Wrocław, dnia 9 lutego 2016 r. Poz. 658 ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NK-N FZ WOJEWODY DOLNOŚLĄSKIEGO. z dnia 28 stycznia 2016 r.

Transkrypt

1 DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA DOLNOŚLĄSKIEGO Wrocław, dnia 9 lutego 2016 r. Poz. 658 ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NK-N FZ WOJEWODY DOLNOŚLĄSKIEGO z dnia 28 stycznia 2016 r. Na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U z 2015 r. poz ze zm.) stwierdzam nieważność Ustępu 5 w punktach dewastacji urządzeń zabawowo-rekreacyjnych, zaśmiecania terenu, zakłócania spokoju i porządku publicznego, spożywania napojów alkoholowych lub innych środków odurzających oraz ust. 6 i 7 Załącznika Nr 1, ust. 5 pkt 2 we fragmencie niszczenia urządzeń sportowych i podłoża boiska, pkt 4, 5 i 6 oraz ust. 7 i 8 Załącznika Nr 2 do uchwały Nr IX/77/15 Rady Gminy Stare Bogaczowice z dnia 18 grudnia 2015 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu korzystania z placów zabaw oraz Regulaminu korzystania z boisk sportowych stanowiących własność Gminy Stare Bogaczowice. Uzasadnienie Rada Gminy Stare Bogaczowice na sesji dnia 18 grudnia 2015 r. podjęła uchwałę Nr IX/77/15 w sprawie przyjęcia Regulaminu korzystania z placów zabaw oraz Regulaminu korzystania z boisk sportowych stanowiących własność Gminy Stare Bogaczowice. Przedmiotowa uchwała została przesłana pismem z dnia 29 grudnia 2015 r. Nr RG 0150/IX/2015 i wpłynęła do organu nadzoru 4 stycznia 2016 r. W toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził podjęcie: - Ustępu 5 Załącznika Nr 1 we fragmencie dewastacji urządzeń zabawowo-rekreacyjnych, oraz ust. 5 pkt 2 Załącznika Nr 2 do uchwały Nr IX/77/15 we fragmencie niszczenia urządzeń sportowych i podłoża boiska z istotnym naruszeniem art. 124 ustawy z dnia 20 maja 1971 roku Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2015 r., poz ze zm.) oraz art. 288 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r., Nr 99, poz. 553 ze zm.), - Ustępu 5 Załącznika Nr 1 do uchwały Nr IX/77/15 we fragmencie zaśmiecania terenu oraz ust. 5 pkt 5 Załącznika Nr 2 do uchwały Nr IX/77/15 z istotnym naruszeniem art. 145 Kodeksu wykroczeń, - Ustępu 5 Załącznika Nr 1 do uchwały Nr IX/77/15 we fragmencie zakłócania spokoju i porządku publicznego z istotnym naruszeniem art. 51 Kodeksu wykroczeń, - Ustępu 5 pkt 6 Załącznika Nr 2 do uchwały Nr IX/77/15 z istotnym naruszeniem art i art. 63a Kodeksu wykroczeń, - Ustępu 5 Załącznika Nr 1 do uchwały Nr IX/77/15 we fragmencie spożywania napojów alkoholowych lub innych środków odurzających oraz ust. 5 pkt 4 Załącznika Nr 2 do uchwały Nr IX/77/15 z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7

2 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 2 Poz. 658 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78 poz. 583 ze zm.), - Ustępu 6 Załącznika Nr 1 do uchwały Nr IX/77/15 oraz ust. 7 Załącznika Nr 2 z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, - Ustępu 7 Załącznika Nr 1 do uchwały Nr IX/77/15 oraz ust. 8 Załącznika Nr 2 z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Artykuł 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym będący podstawą prawną do wydania uchwały, upoważnia organ stanowiący gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Możliwość stanowienia prawa w tym zakresie nie oznacza jednak swobody rady w tworzeniu aktów normatywnych. Stanowienie przez radę gminy aktu prawa miejscowego na podstawie tej ogólnej normy kompetencyjnej możliwe jest tylko w jej granicach i w związku z realizacją nałożonych na gminę zadań publicznych. Zasady ustanowione przez radę gminy nie mogą zatem wykraczać poza istotę korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zwłaszcza wtedy, gdy takie przekroczenie wiąże się z wkroczeniem w materię regulowaną aktami znajdującymi się ponad aktem prawa miejscowego w hierarchii źródeł prawa. Pojęcie zasady i tryb korzystania zawiera w sobie upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do obiektów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się, ale wyłącznie w związku z korzystaniem z obiektu lub urządzenia. Należy podkreślić, że każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Każda norma kompetencyjna powinna być tak realizowana, aby nie naruszała przepisów znajdujących się w aktach hierarchicznie wyższych. Zakres upoważnienia należy ustalać przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Przedmiotową uchwałą Rada ustanowiła Regulamin korzystania z gminnych placów zabaw na terenie Gminy Stare Bogaczowice (załącznik Nr 1 do uchwały) oraz Regulamin korzystania z gminnych boisk sportowych zlokalizowanych na terenie Gminy Stare Bogaczowice (załącznik Nr 2 do uchwały). W ust. 5 Załącznika Nr 1 określono zakazy obowiązujące na terenie placu zabaw. Na ich katalog składają się następujące zakazy: dewastacji urządzeń zabawowo-rekreacyjnych, zaśmiecania terenu, zakłócania spokoju i porządku publicznego, wprowadzania zwierząt, spożywania napojów alkoholowych lub innych środków odurzających, wprowadzania i użytkowania sprzętu innego niż zgodnego z przeznaczeniem placu zabaw (np. rowerów, motorowerów, deskorolek, rolek, quadów, pojazdów mechanicznych i wolnobieżnych itp.). Podobną treść zawarto w ust. 5 Załącznika Nr 2, który stanowiąc zasady korzystania z gminnych boisk sportowych zakazuje: wprowadzania i użytkowania sprzętu innego niż zgodnego z przeznaczeniem boiska (np. rowerów, motorowerów, deskorolek, rolek, quadów, pojazdów mechanicznych i wolnobieżnych itp.) (pkt 1), niszczenia urządzeń sportowych i podłoża boiska, samowolnego przemieszczania urządzeń stanowiących wyposażenie boisk sportowych (pkt 2), wchodzenia na ogrodzenie i urządzenia sportowe (pkt 3), przebywania osób, których stan wskazuje na spożycie alkoholu lub zażycie środków odurzających (pkt 4), zaśmiecania terenu boiska (pkt 5), prowadzenia działalności handlowej i umieszczania reklam bez pozwolenia administratora boiska (pkt 6), wprowadzania zwierząt (pkt 7). Wskazać należy, że zakazy dewastacji urządzeń zabawowo-rekreacyjnych, zaśmiecania terenu oraz zakłócania spokoju i porządku publicznego określone w ust. 5 Załącznika Nr 1 oraz zakazy, o których mowa w ust. 5 pkt 2 we fragmencie niszczenia urzadzeń sportowych i podłoża boiska oraz w pkt 5 i 6 Załącznika Nr 2 stanowią powielenie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1971 roku Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2015 r., poz ze zm.). Zgodnie z Kodeksem wykroczeń karze podlega ten, kto cudzą rzecz umyślnie niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, jeżeli szkoda nie przekracza 1/4 minimalnego wynagrodzenia (art. 124), krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym (art. 51), zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec (art. 145), umieszcza w miejscu publicznym do tego nieprzeznaczonym ogłoszenie, plakat, afisz,

3 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 3 Poz. 658 apel, ulotkę, napis lub rysunek albo wystawia je na widok publiczny w innym miejscu bez zgody zarządzającego tym miejscem (art. 63a), prowadzi sprzedaż na terenie należącym do gminy lub będącym w jej zarządzie poza miejscem do tego wyznaczonym przez właściwe organy gminy (art ). Ponadto, w przypadku zniszczenia rzeczy, gdy szkoda przekracza ¼ minimalnego wynagrodzenia (wyżej przytoczony art. 124 kodeksu wykroczeń) zastosowanie znajduje art. 288 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r., Nr 99, poz. 553 ze zm.). Powyższe oznacza, że czyny zakazane w uchwale są już kwalifikowane przez prawo na poziomie ustawowym, a zachowania sprzeczne z regulacjami ustawowymi stanowią wykroczenie lub przestępstwo. Regulacje zawarte w uchwale nie są jednobrzmiące z ustawowymi, a zatem modyfikują przepisy ustawowe. Nie ulega wątpliwości, że organ stanowiący gminy nie może powielać istniejących zakazów ustawowych w stanowionym przez siebie akcie prawa miejscowego. Modyfikowanie regulacji ustawowych (a nawet ich powtarzanie i uzupełnienie) przez przepisy uchwały jest zaś wadliwe i dezinformujące, bowiem prowadzić może do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów. Trzeba liczyć się z tym, że zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście, zjawisko modyfikacji i powtarzania w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że modyfikacja przepisów ustawowych stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92, LEX nr 10348; wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98, LEX nr 39509; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., II SA/Wr 2572/02, LEX nr ; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2010 r., II OSK 1966/09, LEX nr ). Wśród określonych w ust. 5 Załącznika Nr 1 zakazów, znalazł się zakaz spożywania napojów alkoholowych lub innych środków odurzających. W Załączniku Nr 2 ustanowiono zakaz o nieco innym charakterze mianowicie zakaz przebywania osób, których stan wskazuje na spożycie alkoholu lub zażycie środków odurzających. Aktywności zakazywanej w kwestionowanych regulacjach uchwały nie sposób traktować w kategoriach korzystania (użytkowania) z miejsc przeznaczonych do użytku publicznego. Nie jest to bowiem ich podstawowe przeznaczenie. Place zabaw i boiska sportowe nie są miejscem mającym zaspokajać potrzebę spożywania napojów alkoholowych. Regulaminy określające zasady korzystania z obiektów użyteczności publicznej muszą odnosić się bezpośrednio do funkcji realizowanej przez dany obiekt. Mają określać zasady korzystania z danego miejsca, a nie regulować materię, która jest już regulowana przepisami ustawowymi albo stanowi przedmiot delegacji ustawowej do wydania rozporządzeń lub wykonawczych aktów prawa miejscowego. Nie można regulować danej materii w drodze aktu prawa miejscowego wykonawczego statutowego, jeśli istnieje delegacja ustawowa do jej uregulowania w akcie prawa miejscowego wykonawczego sensu stricte. Artykuł 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter normy ogólnej i znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy nie istnieją przepisy szczególne odrębnie regulujące określoną dziedzinę (porównaj: wyrok WSA z dnia 27 kwietnia 2005 r., II SA/Po 66/05, CBOSA). Z tego powodu brak jest podstaw do wprowadzania w drodze regulaminu korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej unormowania określającego zakaz spożywania alkoholu. Zgodnie z ustawą z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2015 r., poz ze zm.), rada gminy ma możliwość określenia miejsc (obszarów gminy), gdzie obowiązuje zakaz spożywania napojów alkoholowych. Nie oznacza to jednak, że organ ten może w reakcji na te same zjawiska zamiennie korzystać z kompetencji przyznanych ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawą o samorządzie gminnym. Tylko pierwsza z wyżej wymienionych ustaw wskazuje jakie formy może przybrać ograniczenie dostępności napojów alkoholowych (w tym zakaz ich spożywania) i na jakich zasadach może wprowadzić je rada gminy (art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). Nie można zatem w formie aktów wydanych na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym wprowadzać prohibicji na danym terenie gminy. Wprowadzanie tych zakazów w drodze aktu prawa miejscowego statutowego stanowi istotnie naruszenie konstytucyjnej zasady działania organu administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), zgodnie z którą organy administracji publicznej mogą czynić wyłącznie to, na co obowiązujące prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. Organy stanowiące gminy powinny za każdym razem treść swoich regulacji dostosować do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących im kompetencji (wyrok NSA z dnia 26 maja 1992 r., SA/Wr 310/92, CBOSA). Stanowi to realizację zasady określonej w art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym, akty prawa miejscowego powinny być wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

4 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 4 Poz. 658 Regulacją ustawową objęte są także sprzedaż, posiadanie i zażywanie środków odurzających i substancji psychotropowych, stanowiące przedmiot regulacji ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124 ze zm.), która zawiera zakazy dotyczące udostępniania i posiadania takich środków i substancji, a także penalizuje zachowania polegające m.in. na ich posiadaniu wbrew przepisom ustawy. Należy jednak mieć na uwadze, że wśród produktów leczniczych dopuszczonych do obrotu znajdują się także te, które wydawane są z przepisu lekarza, a zawierają środki odurzające lub substancje psychotropowe (art. 23a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne; Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271 ze zm.). Posiadanie i zażywanie takich produktów leczniczych nie może być zakazywane przez prawodawcę miejscowego. Prawodawca ten nie ma kompetencji ani do tego, aby dopuszczać sprzedaż, posiadanie, czy zażywanie omawianych środków i substancji wbrew ustawie, ani zakazywać takich działań w sytuacjach, w których ustawa je dopuszcza. Wszelkie tego typu ustalenia są dokonywane poza zakresem upoważnienia ustawowego, a zatem są nieważne. Odnosząc się do wprowadzonego w ust. 5 pkt 4 załącznika Nr 2 zakazu przebywania na terenie gminnych boisk sportowych obejmującego osoby których stan wskazuje na spożycie alkoholu lub zażycie środków odurzających wskazać należy, że stanowi on o okolicznościach, których wystąpienia nie będzie można zweryfikować. Normy ustawowe nie dają podstawy do poddania osób korzystających z gminnego obiektu użyteczności publicznej kontroli mającej na celu wykrycie, czy pozostają one pod wpływem wyżej wymienionych substancji, a zatem wykazanie zaistnienia okoliczności objętych zakazem będzie niemożliwe. Wskazana kwestia nie mieści się w normie kompetencyjnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, nie istnieje również żaden przepis szczególny legitymujący Radę Gminy Stare Bogaczowice do podjęcia regulacji w tym zakresie. Organ nadzoru podkreśla równocześnie, że jak już wyżej wskazano, w świetle ustawy Prawo farmaceutyczne przedmiotowy zakaz obejmowałby również osoby pozostające pod wpływem przepisanych przez lekarza produktów leczniczych. Rada stanowiąc o zasadach i trybie korzystania z obiektu użyteczności publicznej nie ma swobody w ich kształtowaniu. W opisywanym przypadku oznacza to, że niemożność przebywania na terenie gminnych placów zabaw oraz boisk sportowych nie może zależeć od czynników, które są na podstawie prawa powszechnie obowiązującego nieweryfikowalne. Przedmiotowa regulacja ma właśnie taki charakter, a co za tym idzie narusza prawo w sposób istotny, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Ustęp 6 Załącznika Nr 1 stanowi, że osoby niszczące sprzęt na placu zabaw bądź ich opiekunowie prawni ponoszą pełną odpowiedzialność materialną za uszkodzone mienie. Organ nadzoru wskazuje, że określenie zasad odpowiedzialności materialnej za uszkodzone mienie, nie mieści się w zakresie upoważnienia Rady do stanowienia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym). Wskazana regulacja odnosi się do materii uregulowanej przez ustawodawcę. W przekonaniu Organu Nadzoru rada gminy, określając regulamin korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (hale sportowe, boiska, place zabaw, itp.) nie posiada upoważnienia do zamieszczania w akcie prawa miejscowego regulacji dotyczących zakresu odpowiedzialności cywilnej, zarówno kontraktowej, jak i deliktowej. Pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji kompetencję rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 731/13). Powyższe nie obejmuje upoważnienia do wprowadzenia do aktu prawa miejscowego przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną lub poniesioną w związku z korzystaniem z wymienionych obiektów. Na podstawie art. 7 Konstytucji RP rada gminy, jako organ władzy publicznej, zobligowana jest do działania na podstawie i w granicach prawa. Żaden zaś przepis prawa nie upoważnia rady gminy do stanowienia o zakresie i rodzaju odpowiedzialności właściciela obiektów użyteczności publicznej bądź podmiotu zarządzającego tymi obiektami, jak i osób korzystających z tego rodzaju obiektów. Zdaniem Organu Nadzoru, akt prawa miejscowego akt o charakterze powszechnie obowiązującym nie może zawierać regulacji dotyczących podstaw i zakresu odpowiedzialności zarówno gminy, jak i innych podmiotów prawa. Tego rodzaju kwestie mogą być przedmiotem jedynie regulacji umownej, z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania (art. 471 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), bądź ustawowej z tytułu czynu niedozwolonego (art. 415, art. 429, art. 430 Kodeksu cywilnego).

5 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 5 Poz. 658 Za niedopuszczalne należy uznać określenie w sposób wiążący, w drodze aktu prawa miejscowego, przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odpowiedzialności materialnej za uszkodzone mienie. Wynika to zarówno z braku odpowiedniego upoważnienia rady, jak i objęcia tej materii zakresem regulacji ustawowej. Artykuł 415 Kodeksu cywilnego stanowi, że Kto z winy swej wyrządził drugiemu szkodę, obowiązany jest do jej naprawienia. Przepis ten należy interpretować wraz z art Kodeksu cywilnego, które w określonych przypadkach (np. art. 422 i 424) modyfikują zakres odpowiedzialności określonej w tej ogólnej regule odpowiedzialności. Podsumowując należy stwierdzić, że kwestionowana regulacja wykracza poza przyznaną Radzie kompetencję do wydania aktu regulującego zasady i tryb korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej, modyfikując jednocześnie określone w Kodeksie cywilnym zasady odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych (odpowiedzialności deliktowej). Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności przedmiotowego ustępu. W ust. 7 Załącznika Nr 2 określono, że użytkownicy korzystają z boiska na własną odpowiedzialność. Organ nadzoru wskazuje, że użytkownikiem, w świetle art Kodeksu cywilnego jest strona umowy użytkowania, która dysponuje ograniczonym prawem rzeczowym, uprawniającym ją do używania i pobierania pożytków z rzeczy. W świetle 2 pkt 1 i 2 uchwały należy uznać, ze słowo użytkownik należy rozumieć potocznie i określono nim każdą osobę korzystającą z gminnego boiska sportowego. Określenie zasad odpowiedzialności nie mieści się w zakresie normy kompetencyjnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zakres odpowiedzialności i podmioty odpowiedzialne zostały określone w ustawie kodeks cywilny, a jak już wyżej wskazano żaden przepis prawa nie upoważnia rady gminy do stanowienia o zakresie i rodzaju odpowiedzialności właściciela obiektów użyteczności publicznej bądź podmiotu zarządzającego tymi obiektami, jak i osób korzystających z tego rodzaju obiektów. Normodawca lokalny nie może zmienić reguł odpowiedzialności określonych w aktach stojących wyżej od uchwały w hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego np. nie może wyłączyć odpowiedzialności z tytułu wyrządzenia szkody, określonej w art. 415 Kodeksu cywilnego. W związku z powyższym, organ nadzoru stwierdził, że wskazany ustęp istotnie narusza art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności. Do kwestii związanej z podmiotem pełniącym rolę administratora obiektu odniesiono się w tożsamych treściowo ust. 7 Załącznika Nr 1 i ust. 8 Załącznika Nr 2, które stanowią, że Wszelkie uszkodzenia należy niezwłocznie zgłaszać administratorowi obiektu Urząd Gminy w Starych Bogaczowicach, ul. Główna 132, Stare Bogaczowice, Tel (74) Analizując powyższe zapisy należy podkreślić, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym to do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. W przedmiotowym przypadku jedynie Wójt Gminy Stare Bogaczowice jest władny do określenia podmiotu pełniącego funkcję administratora gminnego obiektu użyteczności publicznej. Stanowisko organu nadzoru wielokrotnie znajdowało potwierdzenie w orzecznictwie m.in. w wydanym w podobnej sprawie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 630/12, w którym Sąd stwierdził, że w świetle dyspozycji art. 30 ust. 2 pkt 3 przywołanej już wcześniej ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem gminnym. Rada gminy nie może w związku z tym przejmować zadań związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym, w szczególności określać administratora terenów parków miejskich, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Już choćby z tego zatem powodu należy przyjąć, iż postanowienie 1 ust. 2 załącznika do uchwały kontrolowanej obecnie przez skład orzekający, wedle którego administratorem terenów parków miejskich jest Urząd Miasta P., narusza w sposób istotny wspomniany art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Formułując takie zastrzeżenie, Rada Gminy wkroczyła bowiem - w sposób nieuprawniony - w zakres kompetencji organu wykonawczego Gminy. Dodatkowo trzeba niezwłocznie zauważyć (za NSA), że urzędy gmin nie są organami gmin. W szczególności nie można urzędu gminy utożsamiać z burmistrzem. Urząd jest wyłącznie aparatem pomocniczym, służącym do merytorycznej i technicznej obsługi organu wykonawczego gminy jako jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest natomiast organem administracji publicznej i dlatego nie może być administratorem terenów parków, których dotyczy uchwała, której fragmenty stanowiły przedmiot zaskarżenia przez organ nadzoru. Jak już wskazano we wcześniejszej części uzasadnienia akty prawa miejscowego powinny być wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Rada Gminy Stare Bogaczowice nie może podejmować regulacji w zakresie wykraczającym poza jej ustawowe kompetencje, a w szczególności nie może podejmować działań prawotwórczych w obszarze, który został przez ustawodawcę zarezerwowany dla organu

6 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 6 Poz. 658 wykonawczego gminy. Stanowiąc ust. 7 Załącznika Nr 1 oraz ust. 8 Załącznika Nr 2 Rada podjęła tego rodzaju działanie, co skutkować musi stwierdzeniem nieważności wskazanych ustępów. Organ nadzoru wskazuje, że ust. 8 Załącznika Nr 1 oraz ust. 8 Załącznika Nr 2, w identycznych fragmentach Korzystanie z placu jest równoznaczne z zapoznaniem się z niniejszym regulaminem mają charakter przepisów pustych, nie zawierających żadnej treści normatywnej. Taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami obowiązywania prawa w demokratycznym państwie prawnym, a zatem narusza art. 2 Konstytucji RP. Prawodawca lokalny nie powinien przewidywać, że korzystanie z obiektu jest równoznaczne z zapoznaniem się z jego regulaminem, bowiem z faktu, że dany podmiot zapoznał się (lub nie) z powszechnie obowiązującym aktem prawnym nie wynikają żadne konsekwencje. Z istoty obowiązywania prawa wynika bowiem konieczność jego przestrzegania (executio est finis et fuctus legis). Dotyczy to każdego adresata normy, który znajdzie się w sytuacji opisanej w jej hipotezie. Prawo obowiązuje przez fakt jego prawidłowego ustanowienia przez kompetentny podmiot i właściwego wprowadzenia do obrotu prawnego (tj. nabrania przez normy prawne mocy obowiązującej). Do tak ustanowionego prawa odnosi się art. 83 Konstytucji RP, stanowiący, że każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Obowiązek przestrzegania ustanowionych przedmiotową uchwałą regulaminów jest zatem niezależny od tego, czy podmiot korzystający z gminnego placu zabaw lub gminnego boiska sportowego zapoznał się z ich treścią. Organ Nadzoru odwołuje się w tym miejscu do zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). Zgodnie z tą zasadą kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Przy uwzględnieniu powołanej zasady proporcjonalności i okoliczności faktycznych uznać należy, że ust. 8 Załącznika Nr 1 oraz ust. 8 załącznika Nr 2 nie naruszają prawa w sposób istotny. Jak wskazuje Paweł Chmielnicki w Komentarzu do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, Kisiel Wiesław, Płażek Stefan, Chmielnicki Paweł (red.), Dobosz Piotr, Mączyński Marek, Kryczko Paweł, Bandarzewski Kazimierz, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, LexPolonica, ( ) nie każde naruszenie prawa, jakiego dopuścił się organ gminy stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności, ale tylko takie, które organ nadzoru uzna za istotne. Nieistotność naruszenia prawa uchwałą zatem stanowi negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy i pozytywną przesłankę wskazania, iż uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Pojęcia nieistotne naruszenie prawa nie można sprecyzować stosując odpowiednie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przepisy dotyczące przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie mogą znaleźć zastosowania do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy. Nieistotne naruszenie prawa jest przykładem zwrotu nieostrego. Kategoria nieistotnych naruszeń prawa obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia (Z. Kmieciak: W sprawie..., s ). Za nieistotne naruszenie prawa należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak: nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego aktu organu gminy (B. Adamiak: Wyroki..., s. 30). Wskutek wyżej przedstawionych spostrzeżeń organ nadzoru wskazuje, że ust. 8 Załącznika Nr 1 oraz ust. 8 załącznika Nr 2 zostały podjęte z naruszeniem art. 2 Konstytucji. Ze względu na powyższe postanawia się, jak w sentencji. Od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę należy wnieść za pośrednictwem Organu Nadzoru czyli Wojewody Dolnośląskiego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda Dolnośląski: P. Hreniak