NOWA POLITYKA REGIONALNA: INNOWACYJNE POMYSŁY DOTYCZĄCE REFORMY PO 2013 r.

Transkrypt

1 NOWA POLITYKA REGIONALNA: INNOWACYJNE POMYSŁY DOTYCZĄCE REFORMY PO 2013 r. FRAKCJA EUROPEJSKIEJ PARTII LUDOWEJ (CHRZEŚCIJAŃSCY DEMOKRACI) I EUROPEJSKICH DEMOKRATÓW W PARLAMENCIE EUROPEJSKIM

2 NOWA POLITYKA REGIONALNA: INNOWACYJNE POMYSŁY DOTYCZĄCE REFORMY PO 2013 r.

3 NOWA POLITYKA REGIONALNA: I N N O W A C Y J N E P O M Y S Ł Y D O T Y C Z Ą C E REFORMY PO 2013 r. 3 SPIS TREŚCI 1. Słowo wstępne 5 2. Artykuł Lamberta van Nistelrooija, posła do PE, rzecznika ds. rozwoju regionalnego grupy EPL-ED w Parlamencie Europejskim: W kierunku nowej polityki spójności 9 3. Artykuł Ambroise a Guelleca posła do PE, sprawozdawcy czwartego sprawozdania w sprawie spójności gospodarczej i społecznej: Czwarte sprawozdanie w sprawie spójności wnioski z posiedzenia i główne punkty sprawozdania Parlamentu Strategiczne stanowiska grupy EPL-ED w sprawie przyszłej reformy polityki spójności Opinia Michaela Schneidera, przewodniczącego Komisji ds. Spójności Terytorialnej (COTER) Komitet Regionów Opinia Johna Bachtlera, profesora studiów europejskich, dyrektora Europejskiego Centrum Badania Polityki, Uniwersytet w Strathclyde Opinia Bernda Steinachera, rzecznika Związku Niemieckich Aglomeracji Miejskich, przewodniczącego sieci METREX Opinia Jacques a Roberta, dyrektora europejskiej agencji TERSYN Territoires et Synergies Opinia Gerharda Untiedta, dyrektora Instytutu Analiz Finansowych i Regionalnych GEFRA Opinia Jana van den Biesena, wiceprzewodniczącego Public R&D Programmes of Philips Research (publicznych programów firmy Philips na rzecz badań i rozwoju) Opinia Luka Palmena, kierownika projektu, jednostka zarządzająca regionalną strategią innowacji RIS Silesia, województwo śląskie 71 ZAŁĄCZNIK I: Program posiedzenia grupy EPL-ED Nowa polityka regionalna innowacyjne koncepcje dotyczące reformy po 2013 r. 85 ZAŁĄCZNIK II: Wykaz sprawozdań Parlamentu Europejskiego sporządzonych przez sprawozdawców grupy EPL-ED ( ) 87

4 4 SŁOWO WSTĘPNE 5 W czasie, gdy zaczęto wdrażać nowe programy operacyjne na lata w 27 państwach członkowskich UE, trwała już szeroko zakrojona debata poświęcona przyszłej reformie funduszy strukturalnych po 2013 r. W 2007 r. Komisja Europejska wezwała do intensywnych konsultacji publicznych na czwartym forum spójności we wrześniu 2007 r., którego wyniki zostały przedstawione w piątym sprawozdaniu w sprawie postępów w dziedzinie spójności gospodarczej i społecznej. Równocześnie oczekuje się, że opublikowanie we wrześniu 2008 r. Zielonej Księgi w sprawie spójności terytorialnej ożywi tę debatę, ponieważ ma na celu zdefiniowanie samego pojęcia spójności terytorialnej, które będzie miało centralne znaczenie dla przyszłego rozwoju tej polityki wspólnotowej. POCZYNAJĄC OD LEWEJ: Gerardo Galeote, (przewodniczący Komisji Rozwoju Regionalnego, ES), Ambroise Guellec, (sprawozdawca Parlamentu Europejskiego ds. czwartego sprawozdania w sprawie spójności, FR), Lambert van Nistelrooij (rzecznik EPL-ED ds. polityki regionalnej, NL), Fani Zarifopoulou (doradczyni EPL-ED ds. polityki rozwoju regionalnego), Gerhard Untiedt, dyrektor GEFRA Instytutu Analiz Finansowych i Regionalnych, Jacques Robert, dyrektor TERSYN Agence Européenne Territoires et Synergies Grupa EPL-ED, jako największa grupa polityczna w Parlamencie Europejskim, zdecydowana jest odegrać kluczową rolę w tej debacie. Nasza grupa polityczna uważa, że nie jest zbyt wcześnie, aby zaproponować pewne nowe pomysły dotyczące kształtu i formy, jakie powinna przyjąć polityka spójności po następnej reformie. Jesteśmy przekonani, że Parlament Europejski nie powinien ograniczać się jedynie do reagowania na zmiany proponowane przez Komisję Europejską (które zostaną przedstawione w piątym sprawozdaniu w sprawie spójności), lecz brać czynny udział w ich projektowaniu. Fakt, że po ratyfikowaniu Traktatu Lizbońskiego Parlament Europejski uzyska uprawnienia do współdecydowania o przyjęciu następnego pakietu legislacyjnego w sprawie funduszy strukturalnych stanowi kolejny powód do tego, aby jasno określił on swoje opinie i stanowiska już na wczesnym etapie. Grupa EPL-ED zamierza stać się siłą napędową dla zaangażowania Parlamentu i wniesienia wkładu w reformę. Uznając potrzebę wykazania aktywności w tym procesie, nasza grupa polityczna postanowiła uznać reformę polityki spójności za jeden ze swoich priorytetów strategicznych w nadchodzących latach. W związku z tym podjęto już pewne inicjatywy. Nasza grupa zorganizowała niedawno duże przesłuchanie publiczne zatytułowane Nowa polityka regionalna: innowacyjne pomysły dotyczące reformy po 2013 r. Przesłuchanie składało się z dwóch części: pierwsza poświęcona była czwartemu sprawozdaniu w sprawie spójności gospodarczej i społecznej, i przewodził jej sprawozdawca Parlamentu Ambroise GUELLEC, poseł należący do grupy EPL-ED. Druga część przesłuchania skupiła się wyłącznie na przygotowaniu nowych innowacyjnych pomysłów, które mogłyby zostać rozważone z myślą o przyszłej reformie polityki spójności. Panelowi przewodził rzecznik EPL-ED ds. polityki regionalnej Lambert van NISTELROOIJ.

5 7 6 Wydarzenie to odniosło niekwestionowany sukces. Stało się tak nie tylko dlatego, że zdołało ono przyciągnąć bardzo dużą publiczność, w tym między innymi posłów do Parlamentu Europejskiego, członków Komisji Spójności Terytorialnej w Komitecie Regionów, przedstawicieli Komisji Europejskiej i Rady, przedstawicieli różnych organizacji i biur regionalnych oraz inne zainteresowane strony. Jego sukces można przypisać przede wszystkim wysokiej jakości wystąpieniom sześciu prestiżowych ekspertów w dziedzinie polityki regionalnej, którym udało się sprostać najważniejszemu wyzwaniu, jakie przed nimi postawiono: przedstawili swoją wizję i zapoczątkowali bardzo ożywioną debatę obejmującą silne i czasami kontrowersyjne argumenty i stanowiska. Z ogromną przyjemnością przyjęliśmy również wkład ze strony Michaela SCHNEIDERA, przewodniczącego komisji COTER w Komitecie Regionów. To właśnie jakość tych wystąpień zachęciła nas do wydania tej publikacji. Ujęto w niej wszystkie przemówienia wygłoszone podczas przesłuchania i mamy nadzieję, że ich lektura wzbudzi u Państwa takie samo zainteresowanie, jakie u nas wzbudziła poświęcona im debata. Przede wszystkim uważamy jednak, że publikacja ta stanowi doskonałą okazję do zaproponowania pewnych ważnych strategicznych stanowisk wypracowanych przez grupę w związku z przyszłą reformą polityki spójności. Elementy te tworzą stanowisko naszej grupy w aktualnej fazie debaty i punkt odniesienia dla wszystkich przyszłych wniosków w tej dziedzinie. W grupie EPL-ED żywimy wspólne przekonanie, że silna Unia potrzebuje silnej polityki spójności. Wszyscy powinniśmy być przynajmniej pewni unikalnej europejskiej wartości dodanej wnoszonej przez tą politykę wspólnotową, która w ciągu ostatnich dwudziestu lat stała się nie tylko najbardziej namacalnym przejawem europejskiej solidarności, lecz również siłą napędową rozwoju gospodarczego i w rzeczywistości najskuteczniejszym instrumentem UE pozwalającym osiągnąć ambitne cele polityczne Strategii lizbońskiej w dziedzinie rozwoju i zatrudnienia. Interwencje strukturalne w UE uczyniły politykę spójności najbardziej widoczną polityką wspólnotową dla obywateli europejskich w terenie. Tym bardziej istotne jest obecnie to, aby polityka spójności po raz pierwszy stała się najobszerniejszą polityką UE w kategoriach budżetowych, otrzymując ponad 35% środków budżetu UE. Niniejsza publikacja nie powinna stanowić jednak tylko kolejnej formy gratulowania sobie przeszłych osiągnięć polityki regionalnej. Same te osiągnięcia nie mogą zagwarantować równie pozytywnego rozwoju w przyszłości. Istnieją nowe wyzwania, nowe potrzeby i nowe zagrożenia, na które polityka spójności musi adekwatnie zareagować. Innymi słowy, powinniśmy teraz zagwarantować, że położymy fundament pod nową politykę regionalną, która będzie zarówno nowoczesna, jak i innowacyjna; pod politykę, która stanowi unikalny instrument osiągania celów lizbońskich i jednocześnie działa jak katalizator konwergencji, harmonijnego rozwoju i spójności terytorialnej dla wszystkich regionów europejskich; pod politykę, która skutecznie podejmuje nowe, ważne wyzwania i korzysta z szans, zgodnie z tym, co napisano w czwartym sprawozdaniu w sprawie spójności, a także zapewnia spójność, konwergencję, współpracę i konkurencyjność. Nadszedł zatem właściwy czas, aby zaproponować nowe, innowacyjne pomysły, które należy rozważyć w tym procesie. Nie ma wątpliwości, że wkraczamy w nową epokę w polityce regionalnej, gdzie potrzeba nowych modeli i metod jest istotniejsza niż kiedykolwiek wcześniej. Nasza grupa przyjęła również wyraźne stanowisko wobec polityki regionalnej w sprawozdaniach i opiniach Parlamentu Europejskiego, w przypadku których na sprawozdawców powołano członków EPL-ED. Przyjmując tę rolę, wspomniani posłowie zdołali wysnuć ważne wnioski i znacznie przyczynili się do skonsolidowania stanowiska EPL-ED w różnych dziedzinach polityki regionalnej. Listę tych sprawozdań mogą Państwo znaleźć w załączniku II do niniejszej publikacji. Publikacja ta przedstawia niewielki wkład, jaki wnieśliśmy do trwającej debaty. Mamy nadzieję, że przeczytają ją Państwo z zainteresowaniem, i że podczas którejś z przyszłych imprez EPL-ED nadarzy się okazja do podjęcia dalszej debaty poświęconej tym pomysłom. Z ogromną przyjemnością przyjmiemy Państwa uwagi i spostrzeżenia. Komitet organizacyjny przesłuchania EPL-ED Nowa polityka regionalna: innowacyjne pomysły dotyczące reformy po 2013 r. Lambert VAN NISTELROOIJ, Ambroise GUELLEC, Gerardo GALEOTE, Jan OLBRYCHT, Markus PIEPER, Oldřich VLASÁK UWAGA REDAKTORÓW: Opinie wyrażone w niniejszej publikacji, zwłaszcza sporządzone przez niezależnych ekspertów, nie muszą odzwierciedlać oficjalnego stanowiska grupy EPL-ED w Parlamencie Europejskim.

6 PERSPEKTYWY ROZWOJU POLITYKI SPÓJNOŚCI 9 8 L a m b e r t v a n N i s t e l r o o i j, poseł do Parlamentu Europejskiego Przez ostatnich dwadzieścia lat polityka spójności udowodniła swoją europejską wartość dodaną. Polityka ta stała się nie tylko najbardziej rzeczywistą manifestacją solidarności europejskiej, ale także najbardziej widoczną polityką wspólnotową o budżecie wynoszącym 340 miliardów euro na lata Polityka ta stanowi także siłę napędową modernizacji i wzrostu gospodarczego w regionach i miastach Europy. Europa ma dużą tradycję w dzieleniu się dobrami z biedniejszymi regionami, a obecnie rozpoczyna nowy etap rozwoju regionalnego. W obecnym okresie programowania polityka spójności uważana jest za wyjątkowy i skuteczny instrument Unii, którego zadaniem jest realizacja ambitnych celów politycznych trwałego rozwoju, przyjętych na szczycie w Göteborgu i ujętych w Strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Grupa EPL-ED z zadowoleniem przyjmuje taki rozwój wypadków; uważa jednak, że efekty inwestycji dokonywanych w tej dziedzinie powinny być dokładnie monitorowane. Choć Unia Europejska osiągnęła sukcesy w zakresie rozwoju regionalnego, polityka regionalna powinna być wykorzystywana do celów zapobiegania coraz bardziej widocznej pokusie renacjonalizacji. Dlatego zasadnicze znaczenie ma nowa koncepcja spójności terytorialnej. POCZYNAJĄC OD LEWEJ: Lambert van Nistelrooij (rzecznik EPL-ED ds. polityki regionalnej), Gerardo Galeote, (przewodniczący Komisji Rozwoju Regionalnego), Ambroise Guellec (sprawozdawca Parlamentu Europejskiego ds. czwartego sprawozdania w sprawie spójności) dyskutują nad wnioskami z przesłuchania EPL-ED przed rozpoczęciem konferencji prasowej Myśląc o przyszłości, należy zwrócić uwagę na fakt, że Europa stanie w obliczu nowych zagrożeń i ważnych wyzwań, takich jak wyzwania związane ze zmianami demograficznymi spowodowanymi migracją i wyzwania związane z rosnącymi cenami energii. Ponadto powinniśmy zdać sobie sprawę, że sprostanie wyzwaniom związanym ze zmianami klimatycznymi, a w szczególności zapewnienie wspólnotowego wsparcia regionom narażonym na skutki zmian klimatycznych wymagać będzie określenia i spełniania odpowiednich kryteriów, a nie postrzegania wszystkiego w kontekście produktu narodowego brutto, jak ma to miejsce obecnie. W kontekście niezbędnego dostosowania się do zmian klimatycznych właściwe ramy może stanowić polityka spójności terytorialnej. Nie ma wątpliwości, że w tym procesie polityka spójności powinna służyć celom modernizacji. Polityka spójności będzie musiała koncentrować się bardziej na rozwijaniu innowacyjnych i konkurencyjnych aspektów gospodarki europejskiej. W osiągnięciu tego celu państwom członkowskim pomocne jest rozporządzenie dotyczące funduszy strukturalnych oraz odnośne wytyczne strategiczne. Z drugiej

7 11 10 strony, polityka spójności terytorialnej, ujęta już w Traktacie z Lizbony, zwiększy możliwość wspierania regionów napotykających szczególne przeszkody w rozwoju. Grupa EPL-ED w Parlamencie rozpoczęła prace nad opracowaniem swojej strategii dotyczącej tej nowej agendy. Dnia 8 listopada 2007 r. grupa zorganizowała przesłuchanie w sprawie polityki rozwoju regionalnego w nowym okresie programowania. Wystąpienia i wnioski omówiono w niniejszym dokumencie. Spójność terytorialna Podstawowym celem realizowanej obecnie polityki spójności jest konwergencja regionów słabiej rozwiniętych. Polityka ta będzie kontynuowana. Jednakże oprócz realizacji tego celu powinniśmy opracować bardziej skuteczne instrumenty na rzecz zrównoważonego rozwoju terytorialnego w całej Europie. Dlatego niezbędna jest polityka terytorialna zorientowana na doskonałość, mająca zastosowanie we wszystkich regionach Europy. Znalezienie rozwiązań umożliwiających sprostanie wyzwaniom związanym ze zmianami klimatycznymi wymaga połączenia i dostosowania Strategii lizbońskiej i Strategii z Göteborga. Wymaga to intensyfikacji interakcji i transferu wiedzy pomiędzy większymi miastami, klastrami lub innymi ośrodkami gospodarczymi i ich strefami przyległymi. Cel zapewnienia spójności terytorialnej może zostać osiągnięty jedynie poprzez zapewnienie zrównoważonego rozwoju zarówno obszarów miejskich, jak i wiejskich. Zasady pomocniczości i partnerstwa znajdują wyraźne odzwierciedlenie zarówno w obecnym okresie programowania (lata ), jak i w Traktacie z Lizbony. Polityka w tych obszarach przyniesie oczekiwane rezultaty tylko wtedy, gdy będzie dostosowana do szczególnych potrzeb określonego terytorium i jego mieszkańców. Dlatego zadania związane z rozwojem gospodarczym oraz wykorzystywaniem funduszy strukturalnych i funduszy innego rodzaju zostały zdecentralizowane. Dzięki temu określone środki finansowe będą mogły być wykorzystane w celu zaspokojenia potrzeb terytorium, na którym są wydatkowane. Osiągnięcie celów wiarygodnej i skutecznej polityki spójności Unii Europejskiej nie jest możliwe bez zapewnienia środków finansowych niezbędnych do realizacji tej polityki. Świadomość tej podstawowej prawdy jest niezbędna w przypadku każdego kolejnego przeglądu budżetu. Jednocześnie niezbędne jest zapewnienie efektywności instrumentów strukturalnych. W świetle powyższego należy zwiększyć zakres obowiązków państw członkowskich w celu zwiększenia możliwości współfinansowania ze źródeł prywatnych oraz finansowania z pożyczek i kredytów. Czy w świetle obecnych ram finansowych funduszy strukturalnych możliwe są kolejne rozszerzenia? Udzielenie odpowiedzi na to pytanie wymaga szczegółowego zbadania tej kwestii. Niezbędne jest także położenie większego nacisku na zapewnienie większego udziału Parlamentu Europejskiego w procesie oceny i ewentualnej zmiany zasad pomocy przedakcesyjnej po 2010 r. Perspektywy na przyszłość Wydaje się, że debata nad niezbędną reformą polityki spójności ujawnia występowanie dwóch, pozornie sprzecznych ze sobą stanowisk: z jednej strony, że należy zachować tradycyjną rolę polityki spójności, która zapewni konwergencję wszystkich regionów Europy, a także w przypadku każdej kolejnej reformy nadanie priorytetu realizacji celów osiągnięcia spójności terytorialnej i zapewnienia harmonijnego rozwoju całej Unii; z drugiej strony, że priorytety polityki spójności powinny być ściśle powiązane z priorytetami Strategii lizbońskiej, a także, że cele zwiększenia konkurencyjności i zapewnienia równowagi terytorialnej powinny stanowić podstawowe cele dalszej orientacji polityki spójności. Grupa EPL-ED uważa, że w rzeczywistości stanowiska te uzupełniają się wzajemnie: powodzenie kolejnej reformy uzależnione jest od osiągnięcia wszystkich tych celów. W rzeczywistości osiągnięcie celów spójności terytorialnej i konwergencji powinno stanowić warunek konieczny zapewnienia konkurencyjności, zwiększając inwestycje w badania i rozwój oraz pobudzając innowacje. W oczekiwaniu na przyjęcie nowego Traktatu, debaty nad spójnością terytorialną oraz debaty związane ze śródokresowym przeglądem budżetu, wybory do Parlamentu Europejskiego w 2009 r. oraz powołanie nowej Komisji Europejskiej dają nam możliwość zastanowienia się nad kształtem polityki regionalnej, która ma być realizowana od 2013 r. Lambert van Nistelrooij, Koordynator ds. rozwoju regionalnego grupy EPL-ED w Parlamencie Europejskim

8 12 CZWARTE SPRAWOZDANIE W SPRAWIE SPÓJNOŚCI WNIOSKI Z POSIEDZENIA I GŁÓWNE PUNKTY SPRAWOZDANIA PARLAMENTU A m b r o i s e G u e l l e c, poseł do Parlamentu Europejskiego 13 Kontekst W 2006 r. Parlament Europejski i Rada przyjęły pakiet przepisów dotyczących funduszy strukturalnych (złożony z pięciu rozporządzeń) na lata Opublikowanie przez Komisję Europejską we wrześniu 2007 r. czwartego sprawozdania w sprawie spójności gospodarczej i społecznej pozwoliło przedstawić podstawowe dane i kluczowe kwestie mając na uwadze szeroką, publiczną debatę na temat przyszłości polityki spójności po 2013 r. Byłem sprawozdawcą w tej sprawie w Parlamencie, a sprawozdanie końcowe, przyjęte całkiem niedawno na posiedzeniu plenarnym w lutym 2008 r., jest bardzo ważnym tekstem, gdyż stanowi pierwszy istotny głos Parlamentu w toczącej się debacie na temat przyszłej reformy polityki spójności. Przesłuchanie z dnia 8 listopada 2007 r. zorganizowane przez grupę EPL pozwoliło na wskazanie wielu kierunków myślenia na rzecz odnowy polityki regionalnej. Przesłuchanie to stało się mianowicie okazją, by zwrócić uwagę na ważne wyzwanie terytorialne rysujące się w przyszłości: przyśpieszony rozwój miast. Aby zapobiec zjawisku nadmiernych skupisk miejskich oraz poważnego naruszenia równowagi na obszarach ograniczonych przestrzennie, istotnym elementem będzie, by oprzeć się na modelu rozwoju policentrycznego, który uwzględnia związek miasto-wieś. POCZYNAJĄC OD LEWEJ: Ambroise Guellec i Lambert van Nistelrooij Ponadto analiza ESPON, której opisano 3 możliwe scenariusze rozwoju terytorialnego każe nam wrócić do podstawowego problemu, czyli pytania: jakiej Europy oczekują obywatele europejscy? Najprawdopodobniej Europy, która stanowi realną odpowiedź na wyzwania jutra: starzenie się społeczeństwa, skupiska miejskie, przystosowanie do globalizacji, zmiany klimatyczne oraz kwestie energetyczne. Zachodzące, i nadchodzące zmiany wiążą się ze zwiększeniem dysproporcji między regionami oraz w ich ramach. Aby skutecznie zahamować to zjawisko, wdrożenie we wszystkich regionach polityki spójności terytorialnej wydaje się właściwym posunięciem. Wspomniane wyzwania terytorialne mogą zwiększyć dysproporcje między regionami oraz w ich ramach. Odpowiedzią na te wyzwania może być wdrożenie we wszystkich regionach polityki spójności terytorialnej.

9 15 14 Wynika więc z tego, że Unia potrzebuje trwałej i dynamicznej polityki regionalnej zarówno przed jak i po 2013 r.: - aby nowe państwa członkowskie mogły osiągnąć cel konwergencji, lecz również aby zapewnić równowagę terytorialną w całej Europie; - aby skutecznie wspierać realizację celów Strategii lizbońskiej (i z Göteborga), lecz również, aby stworzyć przeciwwagę dla zbytniej lizbonizacji, która mogłaby sprzyjać powstawaniu nowych dysproporcji; - aby wesprzeć polityki sektorowe, lecz, przede wszystkim, by zapewnić zintegrowane podejście do polityk Unii; - aby zachęcić Europejczyków do aktywnego uczestnictwa w budowaniu Unii Europejskiej i również by zapobiec powstawaniu sytuacji kryzysowych lub pomagać w radzeniu sobie z nimi; - aby zaradzić największym trudnościom strukturalnym wewnątrz Unii (regiony najbardziej oddalone, wyspy, obszary górskie, regiony dalekiej północy itp.) i również stawić czoła nowym, ważnym wyzwaniom: zmianom klimatycznym, kwestiom energetycznym, zrównoważonemu rozwojowi, problemom demograficznym, rozwojowi miast itp.; - aby propagować zarządzanie wielopoziomowe (multilevel governance), Europę regionów i rozwijać współpracę międzyregionalną, transnarodową i transgraniczną oraz uczynić ze spójności terytorialnej priorytetowy cel wspólnotowy. Kluczowe punkty sprawozdania Miejsce spójności w Unii 27 państw członkowskich? Sprawozdanie otwiera stwierdzenie,że brak jest harmonijnego rozwoju w UE pomimo, iż dysproporcje pod względem dochodów i zatrudnienia zmniejszyły się w ostatnim dziesięcioleciu oraz, że wpływ polityki spójności jest bardzo zróżnicowany w różnych częściach UE. Jaki jest związek ze Strategią lizbońską? Dla okresu programowania po raz pierwszy wdrożono system przydzielania środków, aby skierować dużą część funduszy przeznaczonych na spójność na cele Agendy lizbońskiej. W sprawozdaniu wnioskuje się o ocenę tego systemu, równocześnie podkreślając, że nie można ograniczać zakresu polityki spójności do realizacji celów Strategii lizbońskiej. Polityka spójności musi, po pierwsze i przede wszystkim, wypełniać swoją zwyczajową funkcję: zapewniać konwergencję wszystkich regionów UE. Ponadto Agenda lizbońska powinna dążyć do pełniejszego włączenia wymiaru terytorialnego do swoich priorytetów. W sprawozdaniu wyraźnie podkreślono, że konwergencja stanowi warunek wstępny konkurencyjności regionów w perspektywie długoterminowej, i że w przyszłości te dwa aspekty powinny uzupełniać się nawzajem, aby pogodzić cel skuteczności z solidarnością. Związek z rozwojem obszarów wiejskich: W ramach aktualnego okresu programowania rozwój obszarów wiejskich ze swoim narzędziem finansowym, EFRROW stanowi drugi filar WPR i nie wchodzi już w zakres polityki regionalnej. W sprawozdaniu podkreślono, że Parlament zastanawia się nad właściwością tego oddzielnego podejścia i domaga się lepszej koordynacji między działaniami związanymi z rozwojem obszarów wiejskich i polityką spójności. Spójność terytorialna: Nowa koncepcja spójności terytorialnej, ostatnio wpisana do Traktatu Lizbońskiego jako cel Unii obok spójności gospodarczej i społecznej, musi zajmować centralne miejsce w rozwoju tej polityki wspólnotowej. Parlament również zgodnie ze sprawozdaniem Giseli Kallenbach w sprawie Agendy Terytorialnej domaga się zintegrowanego podejścia, które stawia wymiar terytorialny w centrum wszystkich polityk wspólnotowych oraz publicznych, które mają wpływ na rozwój regionalny, w tym również Strategii lizbońskiej. Aby wdrożyć spójność terytorialną, lecz również, aby przygotować Unię na nowe wyzwania o silnym oddziaływaniu terytorialnym, takie jak skupiska miejskie, starzenie się społeczeństwa, zmiany klimatyczne i dostawy energii, potrzebna będzie jedna wzmocniona zarówno w wymiarze politycznym jak i finansowym polityka spójności jako jednolita polityka wspólnotowa po 2013 r. Każda próba racjonalizacji tej polityki powinna więc zostać odrzucona, o co zawsze Parlament walczył. Ambroise Guellec, Sprawozdawca PE czwartego sprawozdania w sprawie spójności gospodarczej i społecznej

10 16 STANOWISKA STRATEGICZNE EPL-ED W SPRAWIE PRZYSZŁEJ REFORMY POLITYKI SPÓJNOŚCI W ciągu ostatnich 20 lat polityka spójności dowiodła swej niezaprzeczalnej europejskiej wartości dodanej. Stała się ona nie tylko najbardziej namacalnym przejawem europejskiej solidarności, najbardziej widoczną polityką wspólnotową w terenie, lecz również siłą napędową modernizacji i rozwoju gospodarczego dla europejskich regionów. Uważamy, że polityka spójności powinna nadal realizować swoje ambitne zadania jako jedna, jednolita polityka wspólnotowa, także po roku Uznając decydującą rolę polityki spójności w zapewnianiu harmonijnego rozwoju i ogólnego wzrostu gospodarczego Unii, grupa EPL-ED jest w pełni zaangażowana we wspieranie silnej polityki spójności UE, która powinna oprzeć się wszelkim próbom renacjonalizacji. Nieustannie rosnąca tendencja do renacjonalizacji polityki spójności opiera się na przekonaniu, że polityka spójności to zasadniczo redystrybucyjny instrument finansowy, a zatem pomija istotę i prawdziwą wartość tej polityki wspólnotowej. 3. Grupa EPL-ED uważa, że wiarygodna i skuteczna polityka spójności powinna być zapewniana wraz z potrzebnymi środkami finansowymi, aby mogła osiągnąć swoje cele. Wszelkie przyszłe przeglądy budżetowe powinny brać pod uwagę to zasadnicze stanowisko. 4. Po roku 2013 Europa stanie w obliczu nowych zagrożeń i ważnych wyzwań wymienionych w czwartym sprawozdaniu w sprawie spójności gospodarczej i społecznej, takich jak starzenie się społeczeństwa, zmiany klimatyczne, wzrost cen lub naciski imigracyjne. UE stanowi doskonałą platformę dla wszystkich regionów Europy chcących razem stawić czoła tym wspólnym wyzwaniom. Bez wątpienia w procesie tym polityka spójności musi modernizować się i odnawiać, aby skutecznie reagować na nowe potrzeby i wyzwania. Uważamy, że wyzwania te wpłynął na politykę spójności, ponieważ mogą spowodować pogłębienie się nierówności gospodarczych i społecznych w Europie. 5. W obecnym okresie programowania politykę spójności traktowano również jako unikalny i skuteczny instrument umożliwiający Unii osiągnięcie ambitnych celów politycznych Strategii lizbońskiej dla rozwoju i zatrudnienia. Innymi słowy dźwignia w postaci polityki spójności UE zostanie również wykorzystana do wdrożenia Agendy lizbońskiej na szczeblu regionalnym. Grupa EPL-ED przychylnie reaguje na tę zmianę; uważa jednak, że należy bacznie monitorować wyniki tego procesu.

11 Debata poświęcona przyszłej reformie polityki spójności wydaje się wysuwać na pierwszy plan dwie z pozoru sprzeczne opinie: z jednej strony, że polityka spójności powinna pełnić tradycyjną rolę, zmniejszając nierówności społeczno-ekonomiczne i zapewniając konwergencję wszystkim europejskim regionom, wskazując jednocześnie spójność terytorialną i harmonijny rozwój całej Unii jako priorytetowe cele wszelkich przyszłych reform; z drugiej strony, że priorytety polityki spójności powinny być blisko związane z priorytetami Agendy lizbońskiej, a zwiększanie konkurencyjności i zapewnianie innowacji muszą stanowić kluczowe cele przyszłej orientacji polityki spójności. Grupa EPL-ED uważa, że przytoczone opinie powinny być komplementarne: sukces przyszłej reformy zależy od osiągnięcia tych obydwu celów. Spójność i konwergencja terytorialna powinny właściwie stanowić warunek wstępny dla zapewnienia konkurencyjności, zwiększenia inwestycji w badania naukowe i rozwój oraz wzrostu innowacyjności. 7. Spójność terytorialna Nowa koncepcja spójności terytorialnej, która niedawno została przedstawiona w Traktacie Lizbońskim, powinna odgrywać centralną rolę w rozwoju tej polityki wspólnotowej. Grupa EPL-ED wzywa do stworzenia całościowej strategii, która umieści wymiar terytorialny w centrum wszystkich polityk unijnych i publicznych, które mają wpływ na rozwój regionalny włączając Strategię lizbońską. 8. Grupa EPL-ED wspiera uruchomienie skutecznego wielopoziomowego zarządzania (multilevel governance) łączącego elementy regionalne, krajowe i unijne. Fundusze strukturalne mogą wspierać budowę zakładów i środowisk działających na rzecz badań naukowych i rozwoju oraz przyczyniać się do zwrócenia edukacji ku nowym zawodom. Te innowacyjne inwestycje mogą przynieść lepsze wyniki regionalne, jeśli rozpocznie się ich wdrażanie w sprawnie działających klastrach regionalnych i w aglomeracjach. 9. Ponadto grupa EPL-ED utrzymuje, że polityka spójności powinna również dążyć do umocnienia polityki miejskiej, i że miasta należy traktować nie tylko jako obszary tworzenia się bogactwa i ośrodki rozwoju, lecz również jako miejsca, gdzie koncentrują się skomplikowane problemy i wielkie nierówności. Równocześnie polityka spójności powinna także skupić się na rozwoju obszarów wiejskich. Grupa EPL-ED uważa, że tylko poprzez zapewnienie zrównoważonego rozwoju miast i wsi można osiągnąć cel spójności terytorialnej. 10. Grupa EPL-ED wzywa do przyjęcia zintegrowanego podejścia i skoordynowania działań realizowanych w terenie przez wszystkie aktualne polityki wspólnotowe posiadające silny wymiar terytorialny w celu maksymalizowania ich pozytywnego oddziaływania na rozwój regionalny. Grupa EPL-ED uważa, że jest to jedno z najważniejszych wyzwań politycznych oraz najskuteczniejszy środek zapewnienia dobrych wyników i namacalnych postępów. Grupa EPL-ED wzywa Komisję Europejską, aby aktywnie podążała w tym kierunku. 11. W tym kontekście grupa EPL-ED wyraża zaniepokojenie w związku z użytecznością oddzielenia polityki spójności UE od rozwoju wsi w obecnym okresie programowania (poprzez zintegrowanie Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich z WPR). Dlatego EPL-ED zamierza bacznie monitorować to nowe podejście i dokonać oceny jego wyników. 12. Równocześnie należy zapewnić skuteczność instrumentów strukturalnych. Fundusze Wspólnoty powinny być zarządzane i wydawane w skuteczny, właściwy i przejrzysty sposób; należy stworzyć odpowiednie procedury na szczeblu regionalnym, krajowym i europejskim, aby zapewnić adekwatną kontrolę, a nawet odzyskiwanie funduszy w wypadku potwierdzonych nadużyć. Jednym z najważniejszych wyzwań jest również zmniejszenie biurokracji oraz innych obciążeń administracyjnych związanych z zarządzaniem projektami i programami. W świetle powyższych uwag należy również zwiększyć odpowiedzialność państw członkowskich, aby wzrosły szanse na dofinansowanie przez podmioty prywatne i na udzielanie pożyczek. 13. Grupa EPL-ED jest zaniepokojona wpływem przyszłych rozszerzeń na finansowe ramy funduszy strukturalnych i żąda przeprowadzenia szczegółowych badań w tym zakresie. Ponadto należy położyć większy nacisk na bliższe zaangażowanie Parlamentu Europejskiego w proces oceny i reformowania pomocy przedakcesyjnej od 2010 r. 14. Grupa EPL-ED wzywa do przeprowadzenia bardziej szczegółowych analiz i przeglądu skuteczności instrumentów strukturalnych w państwach członkowskich, zwłaszcza w związku z pytaniem o to, które instrumenty (infrastruktura, badania naukowe, kwalifikacje, bezpośrednia pomoc operacyjna) wydają się wywierać największy wpływ na rozwój gospodarczy i spójność.

12 20 CZWARTE SPRAWOZDANIE W SPRAWIE SPÓJNOŚCI ORAZ KOLEJNA REFORMA FUNDUSZY STRUKTURALNYCH Dr Michael Schneider 21 Znajdujemy się na wstępie debaty o przyszłym kształcie polityki spójności. Wprawdzie konkretnych koncepcji dotyczących polityki spójności po 2014 r. można się spodziewać dopiero w piątym sprawozdaniu w sprawie spójności gospodarczej i społecznej około 2010 r., lecz już teraz konieczne jest opisanie przyszłych wyzwań i określenie celów strategicznych polityki spójności. Punktem wyjściowym pozostają oczywiście zadania przydzielone polityce spójności w Traktacie o UE. Zadania te, czyli wzmocnienie spójności gospodarczej i społecznej w celu harmonijnego rozwoju Wspólnoty jako całości, jak wiadomo rozszerza się w Traktacie Lizbońskim o komponent terytorialny. Polityki spójności nie trzeba więc tworzyć na nowo. Należy ją jednak dostosować do wyzwań nadchodzącego stulecia, uwzględniając doświadczenia, które zyskamy jeszcze w bieżącym okresie programowania. Ma to tym większe znaczenie, że Komisja opublikowała we wrześniu ubiegłego roku swoje pytania w sprawie rewizji budżetu UE i wszystkie dziedziny polityki UE podlegają sprawdzeniu. W centralnym punkcie debaty na temat przyszłych priorytetów w zakresie wydatków coraz częściej nasuwa się pytanie o europejską wartość dodaną. Z mojego punktu widzenia wartość dodana europejskiej polityki spójności wyraża się we wsparciu wzrostu gospodarczego i zatrudnienia w słabiej rozwiniętych regionach, we wzmacnianiu regionalnej konkurencyjności i współpracy terytorialnej, a także w wielu aspektach udziału podmiotów lokalnych i regionalnych na miejscu i ich ogólnoeuropejskiej współpracy i networking. POCZYNAJĄC OD LEWEJ: Dr. Michael Schneider, Gerardo Galeote, Ambroise Guellec i Lambert van Nistelrooij Wyniki czwartego sprawozdania w sprawie spójności gospodarczej i społecznej wskazują na wysoką wartość polityki spójności dla europejskiego procesu integracji w ogóle. W celu poprawy regionalnej konkurencyjności i zatrudnienia przyszła polityka spójności musi więc odgrywać ważną rolę w rozszerzonej UE w nadrabianiu zaległości rozwojowych i we wzmacnianiu spójności gospodarczej i społecznej. Należy to uwzględnić także w ramach nadchodzącej reformy systemu finansowego UE. Sprawozdanie w sprawie spójności dowodzi, że proces dostosowawczy w większości nowo przyjętych państw członkowskich będzie trwał jeszcze wiele lat. Potwierdza to konieczność kontynuacji solidarnego wsparcia wspólnotowego dla nowych państw członkowskich. Nie można przy tym jednak zaniedbać wsparcia słabiej rozwiniętych

13 23 22 regionów i poprawy regionalnej konkurencyjności i zatrudnienia w pozostałych państwach członkowskich. Byłoby to sprzeczne z celem Traktatu zakładającym zapewnienie harmonijnego rozwoju Wspólnoty jako całości. Nie oznacza to dania po kropelce każdemu. Wobec poważnych różnic rozwojowych na całym obszarze Wspólnoty i ograniczenia środków finansowych także w przyszłości konieczna będzie koncentracja europejskiej polityki spójności na najbardziej potrzebujących krajach i regionach UE w celu poprawy regionalnej konkurencyjności. Przy tym dotychczasowe progi wsparcia Funduszu Spójności (90% średniego DNB) i celu konwergencji (75% średniego PNB na mieszkańca) zasadniczo sprawdziły się. Dla regionów, które dzięki własnemu pozytywnemu rozwojowi przestaną być objęte wsparciem od 2013 r., muszą powstać odpowiednie, stosowne i sprawiedliwe przepisy przejściowe, aby sukcesy osiągnięte przy pomocy europejskiej polityki spójności nie zostały zaprzepaszczone. Należy przy tym zapewnić równe traktowanie zainteresowanych regionów. Wiele z tych regionów w Europie, a przede wszystkim Niemcy Wschodnie będzie wykazywało znaczne zaległości rozwojowe także po 2013 r., ponieważ istniejące deficyty, jak zbyt niski poziom wykorzystania badań i rozwoju w sektorze prywatnym, zaległości we włączaniu w międzynarodowe obiegi gospodarcze, niewystarczająca kapitalizacja przedsiębiorstw, potrzeba poprawy połączeń z transeuropejską siecią transportową i wzrastające zapotrzebowanie na specjalistów o kwalifikacjach ukierunkowanych na technologię, wobec emigracji młodzieży netto w okresie do 2013 r., nie zostaną w wystarczającym stopniu wyrównane. Dlatego konieczne są przepisy przejściowe dla regionów, które przestaną być objęte najwyższą kategorią wsparcia UE, wraz z terenami dotkniętymi w bieżącym okresie tzw. efektem statystycznym. Także w przyszłości główny nacisk w zakresie polityki spójności powinien być położony na wzrost gospodarczy i zatrudnienie. W tym kontekście należy także wyjaśnić, jaką rolę przy osiąganiu tych celów mają w przyszłości spełniać nowe instrumenty wsparcia, np. w odniesieniu do wydajnego wykorzystania dopłat i funduszy obrotowych. Należy przy tym mieć na uwadze fakt, że także przyszła polityka spójności mająca na celu wzrost gospodarczy i zatrudnienie musi uwzględniać różny stopień rozwoju i różne sytuacje w europejskich państwach członkowskich, krajach i regionach. Dopiero z analizy związanych z tym problemów wynika odpowiedź na pytanie, w jakim stopniu instrumenty polityki spójności należy skupić na różnych typach obszarów docelowych i w jakim stopniu będzie konieczne uzupełnienie krajowych starań w zakresie polityki strukturalnej poprzez środki europejskie. Przy tym konieczne jest, aby nie odnosić pytania o wzrost gospodarczy i zatrudnienie tylko do polityki spójności, lecz także poddać analizie, w jaki sposób ten nadrzędny cel uwzględniono w pozostałych dziedzinach polityki UE. W istotny sposób, ukierunkowany na wzrost gospodarczy i zatrudnienie, mogłyby się tu przyczynić aglomeracje oraz regiony miejskie, metropolitalne i stołeczne, jako ośrodki innowacji, nauki i badań. Aby w pełni wykorzystać ich potencjał, konieczna jest jednak aktywna konfrontacja przy pomocy polityki spójności UE z obecnie występującymi tam wyzwaniami, jak np. tendencja do rozwijania się różnic w zaludnieniu całkowitej przestrzeni, a także wzrost różnic wewnątrzmiejskich dotyczących zatrudnienia lub struktura zaludnienia. W debacie dotyczącej nowego strategicznego ukierunkowania europejskiej polityki spójności należy krytycznie zbadać, w jaki sposób i w jakim stopniu w formowaniu polityki spójności powinno się uwzględnić nowe wyzwania. Dotyczy to w szczególności elastyczności polityki spójności w odniesieniu do regionalnych koncepcji pokonywania wyzwań globalizacji, ochrony klimatu, polityki energetycznej, rozwoju zasobów ludzkich i wymiaru społecznego oraz problemów związanych ze zmianami demograficznymi. Wsparcie współpracy transgranicznej, transnarodowej i międzyregionalnej powinno pozostać ważnym elementem polityki spójności także w przyszłości, ponieważ wykazuje ona jasną europejską wartość dodaną poprzez przezwyciężanie granic, poprawę integracji obszarów współpracy i wymianę doświadczeń. Określone w sprawozdaniu w sprawie spójności szczególne rodzaje potencjału rozwojowego na nowych wewnętrznych obszarach granicznych UE należy wykorzystać w większym stopniu i nadal wspierać.

14 25 24 W odniesieniu do następującego w trakcie reformy Traktatu o UE uzupełnienia spójności gospodarczej i społecznej o komponent terytorialny konieczne jest opracowanie odpowiednich wskaźników służących określeniu merytorycznemu spójności terytorialnej. Czynniki czysto geograficzne bez kontekstu społecznogospodarczego wydają się z mojego punktu widzenia niewystarczające. W celu ograniczenia nakładów administracyjnych konieczna jest obszerna ocena obecnych kompetencji w zakresie polityki spójności, w której zostaną zawarte doświadczenia związane z obecnym systemem administracji, bilansem śródokresowym i czasem trwania okresu programowania. Przy tym bardziej konsekwentne stosowanie zasady pomocniczości powinno prowadzić do lepszego stosunku między wytycznymi UE z jednej strony, a koniecznym elastycznym podejściem dotyczącym wyboru instrumentów i ich wdrożenia w państwach członkowskich, krajach i regionach z drugiej, nie podważając jednocześnie prawidłowej realizacji budżetu Wspólnoty. Ponadto istnieją ścisłe powiązania pomiędzy polityką spójności, a dalszym rozwojem wspólnej polityki rolnej. Zwiększy się znaczenie zintegrowanego rozwoju obszarów wiejskich (drugi filar WPR), przy czym należy poświęcić w przyszłości więcej uwagi zmianom demograficznym i tworzeniu miejsc pracy poza sektorem rolnictwa oraz długoterminowo dążyć do kształtowania polityki rozwoju obszarów wiejskich jako sektora nadrzędnego podejścia politycznego i ścisłego dostosowania do polityki spójności. Dr Michael Schneider, Sekretarz stanu i przewodniczący Komisji COTER Komitetu Regionów Dla wielu regionów Europy w okresie od 2013 r. skutki zmian demograficznych staną się bardziej odczuwalne. Proces zmniejszania się populacji przyspiesza. Jednocześnie wzrasta liczba osób starszych po 65 roku życia. Regiony dotknięte procesami zmniejszania się liczby ludności i starzenia się populacji potrzebują stosownych koncepcji rozwoju i szans rozwoju dla każdego pokolenia. Należy utrzymać infrastrukturę dla mniejszej liczby ludności i musi ona być dostępna finansowo. Polityka ukierunkowana do tej pory przeważnie na wzrost zaludnienia musi zostać skierowana na procesy kurczenia się populacji i wynikającą z nich konieczność reform. Należy to uwzględnić w określeniu zakresu przyszłych interwencji w polityce strukturalnej. Uważam, że polityka spójności pozostaje w ścisłym związku merytorycznym z przepisami UE w zakresie prawa pomocy państwowej. Reforma polityki spójności może być skuteczna tylko wtedy, gdy zostanie powiązana z uelastycznieniem unijnego prawa w zakresie pomocy państwowej przy uwzględnieniu globalnej konkurencyjności.

15 POPRAWA WARTOŚCI DODANEJ POLITYKI SPÓJNOŚCI UE Prof. John Bachtler Wstęp Jedna z najważniejszych zasad stosowanych podczas przeglądu budżetu UE zakłada, że polityki UE muszą wnosić wartość dodaną. Ma to szczególne znaczenie w dyskusji na temat przyszłości polityki spójności, w przypadku której osiągane wyniki i jej wartość dodana zostały zakwestionowane w literaturze naukowej i debatach politycznych. Niniejszy dokumenty zawiera przegląd argumentów świadczących o wartości dodanej polityki spójności oraz przedstawia możliwości i konieczność zmian, a także potencjalne sposoby poprawy wartości dodanej tej polityki, jeśli chodzi o jej ukierunkowanie i zarządzanie. 1 Skuteczność polityki spójności 2 Od 1988 r. polityka spójności znacząco rozwinęła się w kategoriach bezwzględnych oraz pod względem udziału w budżecie UE, a w jej ramach uboższym państwom członkowskim i regionom przekazane zostały wysokie kwoty środków finansowych. Jak odnotowywano w kolejnych sprawozdaniach w sprawie spójności, badania modelowe zlecone przez DG REGIO i niektóre oceny świadczą o tym, że polityka spójności w znaczącym stopniu przyczyniła się do wzrostu PKB i tworzenia miejsc pracy w mniej uprzywilejowanych regionach. Wyniki badań naukowych dotyczących wkładu polityki spójności, a zwłaszcza jej wkładu w konwergencję, nie są jednak jednoznaczne. W rzeczywistości w niektórych badaniach wyrażano ostrą krytykę faktu, że fundusze wywierają ograniczone skutki. Częściowo wynika to ze sposobu wykorzystania funduszy, np. decyzji inwestycyjnych i zarządzania programami. Innymi czynnikami są brak sprzyjających ram politycznych lub niedostateczna otwartość na handel i inwestycje. Oczywiście skutki gospodarcze i w zakresie zatrudnienia nie są jedynymi efektami tej polityki. Wywiera ona również istotne skutki jakościowe które często nazywane są wartością dodaną wykazane w badaniach, takie jak: 1. Podstawę niniejszego dokumentu stanowi prezentacja podczas przesłuchania zorganizowanego przez grupę EPL- ED pt. Nowa polityka regionalna innowacyjne pomysły na reformę po roku 2013, które odbyło się 8 listopada 2007 r. w Parlamencie Europejskim. 2. Parz: Bachtler J. i Gorzelak G. (2007) Reforming EU Cohesion policy: a reappraisal of the performance of the Structural Funds [Reforma polityki spójności UE ponowna ocena osiągnięć funduszy strukturalnych], Policy Studies, 28(4),

16 mobilizacja dodatkowych zasobów pozwalających na rozwój gospodarczy; - stabilność i przewidywalność wieloletniego procesu planowania; - sposób angażowania różnych pomiotów, zwłaszcza na szczeblu niższym niż krajowy, zgodnie z zasadą partnerstwa; - wkład monitorowania i oceny w osiągnięcie większej odpowiedzialności; - oraz konsekwencje dla integracji europejskiej wynikające z polityki, która jest bardziej widoczna dla obywateli niż inne działania UE. Z drugiej strony, w bilansie skuteczności polityki spójności należy również uwzględnić tzw. wartość amortyzacji, mianowicie złożoność i zbiurokratyzowanie tej polityki. Ponadto wartość dodana niekoniecznie musi być powszechna z ocen wynika, że w latach dziewięćdziesiątych wartość dodana funduszy częściej występowała w regionach objętych celem 2 niż w programach realizowanych w ramach celu 1. Efekty jakościowe mogą być również nietrwałe, a ten marginalny wpływ może wraz z upływem czasu ulegać zmniejszeniu. W badaniach dotyczących skuteczności polityki spójności powraca kwestia słabości określania, planowania, zarządzania i realizacji strategii rozwoju. Jest ona związana z brakami zdolności instytucjonalnych w zakresie organizacji, zasobów ludzkich, umiejętności, wiedzy i komunikacji. Jako skrajny przykład można podać ostatnie badanie naukowe, z którego wypływa wniosek, że zdolności administracyjne w jednym z regionów objętych celem 1 nadal po 15 latach znajdują się w punkcie początkowym. 3 Takie braki instytucjonalne rozpoczynają się od problemów z planowaniem działań i opracowywaniem programów. Są to niewystarczająca analiza i identyfikacja szczególnych potrzeb regionalnych, grup docelowych i niezbędnych form działania, niewielkie objawy innowacyjnego myślenia o polityce, brak analizy kosztów i korzyści działań i ważniejszych projektów oraz niewielka spójność strategiczna, przy wsparciu zbyt wielu różnych działań i braku nadrzędnej koncepcji rozwoju lub wspólnej strategii dla podmiotów. Występują również problemy w sposobie zarządzania programami i działaniami, takie jak koncentracja na absorpcji środków finansowanych zamiast na jakości projektów, brak poświęcenia czasu i uwagi strategicznym kwestiom politycznym; niedoszacowanie potrzeby specjalistycznej wiedzy w zarządzaniu i administrowaniu projektami, zwłaszcza w przypadku specjalistycznych działań; niedostateczna koordynacja między organizacjami rozwoju gospodarczego, braki w ocenie projektów i systemach wyboru oraz brak wykorzystania szans na wspólną naukę i przekazywanie wiedzy. Kontekst debaty na temat reformy 4 Możliwości zmiany polityki spójności są ograniczone ze względu na merkantylne podejście do reform tej polityki, zwłaszcza wykorzystywanie polityki spójności jako mechanizmu pozwalającego państwom członkowskim na zapewnienie porozumienia w sprawie sald netto. Przynosi to odwrotne do zamierzonych skutki w przypadku przestrzennego podziału środków i skutkuje decyzjami w sprawie tematycznej zawartości polityki, których podstawę stanowi najniższy wspólny mianownik. Niezależnie od opinii DG ds. Budżetu, która twierdzi, że przegląd budżetu UE jest oddzielony od następnej perspektywy finansowej, większość krajowych twórców polityki postrzega ten przegląd jako początkowy etap debaty na temat funduszy po 2013 r. W kwestii polityki spójności niektóre z głównych kształtujących się stanowisk państw członkowskich pozostają podobne do stanowisk przyjmowanych w debacie z lat , natomiast stanowiska innych rozwijają się. Płatnicy netto prawdopodobnie ponownie położą nacisk na ograniczenie środków przeznaczonych dla uboższych krajów/regionów w ramach polityki spójności, chociaż możliwe, że będą oni wyrażać to w sposób odmienny i bardziej subtelny. Zamiarem głównych odbiorców środków w UE-12 jest utrzymanie dobrego dofinansowania polityki spójności i nieograniczania jej do polityki socjalnej ukierunkowanej na ubogich. Jednakże niektóre kraje, które mogą potencjalnie przestać kwalifikować się do celu Konwergencja, wydają się chętne do rozważenia innych rozwiązań. Podobna opinia panuje wśród południowych 3. Milio S. (2007) Can administrative capacity explain differences in regional performance? Evidence from Structural Funds implementation in Southern Italy [Czy zdolności administracyjne mogą tłumaczyć różnice w wynikach regionalnych? Fakty dotyczące implementacji funduszy strukturalnych w południowych Włoszech], Regional Studies, 41(14) Bachtler J. i Mendez C. (2007) Renewing Cohesion policy: recent progress and longer term challenges [Odnowienie polityki spójności ostatnie postępy i długoterminowe wyzwania], EoRPA paper 07/3, European Policies Research Centre, University of Strathclyde, Glasgow. EoRPA_07_Papers/EoRPA_07-3.pdf

17 31 30 państw członkowskich UE, gdzie znaczne fundusze w regionach nieobjętych celem Konwergencja stają się ważniejszym priorytetem politycznym, ponieważ zmiany wysokości PKB na osobę działają na ich niekorzyść. Jednocześnie za istotny uważany jest wzrost potencjalnych funduszy w ramach działu 1a (konkurencyjność). Wreszcie, niektóre państwa członkowskie UE-15, które otrzymują stosunkowo niewielkie sumy środków finansowych w ramach polityki spójności, opowiadają się za polityką spójności i są otwarte na propozycje jej reformy. Jednakże na ich poparcie wpływ będzie miała kwestia, czy propozycje polityki mogą rzeczywiście zwiększyć wkład polityki spójności w realizację celów lizbońskich i czy mogą rozwiązać problemy efektywności, takie jak biurokracja i brak elastyczności. Ogólnie wydaje się zatem, że w debacie pojawi się kwestia większej potrzeby uzasadnienia polityki i wykazania jej wartości dodanej. Poprawa wartości dodanej możliwości zmian Koncentrując się na poprawie wartości dodanej, można wskazać kilka obszarów, w których możliwa jest poprawa podejścia i prowadzenia polityki spójności. Po pierwsze, istnieje kwestia zróżnicowania regionalnego. Polityka powinna w większym stopniu uwzględniać znaczne różnice między regionami, które dotyczą ich sytuacji, stojących przed nimi wyzwań i ich otoczenia instytucjonalnego. W niektórych przypadkach, zwłaszcza poza regionami objętymi celem Konwergencja, w 2008 r. wzorzec polityki rozwoju regionalnego jest inny niż w 1998 r., np. znaczna regionalizacja, bardziej strategiczne podejście do rozwoju, a w niektórych przypadkach inne podejścia terytorialne. Po drugie, ramy polityki muszą uwzględniać większą elastyczność. Przy szybko następujących zmianach gospodarczych, społecznych i środowiskowych priorytety polityki mogą już na samym początku realizacji programu stać się nieaktualne; regiony muszą posiadać możliwości dostosowania się do zmieniających się uwarunkowań środowiskowych lub instytucjonalnych. Przykładem jest doświadczenie lat , kiedy programy przygotowane w latach z trudnością dostosowywały się do Agendy lizbońskiej wprowadzonej w 2000 r. lub problemów w zakresie absorpcji związanych z pogorszeniem się koniunktury gospodarczej na początku XXI w. w niektórych częściach UE. Po trzecie, funkcjonując we wspólnych ramach regulacyjnych, polityka powinna być mniej normatywna. Problemem jest odgórne ustalanie celów/tematów UE. Z jednej strony, warunki korzystania z funduszy są konieczne. Cele UE pomagają w ustalaniu planu, zapewniają ukierunkowanie wydatków i (w niektórych przypadkach) zachęcają do zmian sposobu myślenia/praktyki. Jednakże wyzwania mają różny, nieprzewidywalny wpływ na regiony. Przekładanie celów UE na praktykę za pomocą programów odbywa się w sposób zbiurokratyzowany i technokratyczny. Na przykład, analiza/wskazanie problemów i zagadnień na szczeblu UE (innowacje, społeczeństwo informacyjne, demograficzne starzenie się społeczeństwa itd.) może być prawidłowe. Jednak przekładanie takich celów na programy w sposób, który sprawdzałby się we wszystkich regionach jest stosunkowo mało wyrafinowane: wykorzystywane są takie mechanizmy jak konkretny podział wydatków, włączanie szczegółowych priorytetów/ środków, stosowanie określonych wskaźników realizacji. Podczas gdy niektóre regiony postępują zgodnie z duchem i literą wymagań określonych w rozporządzeniach/ wytycznych, wiele innych podkoloryzowuje przygotowywane programy. Kiedy przychodzi do oceny programów, trudno jest określić osiągnięte postępy. Wreszcie, większy nacisk należy położyć na zasadę dodatkowości i innowacyjność w polityce. Poza programami realizowanymi w ramach celu Konwergencja środki finansowe są skutecznie wykorzystywane przy ograniczonym dodatkowym wkładzie polityki regiony postępują tak samo jak w przypadku finansowania krajowego, z tym, że posiadają większe budżety, lub wykorzystują fundusze UE do zabezpieczenia się przed ograniczeniem środków przez ministerstwo finansów. Konieczne jest znalezienie sposobów nadania funduszom UE faktycznie dodatkowego charakteru, nie tylko pod względem finansowym, lecz także z perspektywy polityki, tj. zachęt i mechanizmów sprzyjających innowacyjności polityki. Ta ostatnia kwestia zwraca uwagę na fakt, że w opracowywaniu polityki większą rolę powinien pełnić szczebel UE i jej zasoby. Państwa członkowskie i regiony wspólnie napotykają na coraz większe trudności w zakresie opracowywania odpowiednich strategii i działań instytucjonalnych stanowiących reakcję na złożone zmiany gospodarcze, społeczne i środowiskowe. Wspólne pytania dotyczące opracowywania polityki to:

18 W jaki sposób można skutecznie połączyć w spójną całość trzy wymiary polityki przestrzenny, sektorowy i tematyczny? - W jaki sposób należy ustalać priorytety w zakresie terytorialnego podziału wydatków? - Jaki jest najlepszy sposób rozwiązania problemu nierównego potencjału i niejednakowych zdolności regionów do rozwoju? - W jaki sposób można efektywnie i skutecznie wypracować systemowe podejście oparte na współdziałaniu? - W jaki sposób oceny potencjału gospodarczego mogą nie dopuszczać do pominięcia niekonwencjonalnych źródeł? - W jaki sposób można osiągnąć równowagę między spójnością krajową, a innowacyjnością regionalną i zrozumieniem regionów? - Jaki jest najskuteczniejszy sposób osiągnięcia równowagi między wyznaczaniem jasnego, strategicznego kierunku, a zapewnianiem wystarczającej elastyczności umożliwiającej dostosowanie się do zmieniających się warunków rynkowych? - Wreszcie, być może najważniejszy jest fakt, że na szczeblu UE można w znacznym stopniu ułatwiać tworzenie, przekazywanie i stosowanie wiedzy jak najskuteczniej mobilizować zasoby, zachęcając do nauki od innych, propagując wymianę doświadczeń, inwestując w nową wiedzę i umożliwiając zastosowanie dobrych pomysłów. John Bachtler, Profesor Studium Polityki Europejskiej i dyrektor Ośrodka Badań nad Polityką Europejską (European Policies Research Centre) na Uniwersytecie Strathclyde Aby pomóc krajom i regionom w odpowiedzi na takie pytanie, UE może zapewnić różne formy wsparcia, ewentualnie może prowadzić mądrzejszą politykę spójności, która nie dotyczyłaby jedynie środków finansowych, lecz zapewniała narzędzia wsparcia politycznego. - Środki finansowe są oczywiście istotną kwestią, zwłaszcza w uboższych państwach członkowskich, gdzie środki krajowe są niewystarczające, lecz w innych przypadkach przyznanie funduszy mogłoby być uzależnione od innowacyjności polityki. - Strategiczna wizja ma również istotne znaczenie dla ustalenia ram działania terytorialnego, wykraczających poza strategiczne wytyczne Wspólnoty i pobudzających określanie priorytetów przestrzennych i tematycznych. - Można położyć większy nacisk na tworzenie struktur instytucjonalnych i rozwój zasobów ludzkich za pomocą wsparcia systemów, struktur i ludzi (w celu opracowania strategii, stworzenia koncepcji programów, zarządzania wydatkami, wdrażania instrumentów i oceny działań). - Istotna jest również koordynacja polityki, zwłaszcza na szczeblu UE, aby zapewnić spójniejsze i bardziej efektywne podejście terytorialne we wszystkich politykach UE, lecz również koordynacja tworzenia polityki przez państwa członkowskie.

19 34 PRZYSZŁOŚĆ EUROPY ZALEŻY OD JEJ REGIONÓW I OBSZARÓW METROPOLITALNYCH Bernd Steinacher photo: K D Busch 35 Dla dyskusji o dotychczasowych doświadczeniach polityki spójności i rozważań na temat polityki strukturalnej od 2014 r. ważne znaczenie ma zawarcie spójności terytorialnej jako sprecyzowanego celu w nowym traktacie reformującym UE. Dzięki temu aktualne sprawy wielkich regionów miejskich jako związków miasto-wieś oraz jako obszarów gospodarczych ze swoją infrastrukturą uzyskają centralną pozycję: jako elementy składowe konkurencyjnej w świecie Europy wnoszą istotny wkład w tworzenie spójności terytorialnej w Europie. METREX: sieć obszarów metropolitalnych w Europie POCZYNAJĄC OD LEWEJ: Tunne Kelam, Markus Pieper i Rolf Berend METREX, utworzony w 1996 r. przy wsparciu Komisji Europejskiej, zrzesza dziś 50 członków w całej Europie: od Porto po Helsinki, od Glasgow po Ateny i od Paryża po Moskwę. METREX zajmuje się sprawami rozwoju regionalnego w wielkich aglomeracjach: planowaniem przestrzennym, gospodarką, transportem, infrastrukturą, możliwościami rozwoju oraz zarządzaniem. Aktualnie kładzie się nacisk na zmiany klimatyczne. Sieć pracuje przy pomocy różnych instrumentów, które obejmują dwie konferencje w roku, grupy eksperckie zajmujące się specyficznymi problemami, projekty UE i opinie w sprawie polityki UE. Do tego dochodzi wymiana z obszarami metropolitalnymi w Stanach Zjednoczonych i Chinach. Obszary metropolitalne jako fakt, podmiot i partner Miasta i obszary miejskie określają sposób życia w znacznych częściach Europy. Tam żyje większość ludności, tam koncentruje się potęga gospodarcza, innowacyjność, konkurencyjność i powiązania globalne. Tam należy więc pracować nad takimi problemami jak zmiany klimatyczne lub lokalny, podmiejski transport publiczny. W ostatnich latach zmienia się wymiar obszarów miejskich: POCZYNAJĄC OD LEWEJ: Margie Sudre i Rumiana Jeleva - od problemu miasto-otoczenie do związków miasto-otoczenie, - od międzykomunalnej redystrybucji do wspólnych strategii, - od koncepcji do konkretnych przedsięwzięć, - od polityki wieży kościelnej (skierowanej do wąskiego grona odbiorców) do

20 37 36 wspólnego pozycjonowania wśród międzynarodowej konkurencji, - tworzenie sieci i aktywizacja klastrów branżowych i badawczych w regionie miejskim. Od domniemanej konfrontacji z obszarami wiejskimi przechodzi się dziś do koncepcji partnerskich i przedsięwzięć w ramach partnerstwa miejsko-wiejskiego (elastyczna geometria). Obszary miejskie i metropolitalne stały się dzięki temu zdolne do działania i chcą być partnerami rządów krajowych i polityki UE. Ruch ten można zaobserwować w wielu państwach członkowskich UE: w Niemczech regiony metropolitalne, w Wielkiej Brytanii city regions, we Francji pôle de competitivité i aires metropolitaine, w Polsce policentryczna struktura urbanizacyjna np. nowy kierunek rozwoju w Katowicach, a więc wiele drugorzędnych biegunów wzrostu skupionych wokół głównych miast; w sumie: europejska rzeczywistość. Wnioski wynikające z czwartego sprawozdania w sprawie spójności W sprawozdaniu wyciąga się wnioski zgodne z naszymi własnymi obserwacjami: 1. Miasta i obszary miejskie jako punkty ciężkości w odniesieniu do ludności, siły gospodarczej i innowacji, 2. Suburbanizacja i stosunki miasto-wieś jako fakt empiryczny i pole działania, 3. Efekt głównych miast i zalecenie stawiania na drugorzędne bieguny wzrostu. Argumenty METREX Z punktu widzenia obszarów metropolitalnych wielkie miasta i ich otoczenie, czyli obszary metropolitalne stanowią punkty wyjścia dla: - ogólnoeuropejskiej, policentrycznej struktury przestrzennej, gospodarczej i innowacyjnej, - wyważonego, międzyregionalnego rozwoju w całej Europie oraz - spójności wewnątrzregionalnej dzięki wspólnotom kompetencyjnym wewnątrz regionów metropolitalnych, a więc w stosunkach miasto-wieś. Tematy sprawozdania W czwartym sprawozdaniu w sprawie spójności akcentuje się przede wszystkim następujące tematy: - planowanie przestrzenne, - lokalny podmiejski transport publiczny, - zabezpieczenie centrów miast, - ekonomia wiedzy, - zmiany klimatyczne, - demografia, - sieć TEN i sieci drugorzędne oraz - jakość powietrza. Z punktu widzenia METREX są to tematy, nad którymi muszą pracować wielkie miasta i obszary metropolitalne. Ważne jest przy tym, że wielu z nich nie da się raczej potraktować jedynie na szczeblu lokalnym lub krajowym. Dowodzą tego dane z regionu Stuttgart: lokalny podmiejski transport publiczny (korzysta z niego 3 na 4 pracowników) i wsparcie dla innowacji (tylko 20% Porsche pochodzi ze Stuttgartu). Instrumenty Jeśli chodzi o wymienione instrumenty, z punktu widzenia METREX dyskusja znajduje się na właściwej drodze, a więc mowa jest o ścisłym powiązaniu interwencji strukturalnych z celami wzrostu gospodarczego i zatrudnienia (Lizbona). W związku METREX obowiązują także następujące postulaty: należy ustalić punkty ciężkości i wspierać doskonałość np. poprzez terytorialną agendę na rzecz innowacji. Na tym tle obszary miejskie i metropolitalne stają się klastrami sukcesu. Konieczne jest przy tym, aby nie kierować odrębnych środków dla przedsięwzięć czy regionów, lecz sporządzać zintegrowane koncepcje dla wielkich regionów miejskowiejskich. Dotyczy to np. sieci drugorzędnych TEN, partnerstw innowacyjnych, dostosowania rozwoju przestrzennego do lokalneego podmiejskiego transportu publicznego i możliwości rozwoju itp. W tym celu należy nawiązać konkretne partnerstwa państw członkowskich z obszarami miejskimi w fazie programowania i wdrażania.