Raport końcowy.

Transkrypt

1 Analiza występowania uchybień/nieprawidłowości oraz wpływ działań prowadzonych przez Instytucję Wdrażającą na ograniczenie ich występowania w projektach realizowanych w XIII Priorytecie PO IiS Zespół badawczy: Magdalena Tarczewska-Szymańska (kierownik badania) dr Krzysztof Piróg Marta Bochniewicz dr inż. Korneliusz Pylak Badanie ewaluacyjne finansowane ze środków Unii Europejskiej oraz budżetu państwa w ramach pomocy technicznej Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko

2 Spis treści Spis skrótów... 4 Streszczenie/Summary Metodologia badania Cele badania Zakres badania Kryteria ewaluacyjne Komponenty badania i obszary badawcze Zastosowane metody badawcze Pogłębiona analiza danych zastanych Indywidualne wywiady pogłębione Wywiady telefoniczne wspomagane komputerowo CATI Zogniskowany wywiad grupowy Studia przypadków Przyporządkowanie metod stosowanych w badaniu do pytań badawczych Wyniki badania Prezentacja systemu przeciwdziałania nieprawidłowościom, ich wykrywania i usuwania stworzonego na poziomie Instytucji Wdrażającej Priorytet XIII PO IiŚ Weryfikacja wniosków o płatność Kontrola (ex-ante oraz ex-post) udzielania zamówień publicznych przez Beneficjentów Monitorowanie realizacji projektów Kontrola projektów na miejscu Informowanie o nieprawidłowościach Realizacja zadań związanych z zakończeniem realizacji poszczególnych projektów Kontrola na zakończenie realizacji projektu oraz kontrola trwałości po zakończeniu realizacji projektu Windykacja należności z tytułu umowy o dofinansowanie Rozstrzyganie spraw spornych z beneficjentami Zarządzanie ryzykiem Wdrażanie rekomendacji proponowanych przez instytucje uprawnione do kontroli Instytucji Wdrażającej Zagadnienia związane z wymogiem realizacji postanowień ustawy Prawo zamówień publicznych i jej zastosowanie w praktyce Stosowanie przez beneficjentów Priorytetu XIII PO IiŚ wewnętrznych procedur w zakresie udzielania zamówień publicznych Potencjał kadrowy beneficjentów Priorytetu XIII PO IiŚ w zakresie udzielania zamówień publicznych Ocena systemu kontroli procedur zawierania umów Ocena systemu planowania i sprawozdawania w zakresie kontroli zamówień Identyfikacja problemów we współpracy pomiędzy beneficjentami Priorytetu XIII PO IiŚ jako udzielającymi zamówień publicznych a wykonawcami tych zamówień Występowanie i konsekwencje uchybień/nieprawidłowości związanych z udzielaniem zamówień publicznych w projektach realizowanych w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ

3 2.3. Analiza wytycznych/zaleceń IZ PO IiŚ z obszaru kontroli, nieprawidłowości, wymierzania korekt dotycząca ich podstaw prawnych i spójności wewnętrznej Ocena wpływu systemu dokumentów wytycznych/zaleceń na skuteczność działania IW Ocena wpływu zmian w wytycznych i zaleceniach na jakość realizacji projektów Ocena spójności, przejrzystości oraz poziomu szczegółowości systemu wytycznych i zaleceń Identyfikacja i skutki nieprawidłowości Ocena sposobu i trafności wykrywania i identyfikowania uchybień/nieprawidłowości Ocena wpływu występujących uchybień i nieprawidłowości na realizację projektów Ocena przejrzystości i optymalności systemu przeciwdziałania uchybieniom/nieprawidłowościom Ocena zgodności procedur IW oraz IP dotyczących uchybień i nieprawidłowości z zapisami wytycznych i zaleceń Ocena wpływu występujących uchybień/nieprawidłowości na realizację Priorytetu XIII PO IiŚ Ocena funkcjonowania systemu nakładania korekt finansowych Ocena spójności i efektywności systemu przepływu informacji o nieprawidłowościach, nakładania korekt i ściągania środków finansowych w ramach korekt finansowych Ocena stopnia i ryzyka występowania nieprawidłowości systemowych w ramach Priorytetu XIII i możliwości im przeciwdziałania Ocena ryzyka cofnięcia środków przez KE i możliwości przeciwdziałania jego wystąpieniu Wpływ działań IW na ograniczenie występowania nieprawidłowości w projektach Ocena działań podejmowanych przez IW mających na celu zapobieganie nieprawidłowościom i uchybieniom Ocena wpływu weryfikacji przez IW dokumentacji przetargowej beneficjenta przed ogłoszeniem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na występowanie uchybień/nieprawidłowości Ocena skutków kontroli IW procedur zawierania umów/aneksów Ocena stopnia uwzględniania przez IW zaleceń kontrolnych i poaudytowych prowadzonych przez organy zewnętrzne Ocena spełniania przez system przeciwdziałania nieprawidłowościom funkcji edukacyjno-prewencyjnych Sprawność funkcjonowania obsługi uchybień/nieprawidłowości w ramach XIII osi PO IiŚ Sprawność systemu obsługi uchybień/nieprawidłowości w ramach XIII osi PO IiŚ Wyniki analizy SWOT Wyniki analizy ryzyka Wnioski i rekomendacje Aneksy

4 Spis skrótów CATI Computer Assisted Telephone Interview (wywiad telefoniczny wspomagany komputerowo) EFRR Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego FGI Focus Group Interview (wywiad zogniskowany) IDI In-Depth Interview (wywiad pogłębiony) ITI Individual Telephone Interview (wywiad pogłębiony przeprowadzony za pośrednictwem telefonu) KE Komisja Europejska IP Instytucja Pośrednicząca (Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego/Narodowe Centrum Badań i Rozwoju) IPII/IW Instytucja Pośrednicząca II stopnia/instytucja Wdrażająca (Ośrodek Przetwarzania Informacji) IZ PO IiŚ Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko (Ministerstwo Rozwoju Regionalnego) PO IiŚ Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko PZP Ustawa Prawo zamówień publicznych UKS Urząd Kontroli Skarbowej UZP Urząd Zamówień Publicznych Streszczenie/Summary Cel i zakres badania Głównym celem badania było usprawnienie procesu monitorowania realizacji projektów w XIII Priorytecie PO IiŚ przez IP oraz IW, poprzez uzyskanie wiedzy o możliwościach ograniczenia występowania uchybień/nieprawidłowości w całym systemie realizacji Priorytetu XIII PO IiŚ oraz ocena wpływu i skuteczności działań prowadzonych przez Instytucję Wdrażającą na ograniczenie występowania nieprawidłowości w projektach realizowanych w XIII Priorytecie PO IiŚ. Zakres przedmiotowy badania obejmował obszar dotyczący obsługi uchybień/nieprawidłowości występujących w projektach realizowanych w XIII Priorytecie, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu weryfikacji przez Instytucję Wdrażającą dokumentacji przetargowej beneficjenta przed ogłoszeniem, na ograniczenie ich występowania. Komponenty badania i obszary badawcze The aim and scope of the research The main aim of the research was to improve the process of monitoring the execution of projects within Priority 13 of the OPI&E by the Intermediate Body and Implementing Body through obtaining knowledge on the possibilities of limitation of occurrence of infringements/irregularities in the entire system of execution of Priority 13 of the OPI&E as well as the assessment of the impact and effectiveness of actions taken by the Implementing Body on limiting the occurrence of irregularities in the projects executed within Priority 13 of the OPI&E. The substantive scope of the research covered the area concerning infringements/irregularities present in the projects executed in Priority 13, with particular attention paid to the impact of the verification by the Implementing Body of tender documentation of the beneficiary before announcement on limiting their occurrence. Components of the research and research areas 4

5 W ramach badania wyróżniono dwa komponenty: Pierwszy komponent zakładał identyfikację rodzajów uchybień/nieprawidłowości oraz analizę ich skutków: wykrywanie uchybień/nieprawidłowości, klasyfikację i wybór metody oszacowania szkody, sposób nałożenia korekty, opóźnienia w realizacji postępu rzeczowo-finansowego inwestycji, wpływ na osiągnięcie wskaźników, inne problemy i zagrożenia związane z wystąpieniem uchybień/nieprawidłowości mające wpływ na realizację projektu (np. problemy na poziomie Zamawiający-Wykonawca dot. zamówień publicznych realizowanych w projektach beneficjentów XIII Priorytetu). Drugi komponent obejmował analizę wpływu weryfikacji przez Instytucję Wdrażającą dokumentacji przetargowej beneficjenta przed ogłoszeniem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na ograniczenie występowania nieprawidłowości/uchybień w projektach. Ponadto badanie obejmowało następujące obszary badawcze: I. Sprawność funkcjonowania obsługi uchybień/nieprawidłowości w ramach XIII osi POIiŚ; II. Zagadnienia związane z wymogiem realizacji postanowień ustawy Prawo zamówień publicznych i jej zastosowanie w praktyce; III. Analiza wytycznych/zaleceń IZ PO IiŚ dotycząca ich podstaw prawnych i spójności wewnętrznej; IV. Identyfikacja i skutki występowania uchybień/nieprawidłowości; V. Wpływ działań IW na ograniczenie występowania nieprawidłowości w projektach. Within the research two components were distinguished: The first component entailed identification of the types of infringements/irregularities and analysis of their effects: detecting infringements and irregularities, classification and selection of the method for damage assessment, the manner of correction, delays in the execution of the substantive and financial progress of the investment, impact on achieving indices, other problems and threats connected with the occurrence of infringements/irregularities that impact the execution of the project (e.g. problems at the level of the Contracting Party-Contractor related to public procurement executed in the projects of Priority 13 beneficiaries). The other component entailed an analysis of the impact of the verification by the Implementing Body of tender documentation of the beneficiary prior to announcement of the procedure of granting of public tender on limiting the occurrence of infringements/irregularities in projects. Moreover, the research covered the following research areas: I. Effectiveness of functioning of the service of infringements/irregularities within axis 13 of the OPI&E; II. Issues related to the obligation of execution of the provisions of the Public Procurement Act and its practical application; III. Analysis of the guidelines/recommendations of the Managing Authority of the OPI&E related to their legal basis and internal coherence; IV. Identification and effects of infringements/irregularities; V. Impact of actions of the Implementing Body on limiting the occurrence of irregularities in projects. Zastosowane metody badawcze Na etapie gromadzenia danych zostały zastosowane następujące ilościowe oraz jakościowe metody i techniki badawcze: Analiza danych zastanych (Desk Resarch) Indywidualne wywiady pogłębione (IDI) Wywiady telefoniczne wspomagane komputerowo (CATI) Zogniskowany wywiad grupowy (FGI) Studia przypadku Research methods applied At the stage of gathering data the following quantitative and qualitative methods and research techniques were applied: Desk Research Individual In-depth Interviews Computer-Assisted Telephone Interviews Focus Group Interview Case studies Wyniki badania i rekomendacje Research results and recommendations Potencjał kadrowy beneficjentów Priorytetu XIII PO IiŚ w zakresie udzielania zamówień publicznych Beneficjenci Priorytetu XIII PO IiŚ dysponują wysoko wykwalifikowanymi zasobami kadrowymi. Nie stwierdzono występowania braków w wiedzy personelu projektów (w tym personelu odpowiedzialnego za prowadzenie zamówień publicznych) wpływających negatywnie na prawidłowość, skuteczność i efektywność realizowanych zadań. Wśród beneficjentów nie występują na tyle istotne niedobory kadrowe, by mogło to zagrażać prawidłowej realizacji projektów. Wśród beneficjentów nie stwierdzono występowania zjawiska rotacji kadr, w tym kadr związanych z udzielaniem zamówień publicznych. Ocena systemu kontroli procedur zawierania umów Kontrole ex ante stanowią najsilniejszą stronę systemu przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości ze względu na funkcję The personnel potential of beneficiaries of Priority 13 of the OPI&E with regard to granting public procurement The beneficiaries of Priority 13 of the OPI&E have highly qualified personnel. No gaps in knowledge of the project personnel were found (including personnel responsible for conducting public procurement) that would negatively affect the correctness, efficiency and effectiveness of the executed tasks. The beneficiaries do not have any significant shortfall of personnel which would endanger proper execution of the projects. No personnel rotation was found among the beneficiaries, including the personnel dealing with granting public procurement. Assessment of the system of control of procedures for conclusion of agreements Ex ante controls are the strongest feature of the system of counteracting, detecting and eliminating irregularities due to its 5

6 prewencyjną. Ich prowadzenie stanowi również dobrą praktykę wartą upowszechniania. Do zwiększenia wpływu systemu kontroli procedur zawierania umów na ograniczenie nieprawidłowości występujących na etapie przygotowania dokumentacji przetargowej mogłoby przyczynić się zwiększenie liczby prowadzonych kontroli oraz liczby projektów objętych kontrolami ex ante. Kontrole ex ante zostały przeprowadzone jedynie w połowie projektów realizowanych w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ. Warto rozważyć możliwość nadania kontrolom ex ante dokumentacji przetargowej charakteru obligatoryjnego. W takim przypadku przeprowadzenie procedury przetargowej przez beneficjenta byłoby możliwe dopiero po zaakceptowaniu pełnej dokumentacji przetargowej przez IW. Wdrożenie tej rekomendacji może się wiązać z trudnościami ze względu na konieczność wygospodarowania dodatkowych zasobów kadrowych, a co za tym idzie ze względu na konieczność wygospodarowania dodatkowych środków finansowych. Słabą stroną systemu kontroli funkcjonującego w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ jest to, że wyniki jednej kontroli mogą zostać podważone przez wyniki kontroli innej, a konsekwencje tego ponosi beneficjent. Efektem kontroli nie powinno być jedynie stwierdzenie bądź brak stwierdzenia nieprawidłowości, ale również potwierdzenie prawidłowości realizowanych działań. Ciężar odpowiedzialności za wynik przeprowadzonej kontroli powinien spoczywać na instytucji kontrolującej a nie na beneficjencie. W przypadku, gdy w wyniku kontroli projektu obejmującej obszar już wcześniej skontrolowany wykryto by nieprawidłowości, które nie zostały wykryte we wcześniejszej kontroli lub w sytuacji zwiększenia wartości korekty finansowej, to konsekwencje finansowe z tym związane powinna ponosić instytucja kontrolująca a nie beneficjent. W takim przypadku konieczne byłoby zmodyfikowanie procedur systemu przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości, a także wygospodarowanie odpowiednich środków finansowych na pokrycie kosztów odpowiedzialności za zwiększenie wysokości korekt finansowych. Środki te mogłyby pochodzić z rezerwy celowej. W związku ze spodziewanymi trudnościami we wdrożeniu tej rekomendacji praktycznym rozwiązaniem, które może być zastosowane przez beneficjentów w celu uniknięcia negatywnych skutków nakładanych korekt finansowych jest zabezpieczanie dodatkowych środków na wypadek konieczności poniesienia kosztów nałożonych korekt finansowych. Ocena systemu planowania i sprawozdawania w zakresie kontroli zamówień Należy rozszerzyć formularz wniosku o płatność w części sprawozdawczej o informacje dotyczące liczby przeprowadzonych oraz planowanych do przeprowadzenia postępowań o udzielenie zamówienia publicznego. Należy dokonać aktualizacji listy sprawdzającej do kontroli w celu uzyskania zgodności z zapisami ustawy Prawo zamówień publicznych. Występowanie i konsekwencje uchybień/nieprawidłowości związanych z udzielaniem zamówień publicznych w projektach realizowanych w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ W związku z powtarzającymi się błędami z zakresu udzielania zamówień publicznych, popełnianymi przez beneficjentów Priorytetu XIII PO IiŚ, wskazane jest organizowanie przez IP II serii szkoleń dotyczących udzielania zamówień publicznych. Szkolenia te powinny mieć charakter praktyczny. Szczególny nacisk należy z jednej strony położyć na analizę błędów pojawiających się podczas przygotowania postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, z drugiej zaś na ukazanie dobrych praktyk, które mogłyby być stosowane podczas przygotowywania postępowań. Istotny element szkolenia powinna stanowić część warsztatowa. Wskazane byłoby gdyby programy szkoleń były opracowywane i prowadzone przez pracowników IW odpowiedzialnych za kontrole. Dzięki temu beneficjenci mogliby być wyczulani na obszary, na które kontrolerzy zwracają szczególną uwagę. Oprócz szkoleń prowadzonych przez pracowników IW wskazane byłoby zapraszanie w preventive function. Conducting them is also good practice worth disseminating. Increase in the number of controls made and the number of projects covered by ex ante controls could have an influence on increasing the impact of the system of control of procedures for conclusion of agreements on limiting irregularities occurring at the stage of preparation of tender documentation. Ex ante controls were conducted only in half of the projects executed within Priority 13 of OPI&E. The possibility of making ex ante controls of tender documentation obligatory is worth considering. In that case, conducting tender procedure by the beneficiary would be possible only after accepting complete tender documentation by the Implementing Body. Implementing that recommendation may entail difficulties due to the need to appoint additional personnel and thus the need to allocate additional financial means. A weakness of the system of control functioning within Priority 13 OPI&E is the fact that results of one control may be challenged by results of another control and its consequences are borne by the beneficiary. A control should not result only in declaration or no declaration of irregularities but also confirmation of the correctness of tasks executed. The burden of responsibility for the result of a conducted control should be with the controlling body and not with the beneficiary. If as a result of a project control covering an area controlled beforehand irregularities would be detected, which were not detected in an earlier control or in the case of increasing the value of the financial adjustment, financial consequences related thereto should be borne by the controlling body and not the beneficiary. In such a case it would be necessary to modify procedures of the system of counteracting, detecting and eliminating irregularities as well as allocate adequate financial means to cover the costs of responsibility for the increase in the amount of financial adjustments. Those means could come from specific provisions. In connection with expected difficulties in implementation of this recommendation, a practical solution which may be applied by the beneficiaries to avoid negative results of the financial adjustments applied, is securing additional means in case of the need to incur the costs of financial adjustments. Assessment of the system of planning and reporting in terms of procurement control The form of the application for payment should be extended in the reporting part with the information related to the number of procedures for granting public procurement which have been carried out or are envisaged. The control checklist needs to be updated in order to obtain compliance with the provisions of the Public Procurement Act. Occurrence and consequences of infringements/irregularities related to granting public procurement in the projects executed within Priority 13 of the OPI&E. In connection with repeated errors concerning granting public procurement made by the beneficiaries of Priority 13 of the OPI&E, it is recommended that a series of trainings in granting public orders be organised by the Intermediate Body 2. The trainings should be practical. A particular emphasis should be put, on the one hand, on analysis of errors occurring during preparation of the proceedings for granting public procurement, and on the other on showing good practices which could be applied in the course of preparation of procedures. A significant element of such trainings should be workshops. It is advisable that the programmes of trainings be developed and the trainings themselves be conducted by employees of the Implementing Body responsible for controls. Thus, the beneficiaries would be made sensitive about areas controllers pay special attention to. Apart from trainings conducted by employees of 6

7 roli trenerów (w miarę możliwości) pracowników prowadzących kontrole z ramienia UZP, czy też UKS. Przykładowe szkolenia mogą dotyczyć z jednej strony konkretnych problemów, np. stosowania znaków towarowych, nazw własnych, patentów, czy parametrów technicznych. Mogą również polegać na analizie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych oraz zapisów wytycznych i zaleceń, pod kątem tego, jakie działania powodują ich naruszenie. Wskazane jest również poddawanie podczas szkoleń szczegółowej analizie taryfikatora z ukazaniem przykładów skutkujących nałożeniem korekt finansowych. Istotnym elementem edukacyjnym byłoby również wyczulanie Beneficjentów podczas szkoleń na obszary, na które jest zwracana szczególna uwaga podczas kontroli. Szczegółowe tematy szkoleń powinny z zakresu udzielania zamówień publicznych być również określane na bieżąco na podstawie prowadzonej na bieżąco analizie potrzeb szkoleniowych. Ponadto oprócz szkoleń ogólnych wskazane jest organizowanie szkoleń indywidualnych, których celem byłoby nie tyle przekazywanie wiedzy beneficjentom, ile wymiana doświadczeń pomiędzy beneficjentami a IW. Takie szkolenia mogłyby być również okazją do wspólnego rozstrzygania kwestii problemowych oraz wypracowywania wspólnych rozwiązań, co zarazem mogłoby wzmocnić partnerski charakter relacji pomiędzy beneficjentami a IW. Najważniejszym czynnikiem przyczyniającym się do zapobiegania występowaniu nieprawidłowości jest prowadzenie kontroli ex ante dokumentacji przetargowej. Ocena wpływu systemu dokumentów wytycznych/zaleceń na skuteczność działania IW Zarówno beneficjenci, jak i przedstawiciele IW oraz IP wskazywali na trudności w orientowaniu się w znacznej liczbie regulacji określonych w zaleceniach, tym bardziej że zapisy zaleceń muszą być analizowane i stosowane w powiązaniu z zapisami wytycznych. Ponadto przy założeniu, że zapisy zaleceń stanowią jedynie interpretację lub uszczegółowienie zapisów wytycznych, to nie powinny one zawierać sankcji w postaci określania wysokości korekt nakładanych na beneficjentów. Rekomenduje się odstąpienie od wprowadzania regulacji w formie zaleceń i pism. Regulacje powinny być wprowadzane wyłącznie w formie wytycznych, co pozwoli uniknąć zagrożenia braku ich spójności oraz wydatnie przyczyni się do zwiększenia ich przejrzystości. Ocena wpływu zmian w wytycznych i zaleceniach na jakość realizacji projektów Warte podkreślenia jest to, że żaden z beneficjentów, którzy wzięli udział w badaniu, nie wskazał, że zmiany wprowadzane w wytycznych i zaleceniach pogarszają jakość tych dokumentów, a blisko połowa z nich stwierdziła, że zmiany poprawiają ich jakość. Problemem zatem nie jest częstotliwość prowadzanych zmian, lecz raczej sposób ich wprowadzania. Jak już wcześniej wspomniano problemem jest to, że zmiany w przepisach są wprowadzane w formie zaleceń. Ponadto regulacje nie powinny odnosić się do przedsięwzięć, które zostały zrealizowane przed ich wprowadzeniem, nawet jeżeli regulacje te stanowią interpretacje wcześniej obowiązujących przepisów. Wśród beneficjentów obecne jest poczucie, że w każdej chwili mogą zostać wprowadzone bardziej restrykcyjne przepisy, które spowodują uznawanie za nieprawidłowe tego, co wcześniej było uznawane za prawidłowe. W związku z powyższym rekomenduje się, by zmiany wprowadzane w zapisach wytycznych odnosiły się jedynie do przedsięwzięć realizowanych po wprowadzeniu tych zmian z uwzględnieniem odpowiedniego czasu na podjęcie działań dostosowawczych do tych przepisów. the Implementing Body, it would be recommendable that (if possible) employees conducting controls for the Public Procurement Office or the Tax Control Office be invited in the capacity of trainers. Sample trainings may pertain to, on the one hand, specific problems, e.g. use of trademarks, proprietary names, patents or technical parameters. They may also consist in analysis of the provisions of the Public Procurement Act and the guidelines and recommendations as to what actions result in their violation. During trainings, specific analysis of penalties and examples leading to imposition of financial adjustments should be included. A significant educative element would also be to familiarise the beneficiaries, during trainings, with areas that the controllers pay special attention to. Detailed training topics regarding granting public procurement should also be determined on an ongoing basis based on an analysis of training needs made on an ongoing basis. Moreover, apart from general trainings, individual trainings should be organised. They would serve not so much offering knowledge to the beneficiaries, but exchanging experience between the beneficiaries and the Implementing Body. Such trainings could also be an occasion for common resolution of problematic issues and developing common solutions, which could at the same time strengthen the partner relationship between the beneficiaries and the Implementing Body. The most important factor which contributes to prevention of the occurrence of irregularities is conducting ex ante controls of tender documentation. Assessment of the impact of the system of guidelines/recommendations on the effectiveness of actions taken by the Implementing Body Both the beneficiaries and representatives of the Implementing Body and the Intermediate Body pointed to the difficulties in becoming familiar with a significant number of regulations specified in the recommendations, the more so since the recommendations need to be analysed and applied in connection with the guidelines. Moreover, given that the recommendations constitute merely interpretation or specification of the guidelines, they should not contain sanctions in the form of determination of the amount of adjustments imposed on the beneficiaries. It is recommended that regulations in the form of recommendations and letters should not be made. Those regulations should be made only in the form of guidelines, which will allow to avoid the threat of incoherence and will greatly contribute to their transparency. Assessment of the impact of changes introduced to guidelines and recommendations on the quality of project execution It needs to be emphasised that no beneficiary that participated in the study indicated that the changes introduced in the guidelines and recommendations lower the quality of those documents, and nearly half of them declared that the changes improve their quality. The problem is then not the frequency of introducing changes but the manner in which they are introduced. As has already been mentioned, the problem is that amendments to provisions are made in the form of recommendations. Moreover, regulations should not pertain to the enterprises which were executed before such regulations entered into force, even if the regulations constitute interpretations of provisions which bound earlier. The beneficiaries feel that more severe regulations may be introduced any time, which will cause that what was deemed correct would be then deemed incorrect. Thus, it is advisable that the amendments to the guidelines pertain solely to the enterprises executed following the introduction of the changes, taking into account the proper time for taking adaptive measures. 7

8 Ocena wpływu występujących uchybień/nieprawidłowości na realizację Priorytetu XIII PO IiŚ Assessment of the occurring infringements/irregularities on the execution of Priority 13 of the OPI&E Na podstawie przeprowadzonych analiz można stwierdzić, że nieprawidłowości stwierdzone w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ nie stanowią zagrożenia dla prawidłowej jego realizacji, jak również osiągnięcia jego celów. Ocena funkcjonowania systemu nakładania korekt finansowych Chociaż z informacji uzyskanych podczas panelu ekspertów wynika, że zgodnie z zaleceniami KE w pierwszej kolejności należy stosować metodę wskaźnikową, to należy stwierdzić, że metoda dyferencyjna jest bardziej adekwatna do wyrządzonej szkody, dlatego też należy podejmować działania, mające na celu stworzenie możliwości w większym stopniu posługiwania się metodą dyferencyjną. Metoda dyferencyjna w praktyce w ogóle nie jest stosowana. W szczególności metoda ta powinna mieć zastosowanie, gdy stwierdzona nieprawidłowość nie dotyczy całego zamówienia, lecz jedynie jego części. W takim wypadku stosowanie metody wskaźnikowej z określeniem wartości procentowej korekty do wartości zamówienia należy uznać za nieadekwatne, gdyż może to powodować sytuacje, w których wartość korekty finansowej rażąco przewyższa wartość wyrządzonej szkody. W szczególności dotyczy to jednej z najczęściej pojawiających się nieprawidłowości w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ polegającej na stosowaniu nazw własnych, znaków towarowych, parametrów technicznych czy też patentów. Ocena spójności i efektywności systemu przepływu informacji o nieprawidłowościach, nakładania korekt i ściągania środków finansowych w ramach korekt finansowych System przepływu informacji o nieprawidłowościach, nakładaniu korekt i ściąganiu środków finansowych w ramach korekt finansowych został pozytywnie oceniony zarówno przez beneficjentów, jak również przez przedstawicieli IW oraz IP. Najbardziej preferowanymi kanałami komunikacyjnymi służącymi do przekazywania informacji w tym zakresie są obecnie stosowane, tj. poczta elektroniczna oraz strona internetowa. W związku z powyższym w dalszym ciągu należy przekazywać informacje dotyczące nieprawidłowości, nakładania korekt oraz środków finansowych w ramach korekt finansowych korekt w pierwszej należy przekazywać za pośrednictwem poczty elektronicznej oraz strony internetowej. Za dobrą praktykę stosowaną wewnątrz IW można uznać organizowanie w obrębie poszczególnych komórek cotygodniowych spotkań, podczas których omawiane są zmiany pojawiające się w systemie przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości, jak również poruszane są bieżące problemy i poszukiwane możliwości ich rozwiązywania, a także następuje wymiana doświadczeń i ustalanie wspólnych stanowisk. Za dobrą praktykę można uznać również utworzenie dysku wewnętrznego, do którego mają dostęp pracownicy IW, na którym znajdują się dokumenty takie jak: wnioski o dofinansowanie, wnioski o płatność, wyniki kontroli, czy też zestawienia nieprawidłowości. Dzięki temu pracownicy mogą w krótkim czasie zapoznać się z sytuacją, jaka ma miejsce w odniesieniu do danego projektu. Ocena działań podejmowanych przez IW mających na celu zapobieganie nieprawidłowościom i uchybieniom Głównymi działaniami podejmowanymi przez IW mającymi na celu zapobieganie nieprawidłowościom i uchybieniom są szkolenia dla beneficjentów oraz kontrole ex ante. W celu dalszego zapobiegania uchybieniom i nieprawidłowościom działania te należy kontynuować. Based on the analyses conducted it may be stated that irregularities detected within Priority 13 of the OPI&E do not constitute threat to its correct executions or achievement of its goals. Assessment of functioning of the system of imposition of financial adjustments Although it transpires from the information obtained during the panel of experts that in accordance with the recommendations of the EC the index method should be applied first, it needs to be stated that the differential method is more appropriate to the damage inflicted, that is why actions should be taken which aim at creating the possibility of using the differential method to a greater extent. The differential method is not used in practice at all. In particular, this method should be applied when the irregularity detected does not pertain to the entire procurement but only its part. In that case, application of the index method with determination of the percentage value of the adjustment of the value of the procurement should be deemed inadequate as it may provoke situations when the value of a financial adjustment is glaringly higher than the value of the damage inflicted. In particular, that pertains to the most common irregularity within Priority 13 of the OPI&E consisting in using proprietary names, trademarks, technical parameters or patents. Assessment of coherence and effectiveness of the system of flow of information on irregularities, imposition of adjustments and collection of financial means within financial adjustments The system of flow of information on irregularities, imposition of adjustments and collection of financial means within financial adjustments was positively assessed by both the beneficiaries and the representatives of the Implementing Body and the Intermediate Body. The most preferable communications channels currently used for transferring information are electronic mails and websites. Thus, information on irregularities, imposition of adjustments and collection of financial means within financial adjustments should still be transferred first of all via electronic mails and websites. Good practice applied at the Implementing Body is organising within individual units weekly meetings at which changes in the system of counteracting, detecting and eliminating irregularities as well as current problems are discussed, and solutions are sought, and after which there is exchange of experience and establishing common standpoints. Creation of an internal disc which can be accessed by employees of the Implementing Body, containing such documents as: applications for additional financing, applications for payment, control results or list of irregularities, may also be deemed good practice. Owing to the disc, employees may quickly familiarise themselves with the situation regarding a given project. Assessment of actions taken by the Implementing Body aiming at preventing irregularities and infringements The main actions taken by the Implementing Body aiming at preventing irregularities and infringements are trainings for the beneficiaries and ex ante controls. In order to further prevent infringements and irregularities such actions need to be continued. Ocena spełniania przez system przeciwdziałania nieprawidłowościom funkcji edukacyjno-prewencyjnych Assessment of the compliance of the system of counteracting irregularities of the educative and preventive function 8

9 System przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości w optymalnym stopniu pełni funkcję edukacyjno-prewencyjną. Szczególnie istotną rolę w tym zakresie odgrywają prowadzone przez IW kontrole ex ante. Sprawność systemu obsługi uchybień/nieprawidłowości w ramach XIII osi PO IiŚ Na podstawie przeprowadzonych analiz można stwierdzić, że system przeciwdziałania, wykrywania i usuwania uchybień i nieprawidłowości działa sprawnie. Liczba osób zatrudnionych w IW jest wystarczająca, a występujące okresowe spiętrzenia prac nie są na tyle duże, by zagrażały sprawnej realizacji zadań. Wyniki analizy SWOT Silne strony Słabe strony Uznanie za użyteczne przez beneficjentów stosowanych przez nich wewnętrznych procedur w zakresie udzielania zamówień Wysoki potencjał kadrowy beneficjentów, jak również wysoki poziom doświadczenia w realizacji tego typu inwestycji Dobra komunikacja pomiędzy IW a beneficjentami, pomiędzy IW a IP Stosowanie przez IW rozwiązań ułatwiających wymianę informacji i korzystanie z najbardziej aktualnych informacji (cotygodniowe spotkania wewnątrz komórek IW, dysk wewnętrzny) Prowadzenie kontroli projektów zaawansowanych finansowo przed podpisaniem umowy o dofinansowanie projektu Prowadzenie kontroli ex ante Brak istotnych problemów w odróżnianiu uchybień od nieprawidłowości Umiarkowana wartość nieprawidłowości ostatecznych w stosunku do wartości podpisanych umów Brak zagrożenia ze strony zidentyfikowanych nieprawidłowości dla osiągnięcia celów Priorytetu XIII PO IiŚ Wystarczające zasoby kadrowe w IW Udzielanie przez instytucje systemu wdrażania "miękkich" odpowiedzi na pytania zadawane przez beneficjentów, tj. z zastrzeżeniem, że interpretacja może zostać zakwestionowana przez inne instytucje Przenoszenie konsekwencji na beneficjenta w przypadku zakwestionowania przez inne instytucje wyników kontroli przeprowadzonych przez IW Brak procedur monitorowania jakości prowadzonych kontroli Wprowadzanie regulacji w formie zaleceń Niestabilność obowiązujących regulacji Zobowiązanie beneficjenta w umowie o dofinansowanie do przestrzegania wytycznych, które nie są mu znane w dniu podpisania umowy Ryzyko znacznego wzrostu wartości stwierdzonych nieprawidłowości w sytuacji, gdyby stwierdzonym nieprawidłowościom wstępnym nadano status ostateczny Posługiwanie się jedynie metodą wskaźnikową podczas określania wartości korekty finansowej bez odnoszenia się do wartości faktycznie wyrządzonej szkody, w związku z czym wartość korekty finansowej może być znacznie wyższa niż wartość wyrządzonej szkody (np. w przypadku stosowania w zamówieniach nazw własnych, znaków towarowych, parametrów technicznych, patentów itp.) Stosowanie nieadekwatnych stawek korekt finansowych do wyrządzonej szkody The system of counteracting, detecting and eliminating irregularities optimally performs the educative and preventive function. Controls ex ante are of particular importance in that regard. Efficiency of the system of service of infringements/irregularities within axis 13 of the OPI&E Based on the analyses conducted it may be stated that the system of counteracting, detecting and eliminating infringements and irregularities is effective. The number of people employed at the Implementing Body is sufficient and periodical work overload is not significant enough to threaten effective performance of tasks. Results of the SWOT analysis Strengths Weaknesses Deeming useful by the beneficiaries of internal procedures for granting procurement applied by them High personnel potential of the beneficiaries as well as great experience in execution of that type of investments Good communication between the Implementing Body and the beneficiaries, between the Implementing Body and the Intermediate Body Application by the Implementing Body of solutions facilitating exchange of information and use of the most current information (weekly meetings within units of the Implementing Body, internal disk) Conducting controls of financially advanced projects prior to conclusion of an agreement on additional financing of the project Conducting ex ante controls No material problems in differentiating between infringements and irregularities Average value of final irregularities in relation to the values of agreements concluded No threat due to the identified irregularities for achievement of the goals of Priority 13 of the OPI&E Sufficient personnel at the Implementing Body Offering by the bodies of a system of implementation of soft answers to questions asked by the beneficiaries, i.e. on condition that an interpretation may be questioned by other bodies Bearing consequences by the beneficiary in the case of questioning by other bodies of the results of controls conducted by the Implementing Body No procedures for monitoring the quality of conducted controls Introducing regulations in the form of recommendations Instability of binding regulations Obligating the beneficiary in the agreement on additional financing to comply with the guidelines which they are not aware of on the agreement conclusion date Risk of significant increase in the number of detected irregularities if the initial irregularities detected were given the final status Using only the index method for determination of the value of the financial adjustment without making any reference to value of the real damage. As a result, the value of the financial adjustment may be significantly higher than the value of the inflicted damage (e.g. in the case of using in the procurement of proprietary names, trademarks, technical parameters, patents, etc.) Application of inadequate rates of financial adjustments for 9

10 the damage inflicted Szanse Niskie ryzyko cofnięcia środków przez Komisję Europejską Opportunities Low risk of withdrawing the means by the European Commission Zagrożenia Zmienność przepisów prawa Niewystarczające dostosowanie przepisów prawa polskiego do prawa wspólnotowego/niepewność czy polskie prawo jest w wystarczającym stopniu dostosowane do prawa wspólnotowego Niejasne przepisy prawa odnośnie możliwości stosowania trybu z wolnej ręki do wyboru wykonawcy nadzoru autorskiego Threats Changeability of provisions of law Inadequate adjustment of Polish law to Community law/uncertainty whether Polish law is adjusted to Community law to a sufficient extent Unclear provisions of law as to the possibility of application of the single-source procurement to selection of the contractor which will carry out the author s supervision 1. Metodologia badania 1.1. Cele badania Głównym celem badania było usprawnienie procesu monitorowania realizacji projektów w XIII Priorytecie PO IiŚ przez IP oraz IW, poprzez uzyskanie wiedzy o możliwościach ograniczenia występowania uchybień/nieprawidłowości w całym systemie realizacji Priorytetu XIII PO IiŚ oraz ocena wpływu i skuteczności działań prowadzonych przez Instytucję Wdrażającą na ograniczenie występowania nieprawidłowości w projektach realizowanych w XIII Priorytecie PO IiŚ Zakres badania Zakres badania został określony w trzech wymiarach: podmiotowym, przedmiotowym oraz czasowym. 10

11 Zakres podmiotowy Zakres przedmiotowy Zakres czasowy Rysunek 1. Źródło: Wymiary zakresu badania opracowanie własne. Zakres podmiotowy Zakres podmiotowy badania obejmował instytucje zaangażowane w system monitorowania nieprawidłowości Priorytetu XIII PO IiŚ tj.: Beneficjentów, Instytucję Wdrażającą, Instytucję Pośredniczącą. Zakres przedmiotowy Zakres przedmiotowy badania obejmował obszar dotyczący obsługi uchybień/nieprawidłowości występujących w projektach realizowanych w XIII Priorytecie, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu weryfikacji przez Instytucję Wdrażającą dokumentacji przetargowej beneficjenta przed ogłoszeniem, na ograniczenie ich występowania. Zakres czasowy Zakres czasowy badania obejmował okres od 2007 r. do momentu zakończenia prac badawczych Kryteria ewaluacyjne Badanie zostało przeprowadzone z zastosowaniem następujących kryteriów ewaluacyjnych: 11

12 Adekwatnośd Skutecznośd Przedmiot badania ewaluacyjnego Spójnośd Rysunek 2. Źródło: Zestawienie kryteriów ewaluacyjnych wykorzystanych w badaniu opracowanie własne. Adekwatność w rozumieniu, czy zasoby ludzkie, kompetencje pracowników i zespołów, poświęcony czas są adekwatne/wystarczające w odniesieniu do poziomu złożoności i trudności pojawiających się w systemie nieprawidłowości Priorytetu XIII PO IiŚ? Skuteczność w rozumieniu, jakie rodzaje problemów są napotykane w systemie dotyczącym nieprawidłowości w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ? Czy wybrane instrumenty i rozwiązania dotyczące zapobiegania występowaniu nieprawidłowości i uchybień są odpowiednie? Czy system zarządzania nieprawidłowościami jest skuteczny? Spójność w rozumieniu, czy podstawy formalno-prawne, tj. wytyczne i zalecenia dotyczące nieprawidłowości w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ są ze sobą spójne? Czy poszczególne instytucje w systemie wdrażania (w tym beneficjenci) Priorytetu XIII PO IiŚ są ze sobą spójne w kontekście obiegu dokumentów i przekazywania informacji dotyczących uchybień i nieprawidłowości? Czy prezentowane poglądy, rozumienie przepisów i procedur, rozstrzygnięć w sprawach przez poszczególne instytucje w systemie w odniesieniu do konkretnych rodzajów nieprawidłowości są spójne? 1.4. Komponenty badania i obszary badawcze W ramach badania wyróżniono dwa komponenty. Pierwszy komponent zakładał identyfikację rodzajów uchybień/nieprawidłowości oraz analizę ich skutków: wykrywanie uchybień/nieprawidłowości, klasyfikację i wybór metody oszacowania szkody, sposób nałożenia korekty, opóźnienia w realizacji postępu rzeczowo-finansowego inwestycji, wpływ na osiągnięcie wskaźników, inne problemy i zagrożenia związane z wystąpieniem uchybień/nieprawidłowości mające wpływ na realizację projektu (np. problemy na poziomie Zamawiający-Wykonawca dot. zamówień publicznych realizowanych w projektach beneficjentów XIII Priorytetu). 12

13 Drugi komponent obejmował analizę wpływu weryfikacji przez Instytucję Wdrażającą dokumentacji przetargowej beneficjenta przed ogłoszeniem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na ograniczenie występowania nieprawidłowości/uchybień w projektach. Ponadto badanie obejmowało następujące obszary badawcze: I. Sprawność funkcjonowania obsługi uchybień/nieprawidłowości w ramach XIII osi POIiŚ; II. III. IV. Zagadnienia związane z wymogiem realizacji postanowień ustawy Prawo zamówień publicznych i jej zastosowanie w praktyce; Analiza wytycznych/zaleceń IZ PO IiŚ dotycząca ich podstaw prawnych i spójności wewnętrznej; Identyfikacja i skutki występowania uchybień/nieprawidłowości; V. Wpływ działań IW na ograniczenie występowania nieprawidłowości w projektach Zastosowane metody badawcze Gromadzenie danych niezbędnych do prawidłowego przeprowadzenia badania i uzyskania wiarygodnych wyników przebiegało w oparciu o zasadę triangulacji metodologicznej polegającą na komplementarnym wykorzystaniu różnorodnych źródeł danych, zastosowaniu różnych metod badawczych oraz uwzględnienie różnych perspektyw badawczych: triangulacja źródeł danych triangulacja metod badawczych triangulacja perspektyw badawczych Rysunek 3. Źródło: Poziomy triangulacji opracowanie własne. triangulacja źródeł danych (1-szy poziom triangulacji): podczas realizacji badania zostały wykorzystane zarówno dane zastane (dokumenty programowe oraz inne obowiązujące dokumenty, tj. wytyczne, zalecenia, akty prawne, wyniki innych badań ewaluacyjnych, listy projektów, wyniki kontroli, wnioski o dofinansowanie projektów, umowy o dofinansowanie, wnioski o płatność, dane z KSI SIMIK , kwartalne raporty i zestawienia nieprawidłowości, rejestr korekt i naruszeń, rejestr kwot odzyskanych, Instrukcje Wykonawcze i procedury IW oraz IP oraz inne 13

14 dokumenty), a także dane wywołane (wyniki wywiadów IDI, CATI, FGI, panelu ekspertów); triangulacja metod badawczych (2-gi poziom triangulacji): łączenie różnych metod badawczych w badaniu tych samych zagadnień pozwoliło na uchwycenie różnych aspektów badanego przedmiotu (zastosowano szerokie spektrum metod badawczych: analizy dokumentów i IDI, CATI, FGI, panel ekspertów, studia przypadków); podejście to pozwoliło też wykorzystać mocne strony każdej metody przy wzajemnej neutralizacji ich słabości; triangulacja perspektyw badawczych (3-ci poziom triangulacji): ewaluacja została przeprowadzona przez multidyscyplinarny zespół badaczy, posiadających różnorodne doświadczenia badawcze, jak również praktyczne związane z różnymi obszarami wdrażania programów i projektów europejskich. Ponadto w badanium.in. poprzez udział w panelu ekspertów zostały wykorzystane perspektywy specjalistów z zakresu zarządzania projektami inwestycyjnymi współfinansowanymi ze środków unijnych, audytu, kontroli i nieprawidłowości/uchybień w projektach w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Na etapie gromadzenia danych zostały zastosowane następujące ilościowe oraz jakościowe metody i techniki badawcze dostosowane do celu badania i obszarów badawczych: Analiza danych zastanych (Desk Resarch) Indywidualne wywiady pogłębione (IDI) Wywiady telefoniczne wspomagane komputerowo (CATI) Zogniskowany wywiad grupowy (FGI) Studia przypadku Rysunek 4. Źródło: Metody i techniki badawcze opracowanie własne Pogłębiona analiza danych zastanych Na tym etapie badania analizą zostały objęte następujące źródła danych zastanych: wszystkie wnioski o dofinansowanie projektów w ramach Priorytetów XIII PO IiS; wszystkie umowy o dofinansowanie projektów zawartych w ramach Priorytetu XIII POIiŚ; wszystkie wnioski o płatność beneficjentów; dane z KSI SIMIK ; wszystkie kwartalne raporty i zestawienia nieprawidłowości; rejestr korekt i naruszeń; rejestr kwot odzyskanych; Instrukcje Wykonawcze i procedury IW oraz IP. Prowadzona analiza danych zastanych miała charakter analizy eksperckiej. Analiza była prowadzona zarówno w sposób ilościowy, jak i jakościowy. 14

15 Indywidualne wywiady pogłębione Kolejną z zastosowanych metod badawczych była metoda indywidualnego wywiadu pogłębionego (IDI). W ramach badania przeprowadzono indywidualne wywiady pogłębione z 15 respondentami, w tym: wywiady z 3 przedstawicielami IP (1 diada i 1 IDI, 6 wywiadów z przedstawicielami IW, 6 wywiadów z przedstawicielami beneficjentów. Wywiady z przedstawicielami IP oraz IW zostały przeprowadzone osobiście. Ze względu na rozproszenie beneficjentów po całym kraju wywiady z nimi zostały przeprowadzone za pośrednictwem telefonu. Dobór respondentów do wywiadów (zarówno przedstawicieli IP, IW, jak i beneficjentów) miał charakter celowy. W przypadku wywiadów z przedstawicielami IW oraz IP wywiady zostały przeprowadzone z osobami wyznaczonymi przez te instytucje. Dobór spośród beneficjentów został dokonany na podstawie analizy ryzyka przeprowadzonej w oparciu o analizę danych zastanych. Jednym z głównych kryteriów doboru był stopień występowania uchybień/nieprawidłowości w projekcie. W strukturze próby badawczej znaleźli się zarówno beneficjenci realizujący projekty w trybie konkursowym (2 wywiady), jak również w trybie indywidualnym (4 wywiady) Wywiady telefoniczne wspomagane komputerowo CATI Jedną z technik badawczych zastosowanych w trakcie realizacji badania była technika wywiadu telefonicznego wspomaganego komputerowo. Wywiady zostały przeprowadzone z beneficjentami. Z tego względu, że w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ jest realizowanych zaledwie 40 projektów, zdecydowano się na przeprowadzenie badania na całej populacji, przy zagwarantowaniu, że poziom zrealizowanych wywiadów wyniesie przynajmniej 70% populacji. W efekcie zrealizowano 30 wywiadów, co stanowi 75% populacji. Beneficjenci projektów wybranych w trybie indywidualny udzielili odpowiedzi w 19 wywiadach, a beneficjenci projektów wybranych w trybie konkursowym w 11. W ramach 30 wywiadów zostały zadane jedynie pytania odnoszące się do projektów realizowanych przez beneficjentów, natomiast pytania dotyczące funkcjonowania systemu przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ zostały zadane jedynie w ramach 20 wywiadów, co było spowodowane tym, że 10 respondentów brało udział w wywiadach dwukrotnie, w związku z zaangażowaniem w realizację dwóch projektów. Tabela 1. Wszystkie projekty Projekty indywidualne Projekty konkursowe Liczebność populacji, próby badawczej oraz udział wielkości próby w populacji Liczba projektów w Liczba zrealizowanych Response rate - udział Priorytecie (populacja) wywiadów (próba) wielkości próby w wielkości populacji % % % 15

16 Studium przypadku Panel Ekspertów FGI IDI/ITI CATI Analiza ryzyka/analiza SWOT Desk research Analiza występowania uchybień/nieprawidłowości Zogniskowany wywiad grupowy Po przeprowadzeniu analizy danych zastanych, wywiadów CATI oraz indywidualnych wywiadów pogłębionych został przeprowadzony zogniskowany wywiad grupowy. W wywiadzie wzięli udział przedstawiciele IP, IW oraz beneficjentów, co pozwoliło na zderzenie perspektyw użytkowników systemu wdrażania na różnych jego poziomach oraz wypracowanie wspólnych rozwiązań. Jednym z kluczowych elementów wywiadu była analiza mocnych i słabych stron systemu nieprawidłowości. Dobór respondentów miał charakter celowy. Został on dokonany na podstawie analizy danych zastanych oraz propozycji Zamawiającego Studia przypadków Ponadto dla pełniejszej realizacji celów zastosowano metodę studium przypadku, która służyła do ukazania dobrych praktyk odnośnie rozwiązań stosowanych przez beneficjentów w zakresie przeciwdziałania uchybieniom/nieprawidłowościom oraz radzenia sobie z nimi w przypadku ich ewentualnego wystąpienia. W szczególności poszukiwano rozwiązań wartych upowszechniania - modelowych sposobów określania procedur dotyczących zamówień publicznych i stosowania ich w praktyce. W ramach badania zostały przeprowadzone 2 studia przypadków. Dobór projektów do przeprowadzenia studium miał charakter celowy. Studia przypadku zostały przeprowadzone zgodnie z zasadą triangulacji. Do opisu dobrych praktyk zostały wykorzystane zarówno dane wtórne (dokumenty związane z realizacją projektu) oraz dane pierwotne (wywiady z personelem projektu). Z każdego studium został przygotowany odrębny raport, stanowiący załącznik do niniejszego raportu Przyporządkowanie metod stosowanych w badaniu do pytań badawczych Tabela 2. Przyporządkowanie metod stosowanych w badaniu do pytań badawczych Lp. Pytanie badawcze I. Sprawność funkcjonowania obsługi uchybień/nieprawidłowości w ramach XIII osi POIiŚ 1. Czy system obsługi uchybień/nieprawidłowości w ramach XIII osi PO IiŚ działa sprawnie? Jakie są silne, a jakie słabe strony systemu obsługi uchybień/nieprawidłowości? Jakie czynniki wewnętrzne, a jakie zewnętrzne wpływają na sprawność funkcjonowania systemu obsługi uchybień/nieprawidłowości? Czy liczba osób zaangażowanych w obsługę uchybień nieprawidłowości jest wystarczająca? Jaki jest średni czas realizacji poszczególnych zadań związanych z obsługą uchybień/nieprawidłowości? Czy czas ten można skrócić? Jeżeli tak, to w jaki sposób? Jeżeli nie, to dlaczego? 2. Czy w systemie obsługi uchybień/nieprawidłowości występuje spiętrzenia natężenia prac? Jeżeli tak, to czym są spowodowane i jak można im zapobiec w przyszłości? II. X X X X X X X X X X Zagadnienia związane z wymogiem realizacji postanowień ustawy Prawo zamówień publicznych i jej zastosowanie w praktyce 16

17 1. Czy beneficjenci mają opracowane wewnętrzne regulacje prawne dotyczące przeprowadzania postępowań zamówień publicznych w ramach projektów Priorytetu XIII PO IiŚ? Czy mają one zastosowanie w praktyce i czy są na bieżąco aktualizowane? W jaki sposób te regulacje zostały opracowane? Jakie rozwiązania stosowane w tym zakresie przez beneficjentów można uznać za dobre praktyki? Jeżeli beneficjenci nie mają opracowanych wewnętrznych regulacji w tym zakresie, to jakie są tego przyczyny? Na jakie problemy proceduralne natrafiają beneficjenci? 2. Czy osoby zaangażowane w realizację projektów i realizujące zadania związane z prowadzeniem zamówień publicznych posiadają odpowiednią wiedzę i kwalifikacje, aby prawidłowo, skutecznie i efektywnie realizować te zadania? Jakiej wiedzy ewentualnie brakuje? Jakie rozwiązania należy zastosować? Jakie doświadczenie posiadają osoby zaangażowane w realizację projektów i realizujące zadania związane z prowadzeniem zamówień publicznych? 3. Czy stworzony system kontroli procedur zawierania umów (zwłaszcza kontrole ex-ante) wpływa na ograniczenie nieprawidłowości występujących na etapie przygotowania dokumentacji przetargowej? Jeśli tak, to w jaki sposób - poprzez fakt częstotliwości, czy wynika to np. z faktu, że beneficjenci uczą się na własnych błędach? a) Które naruszenia wykrywa się najczęściej? b) Które naruszenia najczęściej skutkują korektą finansową? c) Które naruszenia najczęściej skutkują maksymalną korektą finansową? Jakie rozwiązania można zastosować w celu zwiększenia wpływu systemu kontroli procedur zawierania umów na ograniczenie nieprawidłowości występujących na etapie przygotowania dokumentacji przetargowej? 4. Kontrola ex-ante może opóźniać wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia. Czy dla Zamawiających stanowi to znaczne utrudnienie, czy też funkcja prewencyjna tej kontroli jest dla nich priorytetowa? Jakie są silne, a jakie słabe strony prowadzonej kontroli ex ante? Jak beneficjenci oceniają jakość prowadzonych kontroli? Czy mają w tym aspekcie jakieś zastrzeżenia? Jakie działania można podjąć w celu przezwyciężenia ewentualnych słabych stron? 5. Czy beneficjenci posiadają wewnętrzne regulacje prawne dotyczące przeprowadzania postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, co do których nie ma obowiązku stosowania przepisów ustawy zamówień publicznych (zamówienia o wartości nieprzekraczającej wyrażonej w złotych równowartości kwoty euro)? W jaki sposób te regulacje zostały opracowane? Jakie rozwiązania stosowane w tym zakresie przez beneficjentów można uznać za dobre praktyki? Jeżeli beneficjenci nie mają opracowanych wewnętrznych regulacji w tym zakresie, to jakie są tego przyczyny? 6. Czy występują i jaki charakter mają problemy dotyczące współpracy pomiędzy Zamawiającym a Wykonawcą mające wpływ na realizację projektu? Czy pojawiające się problemy udaje się przezwyciężać? Jeżeli tak, to w jaki sposób? Jeżeli nie, to dlaczego? 7. Jakie uchybienia/nieprawidłowości związane z prowadzeniem postępowań o udzielenie zamówień publicznych w projektach występują najczęściej? Jakie problemy niosą za sobą największe skutki? Jak można problemów zapobiec ich występowaniu? Czy rodzaje uchybień/nieprawidłowości w tym zakresie różnią się w zależności od tego, czy projekty są wybierane do dofinansowania w trybie konkursowym czy indywidualnym? 8. Czy po stronie beneficjenta, IW i IP zapewniona jest fachowa i odpowiednia w odniesieniu do występujących problemów obsługa prawna prowadzonych postępowań o udzielenie zamówień publicznych? Czy istnieją, a jeżeli tak, to jakie wypracowane rozwiązania kwestii problemowych? Jakiego rodzaju usprawnienia można zaproponować w tym zakresie? X X X X X X X X x X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X 17

18 9. Czy liczba osób zaangażowana u beneficjentów w realizację zadań związanych z prowadzeniem zamówień publicznych w projektach Priorytetu XIII PO IiŚ jest wystarczająca? Czy mogą tutaj wystąpić zagrożenia? Jakie są przyczyny występowania ewentualnych niedoborów kadrowych w tym zakresie (brak możliwości zapewnienia płac na odpowiednim poziomie, brak specjalistów?) Czy u beneficjentów występuje zjawisko rotacji kadr zaangażowanych w realizację zadań związanych z realizacją zamówień publicznych? 10. Jaka wymiernie kwota została uratowana" (dzięki kontrolom ex-ante) przed uznaniem za niekwaliflkowaną lub ustaleniem korekty finansowej, tzn. jakiej potencjalnej wartości błędów udało się uniknąć dzięki realizacji kontroli ex-ante? - obliczenia w zł i euro, w stosunku do alokacji na priorytet/działanie. 11. Kontrole ex-ante pełnią w systemie bardzo ważną funkcję prewencyjną, zaś kontrole ex-post pozwalają na sprawdzenie i ocenę przebiegu całego procesu procedur zawierania umów i dają pełniejszy obraz sytuacji. Który rodzaj kontroli jest bardziej efektywny z punktu widzenia sprawnej realizacji Programu? W jaki sposób można zwiększyć efektywność kontroli ex ante oraz ex post? 12. Czy stworzony przez IZ POIiŚ system planowania i sprawozdawania w zakresie kontroli zamówień (w tym kontroli ex-ante) zgodnie z zaleceniami 11/2010 i 12/2010 przyczynił się do usprawnienia, czy też pogorszenia systemu kontroli ex-ante? Jakie są mocne a jakie słabe strony systemu planowania i sprawozdawania w zakresie kontroli zamówień. Jakiego rodzaju działania należy podjąć w celu przezwyciężenia ewentualnych słabych stron? 13. Czy IW posiada wewnętrzne procedury monitorowania jakości prowadzonych kontroli oraz efektów, jakie przynoszą instytucji kontrolowanej? Jeżeli tak, to jakie są wyniki oceny jakości prowadzonych kontroli? Czy w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ stosowana jest praktyka oceny pracy zespołu kontrolującego ze przez przedstawicielu podmiotu poddawanego kontroli? Jeżeli tak, to jakie są wyniki tej oceny? Jakie pojawiają się ewentualne zastrzeżenia ze strony przedstawicieli kontrolowanych podmiotów odnośnie przebiegu kontroli? 14. Ile postępowań przetargowych przeprowadzili beneficjenci, a ile planują do przeprowadzenia? X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X III. Analiza wytycznych/zaleceń IZ PO IiŚ z obszaru kontroli, nieprawidłowości, wymierzania korekt dotycząca ich podstaw prawnych i spójności wewnętrznej 1. Jak obecnie stosowany system dokumentów w formie wytycznych i zaleceń wpływa na skuteczność działania IW w XIII osi? Jakie są słabe a jakie mocne strony obecnie stosowanego systemu dokumentów w formie wytycznych i zaleceń? 2. Jaki jest wpływ częstych zmian w zapisach wytycznych i zaleceniach z obszaru kontroli, nieprawidłowości, wymierzania korekt na działania realizowane przez beneficjentów Priorytetu XIII PO IiŚ? Czy zmiany wprowadzane w zapisach wytycznych i zaleceniach z powyższego zakresu są postrzegane przez beneficjentów jako zbyt częste? Czy wprowadzane zmiany, są postrzegane, jako poprawiające czy też jako pogarszające jakość wytycznych i zaleceń? 3. Czy wytyczne i zalecenia z obszaru kontroli, nieprawidłowości, uchybień, korekt są ze sobą spójne? Jeżeli nie, to czy generuje to dodatkowe nieprawidłowości/ uchybienia w realizacji projektów? Jaki jest/był status prawny zaleceń dotyczących obsługi nieprawidłowości? Gdzie występują ewentualne niespójności? W jaki sposób należy usunąć zidentyfikowane niespójności? Czy usunięcie zidentyfikowanych niespójności jest możliwe w obecnej perspektywie finansowej? X X X X X X X X X X X X X X X X 18

19 4. Czy wytyczne i zalecenia z obszaru kontroli, nieprawidłowości, korekt są zrozumiałe dla beneficjentów, pracowników IW i IP? Jeżeli nie to jakie aspekty są niezrozumiałe i co należy szerzej wyjaśnić? Czy kanały komunikacyjne informujące o zmianach w zakresie systemu nieprawidłowości są funkcjonalne? Czy informacje dotyczące zmian w systemie (zalecenia, wytyczne) nieprawidłowości są zrozumiałe i docierają do wszystkich odbiorców? 5. Co należy poprawić w systemie realizacji PO IiŚ w aspekcie legislacyjnym, aby zapobiec występowaniu uchybień i nieprawidłowości? 6. Czy poziom szczegółowości zagadnień, jakie określają zalecenia i wytyczne jest odpowiedni, zbyt duży czy też zbyt mały z perspektywy beneficjentów oraz pracowników IW i IP? W jakich obszarach poziom szczegółowości jest ewentualnie zbyt duży, a w jakich zbyt mały? Czy bardzo duża szczegółowość zagadnień, jakie określają zalecenia i wytyczne może generować problemy dotyczące ich interpretacji i zastosowania w praktyce? Co sprawia największe trudności? Co można usprawnić i poprawić w tym aspekcie? Czy można coś zmienić/poprawić w tych dokumentach? X X X X X X X X X X X X X X X X X X IV. Identyfikacja i skutki nieprawidłowości 1. W jaki sposób i czy trafnie uchybienia/nieprawidłowości są wykrywane i identyfikowane? Jakiego rodzaju rozwiązania mogłyby zwiększyć trafność wykrywania i identyfikowania uchybień/nieprawidłowości? 2. Czy w praktyce mogą zachodzić jakieś problemy lub trudności w odróżnieniu nieprawidłowości od uchybień? Czym są spowodowane ewentualne problemy lub trudności w odróżnieniu uchybień od nieprawidłowości? W jakich konkretnie przypadkach występują trudności lub problemy w odróżnieniu uchybień od nieprawidłowości? Czy częściej ma miejsce sytuacja uznawania uchybień, jako nieprawidłowości, czy też nieprawidłowości jako uchybień? W jakich konkretnie przypadkach uchybienia są traktowane jako nieprawidłowości, a w jakich przypadkach nieprawidłowości są traktowane jako uchybienia? Jakie należy podjąć działania, by ewentualne problemy lub trudności w odróżnianiu uchybień od nieprawidłowości usunąć? 3. Jak występowanie uchybień i nieprawidłowości wpływa na realizację projektów (rodzaj problemów, częstotliwość, skala, skutki)? Czy występowanie uchybień i nieprawidłowości (rodzaj problemów, częstotliwość, skala, skutki) jest zróżnicowane w zależności od wielkości projektu, doświadczenia beneficjenta oraz od tego, czy jest to projekt wybrany w trybie indywidualnym, czy też konkursowym? 4. Jakiego innego rodzaju problemy generuje występowanie uchybień i nieprawidłowości w kontekście zadań realizowanych przez beneficjentów, IW oraz IP? W jaki sposób można przeciwdziałać występowaniu innego rodzaju problemów generujących występowanie problemów i nieprawidłowości? 5. Jakie są sposoby zapobiegania występowaniu uchybień i nieprawidłowości (źródła informacji: dokumenty i kontrole KE, dobre praktyki stosowane przez beneficjentów, IW i lp? Czy stosowane sposoby zapobiegania występowaniu uchybień i nieprawidłowości są wystarczające? Jeżeli nie, to jakie rozwiązania należy przyjąć w tym zakresie? 6. Czy system zapobiegania uchybieniom/nieprawidłowościom jest optymalny i przejrzysty? Jeżeli nie, to jakie elementy systemu zapobiegania uchybieniom/nieprawidłowościom nie są przejrzyste i optymalne? Jakie rozwiązania należy zastosować, by zwiększyć optymalność i przejrzystość systemu zapobiegania uchybieniom i nieprawidłowościom? 7. Czy procedury dotyczące uchybień i nieprawidłowości w poszczególnych instytucjach (IW, IP) odpowiadają wytycznym i zaleceniom w tym zakresie? Jeżeli nie, to które procedury dotyczące uchybień i nieprawidłowości w poszczególnych instytucjach (IW, IP) nie odpowiadają wytycznym i zaleceniom? W jaki sposób należy usunąć ewentualne niezgodności? X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X 19

20 8. Jakie nieprawidłowości i uchybienia najczęściej występują, jakie stanowią zagrożenie oraz jakie mają skutki dla realizacji Priorytetu XIII PO IIŚ (rodzaj, częstotliwość, skala, skutki)? 9. Czy występują problemy lub trudności w systemie sposobów nakładania korekt finansowych? Jeżeli tak, to jakiego rodzaju są to problemy, jaka jest skala i częstotliwość tego zjawiska? Jakie rozwiązania należy podjąć w celu usunięcia ewentualnie występujących problemów lub trudności w tym zakresie? 10. Czy system przepływu informacji o nieprawidłowościach, nakładania korekt i ściągania środków finansowych w ramach korekt finansowych jest spójny i efektywny? W jakich obszarach (np. na linii IP-IW, IWbeneficjent) występują oraz czego dotyczą ewentualne trudności w tym zakresie? Jakie rozwiązania należy przyjąć w celu ich usunięcia? 11. Jakie nieprawidłowości są przyczyną nakładania korekt finansowych? Czy zwroty środków są dokonywane w obowiązujących terminach? Jeżeli nie, to czym są spowodowane opóźnienia oraz jaka jest skala występujących opóźnień? Czy rodzaje występujących nieprawidłowości będących przyczyną nakładania korekt finansowych oraz czy terminowość zwrotów środków jest zróżnicowana w zależności od wielkości projektu oraz trybu, w jakim zostały wybrane projekty? 12. Czy zidentyfikowano i/lub istnieje ryzyko występowania nieprawidłowości systemowych w ramach Priorytetu XIII PO liś? Jeżeli tak, to jakie są to nieprawidłowości, jakie są ich skutki i czy przyjęto jakieś środki zaradcze? Czy przyjęte środki zaradcze są wystarczające? Jeżeli nie, to jakie dodatkowe środki zaradcze należy podjąć i/lub jak należy zmodyfikować przyjęte środki zaradcze? 13. Czy istniejący system kontroli zabezpieczył poświadczone wydatki do KE i nie zostaną one cofnięte jako poniesione niezgodnie z prawem? Jeżeli nie to, w jakich przypadkach poświadczone wydatki nie zostały zabezpieczone? (Pytanie służy do pogłębionej analizy stopnia zabezpieczenia poświadczonych wydatków). 14. W ilu projektach wystąpiły nieprawidłowości? Jaka była liczba nieprawidłowości? Jaka była wysokość kosztów uznanych za niekwalifikowalne? Jaki jest wpływ zidentyfikowanych uchybień/nieprawidłowości na poziom osiągnięcia wskaźników projektu? Jaki jest wpływ zidentyfikowanych uchybień/nieprawidłowości na przebieg realizacji projektu? Czy w związku ze zidentyfikowanymi uchybieniami/nieprawidłowościami powstają opóźnienia w projekcie? Czy zidentyfikowane uchybienia/nieprawidłowości spowodowały, że projekt został lub zostanie zrealizowany w mniejszym zakresie? X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X V. Wpływ działań IW na ograniczenie występowania nieprawidłowości w projektach 1. Jakie działania podejmuje IW w celu zapobiegania nieprawidłowościom i uchybieniom? Czy podejmowane działania w tym zakresie przez IW są wystarczające? Jeżeli nie, to jakie dodatkowe działania IW powinna podjąć? 2. Czy weryfikacja przez Instytucję Wdrażającą dokumentacji przetargowej beneficjenta przed ogłoszeniem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego ma wpływ na ograniczenie występowania nieprawidłowości/uchybień w projektach? Czy można w tym zakresie coś ulepszyć/poprawić? Jak weryfikacja przez IW dokumentacji przetargowej jest postrzegana przez beneficjentów, czy jako element przyczyniający się do poprawy jakości dokumentacji przetargowej, czy też jako czynnik utrudniający sprawną realizację projektu? Jak beneficjenci oceniają jakość weryfikacji prowadzonej przez IW? Jakie trudności napotykają pracownicy IW weryfikujący dokumentację przetargową? 3. Jakie skutki mają działania IW w zakresie kontroli procedur zawierania umów/aneksów? Na jakie problemy natrafia IW podczas prowadzenia tych kontroli? Czy OPI monitoruje i analizuje problemy, na które natrafia podczas przedmiotowych kontroli? Jeżeli tak, to w jaki sposób? Jakie są efekty tych kontroli? X X X X X X X X X X X X X X X 20

21 4. Czy IW bierze pod uwagę zalecenia kontrolne i poaudytowe po kontrolach i audytach prowadzonych przez organy zewnętrzne tj. Urzędu Zamówień Publicznych i Urzędów Kontroli Skarbowej przy wymierzaniu korekt na postępowania prowadzone w poszczególnych projektach? Jakiego rodzaju zalecenia kontrolne i poaudytowe po kontrolach i audytach prowadzonych przez organy zewnętrzne pojawiają się najczęściej? 5. Czy stworzony system pełni funkcje edukacyjno-prewencyjne, tzn. czy beneficjenci popełniają w kolejnych zamówieniach uprzednio stwierdzone błędy, czy też uczą się na swoich błędach? A może liczą na to, że ewentualne uchybienia wykryje kontrola OPI? X X X X X X X X 2. Wyniki badania 2.1. Prezentacja systemu przeciwdziałania nieprawidłowościom, ich wykrywania i usuwania stworzonego na poziomie Instytucji Wdrażającej Priorytet XIII PO IiŚ Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko na lata (PO IiŚ) jest największym programem spośród realizowanych w ramach polityki spójności w Polsce w okresie Łączna wielkość środków finansowych zaangażowanych w jego realizację wynosi 37,6 mld euro, z czego 27,9 mld euro pochodzi z funduszy europejskich, zaś 9,7 mld euro ze środków krajowych. Głównym celem Programu jest poprawa atrakcyjności inwestycyjnej Polski i jej regionów poprzez rozwój infrastruktury technicznej przy równoczesnej ochronie i poprawie stanu środowiska, zdrowia, zachowaniu tożsamości kulturowej i rozwijaniu spójności terytorialnej. W ramach Programu wyróżniono 6 obszarów wsparcia (tzw. sektorów). Jednym z nich jest sektor szkolnictwa wyższego. W celu realizacji zadań w ramach poszczególnych przedsięwzięć wyróżniono 15 priorytetów. Realizację przedsięwzięć wpisujących się w sektor szkolnictwa wyższego przewidziano w ramach XIII osi priorytetowej Infrastruktura szkolnictwa wyższego, której celem jest rozwój nowoczesnych ośrodków akademickich przede wszystkim kształcących specjalistów w zakresie nowoczesnych technologii. Za zarządzanie całym Programem odpowiada Instytucja Zarządzająca, której funkcję w imieniu Ministra Rozwoju Regionalnego pełnią dwa departamenty w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego, tj. Departament Koordynacji Programów Infrastrukturalnych oraz Departament Wsparcia Programów Infrastrukturalnych. Część zadań związanych z wdrażaniem poszczególnych priorytetów Instytucja Zarządzająca powierzyła instytucjom pośredniczącym. Do 31 sierpnia 2011 r. funkcję Instytucji Pośredniczącej (IP) w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ pełnił (w imieniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego) Departament Finansowania Szkół Wyższych MNiSW. Od 1 września 2011 r. zadania związane z pełnieniem funkcji Instytucji Pośredniczącej zostały przejęte przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju w Warszawie. IP powierzyła część zadań związanych z wdrażaniem Priorytetu XIII Instytucji Pośredniczącej II Stopnia/Instytucji Wdrażającej (IP2/IW), której funkcję pełni Ośrodek Przetwarzania Informacji (OPI). Przy czym IP jest odpowiedzialna za bieżące monitorowanie prawidłowości zadań realizowanych przez IW. Zgodnie z art. 70 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 państwa członkowskie są zobowiązane do zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. W praktyce oznacza to, że konieczność spełnienia tych zobowiązań spoczywa na wszystkich instytucjach zaangażowanych w realizację danego programu operacyjnego. Ponadto zgodnie z art. 58 ww. 21

22 rozporządzenia systemy zarządzania i kontroli opracowane w ramach poszczególnych programów operacyjnych powinny zawierać m. in. procedury dla zapewnienia zasadności i prawidłowości wydatków zadeklarowanych w ramach programu operacyjnego, a także procedury sprawozdawczości i monitorowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych. Z kolei w art. 98 ww. rozporządzenia zostały określone zobowiązania państwa członkowskiego w zakresie wymierzania korekt finansowych w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości. Uszczegółowienie przepisów rozporządzenia 1083/2006 stanowią przepisy tzw. rozporządzenia wykonawczego, tj. Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Przepisy dotyczące zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych zostały zawarte w sekcji 4 tego rozporządzenia zatytułowanej Nieprawidłowości. Oprócz regulacji unijnych zobowiązania w zakresie przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości zostały określone w wydanych przez IZ PO IiŚ wytycznych i zaleceniach. Szczególnie istotną rolę odgrywają w tym zakresie następujące wytyczne i zalecenia: Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO IiŚ z dnia 3 września 2009 r.; Wytyczne w zakresie kontroli realizacji PO IiŚ z dnia 13 lutego 2009 r.; Wytyczne w zakresie sposobu postępowania w razie wykrycia nieprawidłowości w wykorzystaniu funduszy strukturalnych i Funduszu spójności w okresie programowania z dnia 8 lutego 2011 r.; Zalecenia w zakresie sposobu korygowania wydatków nieprawidłowo poniesionych w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko z dnia 29 stycznia 2010 r.; Zalecenia nr 6/2010 IZ PO IiŚ w sprawie stosowania dokumentu pn. Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE z dnia 18 maja 2010 r.; Zalecenia nr 9/2010 IZ PO IiŚ w sprawie stosowania w PO IiŚ stawek korekt finansowych odnośnie uchybień zidentyfikowanych przez KE w Planie Działań dla Polski na lata oraz audytach KE na projektach FS w perspektywie finansowej z dnia 26 listopada 2010 r.; Zalecenia nr 10/2010 IZ PO IiŚ w sprawie wymogów kontroli na zakończenie realizacji projektów oraz kontroli trwałości po zakończeniu realizacji projektu z dnia 6 grudnia 2010 r.; Zalecenia nr 11/2010 IZ PO IiŚ w sprawie zmiany stosowania niektórych postanowień Załącznika nr 2 do Wytycznych w zakresie kontroli realizacji PO IiŚ , ze szczególnym uwzględnieniem zmiany formatu planu kontroli procedur zawierania umów i sprawozdania z realizacji planu kontroli z dnia 16 grudnia 2010 r.; Zalecenia nr 12/2010 IZ PO IiŚ dotyczące wymogów kontroli wniosków o płatność w odniesieniu do wydatków wynikających ze zwiększenia wartości zamówień podstawowych albo udzielenia zamówień w trybach niekonkurencyjnych z dnia 16 grudnia 2010 r.; Procedura informowania KE o nieprawidłowościach w wykorzystaniu funduszy strukturalnych i Funduszu spójności w latach , sierpień 2010 r.; 22

23 Zalecenia dla beneficjentów funduszy Unii Europejskiej dotyczące interpretacji przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych - wersja z 10 kwietnia 2009 r. W związku z koniecznością spełnienia wymagań określonych ww. dokumentach, funkcją systemu wdrażania Priorytetu XIII PO IiŚ jest m.in. zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych. Należy jednak podkreślić, że funkcja ta może być pełniona skutecznie tylko wtedy, gdy jest ona przypisana nie tylko do konkretnych procesów wdrażania, ale jest ona postrzegana w sposób horyzontalny, tj. wtedy, gdy wszystkie procesy w sposób synergiczny umożliwiają zapobieganie nieprawidłowościom, a także ich trafne identyfikowanie i sprawne korygowanie. Kluczową rolę w systemie przeciwdziałania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości pełni Instytucja Wdrażająca ze względu na bezpośredni i bieżący kontakt z beneficjentami. W Instrukcji Wykonawczej Wewnętrznych Procedur Ośrodka Przetwarzania Informacji - Instytucji Wdrażającej zostały zawarte szczegółowe procedury wdrażania. Część z nich została oddzielnie opracowana dla trybu indywidualne oraz konkursowego. Listę procedur zawarto w tabeli poniżej Weryfikacja wniosków o płatność W ramach procedury został określony przebieg weryfikacji sprawozdań finansowych i rzeczowych składanych przez Beneficjentów. W celu złożenia sprawozdania z finansowego i rzeczowego przebiegu realizacji projektu Beneficjenci składają wnioski o płatność. Wniosek o płatność służy: rozliczeniu środków przekazanych Beneficjentom w formie zaliczki oraz wnioskowaniu o kolejne zaliczki, wnioskowaniu o refundację środków poniesionych przez Beneficjenta, przekazaniu informacji o postępie rzeczowym projektu. Pozytywna weryfikacja wniosku o płatność stanowi konieczny warunek zrealizowania płatności na rzecz Beneficjenta. Beneficjenci są zobowiązani do składania wniosków o płatność nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Nawet, jeżeli Beneficjent nie ponosił wydatków w danym okresie sprawozdawczym, jest zobowiązany do przedkładania sprawozdania rzeczowego z przebiegu realizacji projektu. Weryfikacji podlegają wszystkie złożone wnioski o płatność wraz z wszystkimi załącznikami. W przypadku braku pozytywnej weryfikacji wniosku o płatność Beneficjent jest zobowiązany do dokonania korekt, uzupełnień lub wyjaśnień. Brak złożonego poprawnie wniosku może skutkować wstrzymaniem płatności, a nawet rozwiązaniem umowy o dofinansowanie projektu. Brak złożenia wniosku o płatność, pomimo wezwania do jego złożenia, powoduje wszczęcie procedury kontroli projektu na miejscu. Procedury weryfikacji wniosku o płatność są takie same w przypadku trybu indywidualnego jak i konkursowego. Procedura weryfikacji wniosków o płatność pełni kluczową rolę w kontekście wykrywania nieprawidłowości, w szczególności nieprawidłowego wydatkowania środków Kontrola (ex-ante oraz ex-post) udzielania zamówień publicznych przez Beneficjentów Procedura dotyczy weryfikacji zgodności z prawem zawieranych przez Beneficjentów umów w ramach projektów w związku z udzielaniem zamówień publicznych, w szczególności pod kątem przestrzegania zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Kontrola ex ante jest prowadzona przed podpisaniem umowy w związku z udzieleniem zamówienia publicznego, natomiast kontrola ex post po podpisaniu umowy. Kontrolą objęte są również aneksy do zawartych umów z wykonawcami zamówień. Kontrole zawierania umów są 23

24 prowadzone zgodnie z kwartalnymi planami kontroli. W uzasadnionych sytuacjach może być przeprowadzona kontrola doraźna (ad hoc). Co do zasady kontrole są prowadzone w oparciu o dokumenty przekazywane do OPI przez Beneficjentów, istnieje jednak możliwość uczestnictwa pracownika OPI w pracach komisji przetargowej. W ramach procedury stosuje się odmienny typ kontroli w odniesieniu do zamówień, których wartość nie przekracza kwot określonych w art. 169 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych oraz w odniesieniu do zamówień przekraczających te kwoty. Odmienne procedury określono również w odniesieniu do zamówień, które nie są objęte zakresem stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych. W przypadkach, w których wartość zamówienia nie przekracza kwot określonych w ww. przepisie w ramach kontroli ex ante oraz ex post dokumentacji związanej z udzieleniem zamówienia jest prowadzona weryfikacja: kompletności dokumentacji, zgodności zakresu zamówienia z zakresem przedsięwzięcia określonym we wniosku o dofinansowanie lub decyzji o dofinansowaniu oraz umowie o dofinansowanie projektu, a także kwalifikowalności wydatków, prawidłowości ustalenia wartości zamówienia, prawidłowości opisu przedmiotu zamówienia pod kątem zachowania obiektywizmu opisu przedmiotu zamówienia oraz przestrzegania zasad uczciwej konkurencji poprzez eliminację zapisów mogących preferować konkretnych wykonawców, prawidłowości wyboru trybu udzielenia zamówienia w przypadku, gdy został wybrany inny tryb niż tryb podstawowy (tj. przetarg niegraniczony lub ograniczony), warunków udziału w postępowaniu, czy nie ograniczają one konkurencji, zamieszczenia w treści ogłoszenia informacji o dofinansowaniu projektu ze środków UE lub zamiarze ubiegania się o dofinansowanie, prawidłowości dokonania ogłoszenia o zamówieniu (po wszczęciu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego), protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (po wszczęciu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego). Ponadto zakresem kontroli ex ante jest objęta również weryfikacja istotnych postanowień umowy w sprawie zamówienia publicznego, ogólnych warunków umowy albo wzoru umowy, jeśli zostały zawarte w dokumentacji, natomiast w przypadku kontroli ex post weryfikowana jest zgodność umowy z warunkami określonymi w SIWZ i treścią wybranej oferty. W przypadku zamówień przekraczających kwoty określone w art. 169 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych kontrole ex ante są obligatoryjnie przeprowadzane przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. W związku z tym IW odstępuje od sprawdzenia zgodności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych. Kontrola tych zamówień prowadzona przez IW polega na weryfikacji zgodności zakresu zamówienia z zakresem przedsięwzięcia określonym we wniosku o dofinansowanie lub decyzji o dofinansowaniu oraz umowie o dofinansowanie projektu, a także na weryfikacji kwalifikowalności wydatków. Na weryfikacji zgodności zakresu zamówienia oraz kwalifikowalności wydatków polega również kontrola ex post umów zawieranych w przypadku zadań nie objętych zakresem stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych. W przypadku naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych IW wymierza korekty finansowe. zgodnie z dokumentem pt. Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE (wersją aktualną na dzień stwierdzenia nieprawidłowości). Wymierzenie korekty polega na potrąceniu kwoty uznanej za niekwalifikowaną. Procedury kontroli udzielania zamówień publicznych przez beneficjentów są takie same zarówno w przypadku trybu indywidualnego, jaki konkursowego. 24

25 Jak zauważono w Przewodniku dla Beneficjenta PO IiŚ: Spośród nieprawidłowości przy wdrażaniu funduszy w latach najwięcej wiązało się z obszarem udzielania zamówień publicznych. Niemal, co trzecia wykryta nieprawidłowość dotyczyła kwestii związanych w stosowaniu PZP 1. Jak wynika z analiz przedstawionych w dalszej części niniejszego raportu obszar udzielania zamówień publicznych stanowi największe źródło powstawania wykrywanych nieprawidłowości również w przypadku Priorytetu XIII PO IiŚ. W związku z tym sfera zamówień publicznych jest najbardziej newralgicznym elementem każdego projektu infrastrukturalnego. Dlatego też kontrole udzielania zamówień publicznych można uznać za najważniejszy element systemu przeciwdziałania, wykrywania oraz usuwania nieprawidłowości. Stosowanie procedury kontroli ex ante stanowi silną stronę systemu przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości. Szczególnie istotny jest prewencyjny charakter tej procedury, polegający na tym, że pozwala ona na identyfikowanie nieprawidłowości w chwili, gdy są one jeszcze potencjalne Monitorowanie realizacji projektów Procedura określa zasady zbierania, raportowania i interpretowania danych opisujących postęp i efekty realizowanych projektów. Monitorowanie realizacji projektów prowadzone jest na podstawie informacji uzyskiwanych od Beneficjentów w ramach systemu sprawozdawczości. W związku z tym procedura ta jest ściśle powiązana z wcześniej opisaną procedurą weryfikacji wniosków o płatność. Funkcję sprawozdania na poziomie Beneficjenta spełnia wniosek o płatność. O ile w przypadku procedury weryfikacji wniosku o płatność przedmiotem weryfikacji jest przede wszystkim to, czy środki w ramach projektu zostały wydatkowane w sposób prawidłowy, o tyle w przypadku procedury monitorowania realizacji projektów przedmiotem weryfikacji jest postęp realizacji projektu. Jak już wspomniano przy okazji omawiania procedury weryfikacji wniosku o płatność, Beneficjent jest zobowiązany co najmniej raz na trzy miesiące do przedkładania wniosku o płatność zawierającego rzeczowe sprawozdanie z przebiegu realizacji projektu. Weryfikacja merytoryczna sprawozdawczej części wniosku o płatność obejmuje swoim zakresem następujące obszary: postęp rzeczowy realizacji projektu, zgodność zakresu wykonanych prac z harmonogramem załączonym do Umowy o dofinansowanie, występowanie opóźnień w realizacji i zagrożeń dla terminowego ukończenia projektu w stosunku do przyjętego harmonogramu, stopień osiągnięcia wskaźników realizacji projektu, terminowość realizacji zadań/kontraktów założonych w harmonogramie, identyfikacja przyczyn niezrealizowania zadań w terminie, informacje o problemach napotkanych podczas realizacji projektu, zadania planowane do realizacji a niezrealizowane, planowany przebieg rzeczowego realizacji projektu do czasu złożenia kolejnego wniosku. W przypadku zidentyfikowania problemów podczas weryfikacji wniosków o płatność, a zarazem w przypadku podejrzeń, że problemy te mogą być spowodowane występującymi 25

26 nieprawidłowościami IW może przeprowadzić kontrolę ad hoc na miejscu realizacji projektu lub skierować pismo do Beneficjenta z rekomendowanymi działaniami zaradczymi. Nie złożenie wniosku o płatność z wypełnioną częścią sprawozdawczą, pomimo wezwania do jego złożenia, może stanowić podstawę do rozwiązania umowy o dofinansowanie oraz wszczęcia procedury informowania o nieprawidłowościach. Na podstawie danych monitoringowych poszczególnym projektom są nadawane statusy: biały, żółty, pomarańczowy lub czerwony. Statusy te są nadawane na podobnych zasadach, jak w przypadku opisanej wcześniej procedury monitorowania stanu przygotowania projektów umieszczonych w Indykatywnym Wykazie Indywidualnych Projektów. W momencie podpisania umowy o dofinansowanie projektu każdemu projektowi jest nadawany status biały. Zmiana statusu może nastąpić w wyniku pojawienia się nieprawidłowości w realizacji projektu. Procedury monitorowania realizacji projektów są takie same w odniesieniu do projektów w trybie indywidualnym i konkursowym. Procedura monitorowania realizacji projektu w powiązaniu z procedurą weryfikacji wniosku o płatność odgrywa kluczową rolę w systemie przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości, ponieważ weryfikacja sprawozdań stanowi punkt wyjścia do stwierdzenia, czy projekt jest realizowany prawidłowo. Sprawozdania są również podstawowym źródłem, na podstawie którego możliwe jest zidentyfikowanie występowania nieprawidłowości w realizowanych projektach. W wyniku analizy procedury nie stwierdzono konieczności jej modyfikacji Kontrola projektów na miejscu Procedura swym zakresem obejmuje weryfikację prawidłowości realizacji projektu, w tym zgodności ze stanem rzeczywistym informacji dotyczących postępu w realizacji projektu oraz poniesionych wydatków przedstawionych przez Beneficjenta w wnioskach o płatność. W ramach Priorytetu XIII PO IiŚ przez IW prowadzone są dwa rodzaje kontroli projektów na miejscu: kontrole planowe oraz kontrole doraźne (ad hoc). Podstawowym trybem prowadzenia kontroli są kontrole planowe. Kontrole doraźne są prowadzone poza planem kontroli w przypadku zaistnienia okoliczności, których nie można było przewidzieć na etapie zatwierdzania planu kontroli, np. w przypadku uzyskania informacji o podejrzeniu wystąpienia nieprawidłowości bądź problemów w realizacji projektu. Kontrola doraźna może zostać również przeprowadzona przez IW z polecenia IZ. Celem kontroli ad hoc jest zweryfikowanie informacji o problemach lub nieprawidłowościach w trakcie realizacji projektu, a także ustalenie sposobu dalszego postępowania z projektem w przypadku potwierdzenia się tych informacji. Kontrole planowe są prowadzone w oparciu o roczny plan kontroli, a ich zakres obejmuje co najmniej: ustalenie rzeczowego i finansowego stanu zaawansowania projektu oraz porównanie ustaleń z danym przedstawianymi przez beneficjenta we wnioskach o płatność (bądź innych dokumentach), ustalenie, czy projekt jest realizowany zgodnie z przyjętym harmonogramem, określenie realnych możliwości zakończenia realizacji projektu w wymaganym terminie, kontrolę wybranych dokumentów finansowych obejmującą m.in. prawidłowość wystawiania dokumentów finansowych (np. faktur, przejściowych świadectw płatności, przelewów), a także prawidłowość zaliczenia poniesionych wydatków do wydatków kwalifikowalnych, kontrolę systemu księgowania wydatków kwalifikowalnych przez beneficjenta, 26

27 sprawdzenie wybranych dokumentów formalno-prawnych związanych z projektem i kontraktami (tj. m.in. dokumentacji technicznej, pozwoleń na budowę, podpisanych kontraktów, protokołów konieczności, protokołów negocjacji, poleceń wprowadzenia zmian, zgłoszenia do odbioru, protokołu odbioru końcowego), prowadzenie przez beneficjenta działań informacyjnych i promocyjnych, zachowanie przez beneficjenta zasad dotyczących archiwizacji dokumentów, zapewnienie przez beneficjenta odpowiedniego nadzoru nad prowadzonymi pracami budowlanymi, weryfikację, czy majątek wytworzony lub zakupiony w celu realizacji projektu jest wykorzystywany zgodnie z celami projektu. Procedura zakłada objęcie kontrolą 100% projektów realizowanych w ramach XIII Osi Priorytetowej PO IiŚ. Każdy projekt powinien zostać poddany przynajmniej jednokrotnej kontroli na miejscu. Procedura zakłada prowadzenie w pierwszej kolejności kontroli projektów o największym stopniu realizacji budżetu projektu. W sytuacji braku możliwości przeprowadzenia kontroli 100% projektów, procedura zakłada prowadzenie kontroli na próbie projektów, przy dokonaniu doboru projektów do próby na podstawie analizy ryzyka. Kontrole planowe mogą być prowadzone również przez podmioty zewnętrzne upoważnione przez IW. Po przeprowadzeniu kontroli w terminie 21 kalendarzowych jest sporządzana informacja pokontrolna. Beneficjent w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia doręczenia informacji pokontrolnej ma prawo do zgłoszenia zastrzeżeń do treści zawartych w tym dokumencie. W przypadku pojawienia się zastrzeżeń ze strony Beneficjenta, są one rozpatrywane przez IW w ciągu 14 dni od ich otrzymania. Kontrolujący może podjąć dodatkowe działania kontrole w celu weryfikacji zasadności zastrzeżeń. Zastrzeżenia zgłoszone przez Beneficjenta mogą być w całości odrzucone, w całości przyjęte, lub częściowo przyjęte a częściowo odrzucone. W przypadku akceptacji całości lub części zastrzeżeń informacja pokontrolna jest odpowiednio zmieniana lub uzupełniania. Jeżeli w wyniku kontroli zostaną wykryte problemy lub nieprawidłowości w realizacji projektu, to IW sporządza zalecenia pokontrolne, dotyczące tego, w jaki sposób należy usunąć wykryte problemy lub nieprawidłowości. Zalecenia pokontrolne są przekazywane Beneficjentowi w terminie 14 dni od dnia otrzymania od niego podpisanej informacji pokontrolnej lub od dnia otrzymania odmowy podpisania informacji pokontrolnej. Beneficjent jest zobowiązany, w terminie wyznaczonym w Zaleceniach pokontrolnych, do poinformowania IW o sposobie uwzględnienia uwag i wykonania zaleceń pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań. IW weryfikuje (na podstawie dokumentów przekazanych przez Beneficjenta lub poprzez kontrolę na miejscu realizacji projektu) sposób wdrożenia zaleceń pokontrolnych przez Beneficjenta. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości stosowana jest (opisana w dalszej części niniejszego raportu) procedura informowania o nieprawidłowościach. Procedury kontroli projektów na miejscu są takie same w przypadku projektów wybieranych w trybie konkursowym, jak i indywidualnym. Kontrole projektów na miejscu pełnią również kluczową rolę w systemie przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości. O ile wnioski o płatność wraz ze sprawozdaniami z przebiegu realizacji projektu można określić jako źródło o charakterze podstawowym, o tyle kontrole na miejscu pełnią funkcję uzupełniającą a zarazem bardziej pogłębioną, ponieważ polegają nie tylko na weryfikacji dokumentów, ale umożliwiają zbadanie zgodności informacji zawartych w dokumentach ze stanem rzeczywistym. Szczególnie istotną rolę w kontekście systemu przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości pełnią kontrole doraźne, z tego względu, że decyzja o ich wszczęciu jest podejmowana w przypadku pojawienia się uzasadnionego podejrzenia o wystąpieniu nieprawidłowości lub problemów w realizacji projektów. 27

28 Informowanie o nieprawidłowościach Procedura określa sposób postępowania w przypadku wykrycia nieprawidłowości rozumianych, zgodnie z art. 2 pkt. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. W ramach procedury, wykrytej nieprawidłowości może zostać nadany status wstępnej albo ostatecznej. Status nieprawidłowości wstępnej jest nadawany wtedy, gdy ustalenie dotyczące wykrycia nieprawidłowości bazuje na dokumentach nie zatwierdzonych lub gdy istnieje możliwość odwołania od wstępnego ustalenia lub decyzji. W celu usunięcia nieprawidłowości IW wysyła pismo do Beneficjenta z żądaniem, a także wskazaniem sposobu i terminu jej usunięcia. Następnie IW monitoruje sposób usunięcia nieprawidłowości przez Beneficjenta. W przypadku nie usunięcia nieprawidłowości przez Beneficjenta w wyznaczonym terminie IW może rozwiązać umowę o dofinansowanie projektu. W przypadku wystąpienia nieprawidłowości ze skutkiem finansowym jej usunięcie polega m. in. na zwrocie kwot nienależnie wypłaconych. W przypadku braku spłaty długu przez beneficjenta uruchamiana jest procedura windykacji należności. W sytuacji, gdy nieprawidłowość nosi znamiona przestępstwa IW przekazuje informacje o tym prokuraturze. Procedury informowania o nieprawidłowościach są takie same zarówno w przypadku trybu indywidualnego jak i konkursowego. W kontekście systemu przeciwdziałania, wykrywania oraz usuwania nieprawidłowości procedura informowania o nieprawidłowościach oprócz funkcji informacyjnej pełni istotną funkcję korygującą Realizacja zadań związanych z zakończeniem realizacji poszczególnych projektów Procedura swym zakresem obejmuje czynności podejmowane przez Instytucję Wdrażającą w celu potwierdzenia, że projekt został zrealizowany prawidłowo. W ramach procedury prowadzone jest monitorowanie terminów składania wniosków o płatność końcową oraz kontrola na zakończenie realizacji projektu. Procedura zakłada przeprowadzenie obligatoryjnej kontroli na dokumentach na zakończenie realizacji projektu w odniesieniu do wszystkich projektów realizowanych w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ. W przypadku projektów dużych lub indywidualnych obligatoryjnie prowadzona jest również kontrola na miejscu realizacji. W przypadku pozostałych projektów kontrole na miejscu mają charakter fakultatywny, przy czym kontrola na miejscu realizacji projektu powinna objąć swoim zakresem co najmniej 5% liczby projektów, których termin zakończenia przypada w danym roku. Wybór projektów do kontroli jest prowadzony na podstawie analizy ryzyka. Oprócz ww. zadań procedura obejmuje również kwestie związane z wypłatą płatności końcowej oraz archiwizacją dokumentacji projektu. Pierwszym etapem procedury jest złożenie przez Beneficjenta wniosku o płatność końcową. Warunkiem zaakceptowania przez IW wniosku o płatność końcową i wypłacenia płatności końcowej jest przeprowadzenie kontroli na zakończenie realizacji projektu i uzyskanie jej pozytywnego wyniku, tj. potwierdzenie, że projekt został zrealizowany w sposób prawidłowy. Zakres kontroli na zakończenie realizacji projektu przeprowadzonej na dokumentach obejmuje: weryfikację wniosku o płatność końcową przekazanego przez Beneficjenta i sprawdzenie jego zgodności z poprzednimi wnioskami o płatność, jeżeli były składane przez Beneficjenta; 28

29 sprawdzenie, czy instytucja kontrolująca posiada wszystkie dokumenty związane z realizacją projektu; których dostarczenie przez Beneficjenta do instytucji było wymagane na poprzednich etapach jego realizacji; weryfikację wykonania rzeczowego projektu w odniesieniu do wartości wskaźników produktu zakładanych w umowie o dofinansowanie na podstawie dokumentów przedstawionych przez beneficjenta. Zakres kontroli na zakończenie realizacji projektu przeprowadzonej na miejscu realizacji projektu obejmuje: sprawdzenie, czy dokumentacja przekazywana przez beneficjenta przy wnioskach o płatność jest zgodna z oryginalną dokumentacją projektu; sprawdzenie sposobu archiwizacji dokumentacji związanej z realizacją projektu, niezbędnej do zapewnienia właściwej ścieżki audytu; potwierdzenie fizycznego istnienia obiektów zgodnie z dokumentacją projektową; weryfikację sposobu prowadzenia działań informacyjno - promocyjnych; weryfikację wykonania rzeczowego projektu w odniesieniu do wartości wskaźników produktu zakładanych w umowie o dofinansowanie oraz tam, gdzie możliwe, sprawdzenie osiągnięcia wskaźników rezultatu; weryfikację, czy nie zachodzą okoliczności mogące mieć wpływ na powstanie prawa do odliczenia przez beneficjenta podatku VAT; weryfikację, czy w instytucji kontrolowanej zapewniona jest wyodrębniona ewidencja księgowa lub kod księgowy dla transakcji związanych z projektem; weryfikację projektu pod względem zgodności z polityką ochrony środowiska; weryfikację projektu pod względem zgodności z zasadami udzielania pomocy publicznej; sprawdzenie zrealizowania zaleceń z poprzednich kontroli. Procedura realizacji zadań związanych z zakończeniem poszczególnych projektów jest taka sama zarówno w przypadku projektów wybieranych w trybie indywidualnym jak i konkursowym. Procedura ta również odgrywa istotną rolę w systemie przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości, ponieważ stanowi ostatni etap weryfikacji projektu przed wypłaceniem płatności końcowej Kontrola na zakończenie realizacji projektu oraz kontrola trwałości po zakończeniu realizacji projektu Kwestie związane z prowadzenie kontroli na zakończenie realizacji projektu zostały opisane w punkcie dotyczącym procedury Realizacja zadań związanych z zakończeniem realizacji poszczególnych projektów. Kontrola trwałości projektu po zakończeniu jego realizacji powinna zostać przeprowadzona w okresie do 5 lat liczonych od ostatniego dnia kwalifikowania wydatków wskazanego w umowie o dofinansowanie danego projektu. Kontrola trwałości danego projektu jest prowadzona nie wcześniej niż rok po zakończeniu jego realizacji. Kontrola trwałości projektu przeprowadzana jest w danym roku na próbie co najmniej 5% liczby projektów rozliczonych w ramach Działania. Co do zasady kontrola po zakończeniu realizacji projektu jest prowadzona jednokrotnie w odniesieniu do danego projektu. IW może jednak podjąć decyzję o przeprowadzeniu kolejnej kontroli. Procedura zakłada prowadzenie kontroli po zakończeniu realizacji projektu w pierwszej kolejności w odniesieniu do tych projektów, w przypadku których nie była prowadzona kontrola na miejscu w trakcie jego realizacji lub na jego zakończenie. 29

30 Zakres kontroli po zakończeniu realizacji projektu obejmuje weryfikację następujących kwestii: Czy w projekcie nie nastąpiły znaczące modyfikacje, w szczególności czy majątek wytworzony w wyniku realizacji projektu jest wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem? Czy cel projektu został zachowany? Czy Beneficjent wypełnia obowiązki w zakresie informacji i promocji projektu? Czy Beneficjent przechowuje we właściwy sposób dokumentację związaną z projektem (kontrola w tym zakresie może być prowadzona w okresie do 3 lat od dnia zamknięcia PO IiŚ)? Czy nie nastąpiła zmiana okoliczności powodujących możliwość odzyskania przez beneficjenta podatku VAT, który stanowił wydatek kwalifikowany w okresie realizacji projektu? Czy nie została złamana zasada zakazu podwójnego finansowania? Czy projekt nie wygenerował dochodu, który nie został uwzględniony (kontrola w tym zakresie może być prowadzona w okresie do 3 lat od dnia zamknięcia PO IiŚ)? Procedury kontroli na zakończenie realizacji projektu oraz kontroli trwałości projektu po zakończeniu jego realizacji są takie same zarówno w odniesieniu do projektów wybranych w trybie indywidualnym, jak i konkursowym. W związku z koniecznością zapewnienia trwałości projektu procedury kontroli trwałości projektu po zakończeniu jego realizacji stanowią istotne narzędzie służące do wykrywania nieprawidłowości Windykacja należności z tytułu umowy o dofinansowanie Procedura określa zasady odzyskiwania kwot nieprawidłowo wydatkowanych przez beneficjentów. W związku z powyższych procedura dotyczy projektów, w których pojawiły się nieprawidłowości ze skutkiem finansowym. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości ze skutkiem finansowym procedura zakłada podejmowanie następujących działań: zwrócenie się do Beneficjenta z żądaniem zwrotu środków, zawieszenie części lub całości płatności poprzez wstrzymanie wniosku o refundację lub potrącenie z niego kwoty odpowiadającej powstałym nieprawidłowościom, wszczęcie procedury uruchomienia zabezpieczenia, wszczęcie postępowania windykacyjnego, w przypadku podejrzenia popełnienia przestępstwa - powiadomienie o tym fakcie prokuratury. Zgodnie z procedurą w przypadku pojawienia się konieczności zwrotu środków nienależnie wypłaconych na rzecz Beneficjenta IW kieruje do niego pismo z żądaniem zwrotu oraz z informacją o wstrzymaniu dalszych płatności. W przypadku zwrotu środków przez Beneficjenta nieprawidłowość zostaje uznana za usuniętą. W przypadku braku zwrotu środków przez Beneficjenta kwota środków niewłaściwie wydatkowana jest potrącana z kolejnego wniosku o płatność składanego przez Beneficjenta. W przypadku braku możliwości potrącenia całej nieprawidłowo wydatkowanej kwoty z kolejnego wniosku o płatność zostaje wszczęta procedura uruchomienia zabezpieczenia. W przypadku, gdy również wszczęcie procedury uruchomienia zabezpieczenia nie umożliwia odzyskania całej nieprawidłowo wydatkowanej kwoty, wszczęte zostaje postępowanie windykacyjne. Procedura windykacji należności z tytułu umowy o dofinansowanie jest taka sama zarówno w odniesieniu do projektów wybieranych w trybie indywidualnym, jak i konkursowym. Procedury rozstrzygania spraw spornych z beneficjentami są takie same w przypadku projektów wybranych w trybie indywidualnym jak i konkursowym. 30

31 Procedura windykacji należności z tytułu umowy o dofinansowanie pełni w systemie przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości istotną funkcję w kontekście usuwania nieprawidłowości Rozstrzyganie spraw spornych z beneficjentami Procedura określa sposób postępowania w sprawach spornych między Instytucją Wdrażającą a beneficjentem a także warunki rozwiązania umowy o dofinansowanie. Zgodnie z procedurą sprawy sporne pojawiające się podczas przygotowania i realizacji projektu, zgłoszone przez Beneficjenta do IW, są przekazywane wraz z wyjaśnieniem stanowiska IW do IP. Kwestie sporne z Beneficjentem mogą dotyczyć: opóźnień ze strony Beneficjenta w realizacji zapisów umowy o dofinansowanie, braku zgody Beneficjenta na decyzję IW dotyczącą uznania wydatków za niekwalifikowalne, opóźnienia ze strony Beneficjenta w złożeniu wniosku o płatność, wykrycia nieprawidłowości, w tym podczas kontroli, nieodesłania/niepodpisania przez Beneficjenta informacji pokontrolnej, niewdrożenia/niepodpisania przez Beneficjenta zaleceń pokontrolnych. Rozwiązanie umowy o dofinansowanie jest traktowane jako ostateczność, dlatego też w przypadku pojawienia się kwestii spornych procedura zakłada w pierwszej kolejności poszukiwanie usunięcia pojawiających się rozbieżności w drodze negocjacji prowadzonych w ramach spotkań z Beneficjentem. Jeżeli negocjacje te nie przyniosą rozwiązania kwestii spornych uruchamiane są procedury dotyczące weryfikacji wniosków o płatność, kontroli, czy informowania o nieprawidłowościach w zależności od tego, jakiego obszaru kwestia sporna dotyczy. Jeżeli mimo tego nie uda się rozstrzygnąć kwestii spornych, może nastąpić rozwiązanie umowy o dofinansowanie projektu. Umowa może być wypowiedziana, gdy Beneficjent nie realizuje projektu, zgodnie z zapisanymi w umowie warunkami, w szczególności w przypadku: wystąpienia opóźnień w realizacji projektu w stosunku do harmonogramu o okres nie dłuższy niż 6 miesięcy lub w sytuacji wystąpienia innych okoliczności wskazujące na to, że ukończenie projektu nie nastąpi w terminie założonym w harmonogramie, dokonania przez Beneficjenta znaczącej modyfikacji projektu bez zgody IP, niestosowania się do zaleceń lub rekomendacji instytucji systemu wdrażania PO IiŚ. Rozwiązanie umowy następuje w przypadku, gdy zgodnie z procedurą monitorowania realizacji projektów, danemu projektowi zostanie nadany status czerwony. Przed podjęciem decyzji o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie IW przekazuje informację o możliwości rozwiązania umowy do IP. Procedura rozstrzygania spraw spornych z beneficjentami również wpisuje się w system przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości, ponieważ rozstrzygnięcie spraw spornych oraz rozwiązanie umowy o dofinansowanie stanowią narzędzia służące do usuwania nieprawidłowości. 31

32 Zarządzanie ryzykiem Procedura została opracowana w celu zmniejszenia ryzyka związanego z potencjalnymi problemami w procesach wdrażania Priorytetu XIII PO IiŚ. Metodą stosowaną przez IW w ramach procedury do analizy ryzyka jest metoda FMEA (ang. Failure Mode and Effect Analysis) tj. metoda Analizy Przyczyn i Skutków WAD, która umożliwia: identyfikację potencjalnych problemów w procesach, analizę ich przyczyn (źródeł) i skutków, uniknięcie podejmowanych zbyt późno, a przez to kosztownych zmian w procesach dzięki wczesnemu odkryciu potencjalnych słabych punktów, uniknięcie popełniania tych samych błędów dzięki ich udokumentowaniu, identyfikację procesów, w których konieczny jest ściślejszy nadzór. Analiza ryzyka jest przeprowadzana w przypadku projektowania danego procesu lub wprowadzania w nim istotnych zmian. W celu przeprowadzenia analizy ryzyka powoływany jest Zespół ds. Zarzadzania ryzykiem. Prowadzenie analizy ryzyka obejmuje następujące etapy: 1. Identyfikację ryzyka; 2. Ocenę ryzyka; 3. Postępowanie z ryzykiem; 4. Przegląd ryzyka i sprawozdawczość. Główną metodą identyfikacji ryzyka jest burza mózgów prowadzona podczas spotkań Zespołu ds. Zarządzania ryzykiem. Zidentyfikowane problemy są wprowadzane do przygotowanego specjalnie do tego celu formularza ze wskazaniem procesu, którego dany problem dotyczy, znaczenia, jakie ten problem może mieć dla wdrażania systemu, a także potencjalnych przyczyn i skutków zidentyfikowanego problemu. Do formularza są również wprowadzane obecnie stosowane działania zapobiegawcze (np. prowadzenie nadzoru, zapewnienie instrukcji postępowania, szkolenia, przeglądy procesów) oraz wykrywające (kontrole), a także propozycje działań mających na celu usunięcie zidentyfikowanych problemów ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za wdrożenie tych działań oraz rezultatów tych działań. Ocena ryzyka jest dokonywana w trzech obszarach: znaczenia problemu i jego skutku dla wdrażania, prawdopodobieństwa wystąpienia problemu i jego przyczyny oraz prawdopodobieństwa wykrycia problemu. Sposób postępowania z ryzykiem jest zależny od wyników oceny ryzyka. Zgodnie z procedurą w pierwszej kolejności powinny być rozwiązywane problemy o najwyższych wynikach oceny ryzyka. Działania podejmowane w celu usunięcia problemu mogą być nakierowane na: zredukowanie znaczenia problemu, zredukowanie prawdopodobieństwa wykrycia problemu lub na podwyższenie prawdopodobieństwa wykrycia problemu. Po przeprowadzeniu działań zmierzających do usunięcia problemu dokonywana jest ponowna ocena ryzyka. W przypadku stwierdzenia niewystarczającej skuteczności przeprowadzonych działań założono podejmowanie kolejnych działań mających na celu usunięcie zidentyfikowanego problemu. Procedura zarządzania ryzykiem pełni w systemie przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości szczególnie istotną rolę w kontekście przeciwdziałania występowaniu nieprawidłowości systemowych. Wczesne identyfikowanie czynników ryzyka może istotnie przyczyniać się do zapobiegania wystąpieniu nieprawidłowości, a w przypadku ich wystąpienia umożliwia podjęcie działań zmierzających do ich usunięcia, a w związku z tym zminimalizowanie negatywnych konsekwencji występujących nieprawidłowości systemowych. 32

33 Wdrażanie rekomendacji proponowanych przez instytucje uprawnione do kontroli Instytucji Wdrażającej Procedura określa zasady dotyczące wdrażania zaleceń pokontrolnych, sformułowanych w wyniku kontroli zewnętrznych przeprowadzonych na IW, mających na celu usunięcie uchybień/nieprawidłowości lub usprawnienie systemu stwierdzonych podczas kontroli zewnętrznych. IW podlega kontrolom prowadzonym przez instytucje zewnętrzne, takie jak: Instytucja Zarządzająca, Instytucja Pośrednicząca, Instytucja Certyfikująca, Instytucja Audytowa, Najwyższa Izba Kontroli, Komisja Europejska. Kontrole dotyczą zgodności procedur z systemem realizacji PO IiŚ, a także prawidłowości stosowania tych procedur oraz oceny ich efektywności. W przypadku pojawienia się zaleceń pokontrolnych IW podejmuje odpowiednie działania korygujące/zapobiegawcze. Po wdrożeniu zaleceń pokontrolnych IW informuje o tym fakcie instytucję, która przeprowadziła kontrolę. Procedura pełni istotną funkcję w systemie przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości w szczególności w kontekście przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości systemowych Zagadnienia związane z wymogiem realizacji postanowień ustawy Prawo zamówień publicznych i jej zastosowanie w praktyce Stosowanie przez beneficjentów Priorytetu XIII PO IiŚ wewnętrznych procedur w zakresie udzielania zamówień publicznych Czy beneficjenci mają opracowane wewnętrzne regulacje prawne dotyczące przeprowadzania postępowań zamówień publicznych w ramach projektów Priorytetu XIII PO IiŚ? Czy mają one zastosowanie w praktyce i czy są na bieżąco aktualizowane? W jaki sposób te regulacje zostały opracowane? Jakie rozwiązania stosowane w tym zakresie przez beneficjentów można uznać za dobre praktyki? Jeżeli beneficjenci nie mają opracowanych wewnętrznych regulacji w tym zakresie, to jakie są tego przyczyny? Na jakie problemy proceduralne natrafiają beneficjenci? Czy beneficjenci posiadają wewnętrzne regulacje prawne dotyczące przeprowadzania postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, co do których nie ma obowiązku stosowania przepisów ustawy zamówień publicznych (zamówienia o wartości nieprzekraczającej wyrażonej w złotych równowartości kwoty euro)? W jaki sposób te regulacje zostały opracowane? Jakie rozwiązania stosowane w tym zakresie przez beneficjentów można uznać za dobre praktyki? Jeżeli beneficjenci nie mają opracowanych wewnętrznych regulacji w tym zakresie, to jakie są tego przyczyny? Wszyscy beneficjenci Priorytetu XIII PO IiŚ posiadają opracowane wewnętrzne regulacje prawne dotyczące przeprowadzania postępowań zamówień publicznych o wartości przekraczającej kwotę 14 tys. euro. W przypadku 12 z 30 projektów, odnośnie których uzyskano informacje w ramach badania CATI, są to regulacje ogólnie obowiązujące w instytucji. W przypadku 17 projektów są to regulacje ogólnie obowiązujące w instytucji, jednak z pewnymi modyfikacjami wprowadzonymi na potrzeby realizacji projektu. W przypadku jednego projektu procedury udzielania zamówień zostały specjalnie przygotowane na potrzeby jego realizacji. Warte zauważenia są różnice w tym zakresie zachodzące pomiędzy projektami wybranymi w 33

34 trybie indywidualnym a projektami wybranymi w trybie konkursowym. O ile w przypadku 10 spośród 19 projektów w trybie indywidualnym wskazano, że na potrzeby ich realizacji stosowane są procedury ogólnie obowiązujące w instytucji, o tyle w przypadku projektów wybranych w trybie konkursowym, procedury ogólnie obowiązujące są stosowane jedynie w 2 projektach. W pozostałych 8 projektach trybu konkursowego są stosowane ogólne procedury, jednak pewne elementy tych procedur zostały zmodyfikowane do potrzeb realizacji projektów. W jednym projekcie trybu konkursowego procedury udzielania zamówień publicznych zostały opracowane specjalnie na potrzeby jego realizacji. Konkursowe Indywidualne Wszystkie Są to procedury ogólnie obowiązujące w instytucji Są to procedury ogólnie obowiązujące w instytucji, jednak pewne ich zapisy zostały dostosowane na potrzeby realizacji projektu Są to procedury w całości specjalnie przygotowane na potrzeby realizacji projektu Wykres 1. Źródło: Rozkład odpowiedzi na pytanie: Jakiego rodzaju wewnętrznymi procedurami udzielania zamówień publicznych posługują się państwo podczas udzielania zamówień, w przypadku których konieczne jest stosowanie przepisów ustawy Prawo Zamówień Publicznych? opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=30]. Zdecydowana większość badanych uznała procedury w zakresie udzielania zamówień publicznych stosowane w ramach projektów jako użyteczne. Jedynie w 3 przypadkach z 30 wyrażono odmienne zdanie, wskazując, że są one zbyt długotrwałe, nie są dostosowane do zasad realizacji projektów ze środków UE lub że są zbyt mało konkretne. Respondenci nie podali uzasadnienia podanych przez siebie odpowiedzi. Podczas badania CATI zapytano również beneficjentów, czy posiadają wewnętrzne procedury w zakresie udzielania zamówień publicznych, w przypadku których nie ma obowiązku stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych. W przypadku zdecydowanej większości projektów objętych badaniem beneficjenci stwierdzili, że posiadają procedury w formie pisemnej (24 udzielone odpowiedzi). W przypadku jednego projektu stwierdzono, że takie procedury funkcjonują w formie ustnej. W 4 przypadkach podano informacje, że procedury takie nie zostały opracowane, a jeden respondent nie potrafił udzielić na ten temat informacji. Spośród 24 projektów, w przypadku których funkcjonują wewnętrzne procedury w tym zakresie, w 10 są to procedury ogólnie obowiązujące w instytucji beneficjenta. Również w 10 przypadkach są to procedury ogólnie obowiązujące w instytucji beneficjenta, jednak z pewnymi elementami zmodyfikowanymi na potrzeby realizacji projektu, natomiast w 4 przypadkach procedury udzielania zamówień o wartości poniżej 14 tys. euro zostały opracowane specjalnie na potrzeby realizacji projektów. Pomiędzy projektami wybranymi w trybie indywidualnym i konkursowym występują podobne różnice w tym zakresie, jak w przypadku procedur udzielania zamówień o wartości powyżej 14 tys. euro. W przypadku projektów wybranych w trybie indywidualnym na potrzeby realizacji 8 z nich stosowane są procedury ogólnie obowiązujące w instytucji, w przypadku 4 projektów pewne elementy procedur ogólnych zostały dostosowane do potrzeb realizacji projektów, a w przypadku 2 projektów zostały one opracowane specjalnie na potrzeby 34

35 ich realizacji. Natomiast zamówienia o wartości poniżej 14 tys. euro w 2 projektach wybranych w trybie konkursowym są udzielane w oparciu o ogólne procedury obowiązujące w instytucji, w 6 projektach pewne elementy procedur zostały dostosowane na potrzeby realizacji projektów, a w 2 projektach procedury te zostały one utworzone specjalnie na potrzeby ich realizacji. Konkursowe Indywidualne Wszystkie Są to procedury ogólnie obowiązujące w instytucji Są to procedury ogólnie obowiązujące w instytucji, jednak pewne ich zapisy zostały dostosowane na potrzeby realizacji projektu Są to procedury w całości specjalnie przygotowane na potrzeby realizacji projektu Wykres 2. Źródło: Rozkład odpowiedzi na pytanie: Czy stosowane w ramach projektu procedury udzielania zamówień o wartości poniżej 14 tys. euro są procedurami ogólnie obowiązującymi w Państwa instytucji, czy też zostały przygotowane specjalnie na potrzeby realizacji Państwa projektu? opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=24]. Również beneficjenci podczas wywiadów pogłębionych wskazywali na praktyczną użyteczność stosowanych procedur z zakresu udzielania zamówień publicznych, w szczególności z tego względu, że mają one charakter ogólny. Podkreślano, że obszar ten jest szczegółowo regulowany z jednej strony przez ustawę Prawo zamówień publicznych, z drugiej strony zaś przez wytyczne i zalecenia. Przedstawiciele beneficjentów, z którymi przeprowadzono wywiady pogłębione wskazywali, że ogólny charakter wewnętrznych procedur z zakresu udzielania zamówień publicznych sprzyja przeciwdziałaniu wystąpienia nieprawidłowości, ponieważ dzięki temu możliwe jest elastyczne dostosowywanie się do wymogów związanych z realizacją projektów w ramach PO IiŚ określonych w wytycznych i zaleceniach. Na podstawie informacji uzyskanych od beneficjentów w ramach badania CATI jak również wywiadów pogłębionych, można stwierdzić, że w zdecydowanej większości stosują oni procedury ogólne, zawierające w niektórych przypadkach jedynie elementy dostosowujące do specyfiki realizacji projektu. Zestawiając to z danymi wskazującymi, że zdecydowana większość badanych uznała, że procedury te są użyteczne, ich ogólny charakter można uznać za dobrą praktykę, ponieważ dzięki temu możliwe jest elastyczne dostosowywanie prowadzonych zamówień do wymogów obowiązujących w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ. W przypadku, gdy procedury mają charakter ogólny, nie ma również konieczności każdorazowego ich modyfikowania w przypadku pojawienia się nowych regulacji w wytycznych czy też zaleceniach. 35

36 Potencjał kadrowy beneficjentów Priorytetu XIII PO IiŚ w zakresie udzielania zamówień publicznych Czy osoby zaangażowane w realizację projektów i realizujące zadania związane z prowadzeniem zamówień publicznych posiadają odpowiednią wiedzę i kwalifikacje, aby prawidłowo, skutecznie i efektywnie realizować te zadania? Jakiej wiedzy ewentualnie brakuje? Jakie rozwiązania należy zastosować? Jakie doświadczenie posiadają osoby zaangażowane w realizację projektów i realizujące zdania związane z prowadzeniem zamówień publicznych? Czy po stronie beneficjenta zapewniona jest fachowa i odpowiednia w odniesieniu do występujących problemów obsługa prawna prowadzonych postępowań o udzielenie zamówień publicznych? Czy istnieją, a jeżeli tak, to jakie wypracowane rozwiązania kwestii problemowych? Jakiego rodzaju usprawnienia można zaproponować w tym zakresie? Czy liczba osób zaangażowana u beneficjentów w realizację zadań związanych z prowadzeniem zamówień publicznych w projektach Priorytetu XIII PO IiŚ jest wystarczająca? Czy mogą tutaj wystąpić zagrożenia? Jakie są przyczyny występowania ewentualnych niedoborów kadrowych w tym zakresie (brak możliwości zapewnienia płac na odpowiednim poziomie, brak specjalistów?) Czy u beneficjentów występuje zjawisko rotacji kadr zaangażowanych w realizację zadań związanych z realizacją zamówień publicznych? Beneficjenci realizujący projekty w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ to instytucje o bardzo wysokim potencjale. Zrealizowali oni średnio 16 projektów współfinansowanych ze środków europejskich. W przypadku 15 z 30 projektów objętych badaniem CATI wskazano na doświadczenie beneficjenta w realizacji ponad 5 projektów współfinansowanych ze środków UE. Personel zaangażowany w realizację projektów w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ liczy średnio 8 osób. W przypadku 12 projektów personel projektu liczy nie więcej niż 5 osób, w 10 przypadkach liczba pracowników projektu mieści się w przedziale od 6 do 10 osób, a w 7 przypadkach liczba ta przekracza 10 osób. W jednym przypadku respondent nie potrafił wskazać liczby pracowników zaangażowanych w realizację projektu. Około połowa pracowników zaangażowanych w realizację projektów w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ posiada doświadczenie w realizacji przynajmniej jednego projektu współfinansowanego ze środków UE. Wskazana przez respondentów średnia liczba pracowników projektu posiadająca doświadczenie w tym zakresie, wynosi 4 osoby. W 20 projektach liczba pracowników posiadających doświadczenie w realizacji projektów nie przekracza 5 osób, w przypadku 6 projektów mieści się ona w przedziale od 6 do 10 osób, a w przypadku 3 projektów przekracza 10 osób. Beneficjentów podczas badania CATI poproszono również o wskazanie wymiaru czasowego w przeliczeniu na etaty, w jakim personel projektu jest zaangażowany w jego realizację. Wskazana przez respondentów średnia liczba osiągnęła wartość 4,2 etatu. W zdecydowanej większości projektów (tj. w 21 przypadkach) wymiar pracy personelu projektu nie przekracza 5 etatów. W przypadku 4 projektów mieści się on w przedziale od 6 do 10 etatów, a w jednym przypadku przekracza 10 etatów. W odniesieniu do 4 projektów respondenci nie potrafili dokonać przeliczenia na etaty wymiaru czasu pracy poświęconego przez personel na realizację projektu. Zdecydowana większość badanych uznała, że liczba etatów jest wystarczająca w stosunku do zadań związanych z realizacją projektu. Jedynie w przypadku 6 projektów wskazano braki kadrowe, z czego w trzech przypadkach stwierdzono, że liczba etatów jest zdecydowanie niewystarczająca. 36

37 Zdecydowanie tak Raczej tak Raczej nie Zdecydowanie nie Nie wiem/trudno powiedzied Wykres 3. Źródło: Rozkład odpowiedzi na pytanie: Czy liczba etatów w Państwa projekcie jest wystarczająca w stosunku do zakresu zadań związanych z jego realizacją? opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=30]. W przypadku trzech projektów wskazano na niedobory kadrowe w zakresie przygotowania postępowań o przeprowadzenie zamówienia publicznego, tyle samo wskazań pojawiło się w przypadku zadań dotyczących kontaktów z wykonawcami robót, czy też nadzoru prac wykonywanych przez wykonawców oraz sprawozdawczości projektu i przygotowania wniosku o płatność. W odniesieniu do dwóch projektów wskazano na niedobory kadrowe w zakresie informacji i promocji projektu. Beneficjenci, z którymi przeprowadzono wywiady pogłębione, wysoko oceniali potencjał personelu zaangażowanego w realizację projektów. Również w ocenie przedstawicieli IW, dokonanej podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych, beneficjenci Priorytetu XIII PO IiŚ charakteryzują się wysokim potencjałem instytucjonalnym. W projektach Priorytetu XIII PO IiŚ nie zaobserwowano zjawiska rotacji kadr. Instytucje beneficjentów charakteryzują się dużą stabilnością zatrudnienia, a przypadki odejścia pracowników biorących udział w realizacji projektów mają charakter incydentalny. Przy czym z drugiej strony należy podkreślić, że ze względu na specjalistyczny charakter wykonywanej pracy związanej z realizacją projektów, przypadki odejścia personelu projektu mogłyby istotnie wpłynąć na jakość ich zarządzania. Beneficjenci wskazywali również na ograniczone możliwości zatrudnienia nowych pracowników ze względu na trudności w znalezieniu osób o odpowiednich kwalifikacjach i doświadczeniu, jak również ze względu na długotrwały proces wdrożenia nowych osób w realizację projektu. Beneficjenci, z którymi przeprowadzono wywiady pogłębione, nie wskazywali na istotne braki wiedzy niezbędnej do odpowiedniej jakości realizacji projektu. Ze względu jednak na dużą zmienność zasad wdrażania Priorytetu XIII PO IiŚ, wskazywali oni na potrzebę organizacji ciągłych szkoleń i spotkań, których prezentowane byłyby informacje dotyczących wprowadzanych zmian w systemie przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości, tj. w przypadku pojawiania się zmian w ustawie Prawo zamówień publicznych, a także w wytycznych i zaleceniach oraz przekładania się tych zmian na sposób realizacji projektów. Ponadto beneficjenci odczuwają potrzebę szkoleń o charakterze warsztatowym, poświęconych nieprawidłowościom pojawiającym się podczas realizacji projektów oraz sposobom ich zapobiegania. W dalszym ciągu występuje zapotrzebowanie na szkolenia z zakresu prowadzenia zamówień publicznych. 37

38 Beneficjenci Priorytetu XIII PO IiŚ dysponują wysoko wykwalifikowanymi zasobami kadrowymi. Nie stwierdzono występowania braków w wiedzy personelu projektów (w tym personelu odpowiedzialnego za prowadzenie zamówień publicznych) wpływających negatywnie na prawidłowość, skuteczność i efektywność realizowanych zadań. Mimo to, ze względu na zmienność obowiązujących przepisów określających zasady realizacji projektów w ramach PO IiŚ (a co za tym idzie, w ramach Priorytetu XIII) zawartych w wytycznych a w szczególności w zaleceniach, jak również ze względu na skomplikowany a zarazem niejednoznaczny (tj. pozostawiający pole do interpretacji) charakter przepisów związanych z prowadzeniem zamówień publicznych rekomenduje się cykliczne organizowanie szkoleń i spotkań z beneficjentami, poświęconych omawianiu wprowadzanych zmian, jak również nieprawidłowości występujących w obrębie Priorytetu XIII podczas przygotowania i prowadzenia zamówień publicznych wraz ze sposobami ich rozwiązywania. Szkolenia te i spotkania powinny mieć charakter praktyczny. Powinny dotyczyć rozpatrywania konkretnych kwestii o charakterze problematycznym. Oprócz przekazywania wiedzy podczas tego typu szkoleń i spotkań również istotną rolę odgrywa wymiana doświadczeń pomiędzy beneficjentami, jak również pomiędzy beneficjentami a IW. Wśród beneficjentów nie występują na tyle istotne niedobory kadrowe, by mogło to zagrażać prawidłowej realizacji projektów. Wśród beneficjentów nie stwierdzono występowania zjawiska rotacji kadr, w tym kadr związanych z udzielaniem zamówień publicznych. Dobrą praktyką w zakresie prowadzonych postępowań o udzielenie zamówień publicznych, zidentyfikowaną w jednym z projektów podczas studium przypadku, jest włączenie kierownika działu zamówień publicznych uczelni w strukturę zarządzania projektem. Takie rozwiązanie powoduje, że osoby odpowiedzialne za formalną stronę udzielania zamówień publicznych w Uczelni, nie traktują zadań związanych z realizacją projektów jako zewnętrznych, lecz czują się za nie bezpośrednio odpowiedzialne. Przedstawiciele Beneficjentów, z którymi przeprowadzono wywiady pogłębione, wysoko oceniali wiedzę z tego zakresu u osób odpowiedzialnych za prowadzenie zamówień publicznych Ocena systemu kontroli procedur zawierania umów Czy stworzony system kontroli procedur zawierania umów (zwłaszcza kontrole ex-ante) wpływa na ograniczenie nieprawidłowości występujących na etapie przygotowania dokumentacji przetargowej? Jeśli tak to w jaki sposób - poprzez fakt częstotliwości, czy wynika to np. z faktu, że beneficjenci uczą się na własnych błędach? a) Które naruszenia wykrywa się najczęściej? b) Które naruszenia najczęściej skutkują korektą finansową? c) Które naruszenia najczęściej skutkują maksymalną korektą finansową? Jakie rozwiązania można zastosować w celu zwiększenia wpływu systemu kontroli procedur zawierania umów na ograniczenie nieprawidłowości występujących na etapie przygotowania dokumentacji przetargowej? 38

39 Kontrola ex-ante może opóźniać wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia. Czy dla Zamawiających stanowi to znaczne utrudnienie, czy też funkcja prewencyjna tej kontroli jest dla nich priorytetowa? Jakie są silne, a jakie słabe strony prowadzonej kontroli ex ante? Jak beneficjenci oceniają jakość prowadzonych kontroli? Czy mają w tym aspekcie jakieś zastrzeżenia? Jakie działania można podjąć w celu przezwyciężenia ewentualnych słabych stron? Jaka wymiernie kwota została uratowana" (dzięki kontrolom ex-ante) przed uznaniem za niekwaliflkowaną lub ustaleniem korekty finansowej, tzn. jakiej potencjalnej wartości błędów udało się uniknąć dzięki realizacji kontroli ex-ante? - obliczenia w zł i euro, w stosunku do alokacji na priorytet/działanie. Kontrole ex-ante pełnią w systemie bardzo ważną funkcję prewencyjną, zaś kontrole ex-post pozwalają na sprawdzenie i ocenę przebiegu całego procesu procedur zawierania umów i dają pełniejszy obraz sytuacji. Który rodzaj kontroli jest bardziej efektywny z punktu widzenia sprawnej realizacji Programu? W jaki sposób można zwiększyć efektywność kontroli ex ante oraz ex post? Bez wątpienia najsilniejszą stroną systemu przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości w ramach Priorytetu XIII jest prowadzenie kontroli ex-ante prowadzonych postępowań oraz zawieranych umów. Jest to również dobra praktyka, która może być upowszechniana podczas realizacji innych programów współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Pozytywna ocena kontroli ex ante była dokonywana zgodnie zarówno przez przedstawicieli beneficjentów, jak również instytucji wdrażania Priorytetu XIII PO IiŚ. Pozytywnie oceniano przede wszystkim to, że kontrole ex ante bardzo istotnie przyczyniają się do ograniczenia nieprawidłowości na etapie przygotowania dokumentacji przetargowej. Zdaniem przedstawicieli IW, wyrażonym podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych, dzięki kontrolom ex ante udaje się wyeliminować zdecydowaną większość nieprawidłowości jeszcze przed ich wystąpieniem. Ilustrują to następujące słowa jednego z przedstawicieli IW: W tej chwili to mamy naprawdę bardzo komfortową sytuację, dlatego, że poprzez kontrole ex ante naruszenia są eliminowane na bieżąco. Na podstawie wywiadów pogłębionych z beneficjentami można stwierdzić, że z ich perspektywy, kontrole ex ante są postrzegane jako najważniejsze narzędzie przeciwdziałania nieprawidłowościom. Beneficjenci również podczas badania CATI w większości (13 spośród 20) pozytywnie ocenili wpływ kontroli ex ante na ograniczenie występowania nieprawidłowości. Zdaniem 2 respondentów CATI kontrole ex ante wpływają negatywnie na realizację projektów, a 4 uznało, że nie mają na nią większego wpływu. Jeden beneficjent nie miał na ten temat wyrobionej opinii. Pozytywnie Negatywnie Neutralnie Nie wiem/trudno powiedzied 39

40 Wykres 4. Źródło: Rozkład odpowiedzi na pytanie: Jak Pan/Pani ocenia przydatność kontroli ex ante dokumentacji przetargowej prowadzonych przez Instytucję Wdrażającą? opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=30]. Respondenci badania CATI, których zdaniem kontrole ex ante pozytywnie wpływają na realizację projektów wskazywali, że: chronią one przed popełnieniem błędów i późniejszym nałożeniem korekty, przyczyniając się do minimalizacji ryzyka nałożenia korekty finansowej, dają szansę wykrycia uchybień przed podpisaniem umowy lub przeprowadzeniem postępowania, stanowią dodatkowe zabezpieczenie i zarazem wsparcie, w sytuacji, gdy beneficjent czegoś nie dopatrzy lub się pomyli, stanowią dobrą praktykę wartą upowszechnienia, która nie jest niestety stosowana we wszystkich programach operacyjnych, w znacznym stopniu ograniczają niedociągnięcia w szczególności w przypadku mniej doświadczonych beneficjentów, przyczyniają się do wzrostu wiedzy beneficjenta, powinny być obligatoryjne, ponieważ lepsza jest gruntowna kontrola przed przeprowadzeniem postępowania niż kary nakładane w wyniku kontroli prowadzonej po jego przeprowadzeniu. Na podstawie informacji uzyskanych podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych z beneficjentami oraz z przedstawicielami IW można stwierdzić, że istotnym czynnikiem wpływającym na ograniczenie nieprawidłowości jest to, iż dzięki kontrolom ex ante beneficjenci uczą się na własnych błędach i dzięki temu nie popełniają ich ponownie. Podczas wywiadów pogłębionych z beneficjentami wskazywano, że dzięki kontrolom ex ante mają oni znacznie mniej niejasności w związku z przygotowywaniem kolejnych postępowań. Z drugiej strony beneficjenci wskazywali również na to, że kontrole ex ante powinny być prowadzone częściej, a nawet powinny mieć charakter obligatoryjny. Ponadto wskazywali, że kontrole te powinny być prowadzone w sposób bardziej dokładny. Jednak z drugiej strony, większa dokładność prowadzonych kontroli nie powinna skutkować wydłużeniem czasu kontroli, tj. powinny one trwać nie dłużej niż 2 tygodnie, ponieważ mogłoby to skutkować wydłużeniem procedury przetargowej, a w konsekwencji opóźnieniami w realizacji projektów (nieliczne negatywne opinie beneficjentów odnośnie funkcjonowania kontroli ex ante dotyczyły m.in. tego, że są one długotrwałe, przez co wstrzymują realizację projektu). W opinii Wykonawcy dwutygodniowy okres prowadzenia kontroli ex ante powinien być wystarczający, by kontrola ta została przeprowadzona z odpowiednią dokładnością. Krótszy czas prowadzonej kontroli mógłby powodować trudności w dokładnym jej przeprowadzeniu. Zdaniem jednego z beneficjentów kontrole te powinny w większym stopniu być zorientowane na niesienie pomocy beneficjentom niż na ich karanie. Wyniki kontroli powinny być formułowane w sposób bardziej precyzyjny. Kontrolerzy powinni unikać określeń typu: na przykład, m.in., itd.. Problemem, na jaki wskazywali beneficjenci podczas wywiadów pogłębionych, jest to, że wyniki kontroli (w tym przede wszystkim kontroli ex ante) nie mają charakteru ostatecznego, tzn. mogą zostać podważone w związku z przeprowadzeniem innej kontroli, a konsekwencje wykrytych nieprawidłowości w całości ponosi beneficjent. Ilustrują to słowa jednego z beneficjentów: Powinna byd jakaś odpowiedzialnośd. Nie chodzi mi o odpowiedzialnośd osobową tylko o odpowiedzialnośd instytucji. Raz kontrola przeszła stwierdziła uchybienia czy ich nie stwierdziła. Następna kontrola nie powinna podważad tego samego, już nie mówiąc, że nie powinno [to] byd po raz kolejny kontrolowane. To by zapewniło jakiś spokojny sen beneficjentom. Natomiast w momencie, kiedy przechodzi jedna kontrola to tak naprawdę dla nas do kooca to 40

41 Z kolei przedstawiciele instytucji systemu wdrażania PO IiŚ (zarówno IW, jak również IP) wskazywali na to, że zakres kontroli jest ograniczony, w związku z tym nie można całkowicie wykluczyć, że w tych obszarach, które zostały objęte kontrolą ex ante w danym projekcie, nieprawidłowości nie wystąpią. Ponadto w związku z tym, że kontrole ex ante są prowadzone przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, to możliwe jest w ramach tych kontroli zweryfikowanie jedynie dokumentacji przetargowej, natomiast prawidłowość przebiegu procesu prowadzenia postępowania może być zweryfikowana jedynie dopiero w wyniku kontroli ex post. Z punktu widzenia sprawnej realizacji Programu zdecydowanie większą efektywnością charakteryzują się kontrole ex ante niż kontrole ex post, ponieważ kontrole ex post w znacznie mniejszym stopniu pełnią funkcję prewencyjną. Nie oznacza to jednak, że w przypadku kontroli ex post funkcja prewencyjna w ogóle nie występuje, gdyż w ramach tych kontroli często przed ostatecznym nałożeniem korekty są wyprowadzane zalecenia pokontrolne, wskazujące, jakie działania należy podjąć w celu usunięcia nieprawidłowości i uniknięcia korekty finansowej, a doświadczenia zdobyte przez beneficjentów dzięki tym kontrolom mogą owocować unikaniem nieprawidłowości w kolejnych postępowaniach. Na potrzeby niniejszego badania Instytucja Wdrażająca udostępniła 50 opinii powstałych w wyniku przeprowadzonych kontroli ex ante. Chociaż w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ w trybie indywidualnym jest realizowanych blisko dwukrotnie więcej projektów (26) niż w trybie konkursowym (14), to liczby przeprowadzonych kontroli w obu trybach są zbliżone Tryb indywidualny Tryb konkursowy Wykres 5. Źródło: Liczba przeprowadzonych kontroli ex ante w podziale na projekty wybrane w trybie indywidualnych oraz w trybie konkursowym opracowanie własne na podstawie opinii pokontrolnych uzyskanych od IW [n=50]. Podobne proporcje wystąpiły w przypadku liczby projektów, w których przeprowadzono przynajmniej jedną kontrolę ex ante. Zostały one przeprowadzone w 20 projektach (po 10 wybranych w trybie indywidualnym i konkursowym). W związku z tym można stwierdzić, że w przypadku projektów wybranych w trybie konkursowym przynajmniej jednej kontroli ex ante poddana została zdecydowana większość projektów, natomiast w przypadku projektów wybranych w trybie indywidualnym niespełna 2/5 z nich. 41

42 Projekty indywidualne, w któych przeprowadzono przynajmniej 1 kontrolę ex ante Projekty indywidualne, w których nie przeprowadzono kontroli ex ante Projekty konkursowe, w któych przeprowadzono przynajmniej 1 kontrolę ex ante Projekty konkursowe, w których nie przeprowadzono kontroli ex ante Wykres 6. Źródło: Liczba projektów realizowanych w Priorytecie XIII PO IiŚ, w podziale na projekty wybrane w trybie indywidualnym i konkursowym oraz w podziale na projekty, w których przeprowadzono przynajmniej 1 kontrolę ex ante oraz na projekty, w których kontroli ex ante nie przeprowadzono opracowanie własne na podstawie opinii pokontrolnych uzyskanych od IW [n=40]. W przypadku 33 kontroli weryfikacji poddano dokumentacje przetargowe, natomiast w przypadku 17 kontroli ex ante ich przedmiotem była prawidłowość sporządzenia aneksów do umowy. Kontrole ex ante są prowadzone przez IW zgodnie z planami kontroli lub na prośbę beneficjenta. Podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych z przedstawicielami IW wskazywano, że beneficjenci chętnie korzystają z możliwości przeprowadzenia kontroli ex ante i ok. połowa wszystkich kontroli ex ante jest prowadzona na prośbę beneficjentów. Na podstawie analizy opinii pokontrolnych można jednak stwierdzić, że kontrole prowadzone na wniosek beneficjentów stanowią aż ponad 4/5 wszystkich kontroli ex ante (42 spośród 50 przeprowadzonych kontroli), co zarazem można uznać za dowód na postrzeganie tego typu kontroli przez beneficjentów jako użytecznych Kontrole na wniosek beneficjenta Kontrole planowe Wykres 7. Źródło: Liczba przeprowadzonych kontroli ex ante w podziale na kontrole przeprowadzone na wniosek beneficjenta (doraźne) oraz kontrole zaplanowane w planie kontroli opracowanie własne na podstawie opinii pokontrolnych uzyskanych od IW [n=50]. Kontrole planowe zostały przeprowadzone w 7 projektach, a kontrole na wniosek beneficjenta w 17. W najczęściej kontrolowanym projekcie przeprowadzono aż 9 kontroli ex ante (co stanowi niemalże 1/5 wszystkich kontroli ex ante przeprowadzonych w Priorytecie XIII PO IiŚ), z czego 7 z nich odbyło się na wniosek beneficjenta. Kontrola dokumentacji przetargowej została przeprowadzona w 14 projektach, a poprawności zapisów aneksów do umów w

43 Potencjalne nieprawidłowości zostały zidentyfikowane w przypadku 12 kontroli przeprowadzonych w 7 projektach (w 5 projektach wybranych w trybie konkursowym oraz w 2 wybranych w trybie indywidualnym). Wszystkie potencjalne nieprawidłowości zostały zidentyfikowane podczas kontroli dokumentacji przetargowej. Potencjalne nieprawidłowości w liczbie 19 dotyczyły następujących kwestii: Tabela 3. Potencjalne nieprawidłowości zidentyfikowane podczas kontroli ex ante Lp. Kategoria nieprawidłowości Częstość występowania Wartość potencjalnej korekty finansowej 1. Zastosowanie nazw własnych z użyciem 5 5% wartości umowy określenia lub równoważne 2. Zastosowanie nazw własnych bez użycia 2 25% wartości umowy określenia lub równoważne 3. Wskazanie parametrów technicznych lub 5 10% wartości umowy znaków towarowych 4. Określenie dyskryminujących warunków udziału % wartości umowy w postępowaniu 5. Brak związku części kosztów z celami 1 100% wartości kosztów zamówienia uznanych za niekwalifikowalne 6. Brak pełnego wykazu warunków udziału w 1 5% wartości umowy postępowaniu oraz dokumentów i oświadczeń, jakie powinni przedłożyć wykonawcy zagraniczni 7. Niespójności zapisów dokumentacji 1 5% przetargowej 8. Brak informacji o przewidywanych 1 2% zamówieniach uzupełniających Źródło: opracowanie własne na podstawie opinii pokontrolnych uzyskanych od IW. W ramach przeprowadzonej analizy nie zidentyfikowano niezgodności formułowanych zaleceń pokontrolnych z występującymi rodzajami nieprawidłowości. Potencjalna kwota, jaką udało się uratować przed uznaniem za niekwalifikowalną dzięki kontrolom ex ante wynosi ,44 zł ( ,75 euro), z czego w jednym z projektów udało się uratować kwotę rzędu ,00 zł. W przypadku projektów wybranych w trybie indywidualnym uratowano kwotę w wysokości ,98 zł ( ,70 euro), a w trybie konkursowym ,46 zł ( ,05 euro). Łączna wartość potencjalnych nieprawidłowości wykrytych w ramach kontroli ex ante stanowi 1,3% łącznej wartości umów o dofinansowanie projektów podpisanych w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ. Wartość potencjalnej uratowanej kwoty została obliczona na podstawie danych zawartych w opiniach pokontrolnych uzyskanych od IW. Obliczenia kwoty uratowanej dokonano poprzez pomnożenie wartości procentowej potencjalnej korekty finansowej określonej w wyniku kontroli ex ante przez szacowaną wartość zamówienia poddanego kontroli. Następnie dokonano zsumowania poszczególnych kwot. Można jednak przyjąć, że podana wartość potencjalnych nieprawidłowości nie jest pełna, ponieważ w przypadku 2 kontrolowanych postępowań niemożliwe było określenie wartości nieprawidłowości ze względu na brak informacji odnośnie szacunkowej wartości zamówienia. Wyniki części przeprowadzonych kontroli należy uznać za niepełne ze względu na brak przekazania przez beneficjentów wszystkich dokumentów dokumentacji przetargowej. Ponadto nie sposób wymiernie określić wartości nieprawidłowości, których udało się uniknąć dzięki wartości dodanej kontroli ex ante, tj. jakiej wartości nieprawidłowości udało się uniknąć dzięki doświadczeniu w prawidłowym przygotowywaniu postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, które zostało zdobyte przez beneficjentów w wyniku prowadzonych kontroli ex ante. Kontrole ex ante stanowią najsilniejszą stronę systemu przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości ze względu 43

44 na funkcję prewencyjną. Ich prowadzenie stanowi również dobrą praktykę wartą upowszechniania. Do zwiększenia wpływu systemu kontroli procedur zawierania umów na ograniczenie nieprawidłowości występujących na etapie przygotowania dokumentacji przetargowej mogłoby przyczynić się zwiększenie liczby prowadzonych kontroli oraz liczby projektów objętych kontrolami ex ante. Kontrole ex ante zostały przeprowadzone jedynie w połowie projektów realizowanych w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ. Warto rozważyć możliwość nadania kontrolom ex ante dokumentacji przetargowej charakteru obligatoryjnego. W takim przypadku przeprowadzenie procedury przetargowej przez beneficjenta byłoby możliwe dopiero po zaakceptowaniu pełnej dokumentacji przetargowej przez IW. Wdrożenie tej rekomendacji może się wiązać z trudnościami ze względu na konieczność wygospodarowania dodatkowych zasobów kadrowych, a co za tym idzie ze względu na konieczność wygospodarowania dodatkowych środków finansowych. Słabą stroną systemu kontroli funkcjonującego w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ jest to, że wyniki jednej kontroli mogą zostać podważone przez wyniki kontroli innej, a konsekwencje tego ponosi beneficjent. Efektem kontroli nie powinno być jedynie stwierdzenie bądź brak stwierdzenia nieprawidłowości, ale również potwierdzenie prawidłowości realizowanych działań. Według Wykonawcy niniejszego badania ciężar odpowiedzialności za wynik przeprowadzonej kontroli powinien spoczywać na instytucji kontrolującej a nie na beneficjencie. W przypadku, gdy w wyniku kontroli projektu obejmującej obszar już wcześniej skontrolowany wykryto by nieprawidłowości, które nie zostały wykryte we wcześniejszej kontroli lub w sytuacji zwiększenia wartości korekty finansowej, to konsekwencje finansowe z tym związane powinna ponosić instytucja kontrolująca a nie beneficjent. W takim przypadku konieczne byłoby zmodyfikowanie procedur systemu przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości, a także wygospodarowanie odpowiednich środków finansowych na pokrycie kosztów odpowiedzialności za zwiększenie wysokości korekt finansowych. Środki te mogłyby pochodzić z rezerwy celowej. W związku ze spodziewanymi trudnościami we wdrożeniu tej rekomendacji praktycznym rozwiązaniem, które może być zastosowane przez beneficjentów w celu uniknięcia negatywnych skutków nakładanych korekt finansowych jest zabezpieczanie dodatkowych środków na wypadek konieczności poniesienia kosztów nałożonych korekt finansowych Ocena systemu planowania i sprawozdawania w zakresie kontroli zamówień Czy stworzony przez IZ POIiŚ system planowania i sprawozdawania w zakresie kontroli zamówień (w tym kontroli ex-ante) zgodnie z zaleceniami11/2010 i 12/2010 przyczynił się do usprawnienia, czy też pogorszenia systemu kontroli ex-ante? Jakie są mocne a jakie słabe strony systemu planowania i sprawozdawania w zakresie kontroli zamówień? Jakiego rodzaju działania należy podjąć w celu przezwyciężenia ewentualnych słabych stron? 44

45 Czy IW posiada wewnętrzne procedury monitorowania jakości prowadzonych kontroli oraz efektów, jakie przynoszą instytucji kontrolowanej? Jeżeli tak, to jakie są wyniki oceny jakości prowadzonych kontroli? Czy w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ stosowana jest praktyka oceny pracy zespołu kontrolującego ze przez przedstawicielu podmiotu poddawanego kontroli? Jeżeli tak, to jakie są wyniki tej oceny? Jakie pojawiają się ewentualne zastrzeżenia ze strony przedstawicieli kontrolowanych podmiotów odnośnie przebiegu kontroli? Zdaniem przedstawicieli Instytucji Wdrażającej, z którymi przeprowadzono indywidualne wywiady pogłębione, system planowania i sprawozdawania w zakresie kontroli zamówień przyczynił się do usprawnienia systemu kontroli, ponieważ dzięki temu została utworzona baza danych zawierająca informacje o prowadzonych przez beneficjentów postępowaniach oraz o tym, które z nich zostały poddane kontroli. To umożliwia prowadzenie kontroli w sposób bardziej uporządkowany, a zarazem unikanie dublowania prowadzonych kontroli. Podczas panelu ekspertów przedstawiciele IP oraz IW wskazywali, że w systemie przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości są stosowane wystarczające narzędzia wykorzystywane w celu monitorowania jakości prowadzonych kontroli. Tymi narzędziami są m.in. kontrole systemowe. Ponadto do zapewnienia odpowiedniej jakości przeprowadzonych kontroli przyczynia się to, że informacje pokontrolne przed zatwierdzeniem są poddawane szczegółowej weryfikacji. Jakość prowadzonych kontroli jest weryfikowana również przez IP. Szczególna uwaga na jakość przeprowadzonych kontroli jest zwracana w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, jak również w przypadku składania przez beneficjentów zastrzeżeń do wyników przeprowadzonych kontroli. Pewnym problemem dla IW na etapie planowania kontroli jest to, że beneficjenci nie są zobowiązani w żadnych dokumentach określonych w umowie o dofinansowanie czy też w systemie sprawozdawczości do przedkładania informacji odnośnie tego, ile postępowań przeprowadzili oraz ile zamierzają przeprowadzić, a taka informacja jest niezwykle istotna w kontekście przygotowania planu kontroli. W związku z tym konieczne było wystosowanie pisma do beneficjentów z prośbą o przekazywanie tego typu informacji raz na kwartał. Ze względu na niewielką liczbę beneficjentów Priorytetu XIII PO IiŚ, takie działanie okazało się wystarczające i bez trudności uzyskiwane są odpowiednie informacje od beneficjentów. Podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych z przedstawicielami IW za problem uznano to, że mimo zmiany ustawy Prawo zamówień publicznych IZ nie dokonała aktualizacji listy sprawdzającej do kontroli. W związku z tym listy kontrolne nie są dostosowane do obowiązującego stanu prawnego, przez co niektóre pozycje nie są wypełniane przez kontrolujących. Należy rozszerzyć formularz wniosku o płatność w części sprawozdawczej o informacje dotyczące liczby przeprowadzonych oraz planowanych do przeprowadzenia postępowań o udzielenie zamówienia publicznego. Należy dokonać aktualizacji listy sprawdzającej do kontroli w celu uzyskania zgodności z zapisami ustawy Prawo zamówień publicznych Identyfikacja problemów we współpracy pomiędzy beneficjentami Priorytetu XIII PO IiŚ jako udzielającymi zamówień publicznych a wykonawcami tych zamówień 45

46 Czy występują i jaki charakter mają problemy dotyczące współpracy pomiędzy Zamawiającym a Wykonawcą mające wpływ na realizację projektu? Czy pojawiające się problemy udaje się przezwyciężać? Jeżeli tak, to w jaki sposób? Jeżeli nie, to dlaczego? Ile postępowań przetargowych przeprowadzili beneficjenci, a ile planują do przeprowadzenia? W blisko połowie projektów objętych badaniem CATI wystąpiły trudności we współpracy z wykonawcami zamówień. Zróżnicowania w tym zakresie wystąpiły pomiędzy projektami wybranymi w trybie indywidualnym a projektami wybranymi w trybie konkursowym. W przypadku projektów wybranych w trybie indywidualnym wskazano występowanie problemów we współpracy z wykonawcami zamówień w 10 z 19 projektów, natomiast w przypadku projektów wybranych w trybie konkursowym występowanie tego typu problemów wskazano w 4 z 11 projektów. Konkursowe 4 7 Indywidualne Wszystkie Tak Nie Wykres 8. Źródło: Rozkład odpowiedzi na pytanie: Czy napotkali Państwo na jakiekolwiek problemy we współpracy z wykonawcami zamówień? opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=30]. Najczęściej wskazywanymi problemami we współpracy z wykonawcami zamówień (po 5 wskazań) były trudności w komunikacji oraz nierzetelność wykonawcy (wykonywanie zamówienia niezgodnie z postanowieniami umowy). W odniesieniu do 2 projektów wskazano na niekorzystne warunki pogodowe oraz odstąpienie wykonawcy od realizacji umowy. Po jednym wskazaniu dotyczyło niewystarczających zasobów kadrowych wykonawcy zamówienia oraz trudności finansowych wykonawcy. 46

47 Trudności w komunikacji z wykonawcą Nierzetelnośd wykonawcy, Inne Nie wiem/trudno powiedzied Niekorzystne warunki pogodowe Odstąpienie przez wykonawcę od Niewystarczające zasoby kadrowe Trudności finansowe wykonawcy/brak Wykres 9. Źródło: Rozkład odpowiedzi na pytanie: Na jakie problemy we współpracy z wykonawcami zamówień napotkali Państwo? opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=14]. Inne problemy we współpracy z wykonawcami zamówień wskazane przez beneficjentów, dotyczyły konieczności wykonania robót dodatkowych lub braku możliwości wykonania robót dodatkowych, które nie zostały uwzględnione w projekcie. Ponadto wskazano na odmienny system zaokrąglania wartości wystawianych faktur przez wykonawcę zamówienia, co powodowało różnice w rozliczeniach. Ponadto połowa badanych (15 spośród 30) napotkała na inne trudności związane z realizacją projektów tj. niekoniecznie dotyczące współpracy z wykonawcami zamówień Tak Nie Wykres 10. Źródło: Rozkład odpowiedzi na pytanie: Czy podczas realizacji projektu napotkali Państwo jeszcze na jakieś trudności (niekoniecznie związane z udzielaniem zamówień publicznych)? opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=30]. Trudności napotkane przez badanych podczas realizacji projektu dotyczyły następujących kwestii: przesunięcia środków pomiędzy zadaniami lub kategoriami, przeznaczenie na przetargi innych kwot niż te, które były wcześniej zaplanowane, konieczności angażowania środków własnych mimo z założenia 100% dofinansowania, długiego czasu weryfikacji wniosków o płatność, nieprecyzyjnych odpowiedzi ze strony IW, niejednoznacznej interpretacji przepisów prze IW, nadgorliwością ze strony IW, 47

48 trudności w komunikacji z opiekunem projektu, długim oczekiwaniem na odpowiedź od opiekuna, zmiany przepisów przeciwpożarowych, nieuwzględnienia w zamówieniu na roboty budowlane wyposażenia laboratorium w sprzęt, możliwości wykorzystania środków, które pozostały w projekcie w wyniku oszczędności, interpretacji ustawy Prawo zamówień publicznych przez potencjalnych wykonawców, konieczności przeprowadzenia procedury wysiedlania ze względu na prowadzenie inwestycji na terenach ogródków działkowych, bardzo długim okresem aneksowania umowy w związku z nieznaczną zmianą projektu budynku, dotrzymania terminów zgodnie z harmonogramem, koniecznością rozliczenia przyznanej zaliczki w terminie 135 dni. W połowie projektów, odnośnie których pozyskano informacje w ramach badania CATI, przeprowadzono nie więcej niż 5 postępowań. W przypadku 8 projektów przeprowadzono od 6 do 10 postępowań, a w przypadku kolejnych 7 przeprowadzono więcej niż 10 postępowań, przy czym w przypadku 6 z nich przeprowadzono więcej niż 25 postępowań, a w odniesieniu do jednego z projektów respondent wskazał liczbę 50 postępowań. Średnio w projektach realizowanych w Priorytecie XIII PO IiŚ zlecono niespełna 11 postępowań. Średnia liczba przeprowadzonych postępowań jest wyższa w projektach wybranych w trybie konkursowym od średniej w projektach wybranych w trybie indywidualnym. W trybie konkursowym wynosi ona niespełna 14 postępowań, a w trybie indywidualnym 9. O ile w przypadku trybu indywidualnego projekty, w ramach których zlecono nie więcej niż 5 postępowań, stanowią więcej niż połowę projektów spośród wybranych w tym trybie, o tyle w przypadku trybu indywidualnego stanowią one 2/5 projektów. Konkursowe Indywidualne postępowao 6-10 postępowao Wszystkie i więcej postępowao Wykres 11. Źródło: Rozkład odpowiedzi na pytanie: Ile do tej pory w ramach projektu przeprowadzili Państwo postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, w przypadku których konieczne było stosowanie przepisów ustawy Prawo Zamówień Publicznych? opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=30]. Beneficjenci prowadząc postępowania o udzielenie zamówienia publicznego rzadko korzystają z innego trybu niż przetarg nieograniczony. W przypadku 6 projektów wskazano na stosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki. W przypadku 5 ogłoszono przetarg ograniczony. Jednokrotnie wskazano stosowanie konkursu, dialogu konkurencyjnego, negocjacji bez ogłoszenia oraz zapytania o cenę. 48

49 Przetarg nieograniczony 27 Zamówienie z wolnej ręki 6 Przetarg ograniczony 5 Konkurs 1 Zapytanie o cenę 1 Negocjacje bez ogłoszenia 1 Dialog konkurencyjny Wykres 12. Źródło: Rozkład odpowiedzi na pytanie: W jakim(ch) trybie(ach) zostało(y) przeprowadzone postępowanie(a) o udzielenie zamówienia publicznego? opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=30]. Liczba planowanych przez beneficjentów postępowań o udzielenie zamówienia publicznego jest zbliżona do liczby postępowań, które zostały już przeprowadzone. W przypadku 15 projektów planowane jest przeprowadzenie nie więcej niż 5 postępowań. W przypadku kolejnych 7 projektów beneficjenci zamierzają przeprowadzić od 6 do 10 postępowań. W przypadku 8 projektów zostanie przeprowadzonych więcej niż 10 postępowań, z czego w dwóch projektach wskazano, że zostanie przeprowadzonych jeszcze 20 oraz 30 postępowań. Średnia liczba postępowań planowanych do przeprowadzenia wyniosła 12. Wartości średniej różnią się znacznie w przypadku projektów wybranych w trybie indywidualnym oraz projektów wybranych w trybie konkursowym. O ile w projektach wybranych w trybie indywidualnym wyniosła ona 7 planowanych postępowań, o tyle w trybie konkursowym wyniosła aż 22 postępowania. Jest to spowodowane znacznym zawyżeniem średniej w trybie konkursowym, w związku z tym, że w jednym projekcie wskazano liczbę 150 planowanych do przeprowadzenia postępowań. Z pominięciem tego projektu średnia liczba postępowań planowanych do przeprowadzenia w projektach wybranych w trybie konkursowym osiągnęłaby wartość 8. Konkursowe Indywidualne postępowao 6-10 postępowao Wszystkie i więcej postępowao Wykres 13. Źródło: Rozkład odpowiedzi na pytanie: Ile jeszcze w ramach projektu planują Państwo przeprowadzić postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, w przypadku których konieczne będzie stosowanie przepisów ustawy Prawo Zamówień Publicznych? opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=30]. Na podstawie danych uzyskanych w ramach badania CATI przeprowadzonego wśród beneficjentów można stwierdzić, że szacowana średnia liczba wszystkich (tj. łącznie zrealizowanych i planowanych) zamówień w ramach projektów Priorytetu XIII PO IiŚ wyniesie 23. Należy jednak zwrócić uwagę, że średnia ta jest znacznie zawyżana przez dane uzyskane w odniesieniu do jednego z projektów, w przypadku którego łączna liczba wszystkich zamówień została określona na poziomie 200. Po odrzuceniu tego przepadku wartość średnia zmniejszyłaby się do poziomu 17 zamówień. W ramach większości projektów łączna liczba 49

50 przeprowadzonych postępowań będzie wyższa niż 10. W przypadku 7 projektów łączna liczba przeprowadzonych zamówień zmieści się w przedziale od 6 do 10 postępowań, a w przypadku 5 projektów nie powinna ona przekroczyć 5 postępowań. Konkursowe postępowao Indywidualne Wszystkie postępowao więcej postępowao 21 i więcej postępowao Wykres 14. Źródło: Rozkład projektów ze względu na łączną liczbę postępowań zrealizowanych i planowanych do przeprowadzenia w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=30]. Ponad 2/3 respondentów badania CATI stwierdziło, że podczas prowadzenia postępowań o udzielenie zamówienia publicznego napotkali na problemy Tak Nie Wykres 15. Źródło: Rozkład odpowiedzi na pytanie: Czy podczas przeprowadzania postępowań o udzielenie zamówienia publicznego napotkali Państwo na jakiekolwiek problemy? opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=27]. Najczęściej wskazywanym problemem był krótki czas na udzielenie zamówienia publicznego (10 wskazań). Dziewięciu respondentów wskazało na konieczność unieważnienia postępowania ze względu na brak złożonej oferty, w odniesieniu do 6 projektów respondenci wskazali na niedobory personelu odpowiadającego za przeprowadzenie postępowania. Również 6 badanych wskazało zbyt niskie środki na przeprowadzenie zamówienia. Po 4 badanych wskazało na niską jakość złożonych ofert oraz trudności związane z obiegiem dokumentów. a 3 na trudności z określeniem kryteriów oceny ofert. Jedno wskazanie dotyczyło braku wiedzy, jak należy przeprowadzić takie postępowanie. 50

51 Krótki czas na przeprowadzenie Koniecznośd unieważnienia Inne Niedobory kadrowe personelu Zbyt niskie środki przeznaczone na Niska jakośd złożonych ofert Trudności związane z obiegiem Trudności z określeniem kryteriów Trudności z wyborem odpowiedniego Brak wiedzy, jak należy przeprowadzid Nie wiem/nie pamiętam Wykres 16. Źródło: Rozkład odpowiedzi na pytanie: Na jakie problemy napotkali Państwo podczas przeprowadzania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego? opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=19]. Ponadto w odniesieniu do 7 projektów wskazano na inne problemy, takie jak: skomplikowany opis przedmiotu zamówienia, zmiana przepisów prawnych w momencie ogłaszania postępowań, zmiana zakresu rzeczowego projektu, co wiązało się z koniecznością zmiany zakresu przygotowywanych postępowań, uchylanie się wyłonionego wykonawcy od podpisania umowy, brak możliwości należytego i wyczerpującego opisania przedmiotu zamówienia bez stosowania znaków towarowych i parametrów technicznych, mogących wskazywać producenta, brak możliwości oszacowania wartości każdego zamówienia za pomocą minimum 3 ofert, brak możliwości podpisania umowy ze względu na duże różnice kursowe w czasie prowadzenia postępowania, brak możliwości sfinansowania zamówienia w walucie obcej. Chociaż w znacznej liczbie projektów realizowanych w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ występują problemy związane z prowadzeniem zamówień publicznych, jak również we współpracy z wykonawcami, to zazwyczaj nie są one na tyle poważne, by zagrażały prawidłowej realizacji projektów. Biorąc pod uwagę proces udzielania zamówień w projektach przez beneficjentów, można stwierdzić, że znajdują się oni mniej więcej w połowie realizacji tego procesu, ponieważ liczba postępowań, które zostały już przeprowadzone, jest zbliżona do liczby postępowań planowanych do przeprowadzenia. 51

52 Występowanie i konsekwencje uchybień/nieprawidłowości związanych z udzielaniem zamówień publicznych w projektach realizowanych w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ Jakie uchybienia/nieprawidłowości związane z prowadzeniem postępowań o udzielenie zamówień publicznych w projektach występują najczęściej? Jakie problemy niosą za sobą największe skutki? Jak można problemów zapobiec ich występowaniu? Czy rodzaje uchybień/nieprawidłowości w tym zakresie różnią się w zależności od tego, czy projekty są wybierane do dofinansowania w trybie konkursowym czy indywidualnym? Nieprawidłowości związane z prowadzeniem postępowań o udzielenie zamówień publicznych w projektach są najczęściej występującymi nieprawidłowościami w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ. Biorąc pod uwagę liczbę występujących nieprawidłowości, to niemalże wszystkie z nich dotyczą prowadzenia postępowań o udzielenie zamówienia publicznego. Na 25 projektów, w których wystąpiły nieprawidłowości jedynie w przypadku 4 projektów pojawiły się inne nieprawidłowości niż związane z udzielaniem zamówień publicznych, przy czym w projektach tych również wystąpiły nieprawidłowości związane z udzielaniem zamówień. Z kolei wartość innych nieprawidłowości niż związane z udzielaniem zamówień publicznych (tj. nieprawidłowości polegających na realizacji inwestycji niezgodnie z założeniami projektu) stanowiła blisko połowę wartości wszystkich zidentyfikowanych nieprawidłowości. Poniżej na podstawie analizy rejestrów korekt i naruszeń jak również raportów kwartalnych i zestawień nieprawidłowości ukazano jakiego rodzaju nieprawidłowości wystąpiły podczas realizacji projektów w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ. Tabela 4. Lp. Rodzaje nieprawidłowości występujące w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ Rodzaj Opis nieprawidłowości nieprawidłowości/ podstawa prawna Liczba projektów, w których wystąpiła dana nieprawidłowości 1. Naruszenie zasad ogólnych Traktatu WE, tj. zasady przejrzystości, proporcjonalności oraz równego dostępu do zamówienia publicznego 2. Naruszenie zasad ogólnych Traktatu WE, tj. zasady przejrzystości, proporcjonalności oraz równego dostępu do zamówienia publicznego 3. Naruszenie zasady przejrzystości oraz równego traktowania 4. Stosowanie przez Zamawiającego zapisów Żądanie zbędnych dokumentów. Kontrolujący, powołując się na zasady ogólne Traktatu WE, tj. zasady proporcjonalności oraz równego traktowania oferentów, jak również na ogólne zasady udzielania zamówień tj. zasady przejrzystości i równego traktowania, stwierdzili naruszenie tych zasad w związku z żądaniem przez Zamawiającego dokumentów zbędnych do przeprowadzenia postępowania. Zamawiający żądał dokumentów w celu potwierdzenia spełnienia warunków udziału w postępowaniu przy równoczesnym braku opisu warunków, których spełnienie te dokumenty miały potwierdzać. Stwierdzono rozbieżności pomiędzy ogłoszeniem o zamówieniu a SIWZ polegające na tym, że katalog wymaganych dokumentów określonych w SIWZ był szerszy niż katalog dokumentów określonych w ogłoszeniu. Stwierdzono rozbieżności pomiędzy ogłoszeniem o zamówieniu a SIWZ polegające na tym, że katalog wymaganych dokumentów określonych w SIWZ był szerszy niż katalog dokumentów określonych w ogłoszeniu. Nieopublikowanie przez Zamawiającego w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej sprostowania o przedłużeniu terminu na składanie ofert. Zamawiający wymagał on od wykonawców zatrudniania określonej liczby osób na określonych warunkach

53 ograniczających rynek 5. Art. 3 ust. 1 pkt. 3 ustawy PZP Zamawiający postawił również warunek wykazania się przez wykonawców doświadczeniem w okresie ostatnich 5 lat, a także nakazał zawierania umów konsorcjum z chwilą zlecania podwykonawstwa. Niezastosowanie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, mimo że wartość zamówienia przekroczyła 14 tys. euro 1 6. Art. 7 ust. 1 ustawy PZP Niezachowanie zasad uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły zastosowania zbyt wąskich kryteriów dopuszczających do udziału w postępowaniu, które ograniczały dostęp do zamówienia, przez co działały dyskryminująco wobec tych wykonawców, którzy kryteriów nie spełniali. Za naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych uznano również brak publikacji w Biuletynie Zamówień Publicznych sprostowania ogłoszenia o zamówieniu w przypadku wprowadzenia istotnych zmian elementów ogłoszenia, w tym przedłużenia terminu składania ofert. 7. Art. 8 ust. 1 ustawy PZP Niedochowanie w pełni obowiązku jawności prowadzonego postępowania 8. Art. 22 ust. 2 ustawy PZP Określenie dyskryminujących warunków udziału w postępowaniu 9. Art. 25 ust. 1 ustawy PZP Żądanie od oferentów dokumentów, które nie są niezbędne do przeprowadzenia postępowania. Jeden z Zamawiających na potwierdzenie spełnienia warunku dysponowania przez wykonawców osobami zdolnymi do wykonania zamówienia żądał dostarczenia decyzji o przyznaniu uprawnień zawodowych oraz zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. 10. Art. 29 ust. 3 ustawy PZP Nieuprawnione stosowanie w zamówieniu nazw własnych, znaków towarowych, patentów czy parametrów technicznych Art. 36 ust. 4 i 5 ustawy PZP Nieuzasadnione ograniczenie podwykonawstwa Art. 38 ust. 4a pkt. 1 ustawy PZP 13. Art. 40 ust. 6 pkt. 2 ustawy PZP Niezamieszczenie w Biuletynie Zamówień Publicznych informacji o zmianie terminu składania ofert. Niezamieszczenie w Biuletynie Zamówień Publicznych informacji o zmianie terminu składania ofert Art. 41 pkt. 7 ustawy PZP Nieumieszczenie w ogłoszeniu opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej informacji o wymaganych dokumentach na etapie złożenia oferty (naruszenie przepisu nastąpiło w związku z naruszeniem art. 25 ust. 1 ustawy PZP 15. Art. 41 pkt. 15 ustawy PZP Niezamieszczenie w ogłoszeniu przekazanym do Urzędu Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich informacji o przewidywanych zamówieniach uzupełniających 16. Art. 67 ust. 1 ustawy PZP W jednym przypadku naruszenie dotyczyło niezamieszczenia w ogłoszeniu o udzielenie zamówienia informacji o planowanych zamówieniach uzupełniających, mimo że na etapie przeprowadzenia postępowania Zamawiający posiadał wiedzę o tym, że zamówienia uzupełniające zostaną dokonane. W trzech projektach zidentyfikowano nieprawidłowości polegające na nieuprawnionym zastosowaniu trybu zamówienia z wolnej ręki, w tym w odniesieniu do zamówień dodatkowych. W przypadku dwóch projektów naruszenie ww. przepisu dotyczyło niezastosowania konkurencyjnego trybu

54 zamówienia publicznego do wyłonienia wykonawcy nadzoru autorskiego. 17. Rozdział 5.3 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków 18. Rozdział 5.5 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków 19. Rozdział 6.2 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków Brak przedstawienia przez Zamawiających dokumentacji potwierdzającej rozeznanie rynku. Brak zawarcia pisemnej umowy na wykonanie zamówienia. Brak zgodności wynagrodzeń pracowników projektu z regulaminem wynagrodzeń obowiązujących w Uczelni Wniosek o dofinansowanie Niezgodność wykonania inwestycji z założeniami projektu 1 Jedną z najczęściej pojawiających się nieprawidłowości w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ było naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy PZP polegające na nieuprawnionym stosowaniu w zamówieniu nazw własnych, znaków towarowych, patentów czy parametrów technicznych. Nieprawidłowość ta pojawiła się aż w 6 projektach. To, że jest to jedno z najczęściej pojawiających się naruszeń, zostało również dostrzeżone przez Instytucję Pośredniczącą. Zdaniem IP 2 niektórzy beneficjenci rozszerzająco traktują przesłankę zawartą w ww. przepisie dotyczącą możliwości opisu przedmiotu zamówienia za pomocą znaków towarowych, patentów, czy też pochodzenia, przyjmując że możliwość stosowania znaków towarowych, patentów, czy pochodzenia do opisu przedmiotu zamówienia jest dopuszczalna ze względu na specyfikę przedmiotu zamówienia. Rekomendowanym przez IP rozwiązaniem, mającym przyczynić się do ograniczenia występowania uchybień w tym zakresie, jest poruszanie zagadnień dotyczących właściwego konstruowania opisu przedmiotu zamówienia podczas szkoleń organizowanych przez beneficjentów. Na podstawie wywiadów przeprowadzonych z beneficjentami można jednak stwierdzić, że w omawianej kwestii problemem wydaje się być nie brak wiedzy beneficjentów, lecz rozbieżny sposób interpretowania art. 29 ust. 3 ustawy PZP. Przepis ten dopuszcza wskazywanie przez zamawiających znaków towarowych, patentów lub pochodzenia, jeżeli jest to uzasadnione specyfiką przedmiotu zamówienia i zamawiający nie może opisać przedmiotu zamówienia za pomocą dostatecznie dokładnych określeń, a wskazaniu takiemu towarzyszą wyrazy lub równoważny. Problemem jest zatem jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy w danej sytuacji zamawiający miał, czy też nie miał możliwości opisu przedmiotu zamówienia za pomocą dostatecznie dokładnych określeń. Wśród niektórych beneficjentów obecne jest przekonanie, że w przypadku zlecanych przez nich zamówień takiej możliwości nie było, gdyż wskazanie znaków towarowych, czy też szczegółowych parametrów technicznych, było konieczne dla zapewnienia odpowiedniej jakości. Co więcej wśród beneficjentów pojawiały się opinie, że podczas stwierdzania nieprawidłowości związanej z naruszeniem ww. przepisu kontrolujący w niewystarczającym stopniu uwzględniali specyfikę zamówienia. Ponadto z informacji uzyskanych podczas zogniskowanego wywiadu grupowego wynika, że przyczyną tak częstego występowania nieprawidłowości związanej ze stosowaniem znaków towarowych i parametrów technicznych jest to, że beneficjenci wolą zapłacić korektę za ich stosowanie niż uzyskać niesatysfakcjonującą jakość. 54

55 Dochodzi do takich sytuacji też, że po prostu przygotowując takie postępowanie na starcie jest wiadome, że się godzimy na taką korektę finansową, bo mamy do wyboru albo dostad korektę i niech to, co będzie zakupione, wybudowane, stworzone będzie naprawdę najwyższej jakości i odpowiadało naszym oczekiwaniom, albo oszczędzimy korektę 5% czy 10% i nie wiemy, co dostaniemy i nie wiemy czy to będzie stało za rok, dwa czy trzy *lata+. Jednak zdaniem przedstawicieli IW, z którymi przeprowadzono indywidualne wywiady pogłębione, tego typu nieprawidłowości pojawiały się przede wszystkim na początku okresu programowania. Na obecnym etapie wdrażania pojawiają się one znacznie rzadziej. Ponadto poważnym utrudnieniem w eliminacji tych nieprawidłowości jest to, że znaki towarowe pojawiają się w dokumentacji projektowej, przez co usunięcie ich z dokumentacji przetargowej wiąże się z koniecznością wprowadzenia zmian w projekcie. Nieprawidłowości związanych z nieuprawnionym stosowaniem nazw własnych, znaków towarowych, parametrów technicznych, patentów itp. można by uniknąć przynajmniej w niektórych przypadkach, gdyby zostały one wychwycone na etapie oceny dokumentacji projektowej i z niej usunięte. W przypadku aż 6 projektów stwierdzono naruszenie art. 67 ust. 1 ustawy PZP. W jednym przypadku naruszenie dotyczyło niezamieszczenia w ogłoszeniu o udzielenie zamówienia informacji o planowanych zamówieniach uzupełniających, mimo że na etapie przeprowadzenia postępowania Zamawiający posiadał wiedzę o tym, że zamówienia uzupełniające zostaną dokonane. W trzech projektach zidentyfikowano nieprawidłowości polegające na nieuprawnionym zastosowaniu trybu zamówienia z wolnej ręki, w tym w odniesieniu do zamówień dodatkowych. W przypadku dwóch projektów naruszenie ww. przepisu dotyczyło niezastosowania konkurencyjnego trybu zamówienia publicznego do wyłonienia wykonawcy nadzoru autorskiego. Podstawę do stwierdzenia w tym wypadku naruszenia przepisu art. 67 ust. 1 stanowi pismo Instytucji Zarządzającej 3, w którym wyrażono opinię opartą na orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości oraz wyjaśnieniach Urzędu Zamówień Publicznych, zgodnie z którą w przypadku zastosowania wyłonienia wykonawcy nadzoru autorskiego w trybie z wolnej ręki koszty realizacji podpisanej umowy z wyłonionym wykonawcą należy uznać w całości za niekwalifikowalne. Zdaniem Instytucji Zarządzającej wyłonienie wykonawcy zamówienia zgodnie z art. 67 ust. 1 PZP jest możliwe po spełnieniu łącznie 2 przesłanek: Po pierwsze musi istnieć prawo wyłączne przysługujące określonemu podmiotowi, które uniemożliwia uzyskanie przedmiotu zamówienia od innego podmiotu. Po drugie na rynku nie istnieją rozwiązania równoważne z tym, które objęte jest prawem wyłącznym. Zdaniem IZ w omawianym przypadku jest spełniona tylko pierwsza przesłanka przy założeniu, że prawo autorskie przysługujące twórcy projektu stanowi prawo wyłączne, jednak nie występuje przesłanka druga, ponieważ rynku projektowym funkcjonują podmioty posiadające odpowiednie kwalifikacje, umożliwiające prawidłową realizację zamówienia, co można uznać za rozwiązanie równoważne. Stanowisko IZ jest zgodne z interpretacją Urzędu Zamówień Publicznych wyrażoną w Informatorze UZP z września 2010 r. 4. Podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych z przedstawicielami IW została wyrażona opinia, że trudności skutkujące nieprawidłowościami w tym zakresie są związane z niespójnościami pomiędzy polskim prawem 55

56 budowlanym a prawem europejskim, ponieważ polskie prawo dopuszcza stosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki w przypadku nadzoru autorskiego, natomiast zgodnie z prawem europejskim pełnienie nadzoru autorskiego powinno być przewidziane na etapie zamówienia projektu, mimo że na pełnienie nadzoru autorskiego powinna być zawarta oddzielna umowa. Ze strony beneficjentów pojawiały się opinie, że przyczyną takiej interpretacji odnośnie możliwości stosowania trybu zamówienia z wolnej ręki w przypadku nadzoru autorskiego jest niezrozumienie specyfiki nadzoru autorskiego. Podkreślano, brak możliwości prowadzenia nadzoru autorskiego przez innych projektantów, wynika z samego pojęcia nadzoru autorskiego, tj. że może on być wykonywany tylko przez autora projektu, ponieważ tylko autor projektu ma możliwość wprowadzania zmian w projekcie. Podstawowym skutkiem dla beneficjentów jest to, że stwierdzone nieprawidłowości wiążą się z nakładaniem korekt finansowych, co z kolei wiąże się z koniecznością poszukiwania dodatkowych środków na realizację projektów. W większości projektów wartość stwierdzonych nieprawidłowości nie jest na tyle duża, by zaburzało to istotnie równowagę finansową beneficjentów. Najpoważniejsze konsekwencje mogą wystąpić w jednym projekcie, gdzie występuje ryzyko rozwiązania umowy o dofinansowanie i uznanie wszystkich kosztów poniesionych w ramach projektu za niekwalifikowalne. Gdyby taki scenariusz się spełnił, to jego konsekwencją byłby brak możliwości dokończenia projektu. Konieczność zwrotu środków przez beneficjenta mogłaby z kolei skutkować zaburzeniem równowagi finansowej instytucji. Nie dostrzeżono wystąpienia istotnych różnic pomiędzy nieprawidłowościami występującymi w projektach wybranych w trybie konkursowym, a nieprawidłowościami występującymi w projektach wybranych w trybie indywidualnym. W związku z powtarzającymi się błędami z zakresu udzielania zamówień publicznych, popełnianymi przez beneficjentów Priorytetu XIII PO IiŚ, wskazane jest organizowanie przez IP II serii szkoleń dotyczących udzielania zamówień publicznych. Szkolenia te powinny mieć charakter praktyczny. Szczególny nacisk należy z jednej strony położyć na analizę błędów pojawiających się podczas przygotowania postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, z drugiej zaś na ukazanie dobrych praktyk, które mogłyby być stosowane podczas przygotowywania postępowań. Istotny element szkolenia powinna stanowić część warsztatowa. W opinii Wykonawcy badania wskazane byłoby gdyby programy szkoleń były opracowywane i prowadzone przez pracowników IW odpowiedzialnych za kontrole. Dzięki temu beneficjenci mogliby być wyczulani na obszary, na które kontrolerzy zwracają szczególną uwagę. Oprócz szkoleń prowadzonych przez pracowników IW wskazane byłoby zapraszanie w roli trenerów (w miarę możliwości) pracowników prowadzących kontrole z ramienia UZP, czy też UKS. Przykładowe szkolenia mogą dotyczyć z jednej strony konkretnych problemów, np. stosowania znaków towarowych, nazw własnych, patentów, czy parametrów technicznych. Mogą również polegać na analizie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych oraz zapisów wytycznych i zaleceń, pod kątem tego, jakie działania powodują ich naruszenie. Wskazane jest również poddawanie podczas szkoleń szczegółowej analizie taryfikatora z ukazaniem przykładów skutkujących nałożeniem korekt finansowych. Istotnym elementem edukacyjnym byłoby również wyczulanie Beneficjentów podczas szkoleń na obszary, na które jest zwracana szczególna uwaga podczas kontroli. Szczegółowe tematy szkoleń z zakresu udzielania zamówień 56

57 publicznych powinny być również określane na bieżąco na podstawie prowadzonej na bieżąco analizie potrzeb szkoleniowych. Ponadto oprócz szkoleń ogólnych wskazane jest organizowanie szkoleń indywidualnych, których celem byłoby nie tyle przekazywanie wiedzy beneficjentom, ile wymiana doświadczeń pomiędzy beneficjentami a IW. Takie szkolenia mogłyby być również okazją do wspólnego rozstrzygania kwestii problemowych oraz wypracowywania wspólnych rozwiązań, co zarazem mogłoby wzmocnić partnerski charakter relacji pomiędzy beneficjentami a IW. Najważniejszym czynnikiem przyczyniającym się do zapobiegania występowaniu nieprawidłowości jest prowadzenie kontroli ex ante dokumentacji przetargowej Analiza wytycznych/zaleceń IZ PO IiŚ z obszaru kontroli, nieprawidłowości, wymierzania korekt dotycząca ich podstaw prawnych i spójności wewnętrznej Ocena wpływu systemu dokumentów wytycznych/zaleceń na skuteczność działania IW Jak obecnie stosowany system dokumentów w formie wytycznych i zaleceń wpływa na skuteczność działania IW w XIII osi? Jakie są słabe a jakie mocne strony obecnie stosowanego systemu dokumentów w formie wytycznych i zaleceń? Co należy poprawić w systemie realizacji PO IiŚ w aspekcie legislacyjnym, aby zapobiec występowaniu uchybień i nieprawidłowości? Za słabość systemu wytycznych i zaleceń można uznać to, że znaczna część nieprawidłowości jest identyfikowana w związku z naruszaniem zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. W zależności od przyjętego podejścia słabość tę można uznawać za zewnętrzną lub wewnętrzną w stosunku do systemu przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości w ramach PO IiŚ. Uznanie tej słabości za zewnętrzną opierałoby się na założeniu, że polskie prawo w zakresie zamówień publicznych nie jest w wystarczającym stopniu zgodne z prawem europejskim. W związku z tym w celu uniknięcia ryzyka zakwestionowania przez Komisję Europejską prawidłowości wydatkowanych środków konieczne jest wprowadzanie dodatkowych regulacji w formie wytycznych i zaleceń. Należy jednocześnie podkreślić, że celem korekt finansowych jest doprowadzenie do sytuacji, w której 100% wydatków objętych wnioskiem o dofinansowanie z funduszy strukturalnych będzie zgodne z regulacjami krajowymi i wspólnotowymi. W tzw. Taryfikatorze stawki korekt przyjęto jako wskaźniki procentowe do stosowania wobec zamówień, w których stwierdzono nieprawidłowości. Co do zasady korekta finansowa odnosi się do wydatku już rozliczonego we wniosku o płatność i powoduje definitywną utratę części lub całości dofinansowania. Natomiast wyłączenie wydatków w wysokości odpowiadającej stawce korekty za konkretne naruszenie z wniosków o płatność w ramach umów obarczonych błędem, pozwala na przedstawienie do refundacji innych wydatków kwalifikowanych w ramach projektu. Beneficjent uwzględnia zatem wartość korekty niepolegającą zwrotowi jako wydatek niekwalifikowalny pomniejszając wartość zadeklarowanego wydatku w ramach umowy obarczonej korektą o wartość wynikającą z korekty nałożonej w przedkładanych wnioskach o płatność. Uznanie tej słabości wyłącznie jako zewnętrznej albo wewnętrznej byłoby zbyt dużym uproszczeniem, ponieważ możliwe jest wskazanie zarówno argumentów na rzecz jednej jak i 57

58 drugiej opcji. Przedstawiciele Instytucji Wdrażającej, z którymi przeprowadzono indywidualne wywiady pogłębione, wskazywali, że w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO IiŚ konieczne było wprowadzanie dodatkowych regulacji w zakresie udzielania zamówień, np. w odniesieniu do zasad dotyczących zamówień prowadzonych w trybie z wolnej ręki, ze względu na niewystarczającą zgodność prawa polskiego z prawem europejskim w tym zakresie. Ilustrują to następujące słowa wypowiedziane podczas jednego z wywiadów: Jest to problem systemowy, dlatego że nasza ustawa *Prawo zamówieo publicznych+ wciąż nie zaimplementowała wszystkiego z *prawa+ Unii Europejskiej. Chociażby w przypadku prowadzenia zamówieo w trybie z wolnej ręki jest wiele kontrowersji. Z kolei za wewnętrznym charakterem przemawiają zapisy zwarte w Zaleceniach w zakresie sposobu korygowania wydatków nieprawidłowo poniesionych w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko określające sposób, w jaki należy rozumieć pojęcie naruszenia prawa. Zgodnie z zapisami Zaleceń odwołującymi się do stanowiska KE Pojęcie naruszenia prawa jest interpretowane szeroko, obejmując również kwestie związane z krajowymi zasadami wykorzystania środków z funduszy UE. Naruszeniem będzie więc jakiekolwiek naruszenie zasady obowiązującej beneficjenta przy wdrażaniu projektu *Źródło: Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Zalecenia w zakresie sposobu korygowania wydatków nieprawidłowo poniesionych w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, Warszawa, 29 stycznia 2010 r., s. 9]. O ile trudno jest kwestionować zasadność tego zapisu, jeżeli pod pojęciem krajowe zasady wykorzystania środków z funduszy UE rozumie się krajowe regulacje prawne, o tyle wątpliwości mogą się pojawić w sytuacji, gdy pojęcie to obejmuje swym zakresem nie tylko regulacje zawarte w aktach prawnych, ale również w wytycznych, a tym bardziej w zaleceniach. Zgodnie z przykładem zawartym w Zaleceniach za naruszenie prawa w ramach PO IiŚ jest uznawane nie tylko naruszenie krajowych przepisów zawartych w aktach prawnych, ale również naruszenie jakichkolwiek zasad określonych w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO IiŚ 5. Takie podejście pozostawia swobodę narzucania bardziej restrykcyjnych regulacji niż te, które bezpośrednio wynikają z przepisów prawa krajowego czy wspólnotowego. Biorąc jednak pod uwagę konieczność wprowadzania różnego rodzaju regulacji związanych ze specyfiką przedsięwzięć realizowanych w ramach Programu, wytyczne stanowią bardzo istotny element jego wdrażania. Słabą stroną systemu przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości jest to, że część regulacji jest wprowadzanych w drodze zaleceń, czy też pism redagowanych przez IZ. Duża liczba zaleceń oraz pism zawierających regulacje stwarza ryzyko powstawania niespójności pomiędzy poszczególnymi regulacjami, a przede wszystkim stwarza trudności w zapoznaniu się 58

59 z nimi i ich przestrzeganiu. Ponadto o ile beneficjent, podpisując umowę o dofinansowanie projektu, zobowiązuje się do przestrzegania zapisów wytycznych, o tyle takie zobowiązanie nie zostało zadeklarowane przez beneficjentów w przypadku zaleceń. Co prawda można wyprowadzić argumentację, że zalecenia nie wprowadzają żadnych regulacji, lecz jedynie zawierają interpretacje obowiązujących przepisów, a interpretacje te mają pomóc beneficjentom w unikaniu nieprawidłowości, jednak ze względu na liczbę zaleceń (do momentu realizacji niniejszego badania wydano ich 16) uzyskiwany jest raczej efekt odwrotny od zamierzonego. Zarówno beneficjenci, jak i przedstawiciele IW oraz IP wskazywali na trudności w orientowaniu się w znacznej liczbie regulacji określonych w zaleceniach, tym bardziej że zapisy zaleceń muszą być analizowane i stosowane w powiązaniu z zapisami wytycznych. Ponadto przy założeniu, że zapisy zaleceń stanowią jedynie interpretację lub uszczegółowienie zapisów wytycznych, to nie powinny one zawierać sankcji w postaci określania wysokości korekt nakładanych na beneficjentów. Rekomenduje się odstąpienie od wprowadzania regulacji w formie zaleceń i pism. Regulacje powinny być wprowadzane wyłącznie w formie wytycznych, co pozwoli uniknąć zagrożenia braku ich spójności oraz wydatnie przyczyni się do zwiększenia ich przejrzystości Ocena wpływu zmian w wytycznych i zaleceniach na jakość realizacji projektów Jaki jest wpływ częstych zmian w zapisach wytycznych i zaleceniach z obszaru kontroli, nieprawidłowości, wymierzania korekt na działania realizowane przez beneficjentów Priorytetu XIII PO IiŚ? Czy zmiany wprowadzane w zapisach wytycznych i zaleceniach z powyższego zakresu są postrzegane przez beneficjentów jako zbyt częste? Czy wprowadzane zmiany, są postrzegane jako poprawiające czy też jako pogarszające jakość wytycznych i zaleceń? Beneficjentów, którzy wzięli udział w badaniu CATI, poproszono o ocenę zmian wprowadzanych w zapisach wytycznych i zaleceń. Zdaniem połowy badanych wprowadzane zmiany nie mają wpływu na poprawę bądź pogorszenie jakości tych dokumentów. Kolejne 2 osoby nie miały na ten temat wyrobionej opinii. Warte zauważenia jest to, że ani jedna z badanych osób nie wskazała, że wprowadzane zmiany pogarszają jakość wytycznych i zaleceń, a 8 respondentów uznało wprowadzane zmiany za poprawiające jakość tych dokumentów. Zdecydowanie poprawiają Raczej poprawiają Ani nie poprawiają ani nie pogarszają Raczej pogarszają Zdecydowanie pogarszają Nie wiem/trudno powiedzied 59

60 Wykres 17. Źródło: Rozkład odpowiedzi na pytanie: Czy Pana/Pani zdaniem zmiany wprowadzane w zapisach zaleceń i wytycznych z obszaru kontroli, nieprawidłowości, wymierzania korekt poprawiają czy też pogarszają jakość tych dokumentów? opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=20]. Zdaniem przedstawicieli IW, z którymi przeprowadzono indywidualne wywiady pogłębione, również beneficjenci mogą wpływać na jakość wytycznych, ponieważ mają oni możliwość zgłaszania uwag do ich treści. Z negatywną oceną ze strony beneficjentów, wyrażoną podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych oraz podczas, zogniskowanego wywiadu grupowego, spotykało się to, że wprowadzane regulacje działają wstecz, tzn. odnoszą się do przedsięwzięć, które zostały zrealizowane przed ich wprowadzeniem, w szczególności gdy wprowadzane zmiany powodują, że przepisy mają bardziej restrykcyjny charakter. Stosowanie zasad bardziej restrykcyjnych skutkuje nakładaniem korekt finansowych w odniesieniu do postępowań, które zostały przeprowadzone zanim zasady te były znane. To z kolei skutkuje poczuciem niepewności wśród beneficjentów, że mogą zostać wprowadzone bardziej restrykcyjne zasady realizacji projektów, które będą skutkować nakładaniem korekt finansowych. Ilustrują to słowa jednego z beneficjentów: Na początku roku wyszła sprawa nadzorów autorskich. Jakby wcześniej wszystko było dobrze. Instytucja wdrażająca zatwierdzała nam wnioski o płatnośd. Nagle zasady się zmieniły. Okazało się, że to, co wcześniej było dobrze, nagle jest uchybieniem. I to dośd poważnym. Warte podkreślenia jest to, że żaden z beneficjentów, którzy wzięli udział w badaniu, nie wskazał, że zmiany wprowadzane w wytycznych i zaleceniach pogarszają jakość tych dokumentów, a blisko połowa z nich stwierdziła, że zmiany poprawiają ich jakość. Problemem zatem nie jest częstotliwość prowadzanych zmian, lecz raczej sposób ich wprowadzania. Jak już wcześniej wspomniano problemem jest to, że zmiany w przepisach są wprowadzane w formie zaleceń. Ponadto regulacje nie powinny odnosić się do przedsięwzięć, które zostały zrealizowane przed ich wprowadzeniem, nawet jeżeli regulacje te stanowią interpretacje wcześniej obowiązujących przepisów. Wśród beneficjentów obecne jest poczucie, że w każdej chwili mogą zostać wprowadzone bardziej restrykcyjne przepisy, które spowodują uznawanie za nieprawidłowe tego, co wcześniej było uznawane za prawidłowe. W związku z powyższym rekomenduje się, by zmiany wprowadzane w zapisach wytycznych odnosiły się jedynie do przedsięwzięć realizowanych po wprowadzeniu tych zmian z uwzględnieniem odpowiedniego czasu na podjęcie działań dostosowawczych do tych przepisów. 60

61 Ocena spójności, przejrzystości oraz poziomu szczegółowości systemu wytycznych i zaleceń Czy wytyczne i zalecenia z obszaru kontroli, nieprawidłowości, uchybień, korekt są ze sobą spójne? Jeżeli nie, to czy generuje to dodatkowe nieprawidłowości/uchybienia w realizacji projektów? Jaki jest/był status prawny zaleceń dotyczących obsługi nieprawidłowości? Gdzie występują ewentualne niespójności? W jaki sposób należy usunąć zidentyfikowane niespójności? Czy usunięcie zidentyfikowanych niespójności jest możliwe w obecnej perspektywie finansowej? Czy wytyczne i zalecenia z obszaru kontroli, nieprawidłowości, korekt są zrozumiałe dla beneficjentów, pracowników IW i IP? Jeżeli nie to jakie aspekty są niezrozumiałe i co należy szerzej wyjaśnić? Czy kanały komunikacyjne informujące o zmianach w zakresie systemu nieprawidłowości są funkcjonalne? Czy informacje dotyczące zmian w systemie (zalecenia, wytyczne) nieprawidłowości są zrozumiałe i docierają do wszystkich odbiorców? Czy poziom szczegółowości zagadnień, jakie określają zalecenia i wytyczne jest odpowiedni, zbyt duży czy też zbyt mały z perspektywy beneficjentów oraz pracowników IW i IP? W jakich obszarach poziom szczegółowości jest ewentualnie zbyt duży, a w jakich zbyt mały? Czy bardzo duża szczegółowość zagadnień, jakie określają zalecenia i wytyczne może generować problemy dotyczące ich interpretacji i zastosowania w praktyce? Co sprawia największe trudności? Co można usprawnić i poprawić w tym aspekcie? Czy można coś zmienić/poprawić w tych dokumentach? Zdaniem zdecydowanej większości beneficjentów, którzy wzięli udział w badaniu CATI, zapisy wytycznych i zaleceń z obszaru kontroli, nieprawidłowości, uchybień, wymierzania korekt są ze sobą spójne. Co prawda tylko jeden respondent na zadane pytanie udzielił odpowiedzi zdecydowanie tak, jednak z drugiej strony tylko 2 respondentów udzieliło odpowiedzi negatywnych, przy czym obie miały charakter umiarkowany. Trzech badanych nie miało na ten temat wyrobionej opinii. Zdecydowanie tak Raczej tak Raczej nie Zdecydowanie nie Nie wiem/trudno powiedzied Wykres 18. Źródło: Rozkład odpowiedzi na pytanie: Czy Pana/Pani zdaniem zapisy wytycznych i zaleceń z obszaru kontroli, nieprawidłowości, uchybień, wymierzania korekt są ze sobą spójne? opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=20]. Zdaniem jednego z respondentów, który udzielił odpowiedzi negatywnej, zapisy wytycznych i zaleceń są niespójne z prawem autorskim oraz z prawem budowlanym, drugi natomiast nie wskazał, w jakim obszarze występują niespójności. Podczas analizy dokumentów nie stwierdzono niespójności w zapisach wytycznych i zaleceń. Rozbieżności związane z odmiennym podejściem IW oraz beneficjentów odnośnie możliwości prowadzenia zamówienia na wyłonienie 61

62 wykonawcy nadzoru autorskiego w trybie z wolnej ręki opisano we wcześniejszej części niniejszego raportu. W tym miejscu warto jedynie dodać, że na podstawie przeprowadzonej analizy zapisów wytycznych i zaleceń oraz przepisów prawa budowlanego nie sposób stwierdzić w sposób jednoznaczny, że są one ze sobą sprzeczne, ponieważ przepisy prawa budowlanego nie określają, w jaki sposób powinien zostać wyłoniony wykonawca nadzoru autorskiego. O ile za słuszną można uznać argumentację prezentowaną przez beneficjentów, że nadzorem autorskim ex definitione jest nadzór wykonywany przez autora projektu, jednak z drugiej strony nadzór nad realizacją inwestycji nie musi być prowadzony przez autora projektu. Innymi słowy, jeżeli zamawiający nie przewidzi w zamówieniu na przygotowanie projektu możliwości podpisania umowy na przeprowadzenie nadzoru autorskiego, to jest zobowiązany do wyłonienia wykonawcy nadzoru nad realizacją projektu na zasadach konkurencyjnych. Beneficjenci, którzy wzięli udział w badaniu CATI, w zdecydowanej większości udzielili również pozytywnych odpowiedzi na pytanie dotyczące oceny zrozumiałości zapisów wytycznych i zaleceń. Jednak w tym wypadku pojawiło więcej odpowiedzi negatywnych (5), a dwie z nich miały charakter skrajny. Zdecydowanie tak Raczej tak Raczej nie Zdecydowanie nie Nie wiem/trudno powiedzied Wykres 19. Źródło: Rozkład odpowiedzi na pytanie: Czy wszystkie zapisy wytycznych i zaleceń z obszaru kontroli, nieprawidłowości, wymierzania korekt są Pana/Pani zdaniem zrozumiałe? opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=20]. Zdaniem respondentów, którzy zakwestionowali zrozumiałość wytycznych i zaleceń, niezrozumiałe są zapisy odnoszące się do dyrektyw unijnych, a nie do obowiązującego prawa ustaw i rozporządzeń, zapisy dotyczące stosowania ustawy Prawo Zamówień Publicznych oraz zapisy dotyczące kwalifikowalności wydatków. Problemem zaburzającym przejrzystość regulacji obowiązujących w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ, który był wskazywany podczas wywiadów pogłębionych zarówno z beneficjentami, jak również z przedstawicielami IW oraz IP, jest wprowadzanie ich w formie zaleceń. Dodatkowo zalecenia nie posiadają żadnego statusu prawnego. W odróżnieniu od wytycznych beneficjenci nie są zobowiązani do przestrzegania zapisów zaleceń nawet w umowie o dofinansowanie projektu, co również rodzi opór ze strony beneficjentów odnośnie przestrzegania zapisów zaleceń. Jedynym umocowaniem zaleceń może być traktowanie ich nie jako wprowadzających dodatkowe regulacje, lecz jedynie jako interpretacje przepisów już istniejących. Jednak jest kwestią problematyczną, na ile zalecenia wprowadzają nowe regulacje, a na ile zawierają jedynie interpretacje zapisów zawartych w wytycznych raz przepisach prawa europejskiego. Najlepszym rozwiązaniem prowadzącym do uniknięcia tych niejasności byłoby całkowite zrezygnowanie z wydawania zaleceń, poprzestając jedynie na wytycznych, które byłyby aktualizowane w zależności od potrzeb. Większość respondentów, oceniając poziom szczegółowości zapisów wytycznych i zaleceń w obszarze kontroli, nieprawidłowości oraz wymierzania korekt, uznała, że w niektórych miejscach 62

63 zapisy wytycznych i zaleceń są zbyt szczegółowe, w innych zaś zbyt ogólne. Ponadto 2 respondentów uznało, że są one zbyt ogólne. Jedynie zdaniem 5 badanych poziom szczegółowości wytycznych i zaleceń jest odpowiedni. Kolejnych 2 respondentów nie miało na ten temat wyrobionej opinii Są zbyt szczegółowe Są zbyt ogólne W niektórych miejscach są zbyt szczegółowe, w innych zaś zbyt ogólne Poziom szczegółowości jest odpowiedni Nie wiem/trudno powiedzied Wykres 20. Źródło: Rozkład odpowiedzi na pytanie: Jak Pan/Pani ocenia poziom szczegółowości zapisów wytycznych i zaleceń z obszaru kontroli, nieprawidłowości, wymierzania korekt? opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=20]. Jako zbyt szczegółowe beneficjenci wskazywali zapisy określające konieczność przedkładania dokumentów przez wykonawców, a także zapisy dotyczące wymierzania korekt, w tym zapisy określające poziomy procentowe wymierzanych korekt. Z drugiej strony zapisy dotyczące wymierzania korekt również były wskazywane przez beneficjentów jako zbyt ogólne, w szczególności w przypadku wymierzania korekt za stosowanie w zamówieniach nazw własnych. Ponadto jako zbyt ogólne były wskazywane zapisy dotyczące prowadzenia zamówień publicznych. Jako zbyt ogólne uznane zostały również zapisy zawierające sformułowanie zaleca się. Zdaniem przedstawicieli IW, wyrażonym podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych, silną stroną stosowanego systemu dokumentów w formie wytycznych i zaleceń jest jego szczegółowość, dzięki czemu minimalizowane jest ryzyko poświadczenia nieprawidłowo wydatkowanych środków. Zatem z jednej strony system ten jest restrykcyjny, ale z drugiej dzięki temu chroni przed zagrożeniem cofnięcia środków przez Komisję Europejską. Zdaniem przedstawicieli IW poziom szczegółowości wytycznych i zaleceń jest dostosowany do poziomu skomplikowania opisywanego zagadnienia. Tam, gdzie nie ma kwestii problematycznych, poszczególne zapisy charakteryzują się większą ogólnością. Natomiast w sytuacjach skomplikowanych, np. dotyczących możliwości stosowania niekonkurencyjnych trybów udzielania zamówień, zapisy muszą być bardziej szczegółowe. Za niespójność, co prawda nie pojawiającą się bezpośrednio w zapisach wytycznych, ale dotyczącą ich stosowania, można uznać zapisy umowy o dofinansowanie projektu 4 ust. 1 i 2. W ust. 1 pkt. 2 określono, że beneficjent zobowiązuje się do przestrzegania wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w wersji obowiązującej na dzień dokonywania odpowiedniej czynności lub operacji związanej z realizacją projektu. Natomiast w ust. 2 określono, iż beneficjent oświadcza, że zapoznał się z treścią wytycznych, o których mowa w pkt. 1 ust. 2. Biorąc pod uwagę to, że dokonywanie odpowiedniej czynności lub operacji związanej z realizacją projektu może odbywać się w czasie przyszłym w stosunku do dnia podpisania umowy oraz biorąc pod uwagę, że w czasie tym mogą obowiązywać inne wytyczne niż obowiązujące w dniu podpisania umowy, niemożliwe jest złożenie zgodnie z prawdą przez beneficjenta oświadczenia, że 63

64 zapoznał się z treścią wytycznych. Tak sformułowany przepis powoduje, że beneficjent zobowiązuje się do przestrzegania zasad, które nie są mu znane w dniu podpisania umowy. W związku z tym, że zalecenia nie mają żadnego umocowania prawnego, rekomenduje się odstąpienie od wydawania zaleceń i poprzestanie na formułowaniu regulacji jedynie w formie wytycznych poddawanych aktualizacji w zależności od potrzeb. Umowa o dofinansowanie projektu powinna zobowiązywać beneficjenta do przestrzegania wyłącznie tych zasad, które zostały określone nie później niż na dzień podpisania umowy i są beneficjentowi znane. Innymi słowy beneficjent powinien być zobowiązany do przestrzegania jedynie tych wytycznych, które są obowiązujące na dzień podpisania umowy. W przypadku wprowadzenia zmian do wytycznych beneficjent powinien mieć możliwość dokonania wyboru, czy decyduje się na realizację projektu w oparciu o przepisy wytycznych obowiązujących na dzień podpisania umowy, czy też decyduje się na podpisanie aneksu do umowy, zgodnie z którym zobowiązuje się do realizacji projektu w oparciu o zmienione wytyczne. W przypadku podpisania aneksu, jego załącznik powinny stanowić zmodyfikowane wytyczne z wyszczególnieniem przepisów, które uległy modyfikacji Identyfikacja i skutki nieprawidłowości Ocena sposobu i trafności wykrywania i identyfikowania uchybień/nieprawidłowości W jaki sposób i czy trafnie uchybienia/nieprawidłowości są wykrywane i identyfikowane? Jakiego rodzaju rozwiązania mogłyby zwiększyć trafność wykrywania i identyfikowania uchybień/nieprawidłowości? Czy w praktyce mogą zachodzić jakieś problemy lub trudności w odróżnieniu nieprawidłowości od uchybień? Czym są spowodowane ewentualne problemy lub trudności w odróżnieniu uchybień od nieprawidłowości? W jakich konkretnie przypadkach występują trudności lub problemy w odróżnieniu uchybień od nieprawidłowości? Czy częściej ma miejsce sytuacja uznawania uchybień jako nieprawidłowości, czy też nieprawidłowości jako uchybień? W jakich konkretnie przypadkach uchybienia są traktowane jako nieprawidłowości, a w jakich przypadkach nieprawidłowości są traktowane jako uchybienia? Jakie należy podjąć działania, by ewentualne problemy lub trudności w odróżnianiu uchybień od nieprawidłowości usunąć? System przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości został tak skonstruowany, by możliwe było wykrycie nieprawidłowości w ramach każdego procesu związanego z wdrażaniem Priorytetu XIII PO IiŚ. Każdy pracownik IW nawet w sytuacji przypadkowego wykrycia nieprawidłowości, np. podczas bieżących kontaktów z przedstawicielami beneficjentów, jest zobowiązany do poinformowania o tym fakcie. Jednak w kontekście wykrywania nieprawidłowości najbardziej istotną rolę odgrywają kontrole oraz weryfikacja wniosków o płatność. Na podstawie przeprowadzonej analizy danych zastanych można stwierdzić, że niemalże wszystkie nieprawidłowości zostały wykryte w drodze kontroli lub weryfikacji wniosków o płatność. Opinie odnośnie głównej roli kontroli oraz weryfikacji wniosków o płatność w kontekście wykrywania nieprawidłowości wyrażano również podczas wywiadów pogłębionych z przedstawicielami IW. 64

65 Zgodnie z art. 2 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 przez nieprawidłowość należy rozumieć: jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodowad szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Zgodnie z Wytycznymi w zakresie kontroli realizacji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko przez uchybienia należy rozumieć: odstępstwa od przepisów prawa oraz regulacji wewnętrznych systemu zarządzania i kontroli PO IiŚ nie będące nieprawidłowościami w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia ogólnego. Zdefiniowanie uchybienia w sposób negatywny jako odstępstwa nie będącego nieprawidłowością w praktyce oznacza, że za uchybienia są uznawane takie odstępstwa od przepisów prawa oraz regulacji wewnętrznych systemu zarządzania i kontroli PO IiŚ, które nie powodują szkody w budżecie Unii Europejskiej. Przedstawiciele IW, z którymi przeprowadzono indywidualne wywiady pogłębione w większości nie dostrzegają trudności w stosowaniu rozróżnienia na uchybienia i nieprawidłowości. Problemem negatywnie wpływającym na ocenę trafności identyfikacji nieprawidłowości, który został stwierdzony zarówno na podstawie wyników analizy danych zastanych, jak również został zasygnalizowany podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych przeprowadzonych z przedstawicielami IW, są rozbieżności w sposobie określania wysokości korekt nakładanych w wyniku wykrycia nieprawidłowości przez IW oraz UKS-y. UKS-y opierają się na tzw. taryfikatorze unijnym, stosowanym przez KE, natomiast IW opiera się na taryfikatorze, którego zapisy zostały wynegocjowane przez stronę polską. Za oznakę kwestionowania przez beneficjentów trafności identyfikacji nieprawidłowości można by uznać składanie protestów przez nich w związku z nakładanymi korektami. Jednak składanie protestów w większości przypadków należy raczej postrzegać nie tyle jako kwestionowanie trafności identyfikacji nieprawidłowości, ile raczej wykorzystanie przez beneficjentów przysługujących im środków odwoławczych w celu uniknięcia korekt finansowych Ocena wpływu występujących uchybień i nieprawidłowości na realizację projektów Jak występowanie uchybień i nieprawidłowości wpływa na realizację projektów (rodzaj problemów, częstotliwość, skala, skutki)? Czy występowanie uchybień i nieprawidłowości (rodzaj problemów, częstotliwość, skala, skutki) jest zróżnicowane w zależności od wielkości projektu, doświadczenia beneficjenta oraz od tego, czy jest to projekt wybrany w trybie indywidualnym, czy też konkursowym? 65

66 Jakiego innego rodzaju problemy generuje występowanie uchybień i nieprawidłowości w kontekście zadań realizowanych przez beneficjentów, IW oraz IP? W jaki sposób można przeciwdziałać występowaniu innego rodzaju problemów generujących występowanie uchybień i nieprawidłowości? W ilu projektach wystąpiły nieprawidłowości? Jaka była liczba nieprawidłowości? Jaka była wysokość kosztów uznanych za niekwalifikowalne? Jaki jest wpływ zidentyfikowanych uchybień/nieprawidłowości na poziom osiągnięcia wskaźników projektu? Jaki jest wpływ zidentyfikowanych uchybień/nieprawidłowości na przebieg realizacji projektu? Czy w związku ze zidentyfikowanymi uchybieniami/nieprawidłowościami powstają opóźnienia w projekcie? Czy zidentyfikowane uchybienia/nieprawidłowości spowodowały, że projekt został lub zostanie zrealizowany w mniejszym zakresie? Jakie są sposoby zapobiegania występowaniu uchybień i nieprawidłowości (źródła informacji: dokumenty i kontrole KE, dobre praktyki stosowane przez beneficjentów, IW i lp? Czy stosowane sposoby zapobiegania występowaniu uchybień i nieprawidłowości są wystarczające? Jeżeli nie, to jakie rozwiązania należy przyjąć w tym zakresie? Z danych zawartych w Bazie Nieprawidłowości przekazanej przez IW wynika, że w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ zidentyfikowano 73 nieprawidłowości o łącznej wartości. W związku z tym, że w przypadku niektórych postępowań wykryto po kilka nieprawidłowości, to były one raportowane łącznie jako jedna nieprawidłowość. Dlatego też w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ raportowano łącznie 59 nieprawidłowości o łącznej wartości ,25 zł. Większość nieprawidłowości (biorąc pod uwagę ich liczbę) była raportowana do Ministerstwa Finansów, do którego raportowano 45 spośród 59 nieprawidłowości. Pozostałe 14 nieprawidłowości były raportowane do Komisji Europejskiej Liczba nieprawidłowości raportowanych do MF Liczba nieprawidłowości raportowanych do KE Wykres 21. Źródło: Liczba nieprawidłowości w podziale na nieprawidłowości wstępne oraz ostateczne opracowanie własne na podstawie bazy nieprawidłowości udostępnionej przez IW [n=59]. Biorąc jednak pod uwagę całkowitą wartość nieprawidłowości, to w przypadku nieprawidłowości raportowanych do MF wyniosła ona ,45 zł, podczas gdy wartość nieprawidłowości raportowanych do KE wyniosła ,80 zł. 6,80 34,34 0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 Miliony zł Całkowita wartośd nieprawidłowości raportowanych do MF Całkowita wartośd nieprawidłowości raportowanych do KE 66

67 Wykres 22. Źródło: Całkowita wartość nieprawidłowości w podziale na nieprawidłowości wstępne oraz ostateczne opracowanie własne na podstawie bazy nieprawidłowości udostępnionej przez IW [n=59]. Chociaż kwotowo wartość stwierdzonych nieprawidłowości (w szczególności nieprawidłowości wstępnych) można uznać jako wysoką, to stanowi ona niewielki odsetek wartości podpisanych umów w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ. Całkowita wartość nieprawidłowości stanowi 1,7% wartości podpisanych umów. Średnia wartość nieprawidłowości w projekcie wynosi ,16 zł. Nieprawidłowości stwierdzono w większości realizowanych projektów, tj. w 25 spośród 40. Z punktu widzenia celów badania istotne jest również zweryfikowanie, w jakim okresie zidentyfikowano najwięcej nieprawidłowości oraz o jakiej wartości. W początkowej fazie wdrażania Programu (tj. w drugiej połowie 2009 r. oraz w pierwszym kwartale 2010 r.) zidentyfikowane nieprawidłowości nie były liczne. W trzecim oraz czwartym kwartale 2009 r., a także w pierwszym kwartale 2010 r. zidentyfikowano odpowiednio 1, 4 oraz 2 nieprawidłowości. W drugim kwartale 2010 r. zidentyfikowano 8 nieprawidłowości. Najwięcej nieprawidłowości zidentyfikowano w trzecim kwartale 2010 r. 17. W czwartym kwartale 2010 r. nastąpił spadek liczby zidentyfikowanych nieprawidłowości do 5, jednak w pierwszym oraz drugim kwartale 2011 r. nastąpił ponowny wzrost liczby zidentyfikowanych nieprawidłowości. W obu tych kwartałach zidentyfikowano po 15 nieprawidłowości. W trzecim kwartale 2011 r. zidentyfikowano 6 nieprawidłowości, jednak dane odnoszące się do tego okresu są niepełne, jako że w czasie zbierania danych na potrzeby niniejszego badania nie został jeszcze zamknięty okres sprawozdawczy za ten kwartał. Dlatego też ostateczna liczba zidentyfikowanych nieprawidłowości w tym kwartale może być znacznie wyższa. W 1/3 projektów objętych badaniem CATI (tj. w 10 na 30) wystąpiły opóźnienia w realizacji. W 5 przypadkach są to opóźnienia dłuższe niż 3 miesiące, ale nie dłuższe niż pół roku. W 2 przypadkach opóźnienia trwają dłużej niż pół roku, ale nie dłużej niż rok. W jednym projekcie wskazano na występowanie opóźnień dłuższych jak 2 miesiące, ale nie dłuższych jak 3 miesiące, podobnie jak w przypadku opóźnień trwających powyżej miesiąca do dwóch miesięcy, jak również opóźnień trwających nie dłużej niż miesiąc. Respondenci wskazywali na następujące przyczyny opóźnień: unieważnienie postępowania, konieczność powtórzenia przetargu, m. in. ze względu na brak ofert, warunki atmosferyczne, wysokim poziomem wód gruntowych, odkryciem na terenie budowy zabytków oraz instalacji podziemnych, które nie widniały w planach, odstąpieniem wykonawcy od realizacji umowy, aneksowaniem umowy, skomplikowaną i czasochłonną procedurą udzielania zamówień publicznych. W związku z powyższym pojawiające się opóźnienia w realizacji projektów nie są konsekwencją występujących nieprawidłowości. Zdaniem beneficjentów, z którymi przeprowadzono wywiady, stwierdzone nieprawidłowości nie spowodują również obniżenia wartości wskaźników, jak również nie spowodują zmniejszenia zakresu rzeczowego projektu. Najpoważniejszą konsekwencją występujących nieprawidłowości oraz nałożonych korekt finansowych jest to, że beneficjenci muszą wygospodarować dodatkowe środki na realizację projektu. Zdaniem przedstawiciela beneficjenta, z którym przeprowadzono wywiad pogłębiony w ramach studium przypadku, dobrą praktyką przyczyniającą się do zapobiegania wystąpieniu nieprawidłowości jest gruntowne zapoznawanie się z regulacjami związanymi z realizacją projektów zapisanymi w przepisach prawa, jak również w wytycznych i zaleceniach oraz ich 67

68 przestrzeganie. Podczas wywiadów w ramach studiów przypadku wskazywano również, że niezwykle istotnym czynnikiem w kontekście przeciwdziałania występowaniu nieprawidłowości jest czynnik ludzki. To od jakości pracy osób zaangażowanych w realizację projektu w dużym stopniu zależy, czy nieprawidłowości wystąpią czy też nie Ocena przejrzystości i optymalności systemu przeciwdziałania uchybieniom/nieprawidłowościom Czy system zapobiegania uchybieniom/nieprawidłowościom jest optymalny i przejrzysty? Jeżeli nie, to jakie elementy systemu zapobiegania uchybieniom/nieprawidłowościom nie są przejrzyste i optymalne? Jakie rozwiązania należy zastosować, by zwiększyć optymalność i przejrzystość systemu zapobiegania uchybieniom i nieprawidłowościom? Wyrażone podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych opinie przedstawicieli IW odnośnie przejrzystości i optymalności systemu zapobiegania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ są podzielone. Pojawiły się zarówno opinie zawierającą pozytywną ocenę optymalności i przejrzystości systemu, jak również zawierające ocenę negatywną. Za główny mankament systemu wskazywano to, że opiera się on na dużej liczbie dokumentów, co z kolei stanowi utrudnienie w szczególności dla beneficjentów ze względu na konieczność zapoznawania się i przestrzegania dużej ilości regulacji. Dodatkowym czynnikiem obniżającym optymalność systemu jest to, że część regulacji funkcjonuje w formie zaleceń, przez co nie jest jasne, na ile beneficjenci powinni je traktować jedynie jako wskazówki, a na ile jako obowiązujące przepisy, tym bardziej, że zapisy zaleceń bywają bardziej rygorystyczne dla beneficjenta niż zapisy wytycznych. Przyjętym rozwiązaniem jest uznawanie zapisów zaleceń jako uszczegółowienie zapisów wytycznych. Rozwiązaniem optymalizującym system mogłoby być zlikwidowanie zaleceń oraz pism interpretacyjnych i zebranie zapisów w nich zawartych poprzez włączenie ich do zaktualizowanych wytycznych. Ilustrują to słowa jednego z przedstawicieli instytucji systemu wdrażania Priorytetu XIII PO IiŚ. Ja bym w ogóle starał się zlikwidowad dokumenty, takie jak zalecenia, takie jak pisma interpretacyjne, ponieważ te dokumenty jakby rozbijają cały system. Można by było stworzyd po prostu kilka, najwięcej do dziesięciu dokumentów, które by każdy obszar (taki jak promocja, kontrola, sprawozdawczośd) regulowały. Im więcej dokumentów, to jest niebezpieczeostwo, że któregoś z dokumentów nie uwzględnimy. Zdaniem przedstawicieli IW, wyrażonym podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych, pewnym mankamentem systemu przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości jest to, że taryfikator wyznaczania korekt finansowych nie jest wystarczająco precyzyjny. Jednak z drugiej strony, wskazywali oni na trudność sporządzenia takiego taryfikatora, który uwzględniałby wszelkie nieprawidłowości, pojawiające się w realizowanych projektach, ponieważ w praktyce mogą się pojawiać przypadki, których wcześniej nie dało się przewidzieć, a co za tym idzie, uwzględnić w taryfikatorze. W sytuacji, gdy w taryfikatorze nie zostało określone, w jaki sposób należy postępować z daną nieprawidłowością, to Instytucja Zarządzająca wydaje odpowiednie zalecenia, dzięki czemu problem zostaje rozwiązany. W 68

69 sytuacji, gdy Instytucja Wdrażająca nie jest w stanie jednoznacznie rozstrzygnąć, w jaki sposób postępować z daną nieprawidłowością, to zwraca się z odpowiednim zapytaniem do Instytucji Pośredniczącej lub za pośrednictwem IP do Instytucji Zarządzającej. Poza tym przedstawiciele IW oceniali system przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ jako optymalny i przejrzysty. W celu zapewnienia odpowiedniego poziomu przejrzystości systemu przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości należy zrezygnować z wydawania zaleceń oraz pism interpretacyjnych i zebrać zapisy w nich zawartych w poprzez włączenie ich do zaktualizowanych wytycznych dotyczących poszczególnych obszarów wdrażania Ocena zgodności procedur IW oraz IP dotyczących uchybień i nieprawidłowości z zapisami wytycznych i zaleceń Czy procedury dotyczące uchybień i nieprawidłowości w poszczególnych instytucjach (IW, IP) odpowiadają wytycznym i zaleceniom w tym zakresie? Jeżeli nie, to które procedury dotyczące uchybień i nieprawidłowości w poszczególnych instytucjach (IW, IP) nie odpowiadają wytycznym i zaleceniom? W jaki sposób należy usunąć ewentualne niezgodności? Podczas analizy dokumentów nie stwierdzono niezgodności procedur IW oraz IP dotyczących uchybień i nieprawidłowości z zapisami wytycznych oraz zaleceń. Na niezgodności w tym zakresie nie wskazali również przedstawiciele IW oraz IP, z którymi przeprowadzono indywidualne wywiady pogłębione. W ramach analizy dokumentów stwierdzono natomiast niezgodności wewnętrzne w zapisach procedur Instytucji Wdrażającej. W procedurze PR-DI-LI-11 - Monitorowanie realizacji projektów Instrukcji Wykonawczej Wewnętrznych Procedur Ośrodka Przetwarzania Informacji - Instytucji Wdrażającej XIII osi priorytetowej Infrastruktura Szkolnictwa Wyższego Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko wystąpiła niespójność polegająca na powieleniu w odniesieniu do części E Karty monitoringu projektu opisu sposobu wypełnienia pochodzącego z części D. Zarówno w opisie wypełnienia punktu D jak i punktu E znalazł się następujący zapis: Część zawiera informacje dotyczące osiąganych wskaźników produktu i rezultatu. Źródłem informacji o projekcie jest podpisana umowa o dofinansowanie, KSI, informacje zawarte we wniosku Beneficjenta o płatność dotyczące wskaźników oraz informacje otrzymane od Beneficjenta, podczas gdy część E Karty monitorowania realizacji projektu powinna odnosić się do informacji o zamówieniach udzielanych w ramach realizowanych projektów. W procedurze PR-DI-LI-21 - Kontrola na zakończenie realizacji projektu oraz kontrola trwałości projektu po zakończeniu realizacji projektu występuje niespójność pomiędzy tytułem projektu a zapisami zawartymi w pkt. 1. Cel procedury oraz pkt. 2. Zakres procedury. W punktach tych odniesiono się jedynie do kwestii związanych kontrolą na zakończenie realizacji projektu. Brak jest odniesienia do kontroli trwałości projektu po zakończeniu jego realizacji. Ponadto zapisy procedury dotyczącej kontroli na zakończenie realizacji projektu stanowią albo powielenie zapisów zawartych w procedurze PR-DI-LI-16 - Realizacja zadań związanych z zakończeniem realizacji poszczególnych projektów, albo zawierają jedynie odwołania do innych procedur takich jak: Kontrola projektu na miejscu, Weryfikacja wniosku o płatność, Informowanie o nieprawidłowościach, czy też Windykacja należności z tytułu Umowy o dofinansowanie. Ponadto w pkt. 6.2 oraz 6.3 dotyczących kontroli trwałości po zakończeniu realizacji projektu znajdują 69

70 się sformułowania kontrola na zakończenie realizacji projektu, zamiast kontrola trwałości projektu po zakończeniu jego realizacji. Należy zmienić część E Karty monitoringu projektu stanowiącej załącznik do procedury Instytucji Wdrażającej W procedurze PR-DI-LI- 11, w taki sposób by jej treść odnosiła się od informacji o zamówieniach udzielanych w ramach realizowanych projektów. W związku z tym, że zapisy procedury IW PR-DI-LI-21 Kontrola na zakończenie realizacji projektu oraz kontrola trwałości po zakończeniu realizacji projektu dotyczące kwestii związanych z kontrolą na zakończenie realizacji projektu, stanowią głównie powtórzenie zapisów zawartych w procedurze Realizacja zadań związanych z zakończeniem realizacji poszczególnych projektów lub odwołania do innych procedur, rekomendujemy usunięcie tych zapisów z procedury i pozostawienie jedynie zapisów dotyczących kontroli trwałości po zakończeniu realizacji projektu. W związku z tym nowy tytuł procedury powinien brzmieć: Kontrola trwałości po zakończeniu jego realizacji. W pkt oraz 6.3 ww. procedury sformułowanie kontrola na zakończenie realizacji projektu należy zastąpić sformułowaniem kontrola trwałości po zakończeniu realizacji projektu Ocena wpływu występujących uchybień/nieprawidłowości na realizację Priorytetu XIII PO IiŚ Jakie nieprawidłowości i uchybienia najczęściej występują, jakie stanowią zagrożenie oraz jakie mają skutki dla realizacji Priorytetu XIII PO IIŚ (rodzaj, częstotliwość, skala, skutki)? W opinii jednego z przedstawicieli IW, z którym przeprowadzono indywidualny wywiad pogłębiony, występujące nieprawidłowości nie zagrażają prawidłowej realizacji Priorytetu XIII PO IiŚ, ponieważ większość z nich była spowodowana niedostosowaniem przepisów prawa krajowego do prawa europejskiego. Na obecnym etapie wdrażania niespójności te zostały już usunięte i ewentualne dalsze nieprawidłowości nie powinny mieć poważnych skutków dla wdrażania Priorytetu. Na podstawie przedstawionych we wcześniejszych częściach niniejszego raportu analiz nieprawidłowości występujących w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ, można jednak stwierdzić, że wraz ze upływem czasu wartość stwierdzanych nieprawidłowości rośnie. W związku z tym występuje ryzyko, że w kolejnych kwartałach wartość stwierdzanych nieprawidłowości zamiast maleć, będzie rosła. Mimo to wartość stwierdzonych nieprawidłowości w porównaniu do wartości podpisanych umów oraz wysokości alokacji w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ nie jest na tyle wysoka, by stanowić zagrożenie dla realizacji Priorytetu i osiągnięcia jego celów. Na podstawie przeprowadzonych analiz można stwierdzić, że nieprawidłowości stwierdzone w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ nie stanowią zagrożenia dla prawidłowej jego realizacji, jak również 70

71 osiągnięcia jego celów. Należy podkreślić, że wniosek ma charakter ogólny i został wyciągnięty z analiz przeprowadzonych w raporcie. Główną przesłanką do jego sformułowania była wielkość środków uznanych za wydatkowane nieprawidłowo Ocena funkcjonowania systemu nakładania korekt finansowych Czy występują problemy lub trudności w systemie sposobów nakładania korekt finansowych? Jeżeli tak, to jakiego rodzaju są to problemy, jaka jest skala i częstotliwość tego zjawiska? Jakie rozwiązania należy podjąć w celu usunięcia ewentualnie występujących problemów lub trudności w tym zakresie? Największe problemy związane z nakładaniem korekt finansowych były zgłaszane przez beneficjentów podczas wywiadów pogłębionych oraz podczas zogniskowanego wywiadu pogłębionego. Zarzuty dotyczyły przede wszystkim tego, że wysokości korekt nakładanych w związku z wystąpieniem nieprawidłowości są nieadekwatne do powstałej szkody. Ilustrują to następujące słowa jednego z beneficjentów: Uszczerbek mógłby byd rzędu paru tysięcy złotych, a kara jest parę milionów złotych * + jeżeli ktoś buduje budynek za 70 milionów i napisał przy kranie, który będzie jeden, nazwy własne to nie powinno się *nakładad korekty+ 5% od całej wartości postępowania. Zgodnie z tzw. taryfikatorem, tj. dokumentem zatytułowanym Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związanych z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE stanowiącym załącznik nr 10 do Wytycznych w zakresie kontroli realizacji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko z dnia 23 stycznia 2009 r. dopuszczane są dwie metody określania wartości stwierdzonych nieprawidłowości: dyferencyjnej oraz wskaźnikowej. Metoda dyferencyjna polega na określeniu wielkości szkody poprzez porównanie wysokości rzeczywiście wydatkowanych (lub zakontraktowanych) środków na sfinansowanie zamówienia po zaistnieniu naruszenia ze stanem hipotetycznym, tj. takim, który by istniał, gdyby naruszenie nie nastąpiło. Jako przykład zastosowania metody dyferencyjnej podano sytuację, w której zamawiający bezzasadnie odrzuca najtańszą ofertę i dokonuje wyboru oferty droższej. W takim wypadku wysokość korekty finansowej jest obliczana jako różnica pomiędzy ceną wybranej oferty, a ceną oferty odrzuconej przy uwzględnieniu wysokości środków z funduszy UE, które były zaangażowane w związku ze stwierdzoną różnicą. Skutki wykrytych nieprawidłowości mogą mieć jednak charakter rozproszony lub pośredni. W takich sytuacjach niemożliwe jest precyzyjne określenie wysokości stwierdzonej szkody. Stąd też konieczne jest stosowanie metody wskaźnikowej. Metoda wskaźnikowa polega na sprawdzeniu, czy dana kategoria nieprawidłowości została ujęta w taryfikatorze oraz jaka wartość procentowa została do niej przypisana. W następnej kolejności dokonywane jest pomnożenie wartości procentowej korekty przez wartość zamówienia, w wyniku czego uzyskiwana jest wartość nieprawidłowości. Chociaż zgodnie z zapisami załącznika nr 10 do Wytycznych metoda dyferencyjna powinna być stosowana w pierwszej kolejności, a metoda wskaźnikowa powinna być stosowana tylko wtedy, 71

72 gdy nie ma możliwości zastosowania metody dyferencyjnej, to w praktyce wartość niemalże wszystkich nieprawidłowości stwierdzonych w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ została określona za pomocą metody wskaźnikowej. Z opinii wyrażonej podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych z przedstawicielami IW wynika, że jest to spowodowane tym, że metoda dyferencyjna jest możliwa do zastosowania w zasadzie tylko w przypadku, do którego odnosił się opisany wcześniej przykład. Poza tym przypadkiem konieczne jest stosowanie metody wskaźnikowej ze względu na pośredni charakter występujących nieprawidłowości, w związku z czym zastosowanie metody dyferencyjnej jest trudne czy wręcz niemożliwe. Poza tym uczestnicy panelu ekspertów wskazywali, że zapisy Wytycznych określające pierwszeństwo stosowania metody dyferencyjnej zostały źle sformułowane, ponieważ są one niezgodne z wynikami audytu przeprowadzonego przez KE. W związku z tym należałoby w Wytycznych wprowadzić zapisy odwrotne, że metoda dyferencyjna powinna być stosowana jedynie w odniesieniu do wydatków, które nie zostały określone w taryfikatorze. Zapisy Wytycznych w obecnej formie należy uznać za właściwe, ponieważ powinny one skłaniać organy kontrolujące przed określeniem wysokości korekty finansowej do określenia faktycznej wysokości poniesionej szkody. Chociaż stosowanie metody wskaźnikowej jest znacznie prostsze niż metody dyferencyjnej, to trudności w stosowaniu metody dyferencyjnej nie stanowią wystarczającego uzasadnienia, by jej nie stosować. Należy zauważyć, że stosowanie metody wskaźnikowej bez odnoszenia się do specyfiki danego zamówienia i charakteru nieprawidłowości może skutkować nałożeniem korekty finansowej o wartości znacznie przekraczającej wysokość wyrządzonej szkody, co byłoby niezgodne z zapisami załącznika nr 10 do Wytycznych w zakresie kontroli, w którym stwierdzono, że wysokość korekt powinna, co do zasady odpowiadać wysokości szkody. Chociaż definicja nieprawidłowości określona w art. 2 rozporządzeniu Rady (WE) 1083/2006 odnosi się nie tylko do szkody wyrządzonej, ale również szkody potencjalnej, tj. takiej, która mogłaby być wyrządzona, to z drugiej strony wartość nieprawidłowości nie może być wyższa niż wysokość szkody, nawet jeżeli wartość szkody ma charakter potencjalny, przez to trudny do określenia. Zagrożenie, że wartość korekty finansowej może być znacznie wyższa niż wartość wyrządzonej szkody występuje w szczególności w przypadku jednej z najczęściej pojawiających się kategorii nieprawidłowości, mianowicie stosowania nazw własnych, znaków towarowych, parametrów technicznych itp. Dla ukazania tego warto się posłużyć przykładem analogicznym do tego, który został zawarty w przywołanej wcześniej wypowiedzi przedstawiciela beneficjenta. Przykładowo, w odniesieniu do postępowania o udzielenie zamówienia publicznego o wartości 70 mln zł, w którym jednym z elementów byłby zakup urządzenia o szacunkowej wartości 10 tys., a do opisu tego urządzenia zastosowano by nazwy własne bez wskazania sformułowania lub równoważne, przy zastosowaniu metody wskaźnikowej należałoby zastosować korektę w wysokości 25%, w związku z czym wartość stwierdzonej nieprawidłowości wyniosłaby 17,5 mln zł! Tak wysoka wartość korekty w omawianym przypadku byłaby uzasadniona jedynie wtedy, gdy zastosowanie nazwy własnej w jednym elemencie zamówienia miałoby istotny wpływ na przebieg postępowania, tzn. gdyby spowodowało to np. że do zamówienia mogłoby przystąpić bardzo ograniczone grono wykonawców lub jeden wykonawca, z tej racji, że tylko on mógłby dostarczyć ten sprzęt, a zarazem byłby tylko jedynym podmiotem, który mógłby złożyć ofertę zgodną z zamówieniem. W przypadkach, gdy użycie nazwy własnej nie ma wpływu na zawężenie kręgu oferentów, wartość określonej korekty finansowej za pomocą metody wskaźnikowej należałoby uznać za rażąco przekraczającą wartość faktycznie wyrządzonej szkody! W takim przypadku adekwatnym rozwiązaniem byłoby uznanie wydatku, w przypadku którego użyto nazwy własnej jako w 100% niekwalifikowalnego. W konsekwencji w omawianym przykładzie wartość korekty finansowej wyniosłaby nie 17,5 mln zł, a 10 tys. zł. Kontrowersje rodzi również zapis zawarty w załączniku nr 10, określający, że w przypadku braku możliwości ustalenia wysokości korekty finansowej za pomocą metody dyferencyjnej oraz 72

73 w przypadku, gdy stwierdzona nieprawidłowość nie została umieszczona w taryfikatorze, to należy przyjąć wskaźnik procentowy odpowiadający najbliższej rodzajowo kategorii naruszenia. Z jednej strony takie podejście można uznać za najbardziej odpowiednie w związku z tym, że katalog nieprawidłowości ujętych w taryfikatorze może być niepełny, z drugiej strony powoduje ono, że system nakładania korekt staje się nieprzejrzysty zarówno dla przedstawicieli IW, jak i beneficjentów. W przypadku przedstawicieli nakładających korekty pojawia się problem, który kategorię naruszenia można uznać za rodzajowo najbliższą do stwierdzonej nieprawidłowości. Z kolei w przypadku beneficjentów pojawia się poczucie nieprzewidywalności, z jakimi konsekwencjami finansowymi mogą się spotkać w przypadku popełnienia danego naruszenia. W przypadku dotychczas nałożonych korekt nie odnotowano sytuacji, dokonywano by określenia korekty finansowej poprzez odniesienie się do najbliższej rodzajowo kategorii naruszenia. Katalog kategorii nieprawidłowości określonych w taryfikatorze wydaje się na tyle wyczerpujący, że przypadki pojawiania się naruszeń, które nie zostały w nim ujęte, powinny mieć charakter jedynie incydentalny. Za nieadekwatną do wysokości wyrządzonej szkody należy uznać wartość korekty za ustalanie krótszych o co najmniej 10 dni niż ustawowe terminów składania ofert oraz wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Za tę nieprawidłowość nadawana jest korekta finansowa w wysokości 10% wartości zamówienia. Natomiast jeżeli termin składania ofert jest krótszy od ustawowego nie więcej niż 10 dni, to nadawana jest korekta w wysokości 5%. Innymi słowy, przekroczenie limitu 5% korekty finansowej o 1 dzień, czyli de facto o 10% powoduje wzrost korekty wartości korekty finansowej o 100%. Ponadto zakresy korekt finansowych w wysokości 5% oraz 10% pokrywają się. Jeżeli w danym przypadku nastąpiło naruszenie polegające na ustalenie terminu krótszego niż ustawowy o dokładnie 10 dni, to zgodnie z zapisami taryfikatora możliwe jest nadanie zarówno korekty w wysokości 5%, jak i 10%. Zdaniem przedstawicieli IW, z którymi przeprowadzono indywidualne wywiady pogłębione, nie występują istotne trudności z odzyskaniem kwot nienależnie wypłaconych. Beneficjenci dokonują zwrotu środków w sposób zdyscyplinowany, ponieważ zdają sobie sprawę z konsekwencji, jakie mogłyby im grozić w przypadku niezwrócenia środków. Chociaż z informacji uzyskanych podczas panelu ekspertów wynika, że zgodnie z zaleceniami KE w pierwszej kolejności należy stosować metodę wskaźnikową, w opinii Wykonawcy wynikającej z analiz, stwierdza się, że metoda dyferencyjna jest bardziej adekwatna do wyrządzonej szkody, dlatego też należy podejmować działania, mające na celu stworzenie możliwości w większym stopniu posługiwania się metodą dyferencyjną. Metoda dyferencyjna w praktyce w ogóle nie jest stosowana. W szczególności metoda ta powinna mieć zastosowanie, gdy stwierdzona nieprawidłowość nie dotyczy całego zamówienia, lecz jedynie jego części. W takim wypadku stosowanie metody wskaźnikowej z określeniem wartości procentowej korekty do wartości zamówienia należy uznać za nieadekwatne, gdyż może to powodować sytuacje, w których wartość korekty finansowej rażąco przewyższa wartość wyrządzonej szkody. W szczególności dotyczy to jednej z najczęściej pojawiających się nieprawidłowości w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ polegającej na stosowaniu nazw własnych, znaków towarowych, parametrów technicznych czy też patentów. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości nieujętej w taryfikatorze, należy w trybie niezwłocznym dokonywać uzupełnienia 73

74 zapisów taryfikatora o zidentyfikowane nieprawidłowości wraz z nadaniem wartości procentowej korekty finansowej. W celu zachowania spójności (a zarazem adekwatności do wyrządzonych szkód) korekt finansowych związanych z ustalaniem krótszych niż ustawowe terminów składania ofert oraz wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu należy dwa rodzaje korekt (5% i 10%) zastąpić jedną proporcjonalną, zgodnie z którą wartość korekty określana byłaby poprzez pomnożenie liczby, o jaką skrócono termin składania ofert w stosunku do terminu ustawowego przez 0,5%. Przykładowo, jeżeli w danym zamówieniu termin składania ofert byłby krótszy o 5 dni od terminu ustawowego, to wartość korekty wyniosłaby 2,5%, jeżeli zaś termin ten byłby krótszy o 12 dni, to wartość korekty wyniosłaby 6% Ocena spójności i efektywności systemu przepływu informacji o nieprawidłowościach, nakładania korekt i ściągania środków finansowych w ramach korekt finansowych Czy system przepływu informacji o nieprawidłowościach, nakładania korekt i ściągania środków finansowych w ramach korekt finansowych jest spójny i efektywny? W jakich obszarach (np. na linii IP-IW, IW-beneficjent) występują oraz czego dotyczą ewentualne trudności w tym zakresie? Jakie rozwiązania należy przyjąć w celu ich usunięcia? Jakie nieprawidłowości są przyczyną nakładania korekt finansowych? Czy zwroty środków są dokonywane w obowiązujących terminach? Jeżeli nie, to czym są spowodowane opóźnienia oraz jaka jest skala występujących opóźnień? Czy rodzaje występujących nieprawidłowości będących przyczyną nakładania korekt finansowych oraz czy terminowość zwrotów środków jest zróżnicowana w zależności od wielkości projektu oraz trybu, w jakim zostały wybrane projekty? Podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych z przedstawicielami IW wyrażano pozytywne opinie o sposobie informowania o nieprawidłowościach ze strony IP. Ich zdaniem informacje są przekazywane na bieżąco przez IP. Z drugiej strony w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości przez IW, informacja o tym jest niezwłocznie przekazywana do IP. Beneficjenci z kolei otrzymują informacje dotyczące nieprawidłowości od IW. Z informacji uzyskanych od przedstawicieli IW wynika, że najczęściej stosowanymi kanałami przekazywania informacji dotyczących nieprawidłowości są wiadomości elektroniczne wysyłane do beneficjentów przez opiekunów projektów oraz strona internetowa IW. Podobnego zdania są beneficjenci. Najczęściej wskazywanymi przez nich kanałami informacyjnymi, za pomocą których dowiadują się o zmianach wprowadzanych do wytycznych i zaleceń są: poczta elektroniczna oraz strona internetowa IW. Poprzez pocztę elektroniczna ( ) Poprzez stronę internetową IW W inny sposób Poprzez stronę internetową IP Nie wiem/trudno powiedzied Poprzez newsletter Poprzez stronę internetową IZ Poprzez pocztę tradycyjną

75 Wykres 23. Źródło: Rozkład odpowiedzi na pytanie: W jaki sposób zazwyczaj dowiadują się Państwo o zmianach wprowadzanych w zapisach zaleceń i wytycznych z obszaru kontroli, nieprawidłowości, wymierzenia korekt? opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=20]. Respondenci, którzy wybrali odpowiedź w inny sposób wskazywali na pracowników IW, w tym opiekunów projektu oraz prasę. Sposób informowania o wprowadzanych zmianach w zapisach zaleceń i wytycznych z obszaru kontroli, nieprawidłowości i wymierzania korekt został wysoko oceniony przez beneficjentów. Niemalże wszyscy badani (18) dokonali pozytywnej oceny, a jedynie 2 udzieliło oceny umiarkowanie negatywnej. Zdecydowanie tak Raczej tak Raczej nie Zdecydowanie nie Nie wiem/trudno powiedzied Wykres 24. Źródło: Rozkład odpowiedzi na pytanie: Czy Pana/Pani zdaniem Instytucja Wdrażająca we właściwy sposób przekazuje informacje o wprowadzanych zmianach w zapisach zaleceń i wytycznych z obszaru kontroli, nieprawidłowości, wymierzania korekt? opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=20]. Podczas wywiadów pogłębionych beneficjenci wskazywali na brak problemów w zakresie komunikacji z IW, wysoko oceniając jakość bieżących kontaktów z pracownikami tej instytucji, a w szczególności z opiekunami projektu. Jeden z respondentów CATI, oceniający negatywnie sposób przekazywania przez IW informacji dotyczących nieprawidłowości wskazywał na to, że nie zawsze opiekun projektu przekazuje informacje w odpowiednim czasie, w związku z tym konieczne jest samodzielne poszukiwanie ich z innych źródeł, natomiast drugi nie miał pewności, czy IW w ogóle tego typu informacje przekazuje. Podczas wywiadów pogłębionych zastrzeżenia ze strony beneficjentów pojawiły się odnośnie sposobu redagowania przez IW pism, stanowiących odpowiedzi na pytania beneficjentów odnośnie sposobów rozwiązywania kwestii problemowych. Beneficjenci mieli zastrzeżenia, do zapisów w tych pismach, że inne instytucje mogą wyrazić inne stanowisko, niż to które zostało wyrażone przez IW. Najbardziej preferowanym przez beneficjentów sposobem przekazywania przez IW informacji o wprowadzanych zmianach w zapisach zaleceń i wytycznych jest zdecydowanie poczta elektroniczna. Aż 15 z 20 badanych wskazało na tę formę komunikacji. W drugiej kolejności wskazano na stronę internetową IW. 75

76 Poczta elektroniczna ( ) Strona internetowa IW Poczta tradycyjna Szkolenia Wykres 25. Źródło: Rozkład odpowiedzi na pytanie: Jaki sposób przekazywania przez Instytucję Wdrażającą informacji o wprowadzanych zmianach w zapisach zaleceń i wytycznych z obszaru kontroli, nieprawidłowości, wymierzenia korekt jest Pana/Pani zdaniem najbardziej odpowiedni? opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=20]. Przedstawiciele IW, z którymi przeprowadzono IDI, wysoko ocenili przepływ informacji wewnątrz instytucji. W celu zapewnienia sprawnego przepływu informacji w wewnątrz poszczególnych komórek w IW są organizowane cotygodniowe spotkania, podczas których są przekazywane informacje o zmianach wprowadzanych w systemie. Takie spotkania stanowią również okazję do wymiany doświadczeń oraz wypracowywania wspólnych stanowisk w przypadku pojawiania się nowych problemów. Ponadto w celu zapewnienia odpowiedniego dostępu do informacji istotnych z punktu widzenia przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości, utworzono dysk wewnętrzny, na którym znajdują się dokumenty takie jak: wnioski o dofinansowanie, wnioski o płatność, wyniki kontroli, czy też zestawienia nieprawidłowości. Dzięki temu pracownicy mogą w krótkim czasie zapoznać się z sytuacją, jaka ma miejsce w odniesieniu do danego projektu. Podczas IDI z przedstawicielami IW pojawiła się opinia, że słabą stroną systemu informowania o nieprawidłowościach jest to, że podlega on częstym zmianom. W drugim półroczu 2011 r. wprowadzono nowy wzór tabeli służącej do informowania o nieprawidłowościach, czego konsekwencją była konieczność wprowadzenia informacji dotyczących wszystkich uchybień i nieprawidłowości oraz korekt finansowych, jakie wystąpiły od początku okresu wdrażania. Jednak spodziewanym efektem po wprowadzeniu tych zmian będzie znaczne zwiększenie efektywności systemu informowania o nieprawidłowościach, ponieważ wypełnione tabele będą skupiały w jednym miejscu wszystkie istotne informacje dotyczące nieprawidłowości. Zdaniem przedstawicieli IW nie występują trudności w dokonywaniu zwrotów środków w obowiązujących terminach. Opóźnienia zwrotu środków są spowodowane jedynie przypadkami, w których beneficjenci odwołują się od decyzji o zwrocie środków i czekają na ostateczne rozstrzygnięcie. Pewne trudności związane ze zwrotem nienależnie wypłaconych środków wiążą się z tym, że beneficjenci muszą zwracać te środki na te rachunki, z których zostały one wypłacone z podziałem na środki krajowe oraz europejskie. Zdaniem przedstawicieli IW usprawnieniem w tym zakresie byłoby umożliwienie beneficjentom zwrotu środków ogółem do IW, a IW dopiero rozdzielałaby te środki na wkład krajowy i wspólnotowy. System przepływu informacji o nieprawidłowościach, nakładaniu korekt i ściąganiu środków finansowych w ramach korekt finansowych został pozytywnie oceniony zarówno przez beneficjentów, jak również przez przedstawicieli IW oraz IP. Najbardziej preferowanymi kanałami komunikacyjnymi służącymi do przekazywania informacji w tym zakresie są obecnie stosowane, tj. poczta elektroniczna oraz strona internetowa. W związku z powyższym w dalszym ciągu należy 76

77 przekazywać informacje dotyczące nieprawidłowości, nakładania korekt oraz środków finansowych w ramach korekt finansowych korekt w pierwszej należy przekazywać za pośrednictwem poczty elektronicznej oraz strony internetowej. Za dobrą praktykę stosowaną wewnątrz IW można uznać organizowanie w obrębie poszczególnych komórek cotygodniowych spotkań, podczas których omawiane są zmiany pojawiające się w systemie przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości, jak również poruszane są bieżące problemy i poszukiwane możliwości ich rozwiązywania, a także następuje wymiana doświadczeń i ustalanie wspólnych stanowisk. Za dobrą praktykę można uznać również utworzenie dysku wewnętrznego, do którego mają dostęp pracownicy IW, na którym znajdują się dokumenty takie jak: wnioski o dofinansowanie, wnioski o płatność, wyniki kontroli, czy też zestawienia nieprawidłowości. Dzięki temu pracownicy mogą w krótkim czasie zapoznać się z sytuacją, jaka ma miejsce w odniesieniu do danego projektu Ocena stopnia i ryzyka występowania nieprawidłowości systemowych w ramach Priorytetu XIII i możliwości im przeciwdziałania Czy zidentyfikowano i/lub istnieje ryzyko występowania nieprawidłowości systemowych w ramach Priorytetu XIII PO liś? Jeżeli tak, to jakie są to nieprawidłowości, jakie są ich skutki i czy przyjęto jakieś środki zaradcze? Czy przyjęte środki zaradcze są wystarczające? Jeżeli nie, to jakie dodatkowe środki zaradcze należy podjąć i/lub jak należy zmodyfikować przyjęte środki zaradcze? W ramach Priorytetu XIII PO IiŚ nie zidentyfikowano nieprawidłowości systemowych. Zdaniem przedstawicieli instytucji systemu wdrażania ryzyko zaistnienia nieprawidłowości systemowych mogłoby się pojawić jedynie w przypadku pojawienia się nieoczekiwanych okoliczności, np. w sytuacji, gdyby Komisja Europejska uznała, że jakieś przepisy prawa zamówień publicznych są niezgodne z prawem wspólnotowym Ocena ryzyka cofnięcia środków przez KE i możliwości przeciwdziałania jego wystąpieniu Czy istniejący system kontroli zabezpieczył poświadczone wydatki do KE i nie zostaną one cofnięte jako poniesione niezgodnie z prawem? Jeżeli nie to, w jakich przypadkach poświadczone wydatki nie zostały zabezpieczone? Zdaniem przedstawicieli IW, z którymi przeprowadzono indywidualne wywiady pogłębione, ryzyko cofnięcia środków przez Komisję Europejską jest niewielkie, jednak nie da się go całkowicie wyeliminować, ponieważ ze względów technicznych nie ma możliwości przeprowadzenia kontroli wszystkich postępowań przetargowych prowadzonych w ramach projektów. Kontrolowanych jest ponad 20% postępowań przetargowych, więc może się okazać, 77

78 że gdy Komisja Europejska obejmie kontrolą postępowania, które nie zostały kontrolowane przez IW, to nieprawidłowości zostaną wykryte. Zdaniem przedstawicieli IW niewielkie ryzyko występuje również w kontekście sposobu postrzegania konkretnych przypadków w kontekście naruszenia konkurencji. Nie ma stuprocentowej pewności, czy dany przypadek nie zostanie przez KE za naruszający konkurencję mimo zachowania zgodności z prawem polskim. Zdaniem Instytucji Zarządzającej PO IiŚ, wyrażonym w piśmie znak: DW-II (4)-5-TW/11 16 lutego 2011 r., potencjalne ryzyko nałożenia korekt finansowych przez Komisję Europejską występuje w przypadku, gdy w treści ogłoszenia o zamówieniu zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej nie zawarto katalogu dokumentów potwierdzających spełnienie warunków udziału w postępowaniu. Takie ryzyko zdaniem IZ występuje mimo, że zgodnie z uchwałami Krajowej Izby Odwoławczej z 23 grudnia 2010 r. (sygn. akt KIO/KU 108/10) oraz 14 stycznia 2011r. (sygn. akt KIO/KU 108/10) brak ww. katalogu nie stanowi naruszenia art. 25 ust. 1 ani art. 47 pkt. 7 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r., nr 113, poz. 759). Uzasadniając swoje stanowisko, IZ powołuje się na zapisy Komunikatu wyjaśniającego Komisji dotyczącego prawa wspólnotowego obowiązującego w dziedzinie udzielania zamówień, które są lub są częściowo objęte dyrektywami w sprawie zamówień publicznych, wskazujące na zasady równego traktowania i niedyskryminacji ze względu na przynależność, pociągające za sobą obowiązek przejrzystości, który zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości polega na zagwarantowaniu wszystkim potencjalnym oferentom odpowiedniego poziomu upublicznienia informacji umożliwiającemu rynkowi usług otwarcie na konkurencję ( ). W celu uniknięcia zagrożenia nałożenia korekty finansowej przez Komisję Europejską IZ PO IiŚ zaleca bezwzględne wpisywanie pełnego katalogu dokumentów potwierdzających spełnienie warunków udziału w postępowaniu w treści ogłoszenia kierowanego do Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej. Powyższe stanowisko IZ PO IiŚ można określić jako szczegółową interpretację wywiedzioną z zapisów o charakterze ogólnym. Nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy brak zawarcia w ogłoszeniu katalogu dokumentów potwierdzających spełnienie warunków udziału w postępowaniu, stanowi naruszenie zasady konieczności zagwarantowania odpowiedniego poziomu upublicznienia informacji. Z drugiej jednak strony, nie ulega wątpliwości, że umieszczenie w ogłoszeniu o udzielenie zamówienia publicznego katalogu dokumentów potwierdzających spełnienie warunków udziału w postępowaniu zwiększa przejrzystość prowadzonych postępowań. Dlatego też zalecenie IZ można uznać jako czynnik przeciwdziałający ryzyku nałożenia korekt przez Komisję Europejską. Na podstawie pisma IZ PO IiŚ (znak: DWI-VI (3)-1-ŁH/10 z 22 września 2010 r.) skierowanego do Ministerstwa Finansów można stwierdzić, że potencjalne ryzyko nałożenia korekt finansowych przez KE występuje w związku z niejednolitymi stawkami korekt finansowych stosowanymi przez UKS-y w odniesieniu do tego samego typu naruszeń pojawiających się w związku z prowadzonymi postępowaniami o udzielenie zamówień publicznych. W celu uniknięcia tego ryzyka IZ PO IiŚ rekomenduje, żeby UKS-y stosowały stawki ujęte w zaleceniach IZ PO IiŚ nr 7, które są zgodne ze stawkami przyjętymi przez Komisję Europejską. Problem ten został również podniesiony podczas panelu ekspertów, gdzie wskazywano, że w związku z tym, że UKS-y stosują tzw. taryfikator unijny, tj. zgodny z wytycznymi COCOF, a nie taryfikator krajowy, to nakładane korekty przez UKS-y bywają wyższe niż te, które są nakładane przez IW. Chociaż ryzyko cofnięcia środków przez Komisję Europejską istnieje, to na podstawie przeprowadzonych analiz można stwierdzić, że jest ono niewielkie. Nawet jeżeli część środków zostanie cofnięta, to środki te 78

79 nie powinny być na tyle duże, by mogło to zagrozić prawidłowej realizacji Priorytetu Wpływ działań IW na ograniczenie występowania nieprawidłowości w projektach Ocena działań podejmowanych przez IW mających na celu zapobieganie nieprawidłowościom i uchybieniom Jakie działania podejmuje IW w celu zapobiegania nieprawidłowościom i uchybieniom? Czy podejmowane działania w tym zakresie przez IW są wystarczające? Jeżeli nie, to jakie dodatkowe działania IW powinna podjąć? Zdaniem przedstawicieli IW wyrażonym podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych, głównym narzędziem stosowanym w celu zapobiegania pojawianiu się nieprawidłowości jest organizacja szkoleń dla beneficjentów. Podczas tych szkoleń beneficjentom są przekazywane informacje dotyczące m.in. nieprawidłowości występujących w ramach Priorytetu oraz w jaki sposób należy realizować zadania w ramach projektów, by te nieprawidłowości nie pojawiały się w przyszłości. W celu wymiany doświadczeń oraz uzgadniania wspólnych stanowisk organizowane są cotygodniowe spotkania pracowników IW odpowiedzialnych za prowadzenie kontroli. W ten sposób minimalizowane jest zagrożenie zajmowania odmiennych stanowisk w tej samej sprawie przez różnych pracowników. Najbardziej istotnym działaniem podejmowanym przez IW w celu zapobiegania nieprawidłowościom są kontrole ex ante przygotowywanych przez beneficjentów zamówień. Rozwiązaniem proponowanym przez beneficjentów, przyczyniającym się do zapobiegania występowaniu nieprawidłowości, mogłoby być powołanie instytucji opiekuna projektu w zakresie zamówień publicznych. Dzięki temu beneficjenci mieliby możliwość bieżącej konsultacji z IW odnośnie prawidłowości przygotowywanych zamówień, co zarazem stanowiłoby czynnik uzupełniający kontrole ex ante. Z uwagi na niewielką liczbę projektów realizowanych w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ wprowadzenie instytucji opiekuna ds. zamówień publicznych wiązałoby się z koniecznością niewielkich przesunięć w strukturze organizacyjnej IW. W formie pilotażowej wystarczyłoby wydzielenie jednego stanowiska opiekuna ds. zamówień publicznych. W przypadku dużego zainteresowania ze strony beneficjentów usługami świadczonymi przez opiekuna ds. zamówień publicznych wskazane byłoby zwiększenie liczby osób zatrudnionych na tym stanowisku. Słabą stroną ustanowienia stanowiska opiekuna ds. zamówień publicznych mógłby być wzrost ryzyka chęci przenoszenia przez beneficjentów na opiekunów projektu odpowiedzialności za nieprawidłowości zidentyfikowane w projektach po przeprowadzeniu zamówień. Innymi słowy, po stwierdzeniu nieprawidłowości beneficjenci mogliby argumentować, że przyjęty przez nich sposób postępowania był uzgadniany z opiekunem projektu. Dlatego tez jako alternatywnym rozwiązaniem (zaproponowanym podczas panelu ekspertów) może być podejmowanie przez IW działań zachęcających beneficjentów do korzystania z pomocy prawnej ze strony kancelarii z zaznaczaniem, że koszty takiej pomocy mogą zostać uznane jako kwalifikowalne. 79

80 Głównymi działaniami podejmowanymi przez IW mającymi na celu zapobieganie nieprawidłowościom i uchybieniom są szkolenia dla beneficjentów oraz kontrole ex ante. W celu dalszego zapobiegania uchybieniom i nieprawidłowościom działania te należy kontynuować Ocena wpływu weryfikacji przez IW dokumentacji przetargowej beneficjenta przed ogłoszeniem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na występowanie uchybień/nieprawidłowości Czy weryfikacja przez Instytucję Wdrażającą dokumentacji przetargowej beneficjenta przed ogłoszeniem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego ma wpływ na ograniczenie występowania nieprawidłowości/uchybień w projektach? Czy można w tym zakresie coś ulepszyć/poprawić? Jak weryfikacja przez IW dokumentacji przetargowej jest postrzegana przez beneficjentów, czy jako element przyczyniający się do poprawy jakości dokumentacji przetargowej, czy też jako czynnik utrudniający sprawną realizację projektu? Jak beneficjenci oceniają jakość weryfikacji prowadzonej przez IW? Jakie trudności napotykają pracownicy IW weryfikujący dokumentację przetargową? Zagadnienia związane z oceną wpływu weryfikacji przez IW dokumentacji przetargowej beneficjenta przed ogłoszeniem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na występowanie uchybień/nieprawidłowości zostały omówione w pkt niniejszego raportu Ocena skutków kontroli IW procedur zawierania umów/aneksów Jakie skutki mają działania IW w zakresie kontroli procedur zawierania umów/aneksów? Na jakie problemy natrafia IW podczas prowadzenia tych kontroli? Czy OPI monitoruje i analizuje problemy na które natrafia podczas przedmiotowych kontroli? Jeżeli tak, to w jaki sposób? Jakie są efekty tych kontroli? Zagadnienia związane oceną skutków kontroli IW procedur zawierania umów/aneksów zostały omówione w pkt niniejszego raportu Ocena stopnia uwzględniania przez IW zaleceń kontrolnych i poaudytowych prowadzonych przez organy zewnętrzne Czy IW bierze pod uwagę zalecenia kontrolne i poaudytowe po kontrolach i audytach prowadzonych przez organy zewnętrzne tj. Urzędu Zamówień Publicznych i Urzędów Kontroli Skarbowej przy wymierzaniu korekt na postępowania prowadzone w poszczególnych projektach? Jakiego rodzaju zalecenia kontrolne i poaudytowe po kontrolach i audytach prowadzonych przez organy zewnętrzne pojawiają się najczęściej? IW bierze pod uwagę zalecenia kontrolne po audytach i kontrolach prowadzonych przez organy zewnętrzne. W przypadku, gdy nieprawidłowość jest stwierdzona przez UKS, to IW wszczyna własną kontrolę w celu potwierdzenia ustaleń kontroli UKS, jeżeli ustalenia te potwierdzają się w wyniku kontroli IW, to beneficjentowi zostaje nałożona korekta. W przypadku, gdy 80

81 nieprawidłowość jest stwierdzona w wyniku kontroli przeprowadzonej przez UZP, to IW nakłada korektę bez prowadzenia dodatkowej kontroli. Nieprawidłowości stwierdzone przez UZP oraz UKS-y dotyczyły następujących kwestii: braków w dokumentacji, braku ogłoszenie o konkursie oraz błędnego określenia terminu składania wniosków, braku ogłoszenia o zmianie ogłoszenia w Biuletynie Zamówień Publicznych, niezastosowanie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych w przypadku obowiązku jej zastosowania, określenie dyskryminujących warunków udziału w postępowaniu poprzez określenie wymogu doświadczenia, zmiany terminu na składanie ofert bez publikacji w DUUE, braków w dokumentacji Ocena spełniania przez system przeciwdziałania nieprawidłowościom funkcji edukacyjno-prewencyjnych Czy stworzony system pełni funkcje edukacyjno-prewencyjne, tzn. czy beneficjenci popełniają w kolejnych zamówieniach uprzednio stwierdzone błędy, czy też uczą się na swoich błędach? A może liczą na to, że ewentualne uchybienia wykryje kontrola OPI? Ocena spełniania przez system przeciwdziałania nieprawidłowościom funkcji edukacyjnoprewencyjnych została w dużym stopniu przeprowadzona we wcześniejszych częściach niniejszego raportu. W tym miejscu warto jedynie dodać, że zdaniem przedstawicieli IW, z którymi przeprowadzono indywidualne wywiady pogłębione, stworzony system w optymalnym zakresie spełnia funkcję prewencyjną. Dzięki kontrolom beneficjenci popełniają mniej błędów. Należy jednak podkreślić, że w przypadku projektów realizowanych w ramach Priorytetu XIII możliwości uczenia się na własnych błędach są ograniczone z tego powodu, że niektóre postępowania określonego rodzaju są prowadzone tylko raz, np. gdy projekt zakłada budowę jednego budynku, to przetarg na wybudowanie budynku odbywa się tylko jednokrotnie w ramach projektu. Beneficjenci Priorytetu XIII stanowią niewielką grupę podmiotów, dodatkowo funkcjonującą w obrębie tego samego sektora. Często się ze sobą komunikują w celu wymiany doświadczeń. Dlatego można stwierdzić, że nawet jeżeli nie mają w niektórych przypadkach możliwości uczenia się na własnych błędach, to starają się uczyć na błędach innych beneficjentów. Ponadto w przypadku pojawienia się nieprawidłowości u danego beneficjenta, odnośnie których występuje zagrożenie, że mogą się one pojawić również u innych beneficjentów, wystosowywane są pisma do beneficjentów, w jaki sposób należy unikać tego typu nieprawidłowości. Zdaniem przedstawicieli IW przypadki niedbale przygotowanej dokumentacji przetargowej poddawanej przez beneficjentów kontroli ex ante z oczekiwaniem, że IW poprawi przesłaną przez beneficjenta dokumentację przetargową, zdarzają się sporadycznie. W takich przypadkach ze strony IW wysyłana jest informacja, że przygotowana dokumentacja nie spełnia podstawowych wymagań, w związku czy należy ją przygotować z większą starannością i wtedy zostanie ona poddana ponownej kontroli. Mimo, że kontrole ex ante mają za zadanie przede wszystkim służyć pomocą beneficjentom, by ich postępowania były jak najlepiej przygotowane, to z drugiej strony, IW może jedynie skontrolować prawidłowość przygotowanej dokumentacji przetargowej, nie może jednak brać udziału w jej przygotowaniu. 81

82 System przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości w optymalnym stopniu pełni funkcję edukacyjno-prewencyjną. Szczególnie istotną rolę w tym zakresie odgrywają prowadzone przez IW kontrole ex ante Sprawność funkcjonowania obsługi uchybień/nieprawidłowości w ramach XIII osi PO IiŚ Sprawność systemu obsługi uchybień/nieprawidłowości w ramach XIII osi PO IiŚ Czy system obsługi uchybień/nieprawidłowości w ramach XIII osi PO IiŚ działa sprawnie? Czy liczba osób zaangażowanych w obsługę uchybień/nieprawidłowości jest wystarczająca? Jaki jest średni czas realizacji poszczególnych zadań związanych z obsługą uchybień/nieprawidłowości? Czy czas ten można skrócić? Jeżeli tak, to w jaki sposób? Jeżeli nie, to dlaczego? Czy w systemie obsługi uchybień/nieprawidłowości występują spiętrzenia natężenia prac? Jeżeli tak, to czym są spowodowane i jak można im zapobiec w przyszłości? Główną komórką Ośrodka Przetwarzania Informacji zaangażowaną we wdrażanie Priorytetu XIII PO IiŚ jest Dział Wdrażania XIII Osi Priorytetowej Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (DW XIII PO IiŚ) w Pionie Wdrażania Funduszy. We wdrażanie Priorytetu XIII są zaangażowane również inne komórki z Pionu Wdrażania Funduszy, tj. Dział Pomocy Technicznej PO IG i PO IiŚ oraz Dział Informacji i Promocji PO IG i PO IiŚ oraz inne piony wyróżnione w ramach OPI, tj. Pion Utrzymania Zasobów, Pion Budżetu i Finansów, a także Dział Zarządzania Kapitałem Ludzkim. Za osoby zaangażowane w obsługę uchybień i nieprawidłowości można uznać przede wszystkim osoby zatrudnione w DW XIII PO IiŚ. Zasoby tego działu stanowią 33 etaty, w tym 8 etatów, to stanowiska ds. kontroli (wraz z liderem ds. kontroli), 13 etatów, to stanowiska ds. weryfikacji rozliczeń (6 etatów w pierwszym zespole ds. rozliczeń oraz 7 etatów w drugim zespole, w tym dwa etaty liderów zespołów ds. rozliczeń), 8 etatów to stanowiska ds. obsługi wniosków (wraz z liderem zespołu), 2 etaty to stanowisko ds. monitoringu i sprawozdawczości (wraz liderem), a także stanowisko ds. obsługi sekretarskiej oraz stanowisko kierownika Działu. Zdaniem przedstawicieli Instytucji Wdrażającej, z którymi przeprowadzono indywidualne wywiady pogłębione, liczba osób zaangażowanych w zadania związane z przeciwdziałaniem, wykrywaniem i usuwaniem nieprawidłowości jest wystarczająca. Co prawda zdaniem badanych z końcem każdego roku kalendarzowego występują nieznaczne spiętrzenia prac, jednak nie są one spowodowane niewystarczającą liczbą pracowników lub niewłaściwą organizacją pracy, lecz wynikają one ze specyfiki funkcjonowania instytucji beneficjentów. W okresie wakacyjnym w związku z sezonem urlopowym na uczelniach, występują nieznaczne przestoje w realizacji projektów, a co za tym idzie w obszarze kontroli zamówień prowadzonych przez IW. Natomiast pod koniec roku kalendarzowego, w związku ze zbliżającym się końcem roku budżetowego, beneficjenci zlecają najwięcej zamówień, co z kolei wiąże się z większą liczbą kontroli prowadzonych przez IW. Można jednak stwierdzić, że występujące spiętrzenia mają charakter kontrolowany i nie zagrażają prawidłowości zadań realizowanych przez IW. W przypadku sprawozdawczości spiętrzenia narastają z końcem każdego okresu sprawozdawczego, tj. z końcem każdego kwartału, jednak również w tym przypadku nie są one na tyle duże, by skutkowały opóźnieniami w realizacji zadań. Rozwiązaniem stosowanym w tym zakresie jest również przygotowywanie dokumentacji na bieżąco, tak by praca pod koniec roku sprawozdawczego polega przede wszystkim na przygotowaniu zestawienia zbiorczego. Podobnie 82

83 w przypadku weryfikacji wniosków o płatność spiętrzenia prac następują na przełomach kwartałów. Jest to spowodowane tym, że znaczna część beneficjentów składa wnioski o płatność pod koniec każdego kwartału. Mimo występujących spiętrzeń nie pojawiają się przypadki przekraczania terminów weryfikacji wniosków o płatność. Przedstawiciele IW wysoko oceniają potencjał kadrowy swojej instytucji. Część z pracowników posiada duże doświadczenie w zakresie stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych. Doświadczenie to jest na tyle duże, że korzystanie ze wsparcia prawnego ma miejsce jedynie w przypadku bardzo skomplikowanych i nietypowych spraw. Biorąc pod uwagę specyfikę problematyki niemożliwe jest jednoznaczne określenie średniego czasu realizacji poszczególnych zadań związanych z obsługą nieprawidłowości, ponieważ każdy przypadek stwierdzonej nieprawidłowości ma charakter indywidualny. Istotnym elementem oceny, czy czas prowadzenia poszczególnych zadań związanych z obsługą uchybień/nieprawidłowości jest odpowiedni, są opinie uzyskane od beneficjentów. Beneficjenci podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych wskazywali przede wszystkim na długotrwałe procedury kontroli, które w przypadku stwierdzenia lub podejrzenia uchybień lub nieprawidłowości trwają nawet kilka miesięcy. Z drugiej strony spotyka się to jednak ze zrozumieniem ze strony badanych, gdyż skrócenie czasu kontroli mogłoby się wiązać z tym, że nie byłyby one prowadzone wystarczająco dokładnie. Ponadto konieczne jest zapewnienie odpowiedniego czasu w celu umożliwienia beneficjentom złożenia wyjaśnień czy ewentualnych zastrzeżeń do wyników przeprowadzonych kontroli. Na podstawie przeprowadzonych analiz można stwierdzić, że system przeciwdziałania, wykrywania i usuwania uchybień i nieprawidłowości działa sprawnie. Liczba osób zatrudnionych w IW jest wystarczająca, a występujące okresowe spiętrzenia prac nie są na tyle duże, by zagrażały sprawnej realizacji zadań Wyniki analizy SWOT Jakie są silne, a jakie słabe strony systemu obsługi uchybień/nieprawidłowości? Jakie czynniki wewnętrzne, a jakie zewnętrzne wpływają na sprawność funkcjonowania obsługi uchybień/nieprawidłowości? W poniższej tabeli przedstawiono wyniki analizy SWOT systemu przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości. Czynniki wewnętrzne zostały sformułowane w formie silnych i słabych stron, a czynniki zewnętrzne w formie szans i zagrożeń. Tabela 5. Wyniki analizy SWOT Silne strony Uznanie za użyteczne przez beneficjentów stosowanych przez nich wewnętrznych procedur w zakresie udzielania zamówień Wysoki potencjał kadrowy beneficjentów, jak również wysoki poziom doświadczenia w realizacji tego typu inwestycji Dobra komunikacja pomiędzy IW a beneficjentami, pomiędzy IW a IP Stosowanie przez IW rozwiązań ułatwiających wymianę informacji i korzystanie z najbardziej aktualnych informacji (cotygodniowe spotkania wewnątrz komórek IW, dysk wewnętrzny) Słabe strony Udzielanie przez instytucje systemu wdrażania "miękkich" odpowiedzi na pytania zadawane przez beneficjentów, tj. z zastrzeżeniem, że interpretacja może zostać zakwestionowana przez inne instytucje Przenoszenie konsekwencji na beneficjenta w przypadku zakwestionowania przez inne instytucje wyników kontroli przeprowadzonych przez IW Brak procedur monitorowania jakości prowadzonych kontroli Wprowadzanie regulacji w formie zaleceń Niestabilność obowiązujących regulacji Zobowiązanie beneficjenta w umowie o 83

84 Prowadzenie kontroli projektów zaawansowanych finansowo przed podpisaniem umowy o dofinansowanie projektu Prowadzenie kontroli ex ante Brak istotnych problemów w odróżnianiu uchybień od nieprawidłowości Umiarkowana wartość nieprawidłowości ostatecznych w stosunku do wartości podpisanych umów Brak zagrożenia ze strony zidentyfikowanych nieprawidłowości dla osiągnięcia celów Priorytetu XIII PO IiŚ Wystarczające zasoby kadrowe w IW Szanse Niskie ryzyko cofnięcia środków przez Komisję Europejską dofinansowanie do przestrzegania wytycznych, które nie są mu znane w dniu podpisania umowy Ryzyko znacznego wzrostu wartości stwierdzonych nieprawidłowości w sytuacji, gdyby stwierdzonym nieprawidłowościom wstępnym nadano status ostateczny Posługiwanie się jedynie metodą wskaźnikową podczas określania wartości korekty finansowej bez odnoszenia się do wartości faktycznie wyrządzonej szkody, w związku z czym wartość korekty finansowej może być znacznie wyższa niż wartość wyrządzonej szkody (np. w przypadku stosowania w zamówieniach nazw własnych, znaków towarowych, parametrów technicznych, patentów itp.) Stosowanie nieadekwatnych stawek korekt finansowych do wyrządzonej szkody Zagrożenia Zmienność przepisów prawa Niewystarczające dostosowanie przepisów prawa polskiego do prawa wspólnotowego/niepewność czy polskie prawo jest w wystarczającym stopniu dostosowane do prawa wspólnotowego Niejasne przepisy prawa odnośnie możliwości stosowania trybu z wolnej ręki do wyboru wykonawcy nadzoru autorskiego Źródło: opracowanie własne Wyniki analizy ryzyka Uzupełnienie analizy SWOT stanowi analiza ryzyka. Analizę ryzyka przeprowadzono na kilku płaszczyznach. Za punkt wyjścia uznano analizę zagrożeń zidentyfikowanych w Dokumencie Programowym. Następnie dokonano analizy zagrożeń identyfikowanych przez beneficjentów we wnioskach o dofinansowanie. Powyższe dwie płaszczyzny porównano z nieprawidłowościami występującymi w projektach realizowanych w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ. Dzięki temu możliwe było porównanie, czy zagrożenia identyfikowane z jednej strony na poziomie Dokumentu Programowego, z drugiej zaś na poziomie projektów, są zbieżne z występującymi nieprawidłowościami. Innymi słowy, celem porównania identyfikowanych zagrożeń z występującymi nieprawidłowościami, było zweryfikowanie, czy zagrożenia te zostały zidentyfikowane w sposób trafny. Należy jednak zauważyć, że chociaż określenie trafności identyfikacji zagrożeń poprzez porównanie ich z występującymi nieprawidłowościami wydaje się rozwiązaniem najbardziej odpowiednim, to zastosowanie tego podejścia wiąże się z pewnymi trudnościami. Przy przyjęciu uproszczonego założenia można by stwierdzić, że zupełna (idealna) trafność identyfikacji zagrożeń miała by miejsce w sytuacji, gdyby wszystkie zidentyfikowane zagrożenia skutkowały wystąpieniem nieprawidłowości w trakcie realizacji Priorytetu i projektów w ramach Priorytetu. Jednak identyfikacji zagrożeń nie dokonuje się w celach prognostycznych, lecz w celach prewencyjnych. Innymi słowy, nie chodzi o to, by przewidzieć, jakie nieprawidłowości wystąpią, ale o to, by zapobiec ich wystąpieniu. Zatem identyfikację zagrożeń należy uznać za trafną również w sytuacji, gdy podjęto odpowiednie działania zaradcze, które zapobiegły wystąpieniu nieprawidłowości. Jak słusznie zauważono w Dokumencie Programowym : Wczesna identyfikacja potencjalnych zagrożeń dla prawidłowej realizacji programu powinna pozwolić na identyfikację możliwych do wykonania działań zapobiegawczych [ ] 6. W przypadku, gdy nieprawidłowości zostały przewidziane, a mimo to wystąpiły, to co prawda można mówić o trafności identyfikacji zagrożeń, jednak nie można mówić o trafności 6 Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko. Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia (wersja zaakceptowana przez Komisję Europejską 5 grudnia 2007 r.), s

85 podjętych działań, które miały zapobiec ich wystąpieniu. W praktyce z punktu widzenia funkcjonowania systemu wdrażania Priorytetu sama identyfikacja zagrożeń ma drugorzędne znaczenie, jeżeli nie prowadzi ona do podejmowania działań zaradczych, skutecznie zapobiegających wystąpieniu nieprawidłowości, co zilustrowano na rysunku poniżej. Prawdopodobieostwo wystąpienia zagrożenia Identyfikacja zagrożenia Trafnośd podjętych działao zaradczych Prawdopodobieostwo wystąpienia nieprawidłowości Wysokie Niezidentyfikowane Brak możliwości podjęcia działao zaradczych Wysokie Wysokie Zidentyfikowane Brak podjęcia odpowiednich działao zaradczych Wysokie Wysokie Zidentyfikowane Podjęto odpowiednie działania zaradcze Niskie Niskie Zidentyfikowane Podjęto odpowiednie działania zaradcze Niskie Niskie Niezidentyfikowane Brak możliwości podjecia działao zaradczych Niskie Rysunek 5. Prawdopodobieństwo wystąpienia nieprawidłowości w kontekście prawdopodobieństwa wystąpienia zagrożenia Źródło: opracowanie własne. Ponadto, jak ukazano na powyższym rysunku, istotne znaczenie ma przede wszystkim identyfikowanie realnych zagrożeń. Identyfikacja zagrożeń o drugorzędnym wpływie lub o niskim prawdopodobieństwie wystąpienia oraz podejmowanie działań zaradczych nie zmniejsza istotnie prawdopodobieństwa wystąpienia nieprawidłowości, gdyż prawdopodobieństwo to i tak byłoby niskie. Zagrożenia można podzielić na wewnętrzne i zewnętrzne. O ile w przypadku zagrożeń wewnętrznych możliwe jest zlikwidowanie zarówno przyczyn ich występowania jak i skutków, o tyle w przypadku zagrożeń zewnętrznych zlikwidowanie przyczyn ich występowania jest trudne, czy wręcz niemożliwe. Możliwe jest jednak podjęcie odpowiednich działań zaradczych minimalizujących skutki zagrożeń zewnętrznych. Na podstawie wyników analiz zaprezentowanych w Dokumencie Programowym można wskazać następujące czynniki ryzyka, mogące prowadzić do występowania nieprawidłowości w obrębie Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko : Trudności w pozyskaniu odpowiednich wykonawców na potrzeby realizacji inwestycji z powodu niewystarczającej liczby wykonawców na rynku; Brak środków krajowych na współfinansowanie inwestycji; Długotrwałe procedury wdrażania Programu; Nieelastyczne procedury; Trudności w komunikacji i koordynacji zadań; Niewystarczająca liczba wykwalifikowanych pracowników posiadających odpowiednie doświadczenie, odpływ wykwalifikowanych pracowników; Błędy w opracowaniu projektu/błędy we wniosku o dofinansowanie; 85