Lublin, dnia 15 grudnia 2014 r. Poz. 4411

Transkrypt

1 DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA LUBELSKIEGO Lublin, dnia 15 grudnia 2014 r. Poz WOJEWODA LUBELSKI Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr PN-II Wojewody Lubelskiego z dnia 4 grudnia 2014 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Skierbieszów z dnia 31 października 2014 roku Nr XXVI/242/14 w sprawie uchwalenia programu współpracy Gminy Skierbieszów z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2015 Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.) stwierdzam nieważność uchwały Rady Gminy Skierbieszów z dnia 31 października 2014 roku Nr XXVI/242/14 w sprawie uchwalenia programu współpracy Gminy Skierbieszów z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok Uzasadnienie Uchwała Nr XXVI/242/14 Rady Gminy Skierbieszów została doręczona organowi nadzoru w dniu 7 listopada 2014 roku. Przedmiotową uchwałę Rada Gminy podjęła na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2014 r. poz. 1118, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. W art. 5a ust. 4 ustawodawca określił, co w szczególności program powinien zawierać. W programie winny się znaleźć obligatoryjnie: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3) zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5) priorytetowe zadania publiczne;

2 Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego 2 Poz ) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków planowanych na realizację programu; 9) sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Przywołany przepis ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie określa obligatoryjne elementy merytoryczne i determinuje treść uchwały w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi. Oznacza to, że o zrealizowaniu normy kompetencyjnej określonej w wymienionych przepisach można mówić tylko w przypadku, gdy uchwała reguluje co najmniej wszystkie zagadnienia wymienione w art. 5a ust. 4 tej ustawy. W przyjętym uchwałą programie nie określono sposobu oceny realizacji programu (art. 5a ust. 4 pkt 9 ustawy). W szczególności, za wypełnienie udzielonego Radzie Gminy w tym zakresie upoważnienia, nie można uznać regulacji, zgodnie z którymi Wójt Gminy Skierbieszów do dnia 30 kwietnia 2016 r. przedłoży Radzie Gminy sprawozdanie z realizacji Programu ( 9 ust. 2 programu) oraz że Gmina Skierbieszów w trakcie wykonywania zadania przez organizację lub podmiot sprawuje kontrolę prawidłowości wykonywania zadania, w tym wydatkowania przekazanych na realizację celu środków finansowych ( 9 ust. 1 programu). Powyższe regulacje nie wypełniają zakresu upoważnienia określonego w art. 5a ust. 4 pkt 9 ustawy. Przepis ten nakłada na radę obowiązek ustalenia w sposób wyczerpujący sposobu oceny realizacji programu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 124/13). Konieczne jest zatem wskazanie konkretnych kryteriów, które będą brane pod uwagę w trakcie oceny realizacji programu. Kryteria oceny realizacji programu winny być tak określone, aby organ administracji publicznej sporządzając roczne sprawozdanie z realizacji programu, dokonał jego oceny właśnie na podstawie kryteriów wskazanych przez Radę. Samo wskazanie organu dokonującego oceny oraz obowiązku złożenia sprawozdania z wykonania tej czynności nie wystarcza, aby określona w art. 5a ust została zrealizowana (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2014r., sygn. akt III SA/Wr 134/14). Przy czym podkreślenia wymaga, że niedopuszczalne nie wypełniające delegacji ustawowej i nie sanujące wadliwości uchwały, jest odsyłanie do innych regulacji w tym zakresie czy też cedowanie na inne podmioty obowiązku określenia elementów wskazanych w art. 5a ust. 4 ustawy. Obowiązek przedłożenia sprawozdania przez wójta gminy w terminie do dnia 30 kwietnia wynika zaś bezpośrednio z art. 5a ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, który stanowi, iż organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, nie później niż do dnia 30 kwietnia każdego roku, jest obowiązany przedłożyć organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz opublikować w Biuletynie Informacji Publicznej sprawozdanie z realizacji programu współpracy za rok poprzedni. Natomiast art. 17 ustawy stanowi, że organ zlecający zadanie publiczne dokonuje kontroli i oceny realizacji zadania, a w szczególności: stanu realizacji zadania, efektywności, rzetelności i jakości wykonania zadania, prawidłowości wykorzystania środków publicznych otrzymanych na realizację zadania oraz prowadzenia dokumentacji określonej w przepisach prawa i w postanowieniach umowy. Rada, kierując się wytycznymi zawartymi w treści udzielonego jej upoważnienia do podjęcia uchwały, powinna uregulować w sposób kompleksowy i precyzyjny materię podlegającą regulacji, w tym również określić sposób oceny realizacji tego programu. Uchwała nie spełniając niezbędnych, minimalnych wymogów ustawowych nie wyczerpuje w pełni normy kompetencyjnej, co stanowi istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Ponadto uchwała zawiera inne wady prawne.

3 Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego 3 Poz Katalog spraw wymagających uregulowania w programie współpracy ma charakter otwarty z uwagi na posłużenie się przez ustawodawcę w przywołanym przepisie zwrotem w szczególności. Rada może zatem zawrzeć w programie także postanowienia dotyczące kwestii niewymienionych bezpośrednio w tym przepisie. Nie zmienia to jednak faktu, iż rada nie ma delegacji do ponownego regulowania materii uregulowanych w ustawie. W 1 programu, stanowiącego załącznik do uchwały, zamieszczono definicje pojęć: działalności pożytku publicznego (ust. 2 programu) pojęcie określone w art. 3 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, oraz organizacji pozarządowych (ust. 3 programu) - pojecie zdefiniowane w art. 3 ust. 2 ww. ustawy. W ocenie organu nadzoru delegacja ustawowa przepisu 5a ust. 1 ustawy nie upoważnia rady gminy do definiowania w ramach programu pojęć ustawowych. Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza zarówno zakaz tworzenia w programie na jego potrzeby własnych definicji pojęć (przez co rozumieć należy przepisy ustawowe zmodyfikowane lub utworzone na użytek uchwały), w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jaki i do powtarzania w nim definicji ustawowych. Ponadto stosownie do brzmienia 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenie określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Sformułowany w cyt. przepisie zakaz ma charakter kategoryczny i jest konsekwencją wynikającej z Konstytucji hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa. Definicja umieszczona w akcie prawa miejscowego nie może być ani powtórzeniem, ani nie może definiować pojęć ustawowych, których sama ustawa nie definiuje. Rada nie została bowiem upoważniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się prawodawca. W 5 ust. 3 programu, Rada Gminy określiła pozafinansowe formy współpracy posługując się sformułowaniem w szczególności. W ocenie organu nadzoru taka regulacja narusza przepis art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie określa bowiem wyczerpująco form współpracy w ramach programu. Użycie w przytoczonej regulacji 5 ust. 3 programu zwrotu w szczególności, powoduje, że katalog form współpracy określony w programie ma charakter wyliczenia otwartego. Taka regulacja oznacza, że dopuszczalne są także inne, niewymienione w uchwale, formy współpracy pozafinansowej. Tymczasem zgodnie z art. 5a ust. 4 pkt 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie rada została zobowiązana do określenia w podejmowanym programie współpracy form, w jakich będzie ta współpraca realizowana. Rada, kierując się wytycznymi zawartymi w treści udzielonego jej upoważnienia do podjęcia uchwały, powinna uregulować w sposób kompleksowy i precyzyjny materię podlegającą regulacji, w tym również określić katalog form współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy (art. 5a ust. 4 pkt 4 ustawy). Formy współpracy z organizacjami pozarządowymi powinny być skonkretyzowane, a ich katalog organ stanowiący winien sformułować w ten sposób, aby podmioty zamierzające podjąć współpracę z jednostką samorządu terytorialnego (uczestnicy programu), nie miały wątpliwości co do możliwych form współpracy. Zatem zasadne jest, aby formy współpracy w sferze działalności pożytku publicznego na obszarze właściwości danej jednostki samorządu określone były w programie w formie katalogu zamkniętego. W 5 ust. 4 programu Rada Gminy określiła warunki zlecenia realizacji zadania publicznego w trybie pozakonkursowym. W ocenie organu nadzoru powyższe regulacje zastały przyjęte z przekroczeniem ustawowego upoważnienia z art. 5a ust. 1 i ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Określony ww. przepisami programu tryb zlecania organizacji pozarządowej lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3, z pominięciem otwartego konkursu ofert, realizacji zadania publicznego

4 Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego 4 Poz o charakterze lokalnym lub regionalny, kompleksowo określa art. 19a ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Biorąc pod uwagę powyższe, należy zauważyć, że Rada Gminy przyjmując powyższe regulacje programu współpracy wkroczyła w materię ustawową. Powtórzenie regulacji ustawowych, jako zbędne, dezinformujące i mogące prowadzić do sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów, jest niezgodne z zasadami legislacji. Rada Gminy realizując własne uprawnienia stanowiące obowiązana jest uwzględniać obowiązujące przepisy prawa i w swych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Żaden z przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w tym w szczególności jej art. 5a ust. 1 i ust. 4, nie upoważnia organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego do wprowadzania warunków związanych z realizacją zadań publicznych przez organizacje pozarządowe lub podmioty określone w art. 3 ust. 3 ustawy. Należy stwierdzić, że to wyłącznie w art. 19a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wymienione są przypadki, kiedy można zastosować tryb powierzenia realizacji zadania organizacji pozarządowej lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3, z pominięciem otwartego konkursu ofert. Treść przepisu art. 19a tej ustawy nie przewiduje kompetencji dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, by miał w treści podejmowanego przez siebie aktu normatywnego w jakikolwiek sposób określać, uściślać, rozwijać czy zmieniać przesłanki stosowania tego trybu. W 5 ust. 5 programu Rada postanowiła, na jakie cele nie mogą być wykorzystane dotacje. Dotacja oznacza prawną formę wydatków (świadczenia) ze środków publicznych, przeznaczonych na ściśle określone cele. Odpowiednie przepisy regulują zasady kalkulowania, przekazywania, kontroli wykorzystywania i rozliczania poszczególnych rodzajów dotacji. Według art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U r. poz. 885 ze zm.) dotacje są to środki przeznaczone m.in. na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji organizacjom pozarządowym. Ponadto, zgodnie z art. 221 ust. 1 tej ustawy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań. Zasady przyznawania dotacji a także terminy i warunki realizacji zadania (w tym pojęciu mieści się również określenie, na co nie może zostać przeznaczona dotacja) powinny zostać określone w ogłoszeniu otwartego konkursu ofert (art. 13 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie) oraz w treści konkretnej umowy (art. 16 ust. 1 tej ustawy). Organem posiadającym wyłączne kompetencje do wykonania tych czynności jest natomiast organ zlecający zadanie publiczne. Tym samym należy stwierdzić, że regulacja 5 ust. 5 przedmiotowego programu została podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia przysługującego Radzie Gminy. W 11 ust. 3 programu, Rada ustaliła skład komisji konkursowych stanowiąc, że: W skład komisji konkursowej wchodzą: a) przewodniczący komisji wyznaczony przez Wójta Gminy Skierbieszów b) pracownicy Urzędu Gminy Skierbieszów wyznaczeni przez Wójta Gminy, c) jedna osoba reprezentująca organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ( ), d) na wniosek Wójta w skład komisji mogą zostać powołane także, z głosem doradczym, osoby posiadające specjalistyczną wiedzę w dziedzinie obejmującej zakres działań publicznych, których konkurs dotyczy. Osoby, o których mowa w punkcie c, są zgłaszane przez organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Procedurę ogłoszenia naboru na członków komisji określa Wójt w zarządzeniu ( 11 ust. 4 programu). W zakresie upoważnienia art. 5a ust. 1 w związku z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie brak jest delegacji do ustalenia składu komisji konkursowych. W ocenie organu nadzoru powyższe zapisy stanowią bezpośrednią ingerencję w materię uregulowaną w art. 15 ust. 2b 2e ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami, w skład komisji konkursowej powołanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego wchodzą przedstawiciele organu wykonawczego tej jednostki (art. 15 ust. 2b).

5 Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego 5 Poz W skład komisji konkursowej wchodzą osoby wskazane przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, z wyłączeniem osób wskazanych przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, biorące udział w konkursie (art. 15 ust. 2d). Komisja konkursowa może działać bez udziału osób wskazanych przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, jeżeli: 1) żadna organizacja nie wskaże osób do składu komisji konkursowej lub 2) wskazane osoby nie wezmą udziału w pracach komisji konkursowej, lub 3) wszystkie powołane w skład komisji konkursowej osoby podlegają wyłączeniu na podstawie art. 15 ust. 2d lub art. 15 ust. 2f (art. 15 ust. 2da). W pracach komisji konkursowej mogą uczestniczyć także, z głosem doradczym, osoby posiadające specjalistyczną wiedzę w dziedzinie obejmującej zakres zadań publicznych, których konkurs dotyczy (art. 15 ust. 2e). Skład komisji konkursowych został zatem określony przez ustawodawcę. Przywołane regulacje nie dają Radzie Gminy podstaw do wkraczania w ustawowo unormowaną sferę członkostwa w komisji konkursowej, wyklucza to również jakąkolwiek modyfikację oraz powielanie wskazanych przepisów w uchwale Rady. W szczególności należy zauważyć, iż z przywołanych wyżej przepisów ustawy wynika, iż udział osób wskazanych przez organizacje pozarządowe w pracach komisji nie jest obligatoryjny. Natomiast kwestionowanym zapisem Rada Gminy ustaliła, iż w skład komisji konkursowej wchodzi każdorazowo przedstawiciel organizacji pozarządowych. Należy zauważyć, iż organizacje pozarządowe są zupełnie niezależne od władz gminnych. Rada Gminy nie może nakładać na przedstawicieli organizacji pozarządowych jakichkolwiek obowiązków, brak jest bowiem między nimi podległości służbowej czy administracyjnej. To same organizacje pozarządowe decydują czy są zainteresowane zgłoszeniem swojego przedstawiciela do pracy w gminnej komisji konkursowej, jest to ich uprawnienie a nie obowiązek. W 11 ust. 5 i 6 programu Rada postanowiła, że: W ocenie oferty złożonej w konkursie, nie może brać udziału osoba, której powiązania ze składającym ją podmiotem mogą budzić zastrzeżenia, co do jej bezstronności (ust. 5), na pierwszym posiedzeniu każdy członek komisji podpisuje zobowiązanie, że w przypadku stwierdzenia istnienia powiązań, o których mowa w punkcie 5, zostaje wyłączony z oceny podmiotu, z którym to powiązanie występuje (ust. 6). W ocenie organu nadzoru, przytoczone postanowienia pozostają w sprzeczności z dyspozycją art. 15 ust. 2f ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, nakazującą do członków komisji konkursowej biorących udział w opiniowaniu ofert stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wyłączenia pracownika. Unormowania zawarte w art i 3 k.p.a. mają charakter bezwzględnie obowiązujący i w sytuacji, gdy zachodzi uzasadnione podejrzenie co do powiązania jurora z oferentem, powinny obligować organ wykonawczy gminy, powołujący komisję konkursową, do odsunięcia takiego członka komisji konkursowej od wszystkich czynności dokonywanych w postępowaniu ofertowym obejmującym to samo przedsięwzięcie (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 marca 2014 r., sygn. III SA/Wr 71/14). W 11 ust. 8 programu postanowiono, że: komisja obraduje na posiedzeniach zamkniętych, bez udziału oferentów. Regulacja ta stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 5 ust. 3 ustawy zasadą jawności współpracy organów władzy publicznej i podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego. W art. 5 ust. 3 ustawodawca stanowi bowiem, że współpraca ta odbywa się na zasadach: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności. Wyrażona w tym przepisie zasada jawności odnosi się do wszelkich kwestii związanych z relacjami pomiędzy organami administracji a podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, a więc także i do funkcjonowania komisji konkursowych. Tym samym uznać należy, że przytoczony zapis załącznika do uchwały stanowi istotne naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. III SA/Wr 180/14).

6 Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego 6 Poz W 11 ust. 12 programu Rada przyjęła zaś, że: uczestnictwo w pracach komisji jest nieodpłatne. Rada Gminy nie ma kompetencji do wprowadzenia w programie zapisu dotyczącego określenia zasad, na jakich poszczególni członkowie komisji będą uczestniczyć w jej pracach, gdyż tak należy interpretować znaczenie przepisu decydującego o przysługiwaniu bądź nieprzysługiwaniu członkom komisji wynagrodzenia za udział w jej pracach. Zasady uczestnictwa poszczególnych członków komisji w jej pracach (w tym m.in. rozstrzygnięcie o przysługiwaniu im z tego tytułu konkretnych uprawnień) nie mogą być uznane za tożsame z zasadami działania komisji konkursowych jako podmiotu opiniującego oferty w konkursach ofert (wyrok WSA we Wrocławiu z r. sygn. akt III SA/Wr 175/14). W 13 przedmiotowego programu Rada Gminy postanowiła, iż W sprawach nieuregulowanych w Programie, mają zastosowanie obowiązujące przepisy prawa, w tym ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Z 2010 r. Nr 234, poz z późn. zm.) oraz akty wykonawcze wydane na podstawie tej ustawy. W ocenie organu nadzoru, powyższy zapis narusza art. 87 Konstytucji i godzi w obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa. Wynika bowiem z niego, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje program współpracy, będący aktem niższego rzędu niż ustawa, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych, przepisy ustawy. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom uchwały przed przepisami ustawy. Zastrzeżenie, jakie zostało zawarte w przytoczonym zapisie programu dopuszczalne jest jedynie w aktach tego samego rzędu. Niezgodne z Konstytucją jest zaś stawianie przepisów mających charakter wykonawczy przed przepisami ustaw. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt. II SA/Wr 745/06). Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXVI/242/14 jest uzasadnione. Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, złożona za moim pośrednictwem w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. WOJEWODA LUBELSKI Wojciech Wilk Otrzymują: 1) Przewodniczący Rady Gminy Skierbieszów 2) Wójt Gminy Skierbieszów