KOMUNIKAT nr 5 z posiedzenia Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego w dniu 5 grudnia 2012 r.

Transkrypt

1 KOMISJA KODYFIKACYJNA PRAWA BUDOWLANEGO KOMUNIKAT nr 5 z posiedzenia Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego w dniu 5 grudnia 2012 r. Na piątym posiedzeniu Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego obecni byli: 1) Pan prof. Zygmunt Niewiadomski - Przewodniczący Komisji 2) Pan Janusz Żbik - Zastępca Przewodniczącego Komisji 3) Pan Krzysztof Antczak - Sekretarz Komisji oraz członkowie: 4) Pan prof. Tomasz Bąkowski 5) Pan dr Andrzej Bratkowski 6) Pani Joanna Demediuk 7) Pan Robert Dziwiński 8) Pan prof. Roman Hauser 9) Pan prof. Hubert Izdebski 10) Pan dr Adam Kowalewski 11) Pan Maciej Lisicki 12) Pan Eugeniusz Mzyk 13) Pan dr Piotr Otawski 14) Pan prof. Marek Szewczyk 15) Pan Łukasz Złakowski Obradom Komisji przewodniczył pan prof. Zygmunt Niewiadomski. Przyjęto następujący porządek posiedzenia: 1. Przyjęcie protokołu z IV posiedzenia Komisji. 2. Wystąpienie nt. Uwarunkowania regulacji procesu inwestycyjno-budowlanego, wynikające w szczególności z potrzeby ochrony wartości wysoko cenionych oraz zasad demokratycznego państwa prawa" referent - prof. dr hab. Roman Hauser koreferent - dr Piotr Otawski 3. Wystąpienie nt.: Analiza rozwiązań prawnych procesu inwestycyjno-budowlanego - rozwiązania hiszpańskie, angielskie i szwedzkie p. Łukasz Złakowski. 4. Dyskusja. 5. Sprawy organizacyjne. 6. Wolne wnioski. 1

2 Merytoryczna część posiedzenia rozpoczęła się od referatu prof. Romana Hausera, zatytułowanego Problematyka ochrony wartości wysoko cenionych w procesie inwestycyjnym z punktu widzenia zasad konstytucyjnych". Referent w swoim wystąpieniu przedstawił, w jakim zakresie normy konstytucyjne wpływają na proces inwestycyjnobudowlany, wskazując, że dotykają one takich zagadnień jak korzystanie przez jednostki z praw i wolności, czego przejawem jest przykładowo prawo posadowienia budynku na nieruchomości - na co wskazuje w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny. Referent wskazał, że ustawodawca ma obowiązek stworzenia ram prawnych umożliwiających korzystanie ze swobody budowlanej i swobody wykonywania działalności gospodarczej. Z drugiej strony obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie ochrony innym wolnościom i prawom oraz wartościom konstytucyjnym. Wolność budowlana pozostaje z reguły w kolizji z dobrami chronionymi innymi regulacjami Konstytucji. Podniósł, że tezy zawarte w uzasadnieniu wyroku w sprawie Kp 7/09 będą jednymi z istotnych wskazań w dalszej pracy Komisji. Następnie referent przeszedł do prezentacji systemu konstytucyjnej ochrony wartości wysoko cenionych, wskazując, że należą do nich ochrona bezpieczeństwa obywateli, dziedzictwa narodowego, środowiska naturalnego, porządek publiczny, w tym ład architektoniczno-przestrzenny i potrzeba umacniania wśród obywateli korzystających z infrastruktury zaufania co do jej należytego wykonania i bezpieczeństwa. Zauważył, że wartości te chronione są w licznych ustawach szczególnych. Wskazał także na szereg zagadnień szczegółowych wymagających analizy przez Komisję, takich jak katalog unormowań, których dotyczy obowiązek wyłącznej regulacji ustawowej oraz niemożność całkowitej rezygnacji z kontroli prewencyjnej w procesie budowlanym. Wspomniał także - w kontekście wielkopowierzchniowych obiektów handlowych - o potrzebie poszukiwania kryteriów, względem których rozróżnia się obiekty budowlane wznoszone w różnych procedurach. Podniósł również kwestię uregulowania w ramach Kodeksu budowlanego procedur w procesie inwestycyjno-budowlanym, wskazując na możliwość szerokiego wyłączenia w tym zakresie Kodeksu postępowania administracyjnego. Referent podniósł także kwestię egzekucji norm wynikających z przepisów Prawa budowlanego, wskazując jako przykład uregulowania samowoli budowlanej. Wskazał, że według Trybunału Konstytucyjnego dopuszczalna jest sankcja w postaci znoszenia samowoli budowlanej za pomocą różnych środków: nakazu rozbiórki, legalizacji. Przy obu tych sankcjach spełniona musi być zasada równości wobec adresatów restrykcji. Rozwiązania wymaga w tym aspekcie także kwestia przepisów przejściowych odnośnie zdarzeń przeszłych i w toku. W czasie wystąpienia prof. Roman Hauser odwoływał się do licznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, w tym między innymi w sprawach: P 11/98, Kp 7/09, K 20/07, K 17/05, P 9/98 oraz P 14/01. W komentarzu do wystąpienia prof. Zygmunt Niewiadomski stwierdził, że jedną z najistotniejszych kwestii jest pogodzenie oczekiwań: z jednej strony dotyczących zabezpieczenia wartości wysoko cenionych, w tym interesu publicznego, z drugiej oczekiwania społecznego odnośnie uproszczenia i przyspieszenia procesu budowlanego, także poprzez instytucję milczącej zgody budowlanej. Kolejne wystąpienie, zatytułowane Wartości wysoko cenne w procesie inwestycyjnobudowlanym" wygłosił dr Piotr Otawski. Poszukując katalogu tych wartości odniósł się w pierwszej kolejności do przepisów Konstytucji - art. 5, 31, 66, 68, 74 oraz 75. Odniósł się do stwierdzenia zawartego w przepisie art. 31 ust. 3, nakazującego formułowanie ograniczeń w 2

3 zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw jedynie w ustawie - wskazał w tym zakresie na szerokie rozumienie tego pojęcia, uwzględniające także możliwość delegacji ustawowych dla aktów niższej rangi, w tym aktów prawa miejscowego. W części szczegółowej wystąpienia dr Piotr Otawski wskazał na różne mechanizmy zapewniania ochrony wartości wysoko cennych w procesie inwestycyjno-budowlanym, takie jak obowiązek planistyczny, obowiązek ujawnienia danego faktu w dokumencie planistycznym, mechanizmy opiniowania i uzgadniania, osobna procedura administracyjna (występująca obecnie jedynie na gruncie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), a także procedury wynikające z ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz inne formy opiniowania (audyt energetyczny). Zauważył, że istnieje szeroki katalog podmiotów zaangażowanych w poszczególne czynności dążące do zabezpieczenia wartości wysoko cennych. Prof. Zygmunt Niewiadomski zauważył, że dwa przedstawione wystąpienia składają się na pewną całość, bowiem omawiają ten sam problem z różnych perspektyw. Najważniejsze pytanie stojące przed Komisją brzmi: czy obecny model ochrony wartości wysoko cenionych jest dobry czy też nie, a w konsekwencji: czy będą proponowane jego zasadnicze zmiany? Dodatkowo wskazał na dylematy związane z kwestią otwartego bądź zamkniętego katalogu wartości wysoko cennych. Minister Robert Dziwiński ocenił, że stopień regulacji przez Kodeks budowlany zagadnień proceduralnych jest jednym z zasadniczych problemów wymagających rozstrzygnięcia. Wskazał, że zarówno Kodeks postępowania administracyjnego jak i ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji coraz słabiej przystają do realiów procesu budowlanego (pogląd ten poparł prof. Niewiadomski, podnosząc, że nie ma konieczności pozostawania przy uniwersalnej procedurze administracyjnej). Drugą istotną kwestią jest wybór między modelem kontroli prewencyjnej, następczej lub wariantu zakładającego występowanie obu tych typów kontroli w procesie budowlanym. Wskazał, za Trybunałem Konstytucyjnym, na potrzebę ochrony interesów osób trzecich, za pomocą nie tylko decyzji administracyjnych, ale także czynności organu w postępowaniach opartych o zasadę milczącej zgody (takich jak sprzeciw od zgłoszenia). Podniósł, że z uwagi na wielość organów nie dochodzi do sytuacji, w której dana wartość wysoko ceniona ma jeden organ mający wyraźnie wskazane zadanie jej ochrony. Dr Adam Kowalewski zwrócił uwagę na kwestię perspektywy postrzegania problemu wartości wysoko cenionych podnosząc, że należy na nie patrzeć przez pryzmat szerszych procesów z określonymi skutkami, nie tylko pojedynczych inwestycji. Podniósł, aby katalog wartości wysoko cennych nie miał charakteru zamkniętego. Prof. Hubert Izdebski wskazał na konieczność używania pojęcia wartości szczególnie cenione" bądź wartości podstawowe". Zwrócił uwagę na orzecznictwo Sądu Najwyższego w sprawach dotyczących przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego - Sąd ten udziela innej niż w przypadku Trybunału Konstytucyjnego odpowiedzi na pytanie czy prawo do zabudowy stanowi część składową prawa własności. Zauważył też, że wartości wysoko cenione mają sens, jeśli wiążą się z nimi prawa określane jako podstawowe, np. prawo do środowiska naturalnego i kulturowego (sformułowane choćby w konstytucji Portugalii). Prof. Tomasz Bąkowski stwierdził, że wartości wysoko cenne powinny być przedmiotem regulacji Kodeksu, przy czym najważniejszym zadaniem Kodeksu powinno być ich uspójnienie, tak, żeby dany organ był gospodarzem" wartości wysoko cennej koordynując jej ochronę w całym procesie inwestycyjno-budowlanym. Nadmienił też, że obecnie rozważa 3

4 się nową kodyfikację postępowania administracyjnego i Komisja powinna te prace uważnie śledzić. Prof. Marek Szewczyk wskazał, że ochrona wartości wysoko cenionych powinna następować w formie norm-zasad, o podstawowej randze. Wskazał, że ważne jest aby po sformułowaniu tych zasad nie tworzyć przepisów szczególnych stanowiących ich zaprzeczenie. Unikać należy także sytuacji gdy dana wartość chroniona jest za pomocą norm pozbawionych sankcji, co czyni ją nieskuteczną. Podsumowując ocenił, że najtrudniejszą do kodyfikacji wartością wysoko cenioną będzie własność. Dr Piotr Otawski zauważył, że nie powinno się tworzyć ogólnych zasad ochrony wartości wysoko cenionych, lecz uregulować wszystkie te przepisy, które odnoszą się do regulacji szczególnych - powinna je charakteryzować spójność. Wskazał także na ograniczenia w zakresie deregulacji procesu inwestycyjno-budowlanego, wynikające z prawodawstwa europejskiego oraz międzynarodowego (np. Konwencja z Aarhus). Wskazał także, że zgodnie z poglądem Komisji Europejskiej dla niektórych inwestycji konieczna jest zgoda budowlana podjęta w formie rozstrzygnięcia organu, co ogranicza pole do stosowania milczącej zgody. W dalszej części posiedzenia pan Łukasz Złakowski wygłosił referat pt. Analiza wybranych rozwiązań prawnych w zakresie procesu inwestycyjnego w Anglii, Hiszpanii oraz Szwecji" rozpoczynając od uwagi ogólnej, dotyczącej konieczności całościowego spojrzenia na oceniane systemy prawne w przypadku oceny ich poszczególnych rozwiązań. Prezentując rozwiązania angielskie rozpoczął od wskazania odmienności w kwestii systemu źródeł prawa (istnienie soft law) zwracając uwagę, że powoduje to dużą elastyczność systemu. Centralnym pojęciem systemu angielskiego jest prawo do zabudowy, rozwoju development rights, pozostające w gestii władzy publicznej. Omówił następnie takie elementy systemu angielskiego jak development plan - zawierający wynegocjonowane przez gminę i inwestora prywatnego warunki uzbrojenia terenu i wyposażenia go w infrastrukturę społeczną, a także Community Infrastructure Levy - podatek celowy płacony przez inwestora. Podniósł, że od lat 60. w Wielkiej Brytanii panuje przekonanie, że państwa nie stać na finansowanie infrastruktury, do której muszą dokładać się inwestorzy. Wskazał, że w przypadku terenów wymagających rewitalizacji możliwe jest powołanie podmiotów celowych wyposażonych w określone uprawnienia i mających za zadanie przeprowadzić proces inwestycyjny. Podsumował stwierdzeniem, że w Anglii w miejsce pojęcia ład przestrzenny system prawny skupia się na zrównoważonym rozwoju oraz zapewnieniu prawa do mieszkania. Na zakończenie wskazał na szczególne instytucje prawne wspierające system inwestycyjny w Anglii, takie jak np. możliwość przejęcia przez ministra danej sprawy od organu samorządu terytorialnego {call-in). Omawiając rozwiązania hiszpańskie referent wskazał na trzy podstawowe cele systemu planistycznego: zapewnienie prawa każdego obywatela dogodnego mieszkania, zapobieganie spekulacji na rynku nieruchomości, i zasada zrównoważonego rozwoju. Następnie omówił sposób realizacji tych celów poprzez konkretne rozwiązania prawne, takie jak nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązków w zakresie uzbrojenia terenu, ulepszenia i rehabilitacji zabudowy w określonym terminie, a także mechanizm swoistego czasowego wywłaszczenia na okres uzbrajania terenu, którego koszty pokrywane są poprzez przejęcie przez władzę części nieruchomości. Wskazał także na istnienie publicznego zasobu nieruchomości, będącego narzędziem przeciwdziałania spekulacji gruntami i zapewnienia odpowiedniej ilości terenów pod różne funkcje. Na koniec przedstawione zostały rozwiązania szwedzkie. Referent zwrócił uwagę na ustawodawstwo umożliwiające racjonalne kształtowanie działek budowlanych poprzez 4

5 scalenia i podziały. Wskazał także na dobrze działający system wycen nieruchomości oraz system planowania finansowego implementacji planów miejscowych. Z perspektywy polskiego systemu prawnego zwrócił uwagę na instytucję mniej istotnej zmiany planu szczegółowego (odpowiednika planu miejscowego), której wprowadzenie w Polsce spowodowałoby przyspieszenie procedur planistycznych w odniesieniu do nowelizacji wielu planów miejscowych. Podsumowując prezentację wskazał na elementy wspólne omawianych systemów: I. publiczne zasoby nieruchomości, służące realizacji celów publicznych; II. rozstrzygnięcia władcze lub umowy jako narzędzia realizacji planów (w tym także istniejący w Finlandii nakaz zabudowy z możliwością wykonania zastępczego); III. aktywność gmin; IV. narzędzia stymulacji ekonomicznej; V. kontrole w drodze zezwoleń administracyjnych. Komisja zdecydowała o przyjęciu następujących ustaleń: W zakresie ochrony wartości wysoko cenionych: 1. Wartości wysoko cenione powinny być rozumiane jako element szerszego pojęcia interesu publicznego. 2. Regulacja wartości wysoko cenionych powinna odbyć się na poziomie zasad ogólnych w zakresie, w jakim wynika to z potrzeb procesu inwestycyjno-budowlanego. 3. Należy dążyć do sformułowania zamkniętego katalogu wartości wysoko cenionych. 4. Należy rozważyć zasadność dyskrecjonalnej władzy w sferze ochrony niektórych wartości wysoko cenionych. 5. Do rozważenia pozostaje integralne spojrzenie na problematykę wolności zabudowy i zasady zabudowy planowej. W zakresie możliwości wykorzystania doświadczeń innych systemów planowania przestrzennego: 1. Istnieje potrzeba elastycznego formułowania aktów planowania przestrzennego. 2. Potrzebny jest monitoring polityki przestrzennej w skali kraju. 3. Należy rozważyć materialne zabezpieczenie realizacji zamierzeń infrastrukturalnych w planach miejscowych. 4. Należy w miarę możliwości integrować planowanie przestrzenne, finansowe i rzeczowe. 5. Należy powiązać cele planowania między innymi z prawem do mieszkania. 6. Z własności należy wyprowadzać nie tylko prawa, ale i obowiązki. 7. Do rozważenia pozostaje nałożenie na inwestora terminów i warunków realizacji zamierzenia inwestycyjnego. 8. Należy urealnić mechanizmy tworzenia gminnych zasobów nieruchomości. 9. Należy poszerzyć mechanizmy aktywnego kształtowania struktury przestrzennej (podziały i scalenia). 10. Zasadne jest radykalne uproszczenie procedur w procesie inwestycyjno-budowlanym. Rozważyć należy odrębne w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego regulacje tych procedur, a także ograniczenie liczby rozstrzygnięć. Pani Joanna Demediuk wniosła o zaproszenie na kolejne posiedzenie Komisji przedstawiciela Ministerstwa Rozwoju Regionalnego w związku z rozstrzygnięciem zakresu przedmiotowego 5

6 regulacji w kontekście zapisów Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 nakładających na ten resort obowiązki w zakresie reformy systemu planowania przestrzennego na wszystkich szczeblach. Wniosek ten przyjęto. Na tym posiedzenie zakończono.