KOMUNIKAT nr 17 z posiedzenia Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego w dniu 22 maja 2013 r.

Transkrypt

1 KOMISJA KODYFIKACYJNA PRAWA BUDOWLANEGO KOMUNIKAT nr 17 z posiedzenia Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego w dniu 22 maja 2013 r. Na siedemnastym posiedzeniu Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego obecni byli: 1. prof. Zygmunt Niewiadomski - Przewodniczący Komisji 2. Janusz Żbik - Zastępca Przewodniczącego Komisji 3. Krzysztof Antczak - Sekretarz Komisji 4. prof. Tomasz Bąkowski 5. dr Andrzej Bratkowski 6. Robert Dziwiński 7. prof. Roman Hauser 8. prof. Hubert Izdebski 9. dr Adam Kowalewski 10. Anna Kubik 11. Maciej Lisicki 12. Eugeniusz Mzyk 13. dr Piotr Otawski 14. Ryszard Trykosko 15. Łukasz Złakowski Obradom Komisji przewodniczył prof. Zygmunt Niewiadomski. Przewodniczący Komisji otworzył posiedzenie. Posiedzenie przeprowadzono zgodnie z przyjętym porządkiem: 1. Przekształcenia struktury własnościowej obszarów przeznaczonych do zabudowy - sędzia Eugeniusz Mzyk oraz prezydent Maciej Lisicki. Dyskusja. 2. Lokalizacja inwestycji. Szczególne zasady lokalizacji inwestycji celu publicznego - prof. Tomasz Bąkowski oraz dyrektor Anna Kubik. Dyskusja. 3. Ustalenia i sprawy organizacyjne. i

2 Sędzia Eugeniusz Mzyk zaprezentował tezy Kodeksu w części dotyczącej przekształceń struktury własnościowej obszarów przeznaczonych pod zabudowę. Prezentując opracowane tezy stwierdził, że zamiarem Komisji powinno być włączenie całokształtu zagadnień scaleń i podziałów nieruchomości do Kodeksu. Docelowo będzie to materiał o objętości przepisów. Zgodnie z zaprezentowanym materiałem, obowiązywać mają dwa środki prawne przekształcenia struktury własnościowej, tj. umowy cywilnoprawne oraz scalenia i podziały nieruchomości. Pierwsza z instytucji stanowić ma novum w polskim systemie prawnym, zakładając element negocjacyjny w działalności planistycznej gminy. Koncentrując się na obszarach rozwoju zabudowy, sędzia Mzyk wskazał, że zgodnie z zaprezentowanymi tezami, po uchwaleniu planu miejscowego dla obszaru rozwoju zabudowy, gmina będzie zobowiązana do złożenia właścicielom nieruchomości oferty wykupu (wójt gminy) oraz do podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalania i ponownego podziału nieruchomości (rada gminy). Plan miejscowy ma ponadto określać szczegółowe zasady dokonywania scalania i podziału nieruchomości. Procedura ta obejmować będzie między innymi ujawnienie scalenia i podziału w księgach wieczystych, zawiadomienie właścicieli i użytkowników nieruchomości objętych procesem, a ponadto sporządzenie projektu scalenia i podziału oraz rozpatrywanie uwag lub zastrzeżeń. Dokonywanie scaleń i podziałów poza terenem objętym planem miejscowym nie powinno być dopuszczalne. Sędzia Mzyk zauważył, że wbrew pozorom nałożenie na gminę obowiązku złożenia oferty właścicielom wykupu nieruchomości przeznaczonych na tereny rozwoju zabudowy, a następnie wykupu, nie będzie rodziło uciążliwości i nadmiernych obciążeń finansowych i jest dopuszczalne z punktu widzenia zasad ustrojowych funkcjonowania gminy. Skoro bowiem wykupione tereny w krótkim odstępie czasowym będą przeznaczone pod zabudowę to uzyskanie zewnętrznego finansowania kredytem będzie ułatwione zaś zwrot kosztów zakupu nastąpi w stosunkowo krótkim czasie. Odnosząc się do obecnego stanu prawnego, autor tez zauważył ponadto, że aktualnie nie ma możliwości scalania i podziału nieruchomości na obszarze nie objętym planem miejscowym - ta reguła zostanie utrzymana. Stwierdził, że w przedstawionych materiałach nie ma mowy o wywłaszczeniu, gdyż jest to materia ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sędzia Mzyk, odnosząc się do przyjętych tez w zakresie lokalnego planowania przestrzennego, zauważył, że ponownego rozważenia wymaga kwestia wyznaczania obszarów rozwoju zabudowy - w jego ocenie nie powinno to następować w studium, bowiem taka decyzja powoduje negatywne skutki dla właścicieli nieruchomości, którzy z ich zabudowaniem muszą czekać do uchwalenia planu miejscowego. Studium powinno zatem jedynie sygnalizować ten problem, zaś konstytutywne wyznaczenie tego obszaru powinno następować w planie miejscowym. Przewodniczący Komisji zauważył, że model planowania przestrzennego na poziomie lokalnym został już przez Komisję przyjęty co oznacza, że co do zasady nie powinien być modyfikowany. W związku z tym uregulowania w zakresie wyznaczania obszarów rozwoju zabudowy w studium nie powinno się modyfikować na tym etapie prac Komisji. Stanowisko to poparł dr Kowalewski, wskazując ponadto, że tereny rozwoju zabudowy będą miały marginalny rozmiar w skali całej gminy, więc jeśli gmina je wyznaczy to zakładać należy, że opracuje dla nich plan miejscowy. Prezydent Lisicki w swoim wystąpieniu zauważył, że nie jest potrzebne, aby gmina nabywała nieruchomości w obszarze rozwoju zabudowy. Taki obowiązek zaś powoduje, że gmina staje się spekulantem gruntami, kupując je w niskiej cenie (z uwagi na brak planu miejscowego), a następie po uchwaleniu planu sprzedając po wzroście wartości. Gmina w okresie od nabycia do zbycia tych gruntów nie będzie pobierać pożytków w postaci podatków. Zauważył ponadto, że już w dzisiejszym stanie prawnym gmina może tworzyć bank ziemi, zwłaszcza poprzez wystąpienie do właściciela o nabycie określonej nieruchomości. Delimitacja obszaru rozwoju zabudowy nie oznacza, że obowiązek uchwalenia planu powstaje w odniesieniu do całości tego obszaru - gmina może bowiem uchwalać plany miejscowe w odpowiednim tempie, według swoich potrzeb. 2

3 Rozstrzygnięcie w planie miejscowym kwestii scaleń i podziałów jest elementem przyspieszającym proces inwestycyjny. Prezydent Lisicki opowiedział się również za możliwością dopuszczenia scaleń i podziałów na terenach pozbawionych planów miejscowych, jednak z zastrzeżeniem, że będzie to dotyczyć jedynie terenów rozwoju zabudowy, gdyż pozostają one w sferze zainteresowania gminy i powinna ona móc sterować ich przekształceniami. Negatywnie odniósł się do pomysłu zakazu scaleń i podziałów na obszarze zabudowanym pozbawionym planu miejscowego zauważając, że plan miejscowy na tym obszarze nie będzie w większości przypadków potrzebny. Na terenach ograniczonej zabudowy podziały i scalenia mogą być zaś potrzebne, jeśli prowadzą do ukształtowania właściwej struktury własnościowej gospodarstw rolnych. W dyskusji głos zabrał prof. Bąkowski wskazując, że podstawowym dylematem jest kwestia zasadności umieszczenia w Kodeksie budowlanym zagadnień w zakresu scaleń i podziałów nieruchomości oraz z zakresu wywłaszczeń. Alternatywą jest nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prof. Niewiadomski zauważył, że do Kodeksu przeniesione zostaną te instytucje prawne, które w całości dotyczą procesu inwestycyjno-budowlanego. Jeśli zaś określone regulacje wykraczają poza ten proces, powinny pozostać w dotychczasowych aktach prawnych. Wywłaszczenie najpewniej nie będzie uregulowane w Kodeksie, ma bowiem charakter wykraczający poza proces inwestycyjno-budowlany. Z kolei scalenia i podziały nieruchomości powinny znaleźć się w Kodeksie, bowiem są z tym procesem ściśle związane. W tezach powinny znaleźć się także regulacje z zakresu procedury scaleń i podziałów nieruchomości, nawet jeśli będą powtórzeniem obecnych rozwiązań. Dr Kowalewski ocenił, że brak obligatoryjności scaleń i podziałów nie pozwoli na skuteczne stosowanie tej instytucji. Wraz z ministrem Bratkowskim zwrócił uwagę na cel scaleń i podziałów, który związany jest również z zapewnieniem ładu przestrzennego w gminie. Prof. Niewiadomski zauważył w związku z tym, że konieczne jest zakotwiczenie scaleń i podziałów nieruchomości w studium, co umożliwi także nałożenie dla obszarów scaleń i podziałów obowiązku planistycznego. Instrument ten jest bowiem elementem polityki przestrzennej gminy, nie zaś jedynie jej realizacyjnego etapu, którego narzędziem jest plan miejscowy. Prezes Złakowski stwierdził, że gmina powinna być aktywnym graczem w sferze procesów przestrzennych, zaś Kodeks ma dać dla tych działań narzędzia. Natomiast stwierdzenie, że gmina ma obowiązek wykupu gruntów na terenach rozwoju zabudowy jest zbyt daleko idące. Istnieją także wątpliwości, czy gminy mogłyby liczyć na wsparcie finansowe sektora bankowego w tym procesie. Obecnie bowiem nawet deweloperzy mają spore problemy z dostępnością środków finansowych. Prezes Złakowski zauważył, że w tezach brakuje również szczegółów w zakresie procedury scaleń i podziałów oraz rozstrzygnięć w zakresie przesłanek podziałów i scaleń. Dodał, że z uwagi na wieloletnie zaniedbania w zapewnieniu ładu przestrzennego obecnie potrzebne są realne mechanizmy zmiany tej sytuacji. Ocenił ponadto, że scalenia i podziały powinny odnosić się także do obszarów zabudowanych, poprawiają bowiem warunki inwestycyjne i mogą być potrzebne do działań rewitalizacyjnych. Minister Dziwiński zauważył, że problemem pozostaje aktywny udział gminy w polityce przygotowywania gruntów pod inwestycje. Założenie, że gminy wykupią grunty, jest zbyt optymistyczne, gdyż gminą są poważnie zadłużone i mogą przez to nie uzyskać kredytowania. Można zatem rozważyć wykorzystanie mechanizmów współpracy z sektorem prywatnym (np. partnerstwo publiczno-prywatne). Ocenił, że Kodeks nie jest aktem prawnym, którym powinno się dokonywać kompleksowej naprawy struktury własnościowej gruntów. Dyrektor Antczak dodał, że zamiarem Komisji jest przeniesienie najlepszych rozwiązań z ustaw specjalnych, trzeba zatem uwzględnić, że obecnie w ustawach tych zawarte są rozstrzygnięcia dotyczące wywłaszczeń. Jeśli więc wywłaszczenie będzie elementem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji publicznej, to w tym zakresie powinno znaleźć się w Kodeksie. 3

4 Odnośnie obszarów o ograniczonej zabudowie, prof. Niewiadomski zauważył, że scalenia i podziały powinny odnosić się tylko do sfery inwestycji budowlanych, a niekoniecznie do problematyki kształtowania racjonalnej struktury gospodarstw rolnych. Scalenia i podziały uregulowane w Kodeksie powinny zatem dotyczyć obszarów zabudowanych i obszarów rozwoju zabudowy, przy czym dla tych pierwszych uchwalenie planu miejscowego nie powinno być obowiązkowe. Wątpliwości odnośnie obszarów o ograniczonej zabudowie podzielił minister Otawski, zaś prof. Bąkowski zauważył, że obszary te muszą czasem podlegać scaleniom - przykładowo z uwagi na realizację inwestycji celu publicznego. Zatem cel, a nie obszar, powinien przesądzać o dopuszczalności podziałów i scaleń. Dr Kowalewski dodał, że na dzisiejszych terenach rozwojowych północnej Warszawy dominują podziały rolne. Ten obszar będzie kwalifikowany jako zabudowany w momencie wejścia w życie Kodeksu, w efekcie potrzebne są instrumenty porządkowania na nich przestrzeni. Prezydent Lisicki także opowiedział się za dopuszczeniem scaleń i podziałów na wszystkich obszarach. Sędzia Mzyk podtrzymał swoją opinię stwierdzając, że w jego ocenie scalenia i podziały powinny obowiązywać tylko na obszarze rozwoju zabudowy, przy czym w tej sytuacji obowiązek planistyczny wynika już z samego faktu wyznaczenia takiego obszaru w studium. Opinii tej nie podzielił minister Dziwiński wnosząc o umożliwienie przeprowadzania scaleń i podziałów na całym obszarze gminy, choćby z uwagi na przekształcenia struktury własnościowej związane z realizacją inwestycji drogowych. Stanowisko to poparł prof. Bąkowski proponując brak ograniczeń w ustanawianiu terenów objętych scaleniami i podziałami nieruchomości. W dyskusji głos zabrali ponadto zaproszeni eksperci. Pan Tomasz Asman wskazał, że jeśli na obszarze chronionym przed zabudową inwestycja liniowa nie jest realizowana w oparciu o plan miejscowy, to decyzja lokalizująca tę inwestycję powinna przesądzać o podziałach działek. Pan Grzegorz Chodkowski poparł możliwość dokonywania scaleń i podziałów na terenach zabudowanych, podając przykład Warszawy oraz dodał, że obowiązek scaleń i podziałów powinien wynikać ze wskazań studium. Pan Grzegorz Kubaszewski wskazał, że scalenia i podziały to instrument porządkujący przestrzeń, zaś takiego charakteru nie ma wywłaszczenie, a zatem instytucji tych nie można porównywać. Odnośnie scaleń i podziałów ocenił, że obecne regulacje nie są złe, wymagałaby jednak stworzenia instrumentów zachęcających gminy i właścicieli nieruchomości do korzystania z instytucji scaleń i podziałów. Negatywnym aspektem scaleń jest fakt, że po stronie ich uczestników występuje obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej. Należy więc dążyć do wypracowania modelu, w którym gmina bilansuje koszty scaleń i podziałów. Zauważył też, że w praktyce gminy nie chcą dokonywać scaleń i podziałów, gdyż narusza to interesy wielu osób. Po dyskusji Komisja podjęła następujące rozstrzygnięcia: 1. Gmina powinna być uprawniona do wyznaczenia w studium obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości. Brak takich ustaleń w studium nie będzie jednak uniemożliwiał wyznaczenia obszarów scaleń i podziałów w planie miejscowym. 2. Obszary obligatoryjnych scaleń i podziałów w studium dotyczyć będą mogły wyłącznie obszarów rozwoju zabudowy i obszarów zabudowanych. Fakultatywne scalenia i podziały będą mogły być przeprowadzane także na obszarze o ograniczonej zabudowie. 3. Na obszarze zabudowanym wyznaczenie w studium obszarów wymagających scaleń i podziałów wiązać się będzie z obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego. 4

5 4. Zaprezentowane na posiedzeniu tezy zostaną zmodyfikowane oraz uszczegółowione posiedzeniu Komisji w dniu 19 czerwca 2013 r. nastąpi ich ponowna, zwięzła prezentacja. na Prof. Tomasz Bąkowski zaprezentował tezy w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tezy zawierają definicję lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z którą lokalizacją tą w rozumieniu Kodeksu jest usytuowanie (lokalizacja) obiektów infrastruktury społecznej i technicznej (przedsięwzięć) służących realizacji zadań publicznych, bez względu na status podmiotu podejmującego te działania, źródła ich finansowania oraz miejsca lokalizacji. Zgodnie z zaprezentowanymi założeniami, ustalenie lokalizacji inwestycji na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego następować będzie, w zależności od kategorii obiektu, w zintegrowanej decyzji o pozwoleniu na budowę albo w milczącej zgodzie budowlanej. Tezy wprowadzają także instytucję informacji o terenie stwierdzając, że inwestor będzie jej mógł żądać w odniesieniu do przedstawionego zamierzenia niezależnie od statusu obszaru (objętego albo nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Informacja ta określać będzie możliwość realizacji inwestycji wskazanej w żądaniu. Będzie wiązać organ właściwy do udzielenia zgody budowlanej w czasie jej obowiązywania, wynoszącym 1 rok od dnia jej wydania w formie decyzji administracyjnej. Celem tej instytucji jest zabezpieczenie inwestora przed koniecznością ponoszenia kosztów w przypadku decyzji odmownej. Inwestor składając wniosek o wydanie informacji o terenie wskazuje parametry planowanej inwestycji. Będzie mogło obowiązywać wiele informacji o terenie dla tego samego obszaru. Prof. Bąkowski ocenił, że informacja o terenie będzie miała charakter deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Zgodnie z tezami, lokalizacja inwestycji celu publicznego o charakterze lokalnym dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei dla inwestycji o charakterze regionalnym przewidziano tryb lokalizacji w uchwale sejmiku województwa. Inwestycje o charakterze ponadregionalnym lokalizuje się na podstawie programu rządowego inwestycji publicznych przyjmowanego w drodze rozporządzenia wojewody (lub kilku rozporządzeń - w zakresie właściwości wojewodów). Program rządowy inwestycji publicznych dla danego działu administracji rządowej przyjmuje właściwy minister w drodze rozporządzenia - program ten będzie podstawą wydania rozporządzenia wojewody. Ustalenia lokalizacji inwestycji o charakterze ponadlokalnym mają być uwzględniane w planach miejscowych, zaś koszty zmiany tych planów związane z lokalizacją inwestycji ponoszą odpowiednio: samorząd województwa albo Skarb Państwa. Dodatkowo akt ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego określa terminy jej realizacji. Zmiana terminów realizacji inwestycji celu publicznego wymaga zmiany aktu ustalającego lokalizację w tym zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tezy przewidują także, że lokalizacja inwestycji celu publicznego wymaga wskazania środków finansowych przeznaczonych na jej realizację. Lokalizacja inwestycji celu publicznego ma stanowić uzasadnienie dla wywłaszczenia nieruchomości, którego warunki zostały przedstawione w zaprezentowanych tezach. Wywłaszczenie nieruchomości pod lokalizację inwestycji celu publicznego następuje za słusznym odszkodowaniem, przy uwzględnieniu rynkowej wartości nieruchomości oraz jej funkcji. Na wniosek wywłaszczonego odszkodowanie powinno przybrać postać nieruchomości zamiennej. Decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości wydaje wojewoda po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Wywłaszczenie będzie dokonywane wyłącznie na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Tezy w zakresie wywłaszczenia nie muszą znaleźć się w Kodeksie, mogą stanowić część ustawy o gospodarce nieruchomości, stosowaną do inwestycji budowlanych. Dr Kowalewski zauważył, że należy rozważyć jaki charakter mają obecnie obowiązujące rozporządzenia dotyczące przykładowo wyznaczenia sieci dróg krajowych, ekspresowych i autostrad - nie ma w nich bowiem wskazanych terminów realizacji. 5

6 Prof. Bąkowski w uzupełnieniu wypowiedzi stwierdził, że kompetencję do wydawania decyzji zintegrowanej powinna mieć gmina. Wyraził przekonanie, że decyzja zintegrowana powinna być wydawana na obszarach posiadających plan miejscowy oraz go pozbawionych. Decyzja będzie wydawana na podstawie kodeksu oraz innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zauważył także, że przepisy przejściowe Kodeksu powinny odnieść się do inwestycji już zaplanowanych, lecz bez przypisanych środków finansowych i bez określonych terminów realizacji. W odpowiedzi na wątpliwości ministra Bratkowskiego dodał, że te same przepisy przejściowe powinny regulować kwestię statusu prawnego nieruchomości w okresie między lokalizacją inwestycji, a jej realizacją w przypadku braku określenia terminu realizacji. Dyrektor Anna Kubik w wystąpieniu uzupełniającym wskazała, że część zaprezentowanych tez nie zostanie ujęta w Kodeksie budowlanym, lecz w odrębnych aktach prawnych - jest to bowiem zakres kompetencji Ministra Rozwoju Regionalnego. Ustawy specjalne będą inkorporowane do Kodeksu, można jednak zastanowić się nad wprowadzeniem dwuwariantowej ścieżki dla inwestycji publicznych, osobnej dla inwestycji długoterminowych - z powiązaniem decyzji lokalizacyjnej z decyzją środowiskową. Zgodnie z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, politykę rozwoju może prowadzić również gmina. Jest w związku z tym możliwe uchwalenie strategii rozwoju gminy - musi ona jednak spełniać określone, kosztowne wymogi (raport ewaluacyjny). Proponowane rozwiązania to uwzględnienie przez studium postanowień strategii rozwoju gminy lub włączenie studium do tej strategii. Dyrektor Kubik wspomniała także o zintegrowanych inwestycjach terytorialnych, które pojawią się w nowej perspektywie finansowej. Regulacje w tym zakresie są dopiero opracowywane. Głos zabrał prof. Niewiadomski zauważając, że przedstawiona definicja inwestycji celu publicznego jest niepełna, powinna to bowiem być każda inwestycja realizująca cel publiczny określony w odrębnych przepisach. Powraca zatem pytanie o możliwość zdefiniowania celu publicznego. Przewodniczący Komisji przypomniał także, że rozwiązania ustaw specjalnych zrodziły się z potrzeby sprawnej realizacji inwestycji celu publicznego. Trzeba więc te ustawy poddać ocenie i sprawdzić, czy zawarte w nich mechanizmy prawne powinny być traktowane jako reguła. Prof. Niewiadomski stwierdził ponadto, że informacja o terenie nie powinna mieć formy decyzji administracyjnej, jej charakter prawny bliższy jest bowiem interpretacji prawa. Zauważył również, że Kodeks nie powinien regulować zagadnień z zakresu ponadlokalnego planowania przestrzennego, jest to bowiem materia aktu prawnego przygotowywanego w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego. Minister Otawski zgodził się, że ponadlokalne planowanie inwestycji musi pozostać poza Kodeksem, zauważył jednak, że integracja przepisów z ustaw specjalnych wymaga określenia warunków lokalizowania inwestycji. Obecnie zezwolenie na realizację inwestycji drogowej to decyzja wydawana z dokładnością do pojedynczej działki ewidencyjnej, zaś rozporządzenie wojewody nie będzie zawierało takich treści, stąd potrzeba jego konkretyzacji. Ocenił, że informacja o terenie nie będzie się znacznie różnić od decyzji o warunkach zabudowy. Prezes Złakowski zauważył, że tezy należy uzupełnić o opis postępowania po wydaniu przez wojewodę rozporządzenia: nie jest bowiem jasne, czy na podstawie tego rozporządzenia wydawana będzie decyzja wywłaszczeniowa, decyzja w sprawie podziału nieruchomości oraz decyzja o pozwoleniu na budowę. Prof. Bąkowski zauważył, że w przypadku rozporządzenia wojewody nie jest konieczne pozwolenie na budowę w formie osobnej decyzji, choć formę taką powinny wciąż posiadać rozstrzygnięcia w zakresie podziału i wywłaszczenia. Sędzia Mzyk zauważył, że zaprezentowane tezy mówią zamiennie o podziałach oraz o scaleniach i podziałach nieruchomości. W przypadku samych podziałów przepisy regulujące tę kwestię powinny pozostać w ustawie o gospodarce nieruchomościami, zaś scalenia i podziały będą regulowane przez Kodeks 6

7 - zgodnie z obowiązującymi ustaleniami Komisji. Prof. Hauser ocenił, że nie jest jasne jaki będzie tryb zaskarżenia rozporządzenia wojewody - jako akt prawa miejscowego powinno ono podlegać kontroli sądowej w trybie określonym obecnie w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Dr Kowalewski zauważył, że uszczegółowienia wymaga zapis dotyczący sposobu ustalania wartości nieruchomości na potrzeby wywłaszczenia, odnoszący się do wartości rynkowej lub funkcji nieruchomościmoże to sprawiać problemy przykładowo przy gruncie rolnym z przeznaczeniem mieszkaniowym określonym w planie miejscowym. Prof. Bąkowski wyjaśnił, że odniesienie do funkcji ma na celu ochronę wywłaszczonego przed uzyskaniem takiego odszkodowania, które nie gwarantuje zabezpieczenia potrzeb bytowych. Minister Dziwiński wniósł o wskazanie w tezach, kto będzie wydawał rozstrzygnięcia w przypadku, gdy inwestorem będzie gmina oraz jakie zmiany proponowane są dla rozstrzygnięć wydawanych obecnie przez wojewodów (w szczególności decyzji o pozwoleniu na budowę). W odniesieniu do pomysłu, aby to gmina była organem wydającym rozstrzygnięcie o pozwoleniu na budowę zauważył, że pierwotnie miały to określić tezy części budowlanej Kodeksu. Ocenił, że przekazanie gminie władztwa w zakresie planistycznym i budowlanym nie zachęci gmin do opierania porządku przestrzennego o plany miejscowe. Wyraził także wątpliwość czy wszystkie gminy będą w stanie wykonywać te zadania oraz czy nie będzie dochodziło do nadużyć, co potwierdzają doświadczenia pierwszego okresu funkcjonowania obecnej ustawy - Prawo budowlane. Wyraził również wątpliwość odnośnie możliwości prawidłowego umiejscowienia postępowania środowiskowego w modelu decyzji zintegrowanej. Dr Kowalewski ocenił, że na obszarach zabudowanych z planem miejscowym może szeroko obowiązywać zgoda budowlana w formie milczenia organu. Wskazał, że zgodnie z przyjętymi tezami części planistycznej obecnie planowane są 4 źródła informacji o terenie: rejestr budowlany, krajowe przepisy urbanistyczne, informacja o terenie oraz studium. Zauważył, że przepisy urbanistyczne powinny być najważniejsze dla realizacji inwestycji na terenach bez planu miejscowego - powinny one decydować, czy wymagane jest pozwolenie na budowę czy zgłoszenie budowlane. W dyskusji odnośnie trybu lokalizacji inwestycji celu publicznego minister Dziwiński zauważył, że szczególny tryb inwestowania powinien obowiązywać wyłącznie dla celów ponadlokalnych. Cele gminne zaś powinny być realizowane na zasadach ogólnych. Dr Kowalewski poparł to stanowisko. Prezes Złakowski dodał, że definicja celu publicznego jest potrzebna na potrzeby dopuszczalności wywłaszczenia, natomiast inwestycje gminne powinny być realizowane na zasadach ogólnych. Inwestycje ponadlokalne, strategiczne powinny zaś być objęte specjalnym trybem. Minister Bratkowski ocenił, że nie jest możliwe stworzenie zamkniętego katalogu celów publicznych - już w momencie tworzenia obecnie obowiązującego katalogu wiele pozycji było dopisywanych na różnych etapach prac. Wskazał przykład celu publicznego w postaci podziału nieruchomości na potrzeby odbudowy w wyniku działania żywiołu (na mocy miejscowego planu odbudowy). Zaproponował unikanie w tej kwestii kazuistyki i pozostawienie otwartego katalogu celów publicznych. Prezes Złakowski zauważył, że sytuacja gdy na obszarach zabudowanych bez planów miejscowych zawsze będzie wymagana decyzja zintegrowana, będzie miała negatywne konsekwencje i nie przyczyni się do usprawnienia procesu inwestycyjnego. Pozwolenie na budowę będzie wtedy dotyczyło nawet drobnych obiektów budowlanych. Dzisiaj zakłada się niekompletność katalogu celów publicznych, ale taki wniosek powinien być poprzedzony analizami, wskazaniem przykładowych braków. 7

8 Głos zabrali również zaproszeni eksperci. Pan Grzegorz Kubaszewski zauważył, że model tzw. miękkiego" wywłaszczenia (polegającego na ograniczeniu możliwości korzystania z nieruchomości) wymaga ustanowienia innych zasad niż wywłaszczenie właściwe (pozbawienie prawa własności). Pan Błażej Korczak zauważył, że pojęcie inwestycji celu publicznego jako instytucji uzasadniającej dokonanie wywłaszczenia, nie musi być tożsame z określeniem inwestycji celu publicznego jako warunku specjalnego trybu lokalizacji inwestycji. Wskazał w tym zakresie, że inwestorzy wnosili o uznanie elektrowni wiatrowych jako inwestycji celu publicznego nie w celu dokonania wywłaszczenia, lecz w celu uzyskania korzystniejszej ścieżki lokalizacyjnej (brak wymogu dobrego sąsiedztwa). Zauważył ponadto, że obecnie na gruncie ustaw specjalnych ustalenie lokalizacji inwestycji następuje de facto na etapie decyzji środowiskowej. Prof. Bąkowski w wypowiedzi uzupełniającej wskazał, że zespół przeprowadził analizę art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z której wynika, że cel publiczny wyraża się w zdecydowanej większości w realizacji infrastruktury społecznej i technicznej. Zdefiniowanie celu publicznego jest jednak tak samo trudne jak zdefiniowanie interesu publicznego. Mimo braku tej definicji, sądy obecnie dokonują interpretacji pojęć. Zaproponował zatem odesłanie w tym zakresie do ustaw odrębnych. Wyraził jednocześnie wątpliwość, czy zasadne jest kategoryzowanie celów publicznych w oparciu o kryterium inne niż podział na cele lokalne i ponadlokalne (np. strategiczny charakter). Odnośnie przekazania gminom dodatkowej kompetencji zauważył, że już obecnie jednostki te odpowiedzialne są za szeroki wachlarz zadań. Powinno się raczej zachęcać gminy do tworzenia związków międzygminnych w celu efektywniejszej realizacji zadań. Prof. Niewiadomski w oparciu o przebieg dyskusji przedstawił kluczowe problemy wymagające rozstrzygnięcia: 1. Czy inwestycje celu publicznego mają korzystać ze szczególnej ścieżki inwestycyjnej czy wyróżniać się jedynie możliwością dokonania wywłaszczenia? 2. Czy wyróżniać inwestycje strategiczne, czy pozostać jedynie przy podziale na inwestycje lokalne i ponadlokalne? 3. Czy wprowadzać do Kodeksu instytucję informacji o terenie? Komisja podjęła w tym zakresie następujące ustalenia: 1. Inwestycje publiczne będą cechować się szczególną procedurą. 2. Kwestia osobnych reguł dla inwestycji strategicznych oraz inwestycji liniowych zostanie ponownie przeanalizowana przez zespół. 3. Informacja o terenie będzie funkcjonować tylko na obszarach pozbawionych planu miejscowego oraz zachowa fakultatywny charakter. Szczegóły dotyczące charakteru prawnego informacji o terenie zostaną zaproponowane na kolejnym posiedzeniu Komisji. Jako dodatkowy punkt posiedzenia minister Piotr Otawski przedstawił prezentację dotyczącą możliwych modelowych rozwiązań w zakresie integracji postępowania środowiskowego w procesie inwestycyjnobudowlanym. Zauważył, że podstawowym problemem wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia integrowania decyzji środowiskowej w procedurze zgody budowlanej. Komisja przyjęła zasadę bowiem jednego głównego rozstrzygnięcia w procesie inwestycyjnym. Głos zabrał, zaproszony w charakterze eksperta, pan Artur Kawicki z firmy Gaz-System. Stwierdził, że jeśli chodzi o integrację ocen oddziaływania na środowisko w procedurach budowlanych, bardzo dobre rozwiązania funkcjonowały przed wejściem w życie ustawy z 25 lipca 2005 r. nowelizującej ustawę - Prawo ochrony środowiska. Przed przedmiotową nowelizacją kwestie te - w zgodzie z prawem unijnym - były ujęte w sposób zintegrowany. Ocena oddziaływania na środowisko była zintegrowana z decyzją o 8

9 warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub z decyzją o pozwoleniu na budowę. W związku z prowadzonym przeciwko Polsce postępowaniem, w uzasadnionej opinii Komisji Europejska podkreśliła, że przed wprowadzeniem poprawek z 2005 roku, zobowiązania w zakresie ocen oddziaływania na środowisko musiały być spełniane na etapie pozwolenia na budowę, co było bardziej zgodne z przepisami dyrektywy niż system oparty o decyzję środowiskową. Prof. Niewiadomski zaproponował zlecenie przez Komisję sporządzenia ekspertyzy w tym zakresie, proponując jako jej wykonawcę prof. Jerzego Stelmasiaka. Jednocześnie minister Otawski przedstawi koncepcję możliwych do zrealizowania usprawnień. Na tym posiedzenie zakończono.