Projekt OPINIA PRAWNA. dla Aquanet S.A. w sprawie pytań z dnia 26 listopada 2008 r. Poznań, 4 grudnia 2008 roku 1. ŹRÓDŁA PRAWA

Transkrypt

1 Oddział w Poznaniu ul. Paderewskiego 8, Poznań tel.: fax: Projekt OPINIA PRAWNA dla Aquanet S.A. w sprawie pytań z dnia 26 listopada 2008 r. Poznań, 1. ŹRÓDŁA PRAWA Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, j.t. Dz. U Nr 123 poz. 858, z późniejszymi zmianami (Ustawa) Rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków, j.t. Dz. U Nr 127 poz. 886 (Rozporządzenie) 2. WYKAZ DOKUMENTÓW Opinię przygotowaliśmy na podstawie następujących dokumentów: Kopię pisma zastępcy Prezydenta Miasta Poznania (Prezydenta) do Aquanet S.A. (Spółka) z dnia 6 listopada 2008 r. Wydruk pisma Spółki z dnia 7 listopada 2008 r. do którego załączona była korekta kalkulacji taryf opłaty za wodę i ścieki. Wydruk nie zawiera daty ani podpisów osób uprawnionych. W przekazanej pocztą elektroniczną wiadomości z dnia 26 listopada 2006 roku, Spółka potwierdziła złożenie zmiany kalkulacji Prezydentowi. Dla potrzeb niniejszej opinii przyjęliśmy więc, że oświadczenie z dnia 7 listopada 2008 roku zostało podpisane i złożone. Przyjmujemy też, że Spółka złożyła wniosek o zatwierdzenie taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków formalnie i merytorycznie zgodny z przepisami Ustawy. Domański Zakrzewski Palinka Spółka komandytowa KRS 27088, Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy, XII Wydział Gospodarczy NIP:

2 Strona 2 z 7 3. STAN FAKTYCZNY W dniu 22 października 2008 roku Spółka złożyła do Prezydenta wniosek. W dniu 6 listopada 2008 roku Spółka otrzymała od Prezydenta pismo z prośbą o zweryfikowanie wysokości skalkulowanych we wniosku danych, tj. odsetek od kredytów i pożyczek, które Spółka posiada oraz zamierza pozyskać w okresie obowiązywania taryf. Spółka, uwzględniając zmianę warunków ekonomicznych, złożyła w dniu 7 listopada 2008 roku Prezydentowi zmianę kalkulacji taryf opłaty za wodę i ścieki. Na tle powyższego stanu faktycznego pojawiły się następujące wątpliwości: 1. Jakie działania może podjąć Prezydent w trakcie weryfikacji wniosku taryfowego, o którym mowa w art. 24 ust. 4 Ustawy. W szczególności, czy Wójt/ Prezydent może w procesie sprawdzania wniosku wezwać przedsiębiorstwo do zweryfikowania założeń, na podstawie których skalkulowano wysokość proponowanych taryf? 2. Czy w odpowiedzi na wymienione w pkt 1 wezwanie, przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne może zmodyfikować złożony wcześniej wniosek o zatwierdzenie taryf, w szczególności poprzez podanie innych cen za wodę i ścieki? 3. Jakie są konsekwencje złożenia korekty wniosku taryfowego, w sytuacji opisanej w pkt 2 (w szczególności, czy terminy wymienione w ustawie należy odnosić do dnia, w którym został złożony wniosek w pierwotnym brzmieniu, czy też do dnia, w którym została zmieniona?) Poniżej przedstawiamy analizę prawną zagadnień związanych z powyższymi pytaniami (punkt 4) oraz syntetyczne podsumowanie (punkt 5). 4. ANALIZA PRAWNA 4.1 Kompetencje Prezydenta W pierwszej kolejności określić należy uprawnienia Prezydenta w procesie zatwierdzania taryf za wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków Sprawdzanie zgodności opracowania taryf z przepisami ustawy Zgodnie z art. 24 ust. 4 Ustawy, wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 Ustawy, pod względem celowości ich ponoszenia. W powyższym zakresie Prezydent sprawdza zgodność sporządzenia taryfy z przepisami Ustawy i Rozporządzeniem.

3 Strona 3 z 7 Niezbędne przychody to z kolei wartość przychodów w danym roku obrachunkowym, zapewniających ciągłość zbiorowego zaopatrzenia w wodę odpowiedniej jakości i ilości i zbiorowego odprowadzania ścieków, które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno osiągnąć na pokrycie uzasadnionych kosztów związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją, utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, oraz osiągnięcie zysku. Niezbędne przychody są wyliczane i ustalane m.in. przy uwzględnieniu możliwości pokrycia kosztów uzasadnionych. 1 Koszty uzasadnione to koszty określone przez przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne na podstawie Ustawy i Rozporządzenia, przy zachowaniu należytej staranności zmierzającej do ochrony interesów odbiorców i minimalizacji kosztów niezbędnych do wykonania zadań wynikających z Ustawy. Kryteria ustalania niezbędnych przychodów wskazuje 6 Rozporządzenia: przy ustalaniu niezbędnych przychodów dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek opłat na rok obowiązywania taryf uwzględnić należy w szczególności spłaty odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek. Zgodnie z 7 pkt 1 Rozporządzenia, koszty spłaty odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek planuje się na podstawie kosztów poniesionych w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzana jest taryfa, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej kosztów sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości, z uwzględnieniem planowanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy. Określając spłatę odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek, w toku ustalania niezbędnych kosztów koniecznych dla opracowania projektu taryfy, należy uwzględnić planowane zmiany warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że pismo Zastępcy Prezydenta z dnia roku stanowi sprawdzenie wiarygodności i poprawności taryf opracowanych przez Spółkę. Mieści się ono w ramach procesu sprawdzenia zgodności opracowania taryf zgodnie z przepisami Ustawy. Nie zmienia tego wniosku konsekwentne posługiwanie się w treści pisma pojęciem weryfikacji na określenie przeprowadzanej czynności 2. 1 Tak: wyrok WSA w Gliwicach z dnia roku; II SA/GL 88/07 2 Zauważyć także należy, że orzecznictwo wskazuje na możliwość traktowania pojęć sprawdzania i weryfikacji jako tożsamych znaczeniowo (tak: wyrok WSA w Gliwicach z dnia roku; II SA/GL 88/07). Wynika to z konieczności badania w toku sprawdzania taryf, czy zostały one określone w oparciu o prawidłowe określenie kosztów

4 Strona 4 z Weryfikacja kosztów Zakres weryfikacji (i) Ustawa wskazuje, iż weryfikacja dotyczy kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 Ustawy, a więc kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy. Ustawa nie wiąże z pojęciem weryfikacji specjalnego znaczenia. Pojęcie to należy rozumieć zgodnie z powszechnym znaczeniem tego słowa jako sprawdzenie, potwierdzenie prawdziwości, autentyczności czegoś. Prezydent bada więc poszczególne elementy tych kosztów i może zakwestionować te, które nie znajdują uzasadnienia w świetle przepisów. (ii) (iii) Weryfikacji podlegają wyłącznie koszty, o których mowa powyżej. Stąd Prezydent nie jest uprawniony do samowładnej weryfikacji kosztów określonych w art. 20 ust. 4 pkt 2 i 3, tj. wynikających ze zmian warunków ekonomicznych, wielkości usług i warunków ich świadczenia oraz z planowanych wydatków inwestycyjnych. Wydaje się, iż kryterium celowości oznacza ocenę przydatności kosztów określonych w art. 20 ust. 4 ustawy o większym stopniu ogólności niż sprawdzanie opracowania taryf zgodnie z przepisami ustawy. W odniesieniu do kosztów świadczenia usług, sprawdzenie oznaczałoby prawidłowość ich określenia w odniesieniu do poprzedniego roku obrachunkowego oraz prawidłowość opracowania planów dotyczących ich zmian w roku obowiązywania taryfy. Weryfikacja celowościowa oznaczałaby zaś całościową, ogólną analizę zasadności ponoszenia tych kosztów. W odniesieniu do odsetek od zaciągniętych kredytów, sprawdzenie oznaczać będzie analizę poprawności dokonanej kalkulacji, określającej ich wysokość w roku obowiązywania taryfy. Weryfikacja oznaczać będzie analizę konieczności zaciągania kredytów i związanej z tym spłaty odsetek w celu realizacji zadań ustawowych przez przedsiębiorstw wodno kanalizacyjne. Jednocześnie podkreślamy, że stanowisko Prezydenta wobec taryfy objętej wnioskiem nie jest dla Rady Miasta wiążące. Prezydent nie jest również związany korektą dokonaną przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne Sposób przeprowadzania weryfikacji (i) Przedsiębiorstwo może uznać weryfikację kosztów i dokonać korekty taryfy. Zauważyć należy, że Prezydent nie może dokonać zmiany zamiast uzasadnionych, a więc ponoszonych celowo (tak: wyrok NSA z dnia roku; II OSK 279/08).

5 Strona 5 z 7 (ii) (iii) przedsiębiorstwa. Przedsiębiorstwo może także odrzucić (częściowo bądź całkowicie) sugestię dotyczącą korektę taryf. Prezydent może prowadzić korespondencję lub organizować spotkania z przedstawicielami przedsiębiorstwa w celu wyjaśnienia wszelkich niejasności i dokonania weryfikacji. W zależności od ostatecznej oceny poprawności skonstruowania taryf, po przeprowadzeniu procedury sprawdzenia i weryfikacji, Prezydent rekomenduje Radzie Miasta taryfy do zatwierdzenia albo odrzucenia. 4.2 Charakter prawny wezwania z dnia 6 listopada 2008 roku Prezydent jest uprawniony do zwrócenia się do Spółki z pismem wskazującym na wątpliwości, które pojawiły się w toku procedury weryfikacji. Zauważyć jednak ponownie należy, że weryfikacja może być prowadzona w zakresie art. 20 ust 4 pkt 1 ustawy, tj. w odniesieniu do kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy. Prezydent nie jest jednak uprawniony do wezwania przedsiębiorstwa do zweryfikowania założeń, na których skalkulowano wysokość proponowanych taryf. Treść pisma zastępcy Prezydenta z dnia roku wskazuje, że podstawą weryfikacji jest stabilizująca się sytuacja na rynkach finansowych. Weryfikacja odnosi się do zmiany warunków ekonomicznych, a więc kategorii przewidzianej w art. 20 ust. 4 pkt 2 pkt ustawy. Artykuł 24 ust. 4 ustawy nie wskazuje tych kosztów jako podlegających weryfikacji. W konsekwencji uznać należy, że Prezydentowi nie przysługuje uprawnienie do weryfikacji tych kosztów, a w szczególności uprawnienie do wezwania przedsiębiorstwa do ich weryfikacji. Spółka dokonała jednak stosownej korekty taryf pismem z dnia 7 listopada 2008 roku. Uznać należy, że dopuszczono zasadność i możliwość takiej korekty. W tej sytuacji korektę traktować należy jako odpowiedź przedsiębiorstwa na sprawdzenie/weryfikację kosztów poprzez uznanie zarzutów i dokonanie korekty taryfy w ramach toczącej się procedury sprawdzenia/weryfikacji. W konsekwencji, na pytanie o dopuszczalność modyfikacji złożonego wcześniej wniosku o zatwierdzenie taryf, należy odpowiedzieć twierdząco. Modyfikacja taka jest dopuszczalna jako część procesu sprawdzenia i weryfikacji. W niniejszej sprawie jej dopuszczalność wynika z przyjęcia, iż pismo Prezydenta z dnia roku jest sprawdzeniem, czy taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy w rozumieniu art. 24 ust. 4 Ustawy.

6 Strona 6 z Bieg terminów Istotą procedury weryfikacji jest sprawdzanie przez Prezydenta przedstawionych do zatwierdzenia taryf oraz wskazywanie ewentualnych koniecznych jego zdaniem zmian. Następnie Prezydent rekomenduje Radzie Gminy taryfy do zatwierdzenia bądź odrzucenia. Ponieważ przepisy Ustawy nie przewidują przerwania terminu, to modyfikacja treści wniosku dokonana w toku procedury sprawdzenia/weryfikacji, przy tym na wyraźnie wezwanie uprawnionego organu, nie powoduje przerwy w biegu terminów ustawowych. Rada Gminy w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie może: zatwierdzić taryfy, lub odmówić zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z prawem. Niepodjęcie uchwały przez Radę Gminy w terminie 45 dni od daty złożenia wniosku powoduje, że taryfy zmienione na skutek sprawdzenia ich przez prezydenta wchodzą w życie po upływie 70 dni od daty dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf, chyba, że sama procedura weryfikacji zostanie zaskarżona. Wniosek o zatwierdzenie taryf został złożony przez Spółkę w dniu 22 października 2008 roku. Termin 45 dni dla podjęcia uchwały przez Radę Miasta Poznania w przedmiocie zatwierdzenia taryf lub odmowy zatwierdzenia taryf upływa w dniu 6 grudnia 2008 roku. 5. PODSUMOWANIE 5.1 Pytanie 1 Jakie działania może podjąć Wójt/Prezydent w trakcie weryfikacji wniosku taryfowego, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy, w szczególności czy Wójt/ Prezydent może w procesie sprawdzania wniosku wezwać przedsiębiorstwo do zweryfikowania założeń, na których skalkulowano wysokość proponowanych taryf? Wójt/ Prezydent w toku weryfikacji wniosku taryfowego realizuje obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia wszelkich uchybień oraz sprawdzenia prawidłowości sporządzenia taryf. W tym celu może (i powinien) prowadzić korespondencję lub organizować spotkania z przedstawicielami przedsiębiorstwa. Wójt/ Prezydent bada poszczególne elementy kosztów i kwestionuje te, które jego zdaniem nie znajdują uzasadnienia w świetle przepisów. W wypadku uznania w toku procedury weryfikacji za nie celowe ponoszenie kosztów, wójt (burmistrz, prezydent) może (choć nie jest do tego zobowiązany) zwrócić się do przedsiębiorstwa wodno kanalizacyjnego o wyjaśnienie lub zmianę zakwestionowanego kosztu. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie jest uprawniony do samodzielnego korygowania taryfy.

7 Strona 7 z 7 Ponadto wójt (burmistrz, prezydent miasta) w związku z weryfikacją jest uprawniony do rekomendowania Radzie Gminy zatwierdzenia bądź odrzucenia taryf według własnej oceny. Rekomendacja taka nie wiąże Rady Gminy. 5.2 Pytanie 2 Czy w odpowiedzi na wymienione w pkt 1 wezwanie przedsiębiorstwo wodociągowo kanalizacyjne może zmodyfikować złożony wcześniej wniosek o zatwierdzenie taryf, w szczególności w postaci innych cen za wodę i ścieki? Przedsiębiorstwo wodociągowo kanalizacyjne może (choć nie ma takiego obowiązku) zmodyfikować w toku weryfikacji złożony wcześniej wniosek o zatwierdzenie taryf. 5.3 Pytanie 3 Jakie są konsekwencje złożenia korekty wniosku taryfowego, w sytuacji opisanej w pkt 2? (w szczególności, czy terminy wymienione w ustawie należy odnosić do momentu, w którym został złożony wniosek w pierwotnym brzmieniu, czy też od momentu, w którym została zmieniona?) Złożenie korekty do złożonego wniosku taryfowego jest częścią procedury weryfikacji. i w opisanym powyżej stanie faktycznym nie wywołuje innych skutków poza zmianą taryf. Termin określony w art. 24 ust. 5 Ustawy obliczać należy od dnia złożenia wniosku w pierwotnym brzmieniu. Złożenie korekty w toku procedury weryfikacji nie przerywa biegu tego terminu.