Rozstrzygnięcie nadzorcze. Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz.

Transkrypt

1 WOJEWODA ŁÓDZKI PNIK-I Łódź, 17 maja 2019 r. Rada Gminy Sadkowice Rozstrzygnięcie nadzorcze Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) stwierdzam nieważność uchwały nr VIII/53/2019 Rady Gminy Sadkowice z dnia 10 kwietnia 2019 r. w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Uzasadnienie Na sesji w dniu 10 kwietnia 2019 r. Rada Gminy Sadkowice podjęła uchwałę nr VIII/53/2019 w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Uchwała została doręczona Wojewodzie Łódzkiemu w dniu 19 kwietnia 2019 r. Podjęcie przedmiotowej uchwały budziło zastrzeżenia organu nadzoru, co spowodowało wszczęcie postępowania nadzorczego i skierowanie do Rady Gminy Sadkowice zawiadomienia z dnia 13 maja 2019 r. znak: PNIK-I , w którego uzasadnieniu organ przedstawił stanowisko w sprawie. Rada Gminy Sadkowice nie udzieliła odpowiedzi na zawiadomienie. Swoje wyjaśnienia przedstawiła natomiast Wójt Gminy Sadkowice, która w piśmie z dnia 16 maja 2019 r. poinformowała, że nie podziela stanowiska organu nadzoru i uważa, że uchwała nr VIII/53/2019 nie narusza prawa. Organ nadzoru przedstawia następujące stanowisko w sprawie. Podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowi przepis art. 41a ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) zwanej dalej ustawą. Uchwała podjęta na podstawie tego przepisu stanowi akt prawa miejscowego, co ŁÓDZKI URZĄD WOJEWÓDZKI W ŁODZI Łódź, ul. Piotrkowska 104, tel.: (+48) , fax: (+48) Elektroniczna Skrzynka Podawcza epuap: /lodzuw/skrytka Administratorem danych osobowych jest Wojewoda Łódzki. Dane przetwarzane są w celu realizacji czynności urzędowych. Masz prawo do dostępu, sprostowania, ograniczenia przetwarzania danych. Więcej informacji znajdziesz na stronie w zakładce ochrona danych osobowych.

2 2 oznacza, że obowiązują ją rygory przewidziane dla tej kategorii aktów normatywnych, obowiązujących na obszarze działania organu, który je ustanowił. Zgodnie z brzmieniem art. 41a ust. 5 ustawy rada gminy określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Wszystkie zagadnienia wymienione w art. 41a ust. 5 ustawy stanowią elementy obligatoryjne uchwały, które bezwzględnie powinny zostać w uchwale uregulowane, co wynika z użytej przez ustawodawcę w treści tego upoważnienia formuły "określi". Z jednej strony oznacza to obowiązek realizacji w pełni upoważnienia wynikającego z treści ww. przepisu, jednocześnie z drugiej strony wyznaczając granice upoważnienia ustawowego. Przekroczeniem granic tego upoważnienia będzie zatem zawarcie w uchwale regulacji nieznajdujących uzasadnienia w normie kompetencyjnej wynikającej z art. 41a ust. 5 ustawy. Przepis art. 41a ust. 5 ustawy określa elementy kształtujące treść uchwały podejmowanej na podstawie tego upoważnienia, przy czym podejmowana uchwała obligatoryjnie musi obejmować wszystkie kwestie wymienione w upoważnieniu. Pominięcie przez radę gminy któregokolwiek z tych elementów oznacza brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze w ocenie organu nadzoru uchwała nr VIII/53/2019 podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ nie wypełnia w całości delegacji wskazanej w art. 41a ust. 5 ustawy. W przedmiotowej uchwale nie określono bowiem formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać projekty uchwał. Wprawdzie w 4 ust. 3 pkt 1 uchwały Rada Gminy Sadkowice postanowiła, że projekt uchwały powinien spełniać wymogi formalne określone w Statucie Gminy Sadkowice, jednak zdaniem organu nadzoru jest to zapis, który nie może być uznany za prawidłowo realizujący upoważnienie, zawarte w art. 41a ust. 5 ustawy. Zdaniem organu nadzoru Rada Gminy Sadkowice podejmując uchwałę na podstawie upoważnienia ww. przepisu zobowiązana była do pełnego, kompleksowego uregulowania kwestii wymienionych w treści tego upoważnienia. Nie stanowi natomiast wypełnienia delegacji ustawowej uchwała, która nie zawiera wszystkich koniecznych postanowień, jakie powinny się w niej znaleźć.

3 3 Stanowisko takie potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 58/19. W wyroku tym Sąd stwierdził, że rada podejmując uchwałę w przedmiocie wykonania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w ustawie. Jednocześnie Sąd potwierdził, iż brak zawarcia w uchwale formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z uwagi na niewyczerpanie dyspozycji ustawowej, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Dodatkowo przedmiotowa uchwała jest obarczona wadami prawnymi innego rodzaju. 1. W 3 uchwały Rada postanowiła, że obywatelska inicjatywa uchwałodawcza dotyczy spraw wspólnoty lokalnej, które ustawowo należą do zadań własnych gminy, z wyjątkiem spraw, dla których ustawy zastrzegają inicjatywę uchwałodawczą dla innych podmiotów, w tym organów gminy. W ocenie organu nadzoru Rada określając, jakiego rodzaju spraw dotyczyć może obywatelska inicjatywa uchwałodawcza przekroczyła delegację wynikającą z treści art. 41a ust. 5 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w ww. wyroku z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 58/19 podkreślił, że rada nie została upoważniona do regulowania w uchwale tego, jakie zagadnienia mogą być przedmiotem obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. 2. W 4 ust. 3 pkt 2 uchwały postanowiono, że oświadczenie o utworzeniu komitetu wskazywać ma osobę lub osoby, które będą reprezentować grupę inicjatywną w pracach nad projektem uchwały, w tym na posiedzeniach komisji rady oraz na sesji rady gminy. Delegacja z art. 41a ust. 5 ustawy nie obejmuje upoważnienia rady gminy do określania sposobu reprezentacji komitetów inicjatyw uchwałodawczych. Takie uprawnienie nie mieści się bowiem, w szczególności ani w zasadach wnoszenia inicjatyw obywatelskich, ani też w zasadach tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych. Zdaniem organu nadzoru, rada została upoważniona do określenia przepisów, które umożliwiłyby realizację inicjatywy uchwałodawczej od strony technicznej, czyli wskazywałyby do kogo z inicjatywą się występuje, czy i w jaki sposób jest weryfikowana. Natomiast w przypadku delegacji do określania zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, rada uprawniona jest do uchwalenia przepisów, które odnoszą się do warunków związanych wyłącznie z powstaniem komitetu. Dodatkowo zapis taki jest niezgodny z treścią art. 41a ust. 4 ustawy który stanowi, że komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo (a nie obowiązek) wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania go podczas prac rady gminy. Zatem wskazanie osoby reprezentującej komitet jest nadanym przez ustawodawcę uprawnieniem tego komitetu, co

4 4 powoduje, że rada gminy nie jest upoważniona do ustalania w uchwale kto i na jakiej podstawie występuje w imieniu i na rzecz komitetu inicjatyw uchwałodawczych. Tym samym zapisy 4 ust. 3 pkt 2, 4 ust. 6 i 8, 8 ust. 3-6 oraz załącznika nr 1 do uchwały dotyczące wskazania osoby lub osób reprezentujących komitet należy uznać za sprzeczne z prawem. 3. W 4 ust. 4 uchwały Rada zapisała, że Przewodniczący Rady Gminy Sadkowice w terminie 7 dni od daty powzięcia informacji o wszczęciu inicjatywy uchwałodawczej przekazuje Wójtowi Gminy Sadkowice projekt uchwały w celu wydania opinii o zgodności projektu z wymogami formalnymi. Zapis ten wykracza poza materię podlegającą regulacji w uchwale w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 41a ust. 5 ustawy, rada w uchwale określi: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Uregulowanie więc w przedmiotowej uchwale kwestii dotyczących wewnętrznego obiegu dokumentów pomiędzy wójtem a przewodniczącym rady nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 41a ust. 5 ustawy. Zarzut ten dotyczy również 4 ust. 5 oraz 8 ust. 1 i 2 uchwały. 4. W 4 ust. 6 uchwały Rada postanowiła, że Przewodniczący Rady Gminy Sadkowice zawiadamia osoby reprezentujące komitet o treści opinii, zawiadamia o brakach formalnych, wzywa do ich uzupełnienia oraz informuje o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Przyjęcie takiego zapisu narusza przepis art. 19 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenia obrad rady. Przytoczony przepis kształtuje wyczerpująco charakter funkcji przewodniczącego rady gminy. Ani przewodniczący rady, ani jego zastępcy nie są organami gminy. Ich wyłącznym zadaniem jest sprawne organizowanie i prowadzenie prac rady, w tym przewodniczenie obradom rady (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1362/18). Ponadto zawarte w art. 41a ust. 5 ustawy upoważnienie nie uprawnia rady do modyfikowania ustawowo określonych kompetencji przewodniczącego rady. Wszystkie działania w odniesieniu do złożonego projektu uchwały w ramach inicjatywy obywatelskiej przysługują radzie gminy. Zastrzeżenie powyższe dotyczy także zapisów 8 ust. 3 i 6 uchwały. Ponadto jak stanowi art. 41a ust. 3 ustawy projekt zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się automatycznie przedmiotem obrad rady gminy. Tym samym regulacja przewidująca w 4 ust. 6 uchwały możliwość pozostawienia projektu bez

5 5 rozpatrzenia przy braku spełnienia wymogów formalnych narusza art. 41a ust. 3 ustawy oraz wykracza poza delegację ustawową określoną przepisem art. 41a ust. 5 ustawy. 5. W 5 ust. 3 uchwały Rada postanowiła, że komitet promuje swoją inicjatywę uchwałodawczą na własny koszt. W ocenie organu nadzoru przyjęcie takiego zapisu wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 41a ust. 5 ustawy. Przepis ten precyzuje zakres spraw podlegających unormowaniu przez radę gminy i nie obejmuje regulacji dotyczących kosztów promocji inicjatywy uchwałodawczej. Unormowanie to nie ma oparcia w normie kompetencyjnej skierowanej do rady gminy. 6. W 6 ust. 1 i 7 uchwały Rada wyznaczyła komitetowi terminy na zbieranie podpisów pod projektem uchwały i przedłożenie projektu uchwały przewodniczącemu rady, czym wykroczyła poza delegację art. 41a ust. 5 oraz naruszyła art. 41a ust. 3 ustawy. W myśl art. 41a ust. 3 ustawy projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Termin ten wyznacza zatem jedynie ramy czasowe dotyczące procesu związanego z projektem uchwały zgłoszonej w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Rada nie została upoważniona do modyfikowania terminów określonych przez ustawodawcę, wprowadzania dodatkowych terminów czy też narzucania wymogów nieznanych ustawie. W sprawie tej wypowiedział się również WSA w Olsztynie w ww. wyroku z dnia 7 marca 2019 r. 7. W 6 ust. 2 uchwały Rada w sposób nieuprawniony ograniczyła krąg osób uprawnionych do złożenia podpisu pod projektem uchwały do osób wpisanych do stałego rejestru wyborców na dzień opublikowania informacji, o której mowa w 4 ust. 8 uchwały. Jak stanowi art. 41a ust. 1 ustawy z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą może wystąpić grupa mieszkańców gminy posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego. Rada nie została uprawniona żadną normą prawną do wprowadzania dodatkowych wymogów w stosunku do osób chcących wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. 8. W 6 ust. 5 uchwały Rada postanowiła, że wycofanie poparcia udzielonego projektowi uchwały jest nieskuteczne. Zapis ten w ocenie organu nadzoru wykracza poza zakres upoważnienia udzielonego w art. 41a ust. 5 ustawy. Ustawodawca ograniczył kompetencje rady wyłącznie do zagadnień wskazanych w tym przepisie tj. określenia zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, które nie obejmują kwestii skutków wycofania poparcia udzielonego projektowi uchwały. 9. W 6 ust. 6 uchwały Rada wskazała, że jeżeli nie zostanie zebrana wymagana liczba podpisów osób popierających projekt uchwały, na komitecie spoczywa obowiązek dokonania

6 6 zniszczenia list poparcia zawierających dane osobowe osób popierających projekt. Ujawnianie i wykorzystywanie danych osobowych mieszkańców w celu innym niż inicjatywa uchwałodawcza podlega odpowiedzialności określonej w przepisach o ochronie danych osobowych. Zdaniem organu nadzoru zapis ten wykracza poza zakres kompetencji przyznanej radzie w art. 41a ust. 5 ustawy. Ponadto kwestie te uregulowane zostały przez ustawodawcę w ustawie z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2018 r. poz z późn. zm.). 10. W załączniku nr 1 i 2 do uchwały zawarto wymóg wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych dla potrzeb niezbędnych dla rozpatrzenia projektu uchwały. Nałożenie takiego obowiązku również stanowi przekroczenie kompetencji przyznanych radzie gminy w art. 41a ust. 5 ustawy. Zdaniem organu nadzoru w świetle aktualnie obowiązujących przepisów tj. art. 6 ust. 1 lit. c Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE.L Nr 119) dalej jako RODO, w analizowanym przypadku przetwarzanie danych będzie niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze (tj. obowiązku wykazania poparcia inicjatywy przez niezbędną liczbę osób), a tym samym osoba, której dane dotyczą nie ma podstaw do wyrażenia zgody na przetwarzanie swoich danych. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 11 rozporządzenia RODO zgoda osoby, której dane dotyczą oznacza dobrowolne, konkretne, świadome i jednoznaczne okazanie woli, którym osoba, której dane dotyczą, w formie oświadczenia lub wyraźnego działania potwierdzającego, przyzwala na przetwarzanie dotyczących jej danych osobowych. Należy zatem stwierdzić, że w analizowanym przypadku, złożenie podpisu wyrażającego poparcie dla obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej uznać należy za wyraźne działanie potwierdzające przyzwolenie na przetwarzanie danych osobowych w zakresie związanym z realizacją obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. W tak obowiązującym stanie prawnym, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego jest uzasadnione i należało orzec jak na wstępie. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku naruszenia prawa, organ nadzoru zobowiązany jest orzec o nieważności uchwały w całości lub w części. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze może być zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ( Łódź, ul. Piotrkowska 135), za pośrednictwem

7 7 Wojewody Łódzkiego w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Skargę wnosi się w dwóch egzemplarzach. WOJEWODA ŁÓDZKI Zbigniew Rau Do wiadomości: Wójt Gminy Sadkowice