekt był składany w ramach działania 8.2 i został odrzucony Żaden z elementów fazy przygotowawczej nie został jeszcze wykonany. 300 Żaden z elementów fazy przygotowawczej nie został jeszcze wykonany Żaden z elementów fazy przygotowawczej nie został jeszcze wykonany. Trudno 250 Projekt w fazie koncepcyjnej. Żaden z elementów fazy przygotowawczej nie został wykonany. Trudno Projekt w fazie koncepcyjnej. Żaden z elementów fazy przygotowawczej nie Projektuj i buduj Tak Tak Trudno Tak Trudno Trudno Tak Trudno Trudno Trudno Trudno PPP Trudno Trudno Trudno Trudno Trudno Trudno Trudno Trudno Trudno Trudno Trudno 89

90 Miasto Gorzów Wielkopolski Tytuł/zakres projektu obwodnicą miasta Gliwic. Południowa część obwodnicy miasta. Szacowana wartość (w mln zł) został wykonany. Stan przygotowania Ok. 50 Projekt w fazie koncepcyjnej. Żaden z elementów fazy przygotowawczej nie został wykonany. 80 Zabezpieczono środki na realizację projektu. Przebudowa drogi łącznie z torowiskiem tramwajowym (przystanki, infrastruktura i trakcje) Trzy inne drogi 30 Projekt w fazie koncepcyjnej. Żaden z elementów fazy przygotowawczej nie został wykonany. Grudziądz Główne arterie Trudno Jastrzębie-Zdrój Miasto nie zamierza aplikować o środki w kolejnej perspektywie ze względu na brak dróg krajowych przebiegających przez miasto Jaworzno Etap VI projektu "Miasto twarzą do autostrady" Jelenia Góra Przebudowa odcinka drogi krajowej nr 30 Kalisz Południowa obwodnica Kalisza dotyczy Trudno Połączenie dróg Trudno krajowych nr 25 i 12 od ul. Szerokiej do Łódzkiej Katowice Trudno Trudno Kielce Modernizacja ul. Radomskiej w ciągu DK nr 73 Konin Budowa obwodnicy wschodniej miasta Nowy przebieg drogi krajowej nr 25 - II etap w Koninie Trudno Różne etapy inwestycji Trudno polegających na przebudowie drogi krajowej na innym odcinku DK- 25 i DK- 92) Koszalin Trudno Trudno Kraków Przebudowa ul. Igołomskiej Projekty znajdują się w fazie koncepcyjnej. Żadne elementy fazy przygotowawczej nie zostały wykonane. dotyczy 40 Projekt w fazie koncepcyjnej. Żaden z elementów fazy przygotowawczej nie został wykonany. 6 Projektodawca posiada prawo do dysponowania gruntem, projekt budowlany, pozwolenie na budowę oraz dokumentację przetargową. Projekt w fazie koncepcyjnej. Żaden z elementów fazy przygotowawczej nie został wykonany. Projekt w fazie koncepcyjnej. Żaden z elementów fazy przygotowawczej nie został wykonany. Trudno 250 Projekt w fazie koncepcyjnej. Żaden z elementów fazy przygotowawczej nie został wykonany. Projekt w fazie koncepcyjnej. Żaden z elementów fazy przygotowawczej nie został wykonany. ponad 300 Projektodawca posiada prawo do dysponowania gruntem. Posiada również projekt budowlany, który być może będzie wymagał aktualizacji. Zabezpieczono środki na realizację projektu. Pozyskano decyzję środowiskową. Uzyskano prawo do dysponowania gruntem. Wykonano projekt budowlany. Uzyskano pozwolenie na budowę. Zabezpieczono środki na realizację. Trudno 350 Brak pełnego prawa do terenu. Przejęcie gruntów planowane jest w II kwartale 2013 r. Planowane uzyskanie zrid w I kwartale 2013 r. Raport środowiskowy i decyzja środowiskowa zostały przygotowane: Dokumentacja Projektuj i buduj Trudno Trudno dotyczy Trudno Trudno Trudno Tak Tak Trudno PPP dotyczy Trudno Trudno Trudno Trudno Trudno 90

91 Krosno Miasto Tytuł/zakres projektu Budowa Trasy Zwierzynieckiej i Pychowickiej Budowa linii i estakady tramwajowej od Krowodrzej Górki do Górki Narodowej. Przebudowa obwodnicy miasta Krosta w ciągu DK-28 Budowa obwodnicy Krosna nowej miasta Szacowana wartość (w Stan przygotowania mln zł) techniczna jest w trakcie przygotowania. Planowane wykonanie dokumentacji technicznej do końca 2012 r. Studium wykonalności zostało opracowane Projekt w fazie koncepcyjnej. Żaden z elementów fazy przygotowawczej nie został wykonany. 30 Projekt w fazie koncepcyjnej. Żaden z elementów fazy przygotowawczej nie został wykonany. Trudno 100 Projekt znajduje się w końcowym etapie przygotowywania dokumentacji technicznej. Konieczne jest uzyskanie pozwoleń na budowę. Decyzja środowiskowa została pozyskana. Projektodawca posiada prawo do dysponowania gruntem. Środki na realizację projektu zostały zabezpieczone. Decyzja środowiskowa została pozyskana. Konieczne jest opracowanie projektów technicznych (być może w formule projektuj i wybuduj) oraz uzyskanie pozwoleń na budowę. Projektuj i buduj Trudno 91 PPP Trudno Legnica Zmiana przebiegu DK- 86 Opracowano studium wykonalności. 94 i budowa oraz przewodowa następnego jej etapu - południo-wschodnia obwodnica miasta Legnicy w nowym przebiegu drogi krajowej 94 Leszno Przebudowa DK-12 ok. 30 Opracowano studium wykonalności. Lublin Przebudowa DK-19 al. Kraśnicka Łomża Przebudowa drogi krajowej nr 61 w Łomży przebudowa drogi nr 63 w Łomży Łódź Podłączenie do węzła autostradowego Brzeziny tj. ulica Nowosolna w Łodzi. Ulica Strykowska w Łodzi, wyprowadzenie ruchu, połączenie autostrady A1 i A2. Mysłowice Budowa ul. Oświęcimskiej w Mysłowicach Połączenie z Dąbrową Górniczą I etap 150 Projektodawca posiada prawo do dysponowania gruntem oraz projekt budowlany. 75 Uzyskano decyzję środowiskową oraz opracowano projekt budowlany 10 Uzyskano prawo do dysponowania gruntem oraz pozwolenie na budowę. 500 Decyzja środowiskowa trakcie pozyskiwania. Zabezpieczono środki na wykonanie dokumentacji. 200 Decyzja środowiskowa trakcie pozyskiwania. Zabezpieczono środki na wykonanie dokumentacji. 200 Projektodawca posiada prawo do dysponowania gruntem Trudno Tak 350 Uzyskano decyzją środowiskową, prawo do dysponowania gruntem, pozwolenie na budowę opracowano projekt budowlany 40 Projektodawca posiada prawo do dysponowania gruntem 100 Trudno Trudno Połączenie z Dąbrową Górniczą II etap Nowy Sącz Odcinek łączący drogę krajową nr DK 75 z DK 28 Olsztyn Trudno Trudno Trudno Trudno Trudno Trudno

92 Miasto Tytuł/zakres projektu Opole Obwodnica południowa Opola Budowa nowej przeprawy przez Odrę w Opolu Modernizacja obwodnicy północnej Opola (zwiększenie przepustowości tej obwodnicy) - modernizacja skrzyżowań i dodatkowe pasy ruchu Ostrołęka Budowa obwodnicy miasta Ostrołęka Modernizacja i przebudowa dróg krajowych w granicach miasta Piekary Śląskie Przebudowa drogi wojewódzkiej 911 z podniesieniem jej statusu do drogi krajowej Piotrków Przebudowa ul. Trybunalski Wojska Polskiego Szacowana wartość (w mln zł) Stan przygotowania Projektuj i buduj Trudno Trudno Trudno Trudno Trudno 92 PPP Trudno Trudno Trudno Projekt w fazie koncepcyjnej. Żaden z elementów fazy przygotowawczej nie został wykonany. 120 Opracowano studium wykonalności. Opracowano projekt budowlany. Uzyskano decyzję środowiskową, pozwolenie na budowę oraz prawo do dysponowania gruntem. Projektodawca posiada prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane 18 Opracowano projekt budowlany. Projektodawca posiada prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane. Przebudowa ul Śląskiej 8 Opracowano projekt budowlany. Projektodawca posiada prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane. Uzyskano pozwolenie na budowę. Płock Budowa obwodnicy ok. 100 Projekt w fazie koncepcyjnej. Żaden z północnej miasta elementów fazy przygotowawczej nie Płocka został wykonany. Budowa obwodnicy północno - zachodniej miasta Płocka Budowa łącznika ok. 100 Zabezpieczono środki na realizację między rondem projektu. Wojska Polskiego a węzłem obwodnicy północno - zachodniej (Bielska) w Płocku Poznań Trudno Trudno Trudno Przemyśl Most przez rzekę San ok. 100 Projekt w fazie koncepcyjnej. Żaden z elementów fazy przygotowawczej nie został wykonany. Radom Druga część obwodnicy Miasta Przemyśla Ok. 3 projektów bez precyzowania ich zakresu Ruda Śląska Trasa M-S (łącząca drogową trasę średnicową z autostradą A4) Trudno Trudno Trudno ok. 100 Uzyskano decyzję środowiskową. Trudno ok. 200 Każdy ok. 50 Projekt w fazie koncepcyjnej. Żaden z elementów fazy przygotowawczej nie został wykonany. Projekty znajdują się w fazie koncepcyjnej. Żadne elementy fazy przygotowawczej nie zostały wykonane. 200 Opracowano studium wykonalności. Uzyskano decyzję środowiskową. Uzyskano prawo do dysponowania gruntem. Opracowano dokumentację techniczną. Opracowano dokumentację przetargową. Uzyskano Trudno Trudno Trudno Trudno Trudno Trudno Trudno

93 Miasto Tytuł/zakres projektu Rybnik Budowa drogi Pszczyna - Racibórz przez miasto Rybnik Przebudowa ul. Rudzkiej Rzeszów Budowa drogi od ul. Załęskiej do Lubelskiej wraz z budową mostu na rzece Wisłok Budowa dróg dojazdowych do terenów inwestycyjnych Rzeszów-Dworzysko Przygotowanie i realizacja odcinka drogi wojewódzkiej od granic miasta do drogi krajowej nr 9 Połączenie pomiędzy S-19 a drogą nr 9 Przebudowa ul. Sikorskiego Szacowana wartość (w mln zł) Trudno Stan przygotowania pozwolenie na budowę. Projekt w fazie koncepcyjnej. Żaden z elementów fazy przygotowawczej nie został wykonany. Projektuj i buduj 93 PPP Trudno 70 Uzyskano decyzję środowiskową. Trudno 220 Wykonano dokumentację przetargową. Tak 60 Projekt w fazie koncepcyjnej. Żaden z elementów fazy przygotowawczej nie został wykonany Trudno 40 Wykonano studium wykonalności. Pozyskano decyzję środowiskową. 20 Wykonano studium wykonalności. Zabezpieczono środki na realizację projektu. Siedlce Trudno Trudno Trudno Siemianowice Przebudowa drogi 20 Projektodawca posiada prawo do Śląskie krajowej DK-54 dysponowania gruntem na cele budowlane Budowa obwodnicy 400 Projekt w fazie koncepcyjnej. Żaden z miejskiej elementów fazy przygotowawczej nie został wykonany. Modernizacja trasy 15 Projektodawca posiada prawo do tranzytowej Bytków - dysponowania gruntem na cele Michałkowice budowlane. Opracowano projekt Skierniewice Brak planowanych inwestycji, które dotyczy mogłyby zostać dofinansowane w obszarze wsparcia analogicznym o działań 6.1 lub 8.2 PO IiŚ Słupsk Trudno Trudno Sopot Trudno Trudno Sosnowiec DK 94 Trudno DK 86 Trudno Suwałki Trudno Trudno Szczecin Droga krajowa brak bliższego określenia Świętochłowice Przebudowa drogowej trasy średnicowej w Świętochłowicach budowlany. dotyczy Trudno Trudno Projektodawca posiada prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane Projektodawca posiada prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane Trudno 350 Projektodawca posiada decyzję środowiskową oraz projekt budowlany. Środki na realizację projektu zostały zabezpieczone. 250 Opracowano studium wykonalności. Projektodawca dysponuje prawem do dysponowania gruntem, pozwoleniem na budowę oraz projektem budowlanym. Środki na realizację projektu zostały zabezpieczone. Trudno Tak Tak Tak dotyczy Trudno Trudno Trudno Trudno Trudno dotyczy Trudno Trudno Trudno

94 Miasto Świnoujście Tytuł/zakres projektu Przebudowa Bytomskiej ul. Stałe połączenie wysp Wolin i Uznam (we współpracy z GDDKiA) Podniesienie standardu i poprawa bezpieczeństwa transportu w ciągu drogi krajowej nr 93 na wyspie Uznam w Świnoujściu Szacowana wartość (w Stan przygotowania mln zł) 100 Projekt w fazie koncepcyjnej. Żaden z elementów fazy przygotowawczej nie został wykonany. do Trudno. Za przygotowanie projektu odpowiada GDDKiA. 25 Projekt został odrzucony w ramach działania 8.2 PO IiŚ. W wyniku braku uzyskania dofinansowania prace związane z przygotowaniem projektu zostały wstrzymane. Dokumentacja projektowa wymaga poprawy. Wszystkie dokumenty wymagają aktualizacji. Aplikowanie o dofinansowanie w przypadku ogłoszenia dodatkowego konkursu byłoby możliwe, gdyby konkurs został ogłoszony z na tyle dużym wyprzedzeniem, by możliwe było przygotowanie poprawionej dokumentacji aplikacyjnej. 15 Projektodawca posiada prawo do dysponowania gruntem. Pozostałe elementy fazy przygotowawczej nie zostały wykonane. Podniesienie standardu i poprawa bezpieczeństwa transportu w ciągu drogi krajowej nr 93 na wyspie Wolin w Świnoujściu (być może jeszcze w połączeniu z pewnym odcinkiem drogi krajowej nr 3) Tarnobrzeg Obwodnica 200 Projekt w fazie koncepcyjnej. Żaden z elementów fazy przygotowawczej nie został wykonany. Tarnów Budowa wschodniej obwodnicy miasta Połączenia autostradą A4 Północna miasta z obwodnica Trudno Trudno Trudno Projekt w fazie koncepcyjnej. Żaden z elementów fazy przygotowawczej nie został wykonany. Projekt w fazie koncepcyjnej. Żaden z elementów fazy przygotowawczej nie został wykonany. Projekt w fazie koncepcyjnej. Żaden z elementów fazy przygotowawczej nie został wykonany. Toruń Ulica Olsztyńska 100 Studium wykonalności wymaga aktualizacji. Decyzja środowiskowa jest w trakcie pozyskiwania. W większości projektodawca posiada prawo do dysponowania gruntem. Brakujące grunty zostaną pozyskane na podstawie zrid. Po uzyskaniu decyzji środowiskowej może być konieczne zaktualizowanie projektu budowlanego. Tychy Kontynuacja trasy mostowej, w chwili obecnej jest budowany most, a kontynuacja jeszcze mogłaby zostać dofinansowana w przyszłej perspektywie finansowej Budowa bezkolizyjnego węzła drogowego w rejonie ul. Turyńskiej i ul. Oświęcimskiej wraz z Trudno Projekt znajduje się w fazie koncepcyjnej. Przygotowywany jest przetarg na opracowanie dokumentacji. 90 Projektodawca posiada zabezpieczenie środków własnych na realizację projektu. Poza tym, żadne elementy fazy przygotowawczej nie zostały jeszcze wykonane. Projektuj i buduj Tak Tak Trudno Trudno Trudno Tak 94 PPP Trudno

95 Miasto Tytuł/zakres projektu Szacowana wartość (w mln zł) Stan przygotowania przebudową ul. Oświęcimskiej w Tychach Warszawa Trasa N-S 500 Projektodawca posiada prawo do dysponowania gruntem oraz projekt budowlany. Włocławek Rozbudowa drogi 120 Projektodawca posiada decyzję krajowej nr 62 wraz z środowiskową, prawo do obiektami inżynierskimi dysponowania gruntem, projekt budowlany, pozwolenie na budowę oraz dokumentację przetargową. Wrocław Drugi etap obwodnicy śródmiejskiej Trudno Obwodnica Leśnicy Trudno Połączenie z drogą Trudno krajową nr 94 Zabrze Trudno Trudno Zamość Trudno Trudno Zielona Góra Przebudowa Trasy Północnej w Zielonej Górze w ciągu Drogi Krajowej nr 32 - etap III i IV Wykonany został projekt budowlany. które elementy fazy przygotowawczej są w trakcie realizacji. Brak informacji na temat stanu przygotowania projektu. Projekt znajduje się w fazie koncepcyjnej. Trudno Trudno Projekt byłby planowany do realizacji w przyszłej perspektywie, gdyby nie udało się uzyskać dofinansowania w ramach dodatkowych środków w obecnej perspektywie finansowej. Projektodawca posiada aktualna decyzję środowiskową oraz prawo do dysponowania gruntem. Projekt budowlany jest w trakcie opracowania. Projektodawca nie posiada aktualnego studium wykonalności oraz pozwolenia na budowę. Dokumentacja przetargowa wymaga opracowania. dotyczy Projektuj i buduj Tak Trudno Trudno Trudno Trudno PPP Trudno Trudno Żory Brak planowanych dotyczy inwestycji, które dotyczy dotyczy mogłyby zostać dofinansowane w obszarze wsparcia analogicznym o działań 6.1 lub 8.2 PO IiŚ. Miasto planuje do realizacji obwodnicę, ale nie znajduje się ona w ciągu drogi krajowej. Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników telefonicznych wywiadów pogłębionych przeprowadzonych wśród beneficjentów i wnioskodawców oraz na podstawie badania CATI przeprowadzonego wśród potencjalnych beneficjentów [N-63] (dwa miasta na prawach powiatu nie wzięły udziału w badaniu, mimo to zostały one uwzględnione w tabeli z przypisaniem wartości trudno ). Na podstawie informacji zebranych w powyższej tabeli można stwierdzić, że potrzeby inwestycyjne miast na prawach powiatu po 2014 r. z zakresu budowy lub przebudowy dróg krajowych znajdujących się na terenie miast na prawach powiatu lub też obwodnic tych miast będą bardzo duże. Precyzyjne określenie wysokości środków finansowych, na jakie będzie zapotrzebowanie w kolejnej perspektywie finansowej w związku z realizacją projektów polegających na budowie lub przebudowie dróg krajowych w miastach na prawach powiatu lub obwodnic tych miast, nie jest możliwe z 95

96 tego względu, że w przypadku części miast stosowne decyzje nie zostały jeszcze podjęte lub też brak jest precyzyjnych informacji odnośnie szacowanych wartości projektów planowanych do realizacji. Na podstawie przeprowadzonych analiz można jednak szacować, że plany miast na prawach powiatu w zakresie realizacji tego typu przedsięwzięć w kolejnej perspektywie sięgają ok. 110 projektów o łącznej wartości ok. 22 mld zł. Stopień zaawansowania projektów przygotowywanych do realizacji w kolejnej perspektywie jest zróżnicowany od znajdujących się na bardzo zaawansowanym etapie fazy przygotowawczej m.in. z tego względu, że projekty te nie uzyskały dofinansowania w obecnej perspektywie, aż po projekty znajdujące się jedynie w fazie koncepcyjnej, przy czym dominują te ostatnie. Część respondentów nie potrafiła wskazać informacji odnośnie stanu zaawansowania przygotowań projektów planowanych do realizacji w kolejnej perspektywie finansowej, co można m.in. tłumaczyć brakiem podjęcia decyzji w tej sprawie Doświadczenie miast na prawach powiatu w realizacji projektów inwestycyjnych finansowanych ze środków unijnych Na podstawie rejestru umów KSI SIMIK aktualnego na dzień 31 lipca 2012 r. można stwierdzić, że wszystkie miasta na prawach powiatu posiadają doświadczenie w realizacji projektów o charakterze inwestycyjnym, przy czym za projekty inwestycyjne uznano przedsięwzięcia współfinansowane w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej oraz w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych. Aż 62 miasta na prawach powiatu posiadają umowy na realizację projektów polegających na budowie lub przebudowie dróg. Umowy zawarte w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko posiada 45 miast na prawach powiatu, w tym 28 miasta na prawach powiatu ma umowy polegające na budowie lub przebudowie dróg. Wszystkie miasta na prawach powiatu posiadają umowy w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych, przy czym umowy o dofinansowanie projektów polegających na budowie lub przebudowie dróg w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych zawarto aż z 60 podmiotami. Określona na podstawie mediany przeciętna liczba umów o dofinansowanie projektów o charakterze infrastrukturalnym, realizowanych przez miasta na prawach powiatu w ramach wspomnianych programów wynosi 14, a łączna przeciętna wartość umów w odniesieniu do jednego podmiotu wynosi ,48 zł. Najmniejsza liczba umów przypadających na miasto na prawach powiatu wyniosła 5, a największa 43. Najniższa łączna wartość umów zawartych przez miasto na prawach powiatu wyniosła ,24 zł, a najwyższa ,22 zł. Na podstawie analizy struktur organizacyjnych urzędów miast na prawach powiatu można stwierdzić, że wszystkie one posiadają wyodrębnione jednostki organizacyjne ds. zarządzania projektami współfinansowanymi ze środków europejskich, przy czym zasadniczo można wyróżnić dwa rodzaje podziału kompetencji w tym zakresie. Z jednej strony występują wydzielone komórki ds. pozyskiwania funduszy europejskich, a z drugiej komórki odpowiedzialne za przygotowanie i realizację przedsięwzięć o charakterze inwestycyjnym, w tym za pozyskiwanie środków europejskich Wpływ możliwych zmian w zakresie kwalifikowalności podatku VAT 96

97 Dla możliwości absorpcyjnych miast na prawach powiatu w przyszłej perspektywie finansowej istotna jest zawarta w projekcie regulacji dotyczących polityki spójności propozycja Komisji Europejskiej, aby podatek VAT nie mógł stanowić kosztu kwalifikowalnego. Opinie wśród przedstawicieli miast na prawach powiatu odnośnie możliwych do podjęcia działań w przypadku uznania podatku VAT za niekwalifikowalny w przyszłej perspektywie finansowej są zróżnicowane. Zbliżona liczba badanych stwierdziła, że podatek VAT zostałby pokryty ze środków własnych (13 wskazań), że poszukiwano by możliwości rozwiązań organizacyjnych umożliwiających odzyskanie podatku VAT, np. poprzez powierzenie realizacji projektu spółkom miejskim (14 wskazań), całkowicie lub częściowo zrezygnowano by z wnioskowania o środki z funduszy europejskich na realizację projektów z zakresu infrastruktury transportowej (14 wskazań) lub poszukiwano by innych rozwiązań. Ponadto 10 badanych nie potrafiło wskazać odpowiedzi na to pytanie. Wykres 29. Opinie przedstawicieli potencjalnych beneficjentów na temat wpływu uznania podatku VAT za niekwalifikowalny na możliwości realizacji projektów z zakresu infrastruktury transportowej Pokrycie ze środków własnych Poszukiwanie rozwiązao organizacyjnych (Częściowa) rezygnacja z aplikowania Poszukiwanie innych rozwiązao Trudno powiedzied Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników telefonicznych wywiadów pogłębionych przeprowadzonych wśród beneficjentów i wnioskodawców oraz na podstawie badania CATI przeprowadzonego wśród potencjalnych beneficjentów [N-63]. Za najbardziej prawdopodobny skutek uznania podatku VAT za niekwalifikowalny można uznać to, że w takiej sytuacji koszt podatku VAT byłby pokrywany ze środków własnych beneficjentów, co jednak zarazem skutkowałoby ograniczeniem możliwości inwestycyjnych, czyli rezygnacją z realizacji części inwestycji Poziom zadłużenia miast na prawach powiatu W ramach badania potencjalnych możliwości absorpcyjnych miast na prawach powiatu w kolejnej perspektywie finansowej, dokonana została analiza zmian zasad liczenia zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego oraz aktualnego i prognozowanego poziomu zadłużenia miast na prawach powiatu. 97

98 Zgodnie z zapisami art. 121, ust. 2 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., nr 157, poz z późn. zm.), od początku 2014 r. zostanie wprowadzony nowy system liczenia zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego, który został określony przepisami art. 243 oraz 244 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., nr 157, poz z późn. zm.). Do końca 2013 r. jednostki samorządu terytorialnego są zobowiązane do przestrzegania dwóch limitów zadłużenia. Pierwszy limit określony zgodnie z art. 169 ust. 1 ustawy o finansach publicznych odnosi się do łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi w danym roku odsetkami od kredytów i pożyczek, wykupów papierów wartościowych emitowanych przez jednostki samorządu terytorialnego wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów wartościowych, potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez jednostki samorządu terytorialnego poręczeń oraz gwarancji. Kwota ta nie może przekroczyć 15% planowanych na dany rok budżetowy dochodów jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 169 ust. 2 ustawy o finansach publicznych zostaje on obniżony do 12%, jeżeli relacja łącznej kwoty państwowego długu publicznego powiększonej o kwotę przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez podmioty sektora finansów publicznych do produktu krajowego brutto przekroczy 55%, z wyłączeniem sytuacji, gdy obciążenia wypełniające ten limit w całości wynikają ze zobowiązań zaciągniętych przed datą ogłoszenia tej relacji. Limitu 15% nie wypełniają kwoty emitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z umową zawartą z podmiotem dysponującym środkami z budżetu Unii Europejskiej lub pomocy państw EFTA, a także do poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania jednostki samorządu terytorialnego z wykorzystaniem środków unijnych lub pomocy państw EFTA. Sposób obliczenia stopnia osiągnięcia wskazanego limitu można przedstawić za pomocą następującego wzoru: gdzie poszczególne symbole oznaczają: R + O D 0,15 D, R łączna kwota na dany rok budżetowy z tytułu spłaty rat kredytów i pożyczek; O łączna kwota odsetek od kredytów i pożyczek, wykupów papierów wartościowych emitowanych przez jednostki samorządu terytorialnego wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów wartościowych, potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez jednostki samorządu terytorialnego poręczeń oraz gwarancji; D - dochody ogółem budżetu w danym roku budżetowym. Drugi limit został określony przepisami art. 170 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie przywołanym przepisem kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60% wykonanych dochodów ogółem tej jednostki w tym roku budżetowym. Ponadto zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w trakcie roku budżetowego łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec kwartału nie może przekraczać 60% planowanych w danym roku budżetowym dochodów tej jednostki. Zgodnie z art. 170 ust. 3 do kwoty długu nie wlicza się emitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek zaciąganych w związku z umową zawartą z podmiotem dysponującym środkami z budżetu Unii Europejskiej lub pomocy państw EFTA. Sposób obliczenia stopnia osiągnięcia wskazanego limitu można przedstawić za pomocą następującego wzoru: 98

99 gdzie poszczególne symbole oznaczają: Z 0,6 D, D Z poziom zadłużenia; D - dochody ogółem budżetu w danym roku budżetowym. Na podstawie danych zawartych w wieloletnich prognozach finansowych analizie poddano również stan zadłużenia miast na prawach powiatu na lata 2011, 2012 oraz 2013 liczony zgodnie z systemem obowiązującym do końca 2013 r. Z prognoz dla roku 2013 wynika, że w przypadku 2 miast wystąpi przekroczenie 60% limitu. W przypadku 20 miast prognozowany poziom zadłużenia będzie mieści się w przedziale powyżej 50% do 60%. Prognozowane zadłużenie w przypadku 12 miast zmieści się w przedziale powyżej 40% do 50%, a w przypadku 31 miast poziom zadłużenia nie przekroczy 40%. Wykres 30. Prognozowany poziom zadłużenia miast na prawach powiatu w 2013 r liczba miast na prawach powiatu zadłużenie Do 40,00% 40,01-50,00% 50,01-60,00% Powyżej 60,00% Źródło: opracowanie własne na podstawie wieloletnich prognoz finansowych [N-65]. Szczegółowe wartości zadłużenia miast na prawach powiatu dla lat 2011, 2012 oraz 2013 przedstawiono w tabeli poniżej. Tabela 5. Poziom zadłużenia miast na prawach powiatu Miasto Poziom zadłużenia Tendencja (2013- Rok 2011 Rok 2012 Rok ) Bydgoszcz 59,70% 67,50% 72,22% 12,52% Żory 50,02% 67,89% 66,60% 16,58% Skierniewice 53,89% 57,90% 59,00% 5,12% Chełm 50,57% 57,89% 58,48% 7,91% Gdańsk 50,57% 57,89% 58,48% 7,91% Łódź 54,59% 56,88% 58,32% 3,73% Kielce 38,20% 54,90% 58,30% 20,10% Wrocław 58,87% 58,80% 57,08% -1,79% Elbląg 34,38% 47,91% 57,05% 22,67% Kraków 58,88% 56,19% 56,93% -1,95% Tarnobrzeg 44,22% 59,86% 56,90% 12,68% Lublin 55,49% 55,01% 56,76% 1,27% Rzeszów 46,20% 50,10% 56,20% 10,00% 99

100 Miasto Poziom zadłużenia Tendencja ( ) Rok 2011 Rok 2012 Rok 2013 Białystok 48,87% 54,03% 55,97% 7,10% Słupsk 55,88% 66,83% 55,41% -0,47% Olsztyn 45,45% 51,66% 53,18% 7,73% Jelenia Góra 43,46% 54,04% 53,00% 9,54% Szczecin 55,10% 56,80% 52,80% -2,30% Poznań 50,81% 44,80% 51,16% 0,35% Toruń 56,00% 52,45% 50,69% -5,31% Dąbrowa Górnicza 46,80% 54,00% 50,60% 3,80% Łomża 27,08% 42,63% 50,03% 22,95% Legnica 54,08% 56,57% 49,23% -4,85% Włocławek 67,86% 74,68% 49,07% -18,79% Przemyśl 35,27% 59,83% 47,94% 12,67% Grudziądz 41,81% 41,84% 46,65% 4,84% Radom 38,74% 42,59% 46,35% 7,61% Płock 52,89% 48,53% 45,85% -7,04% Gdynia 49,22% 44,95% 43,93% -5,29% Krosno 46,12% 39,04% 43,00% -3,12% Biała Podlaska 59,24% 46,91% 42,99% -16,25% Zielona Góra 46,84% 49,06% 42,95% -3,89% Częstochowa 41,70% 42,50% 41,20% -0,50% Leszno 51,26% 47,48% 40,22% -11,04% Sopot 37,41% 35,19% 39,94% 2,53% Gorzów Wielkopolski 51,76% 42,35% 39,38% -12,38% Suwałki 38,62% 43,64% 39,31% 0,69% Zabrze 40,26% 34,70% 39,14% -1,12% Opole 37,70% 35,50% 38,90% 1,20% Bielsko-Biała 38,58% 33,56% 37,72% -0,86% Piekary Śląskie 35,90% 37,80% 37,23% 1,33% Piotrków Trybunalski 39,10% 34,98% 36,21% -2,89% Siedlce 62,35% 39,61% 35,72% -26,63% Ostrołęka 28,21% 33,80% 35,48% 7,27% Świnoujście 22,97% 35,58% 35,17% 12,20% Konin 29,84% 36,86% 33,79% 3,95% Zamość 31,08% 34,82% 32,88% 1,80% Warszawa 51,89% 45,54% 32,83% -19,06% Tarnów 46,18% 42,40% 31,51% -14,67% Sosnowiec 25,17% 32,11% 30,81% 5,65% Świętochłowice 30,42% 29,18% 29,09% -1,33% Jastrzębie-Zdrój 12,77% 27,44% 28,93% 16,17% Rybnik 17,74% 15,15% 28,49% 10,75% Ruda Śląska 51,68% 31,75% 28,25% -23,43% Siemianowice Śląskie 37,87% 31,82% 27,70% -10,17% Koszalin 36,73% 46,77% 27,17% -9,56% Jaworzno 31,41% 29,82% 26,85% -4,56% Gliwice 20,36% 24,26% 25,60% 5,24% Tychy 27,37% 25,10% 21,26% -6,11% Mysłowice 23,87% 20,14% 18,90% -4,97% Nowy Sącz 30,39% 21,85% 18,76% -11,63% Kalisz 39,17% 27,48% 17,66% -21,51% 100

101 Miasto Poziom zadłużenia Tendencja ( ) Rok 2011 Rok 2012 Rok 2013 Bytom 15,17% 19,19% 17,27% 2,10% Chorzów 18,70% 15,00% 13,00% -5,70% Katowice 28,79% 16,31% 12,87% -15,92% Źródło: opracowanie własne na podstawie wieloletnich prognoz finansowych [N-65]. W powyższej tabeli przedstawiono również tendencję do zadłużania się poszczególnych miast na prawach powiatu. Wartość dodatnia oznacza, że poziom prognozowany poziom zadłużenia w 2013 r. wzrośnie w stosunku do zadłużenia z roku 2011 r. Wartość ujemna oznacza, że poziom zadłużenia spadnie. Liczba miast, w przypadku których poziom zadłużenia wzrośnie jest zbliżona do liczby miast, w przypadku których poziom zadłużenia zmaleje. Wzrost zadłużenia w 2013 r. w stosunku do roku 2011 jest spodziewany w przypadku 33 miast na prawach powiatu, natomiast spadek zadłużenia w przypadku 32 miast. W przypadku 2 miast na prawach powiatu prognozowany poziom zadłużenia w 2013 r. przekracza limit 60%, w przypadku kolejnych 13 miast limit ten przekracza 55%. Zgodnie z przepisami obowiązującymi od początku 2014 r. określonymi w art. 243 oraz 244 ustawy o finansach publicznych nowy system zadłużenia będzie polegał na obliczeniu wskaźnika zadłużenia według następującego wzoru: R + O D n 1 3 Db n 1 + Sm n 1 Wb n 1 D n 1 gdzie poszczególne symbole oznaczają: + Db n 2 + Sm n 2 Wb n 2 D n 2 + Db n 3 + Sm n 3 Wb n 3 D n 3, R planowana na rok budżetowy łączna kwota z tytułu spłaty rat kredytów i pożyczek oraz wykupów papierów wartościowych przeznaczonych na finansowanie planowanego deficytu budżetu, spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań, wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE a także na finansowanie przedsięwzięć inwestycyjnych; O - planowane na rok budżetowy odsetki od kredytów i pożyczek zaciągniętych na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu, finansowanie planowanego deficytu budżetu, spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań, wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE oraz na finansowanie przedsięwzięć inwestycyjnych, a także odsetki i dyskonto od papierów wartościowych emitowanych na te cele oraz spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji; D dochody ogółem budżetu w danym roku budżetowym; Db dochody bieżące; Sm dochody ze sprzedaży majątku; Wb wydatki bieżące; n rok budżetowy, na który ustalana jest relacja; n 1 rok poprzedzający rok budżetowy, na który ustalana jest relacja; 101

102 n 2 rok poprzedzający rok budżetowy o dwa lata; n 3 rok poprzedzający rok budżetowy o trzy lata. Przy obliczaniu wartości dla roku poprzedzającego rok budżetowy przyjmuje się planowane wartości wykazane w sprawozdaniu za trzy kwartały z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Do obliczenia wartości poprzednich dwóch lat przyjmuje się wartości wykonane wynikające ze sprawozdań rocznych. Przy obliczeniu wartości wskaźnika zastosowano podobne wyłączenia jak w przypadku wskaźników obliczanych przed końcem 2013 r. Nowy limit spowoduje odniesienie poziomu zadłużenia do indywidualnej sytuacji danej jednostki samorządu terytorialnego, gdyż będzie się przede wszystkim odnosił do nadwyżki dochodów nad wydatkami bieżącymi. Innymi słowy, niekorzystna wartość wskaźnika zostanie osiągnięta w sytuacji, gdy poziom zobowiązań dłużnych w stosunku do posiadanych dochodów będzie wyższy od średniej relacji dochodów bieżących i dochodów ze sprzedaży majątku pomniejszonych o wydatki bieżące w stosunku do dochodów bieżących obliczonej na podstawie danych dotyczących roku budżetowego, dla którego określana jest relacja oraz dwóch lat poprzedzających. W marcu 2011 r. Biuro Analiz Sejmowych przeprowadziło badanie zatytułowane: Zadłużenie miast na prawach powiatu i województw w świetle badania ankietowego, które zostało przeprowadzone wśród województw oraz miast na prawach powiatu. Badanie dotyczyło poziomu zadłużenia samorządów w latach , liczonego zarówno według limitów długu obowiązujących do końca 2013 r. jak i obowiązujących od początku 2014 r. Wzięło w nim udział 69 jednostek samorządu terytorialnego: 15 województw i 54 miasta na prawach powiatu 6. Odpowiedzi były udzielane przede wszystkim przez skarbników lub pracowników działów finansowych. Jak zauważyli autorzy tego badania: Wśród nowych przepisów ustawy o finansach publicznych ustanowiono dodatkowo nową regułę, tj. wymóg zrównoważenia budżetu jednostek samorządu terytorialnego w części operacyjnej (bieżącej), z dopuszczeniem możliwości pokrywania niedoboru nadwyżką budżetową z lat ubiegłych oraz wolnymi środkami, wprowadzoną począwszy do uchwał budżetowych na rok Na mocy art. 242 [ustawy o finansach publicznych] organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może już w tej chwili uchwalać budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki (rozumiane jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikających z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych). Również na koniec roku budżetowego wykonane wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki 7. W ramach wspomnianego badania poproszono respondentów m.in. o dokonanie oceny wpływu nowego systemu liczenia zadłużenia na sytuację samorządów w porównaniu do systemu wcześniejszego. Większość przedstawicieli (32 spośród 54) miast na prawach powiatu stwierdziła, że nowy system liczenia zadłużenia pogorszy sytuację ich samorządu, 10 uznało, ze sytuacja ulegnie polepszeniu, a 12 nie potrafiło dokonać oceny w tym zakresie, przy czym można zakładać, że w odpowiedzi wskazujące na brak możliwości oceny wpisują się te, które mogłyby wskazywać na brak wpływu wprowadzonych zmian na sytuację miast na prawach powiatu. Z badania przeprowadzonego przez Biuro Analiz Sejmowych wynika, że gdyby nowy system liczenia zadłużenia został w wprowadzony już w 2011 r., to w przypadku 30 miast spośród 52, które wzięły udział w badaniu, limity określone zgodnie z nowym systemem zostałyby przekroczone. Natomiast z 6 Zob. M. Korolewska, K. Marchewka-Bartkowiak, Zadłużenie miast na prawach powiatu i województw w świetle badania ankietowego, Analizy BAS, nr 13 (57) z r. 7 Tamże, s

103 analizy danych zawartych w wieloletnich prognozach finansowych wynika, że w 2011 r. obowiązujący 60% limit zadłużenia przekroczyły zaledwie dwa miasta na prawach powiatu. Dla 2012 r. prognozowana była nieznaczna poprawa sytuacji odnośnie możliwości spełnienia nowych limitów, gdyby były one obowiązujące. Z deklaracji odnoszących się do roku 2013 wynika, że problem z zachowaniem limitu może mieć 11 miast na prawach powiatu, a kilka podmiotów może się znaleźć na krawędzi spełnienia ograniczeń, co również można uznać za zagrożenie, biorąc pod uwagę, to że wartość wskaźnika jest w dużym stopniu podatna na zmiany w budżecie. Można zatem stwierdzić, że nowy system liczenia zadłużenia negatywnie wpłynie na możliwości inwestycyjne części miast na prawach powiatu. Autorzy badania przeprowadzonego przez Biuro Analiz Sejmowych wskazują, że przekroczenia limitów określonych zgodnie z nowym systemem liczenia zadłużenia są nieznaczne i nie przekraczają 1 pkt. procentowego. O wpływ nowego systemu liczenia zadłużenia JST, który ma obowiązywać od 2014 r. zapytano również przedstawicieli miast na prawach powiatu, którzy wzięli udział w telefonicznych wywiadach pogłębionych TDI oraz wywiadach CATI przeprowadzonych w ramach niniejszego badania. Spośród 63 badanych, 40 nie potrafiło dokonać oceny w tym zakresie (duży udział odpowiedzi wskazujących na to, że respondent miał trudności ze sformułowaniem oceny, wiąże się z tym, że wywiadami byli objęci pracownicy odpowiedzialni za przygotowanie lub realizację inwestycji drogowych, co wynikało z głównej tematyki wywiadów). Ponadto 7 badanych stwierdziło, że nowy system zadłużenia nie będzie miał wpływu na możliwości inwestycyjne, tyle samo badanych uznało, że możliwości inwestycyjne zmniejszą się nie więcej niż o 25%, a w opinii 8 respondentów możliwości inwestycyjne w wyniku wprowadzenia zmian w systemie liczenia zadłużenia zmniejszą się o ponad 25%, ale nie więcej niż o 50%. Tylko 1 badany przewiduje zmniejszenie możliwości inwestycyjnych o więcej niż 50%, ale nie więcej niż o 75%, a żaden z rozmówców nie przewiduje zmniejszenia możliwości inwestycyjnych o więcej niż 75%. Wykres 31. Rozkład odpowiedzi na pytanie: W jaki sposób nowy system liczenia zadłużenia JST, który ma obowiązywać od 2014 roku, wpłynie na Państwa zdolności inwestycyjne w perspektywie finansowej na lata ? Brak wpływu Spadek do 25% Spadek 26-50% Spadek 51-75% Spadek powyżej 75% Trudno powiedzied Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników telefonicznych wywiadów pogłębionych przeprowadzonych wśród beneficjentów i wnioskodawców oraz na podstawie badania CATI przeprowadzonego wśród potencjalnych beneficjentów [N-63]. Nowy system liczenia zadłużenia wpłynie negatywnie na możliwości inwestycyjne części miast na prawach powiatu z tego względu, że zachowanie limitów zgodnie z nowym systemem liczenia zadłużenia jest trudniejsze niż w przypadku stosowania systemu wcześniejszego. 103

104 Poza tym jest on bardziej wrażliwy na zmiany w budżecie, co powoduje większe trudności w takim planowaniu budżetu, by określone limity nie zostały przekroczone Tryb wyboru projektów Kwestią niezmiernie istotną w kontekście prac nad przyszłą perspektywą finansową jest decyzja w sprawie trybu wyboru projektów w odniesieniu do obszarów analogicznych do działań 6.1 i 8.2. Jednoznaczne rozstrzygnięcie, który tryb wyboru projektów jest lepszy dla wsparcia tego rodzaju inwestycji jest trudne, ponieważ występują argumenty zarówno za stosowaniem trybu indywidualnego, jak i konkursowego. Argumenty na rzecz obu trybów były formułowane zarówno przez przedstawicieli instytucji systemu wdrażania, jak również przez przedstawicieli beneficjentów, wnioskodawców i potencjalnych beneficjentów oraz zostały poddane analizie eksperckiej w obrębie zespołu badawczego. Przedstawiciele beneficjentów i wnioskodawców, z którymi przeprowadzono telefoniczne wywiady pogłębione oraz przedstawiciele potencjalnych beneficjentów, z którymi przeprowadzono wywiady CATI najczęściej wskazywali na to, że najlepszym rozwiązaniem w zakresie wyboru projektów polegających na przebudowie lub budowie odcinków dróg krajowych w miastach na prawach powiatu lub budowie obwodnic miast w ciągach dróg krajowych powinno być stosowanie zarówno indywidualnego, jak i konkursowego trybu wyboru projektów. Takiej odpowiedzi udzieliło 28 spośród 64 badanych, 12 respondentów wskazało, że tego typu projekty powinny być wybierane przede wszystkim w trybie indywidualnym, kolejnych 9 opowiedziało się przede wszystkim za trybem konkursowym, 6 badanych wskazało, że powinny być one wybierane wyłącznie w trybie indywidualnym, a 5 że wyłącznie w trybie konkursowym, 4 badanych nie miało na ten temat zdania. Rozkład odpowiedzi w odniesieniu do wszystkich respondentów, jak również w podziale na potencjalnych beneficjentów, wnioskodawców i beneficjentów został przedstawiony na wykresie poniżej. 104

105 Wykres 32. Rozkład odpowiedzi na pytanie: W jakim trybie powinny być wybierane do dofinansowania projekty polegające na przebudowie lub budowie odcinków dróg krajowych w miastach na prawach powiatu lub też budowie obwodnic miast w ciągach dróg krajowych? Ogółem Potencjalni wnioskodawcy Wnioskodawcy Beneficjenci Wyłącznie w trybie indywidualnym Przede wszystkim w trybie indywidualnym W trybie indywidualnym i konkursowym Przede wszystkim w trybie konkursowym Wyłącznie w trybie konkursowym Trudno powiedzied Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników telefonicznych wywiadów pogłębionych przeprowadzonych wśród beneficjentów i wnioskodawców oraz na podstawie badania CATI przeprowadzonego wśród potencjalnych beneficjentów [N-64]. Należy zauważyć, że największy wpływ na rozkład odpowiedzi na poziomie ogólnym miały odpowiedzi udzielone przez potencjalnych beneficjentów, stanowiących blisko połowę wszystkich badanych, spośród których aż 17 na 31 uznało, że projekty tego typu powinny być wybierane zarówno w trybie indywidualnym, jak i konkursowym. Najrzadziej ta odpowiedź była wskazywana przez przedstawicieli wnioskodawców (3 wskazania spośród 11), jednak rozkład odpowiedzi skłaniających się w stronę wyboru projektów w trybie indywidualnym jest równoważny w stosunku do odpowiedzi wskazujących na tryb konkursowy. Respondenci opowiadający się wyłącznie lub przede wszystkim za trybem indywidualnym wskazywali na to, że ten tryb wyboru projektów zapewnia większą komplementarność i kompleksowość realizowanych inwestycji, zarówno w wymiarze regionalnym, jak i krajowym. Ponadto wskazywano, że w tego typu inwestycjach nie powinno mieć miejsce konkurowanie o środki, ponieważ ich celem powinna być poprawa połączeń komunikacyjnych pomiędzy miastami, a to wymaga indywidualnego podejścia do inwestycji wybieranych do dofinansowania i wybierania tych przedsięwzięć, które mają charakter najbardziej strategiczny. Wskazywano również na to, że w przypadku trybu konkursowego trudno jest określić takie kryteria wyboru, które umożliwiałyby w sposób mierzalny porównywanie poszczególnych projektów, co z kolei sprawia, że w trybie konkursowym projekty mogą być wybierane w sposób przypadkowy, gdyż wybór danego projektu jest w dużym stopniu zależny od dokładności przygotowania wniosku o dofinansowanie, natomiast zastosowanie trybu indywidualnego w większym stopniu pozwala na wybranie tych projektów, które odpowiadają na rzeczywiste potrzeby. zabrakło również opinii, że w przypadku tego typu projektów i beneficjentów trudno jest określić precyzyjne kryteria wyboru projektów również przy zastosowaniu trybu indywidualnego. Argumentując 105

106 na rzecz trybu indywidualnego respondenci wskazywali również, że w przypadku tego trybu występuje mniejsze ryzyko ponoszenia kosztów na przygotowanie inwestycji, która nie uzyska dofinansowania. Poza tym procedura wyboru projektów w trybie indywidualnym jest prostsza i pozwala na lepsze przygotowanie dokumentacji, ponieważ jest więcej czasu na przygotowanie i pozyskanie dokumentów, natomiast ramy trybu konkursowego sprawiają, że czas na pozyskanie niektórych dokumentów, takich jak decyzje środowiskowe czy pozwolenia na budowę jest zbyt krótki. Wskazywano również, że tryb indywidualny jest najbardziej odpowiedni do zastosowania w przypadku projektów dużych, w odniesieniu do projektów mniejszych bardziej uzasadnione może być zastosowanie trybu konkursowego. Z kolei zwolennicy wyłącznie lub przede wszystkim trybu konkursowego wskazywali na to, że tryb ten jest bardziej przejrzysty i sprawiedliwy - pozwala na wybranie tych projektów, które są najlepiej przygotowane, a zarazem stymuluje wnioskodawców do jak najlepszego przygotowania projektów oraz stwarza szanse dostępu do środków większej liczbie podmiotów. Wskazywano na to, że tryb ten jest w mniejszym stopniu podatny na naciski polityczne niż tryb indywidualny. Wśród zwolenników trybu konkursowego pojawiały się również opinie, że w odniesieniu do inwestycji o najbardziej strategicznym znaczeniu powinien być stosowany tryb indywidualny. Powyżej przywoływane uzasadnienia pojawiały się też w odpowiedziach podawanych przez tych respondentów, którzy stwierdzili, że tego typu projekty powinny być wybierane zarówno w trybie indywidualnym jak i konkursowym. Wśród zwolenników stosowania zarówno trybu indywidualnego, jak i konkursowego pojawiały się również wskazania, że stosowanie obu trybów stwarza większą elastyczność programowania wsparcia, dzięki czemu zwiększone zostają szanse pozyskania dofinansowania przez jednostki samorządu terytorialnego. Najczęściej jednak wskazywano na to, że tryb indywidualny jest najbardziej uzasadniony w odniesieniu do projektów o strategicznym znaczeniu dla rozwoju kraju, które nie powinny konkurować o środki. Zastosowanie trybu indywidualnego jest uzasadnione w odniesieniu do projektów dużych oraz skomplikowanych, których przygotowanie i realizacja jest na tyle trudna, że ogranicza możliwości zmieszczenia się w terminach określonych wymaganiami konkursu. Z kolei tryb konkursowy jest najbardziej uzasadniony w odniesieniu do projektów o niezbyt wielkiej wartości, dzięki czemu możliwe jest zapewnienie szerszego dostępu do środków, w szczególności dla mniejszych beneficjentów. Konkursowy tryb wyboru projektów wydaje się również uzasadniony w przypadku występowania znacznej liczby potencjalnych beneficjentów rozproszonych po całym kraju, gdyż w przypadku znacznej liczby beneficjentów stosowanie trybu indywidualnego może wydawać się mniej przejrzyste od trybu konkursowego (na co oprócz przedstawicieli wnioskodawców, beneficjentów oraz potencjalnych beneficjentów wskazywali również przedstawiciele instytucji systemu wdrażania, z którymi przeprowadzono indywidualne wywiady pogłębione). Liczbę 65 miast na prawach powiatu będących potencjalnymi beneficjentami działania 6.1 i 8.2 można uznać za na tyle dużą, że z uwagi na ograniczoną alokację w ramach działania 6.1 skierowaną do tej kategorii potencjalnych beneficjentów, przy zastosowaniu trybu indywidualnego konieczne byłoby skierowanie wsparcia jedynie do niektórych zainteresowanych nim miast na prawach powiatu, z pominięciem innych. Biorąc pod uwagę liczbę i rozproszenie miast na prawach powiatu po całym kraju, dokonanie wyboru w trybie indywidualnym projektów o najbardziej strategicznym znaczeniu jest z perspektywy centralnej zadaniem trudnym, dlatego też w przypadku zdecydowania się na zastosowanie trybu indywidualnego w odniesieniu do miast na prawach powiatu konieczne byłoby zastosowanie pewnego rodzaju elementu konkursowego, polegającego na określeniu mierzalnych 106

107 kryteriów, obiektywizujących wybór projektów. Podobnego zdania był jeden z przedstawicieli instytucji systemu wdrażania, z którym przeprowadzono indywidualny wywiad pogłębiony: bardzo sobie potrafię wyobrazić [zastosowanie trybu indywidualnego] bo alokacja na te projekty miejskie była ograniczona i domyślam się, że też będzie ograniczona. Ta konkurencja w działaniu 8.2 [ ] jest bardzo duża i też jakieś kryteria wpisania na listę [projektów indywidualnych] [ ] musiałyby być ustanowione, więc to też się sprowadza do jakiejś konkurencji miedzy miastami, więc albo utrzymać procedurę konkursową stricte albo zrobić może jakąś hybrydę między procedurą indywidualną a konkursową, bo nie sądzę, żeby wszystkie projekty, które by chciały, mogły zostać wpisane przy ograniczonej alokacji na listę. Indywidualny wywiad pogłębiony W tym kontekście za interesującą można uznać propozycję połączenia trybu indywidualnego z konkursowym, przedstawioną przez jednego z beneficjentów podczas telefonicznego wywiadu pogłębionego, która do pewnego stopnia jest podobna do rozwiązania stosowanego w obecnej perspektywie finansowej w odniesieniu do trybu indywidualnego. Zgodnie z tą propozycją, proces aplikowania składałby się z dwóch etapów: konkursowego oraz indywidualnego. W trybie konkursowym wybierane byłyby projekty przygotowawcze. W przypadku pozytywnego zrealizowania etapu prac przygotowawczych, etap projektu polegający na realizacji inwestycji byłby prowadzony już w trybie indywidualnym. Innymi słowy, nabór konkursowy na prace przygotowawcze stanowiłby zarazem element selekcji trybu indywidualnego zgodnie z następującym schematem: Tryb konkursowy Prace przygotowawcze Tryb indywidualny Prace inwestycyjne Podczas jednego z wywiadów pogłębionych, przeprowadzonego z przedstawicielem instytucji systemu wdrażania, wskazano na bardzo istotną słabość stosowania trybu konkursowego w odniesieniu do miast na prawach powiatu. Konkurencja pomiędzy potencjalnymi beneficjentami jest uzasadniona, gdy potencjał podmiotów stających do rywalizacji, a zarazem waga podejmowanych przez nie przedsięwzięć jest porównywalna. Potencjał poszczególnych miast na prawach powiatu jest natomiast bardzo zróżnicowany. Z jednej strony do tej kategorii są zaliczane największe miasta w Polsce o bardzo dużym potencjale inwestycyjnym i kadrowym, z drugiej zaś niewielkie miasta o stosunkowo niewielkim potencjale, liczące po kilkadziesiąt tysięcy mieszkańców. 107

108 Podczas indywidualnego wywiadu pogłębionego zwrócono uwagę, że w przypadku stosowania trybu konkursowego kluczowe znaczenie dla szans na uzyskanie dofinansowania ma właśnie potencjał kadrowy wnioskodawcy, ponieważ ci wnioskodawcy, którzy dysponują wysokim potencjałem kadrowym są w stanie przygotować lepszy projekt, przez co mają większe szanse na uzyskanie dofinansowania. To z kolei może skutkować wybieraniem do dofinansowania nie tych projektów, które są najważniejsze ze względów strategicznych, lecz tych, które są najlepiej przygotowane. Co więcej, jednocześnie należy wziąć pod uwagę, że największe miasta mają nie tylko największy potencjał kadrowy, ale generalnie największą rolę strategiczną w skali ogólnokrajowej spośród miast na prawach powiatu. Oznacza to, że również przy ocenie znaczenia strategicznego projektów mogą mieć przewagę nad innymi miastami i w związku z tym skutkiem stosowania trybu konkursowego mogłaby być koncentracja środków w największych miastach na prawach powiatu, przez co trudniejsze byłoby osiąganie celów w zakresie zapewnienia spójności terytorialnej. Jednak na podstawie analizy danych zastanych można stwierdzić, że w przypadku działania 6.1 oraz 8.2 nie wystąpiła koncentracja środków w odniesieniu do najsilniejszych beneficjentów. W ramach działania wnioskodawców złożyło 15 projektów, z czego dofinansowanie uzyskało 13 projektów złożonych przez 10 wnioskodawców. Tak więc 4 wnioskodawców (spośród 11) złożyło po 2 wnioski. Z kolei w przypadku działania wnioskodawców złożyło 41 projektów. Spośród miast na prawach powiatu, 5 wnioskodawców złożyło więcej niż jeden projekt, z czego jeden wnioskodawca złożył 5 projektów, jeden złożył 3 projekty, a trzech wnioskodawców złożyło pod dwa projekty. Oznacza to, że zdecydowana większość, bo 21 wnioskodawców złożyło po jednym projekcie. W ramach tego działania do dofinansowania skierowano 15 projektów złożonych przez 15 wnioskodawców, gdyż jak już wcześniej wspominano, zgodnie z decyzją IP z 18 marca 2009 r. przyjęto zasadę, że dany wnioskodawca może uzyskać dofinansowanie tylko na jeden projekt. Miało to m.in. zapobiec właśnie wystąpieniu zjawiska koncentracji środków u tych wnioskodawców, którzy złożyli po kilka projektów. [ ] Pewne ruchy też zostały w pewnym momencie poczynione, gdy na przykład jeden beneficjent złożył 4 czy 5 wniosków, to one jednak na pewnym etapie zostały [ ] odrzucone, bo byśmy mieli same projekty [dwóch beneficjentów]. Co poniekąd trochę zaburza jakby całą ideę konkursu, no bo mają być jakby faworyzowane dofinansowaniem te projekty, które są najlepiej przygotowane. Indywidualny wywiad pogłębiony Na podstawie analizy listy rankingowej można stwierdzić, że decyzja ta nie zmieniła w poważnym stopniu sytuacji miast na prawach powiatu, które złożyły więcej niż jeden wniosek o dofinansowanie w ramach działania 8.2, ponieważ według stanu na 29 czerwca 2012 r. ostatni projekt, który znalazł się na liście podstawowej uzyskał 32 punkty, natomiast najwyżej punktowany projekt z listy projektów nieuwzględnionych, złożonych przez miasta na prawach powiatu otrzymał 34 punkty, dwa kolejne projekty uzyskały po 32 punkty, a pozostałe uzyskały mniejszą liczbę punktów. Można więc stwierdzić, że te projekty, które uzyskały mniej niż 32 punkty, niezależnie od przyjętej decyzji i tak nie uzyskałyby dofinansowania. 108

109 Podsumowując, łącznie w ramach działania 6.1 oraz wnioskodawców, w tym 32 miasta na prawach powiatu, złożyło 56 wniosków o dofinansowanie projektów. Dokładnie połowa, tj. 28 wniosków złożonych przez 21 miast na prawach powiatu zostało skierowanych do dofinansowania. Wykres 33. Liczba wnioskodawców i beneficjentów na tle liczby złożonych i dofinansowanych projektów w ramach działań 6.1 i 8.2 PO IiŚ Razem Liczba złożonych projektów Liczba dofinansowanych projektów Liczba wnioskodawców Liczba beneficjentów Źródło: opracowanie własne na podstawie analizy danych zastanych [N-56 liczba złożonych projektów oraz N-33 liczba wnioskodawców] (zestawienie obejmuje również projekty złożone przez GDDKiA, tj. 1 projekt, który został dofinansowany w ramach działania 6.1 oraz 6 projektów, które zostały nieuwzględnione w ramach działania 8.2). Konsekwencją zastosowania trybu konkursowego nie była koncentracja wynikająca z pozyskania środków na znaczną liczbę projektów przez beneficjentów o najsilniejszym potencjale. Dofinansowanie uzyskało 21 miast na prawach powiatu spośród 32, które o to dofinansowanie się ubiegały. Decyzja IP, że maksymalnie jeden projekt danego wnioskodawcy może uzyskać dofinansowanie w ramach działania 8.2, nie zwiększyła istotnie liczby beneficjentów, którym przyznano dofinansowanie. Zastosowanie trybu konkursowego nie skutkuje więc wystąpieniem dużego ryzyka koncentracji spowodowanego pozyskiwaniem środków przede wszystkim przez miasta na prawach powiatu o największym potencjale, dlatego też ryzyko to nie stanowi przesłanki do zaniechania stosowania trybu konkursowego w odniesieniu do analogicznych obszarów wsparcia w kolejnej perspektywie finansowej. Ewentualnym zabezpieczeniem przed wystąpieniem tego ryzyka może być wprowadzenie analogicznej zasady, jak w przypadku działania 8.2, ograniczającej liczbę projektów jednego wnioskodawcy, które mogą uzyskać dofinansowanie, przy czym decyzja taka powinna zostać podjęta i upubliczniona przed ogłoszeniem konkursu. W kolejnej perspektywie finansowej nie wydaje się konieczne rozwiązanie rozważane przez jednego z przedstawicieli instytucji systemu wdrażania, polegające na wydzieleniu odrębnego konkursu skierowanego do dużych miast i odrębnego dla miast mniejszych. Co prawda należy się zgodzić, że potencjał poszczególnych miast na prawach powiatu jest bardzo zróżnicowany, jednak lepszym rozwiązaniem wydaje się wydzielenie konkursów nie ze względu na rodzaj beneficjenta, czy też jego potencjał, ale ze względu na wielkość projektu. W konkursach w ramach działań 6.1 oraz 8.2 była możliwość dofinansowania projektów o różnej wielkości i zakresie. Co prawda w obu działaniach określono minimalną wartość projektu na poziomie 20 mln zł, jednak nie określono wartości 109